發端于1978年的中國農村改革，已經走過了40年的發展歷程。回顧這段改革發展過程，可以發現中國農村改革的核心是通過政策創新，激發了農村、農業和農民的活力，促進了農村經濟和社會的巨大發展。農村政策創新不僅成為中國政策轉型發展的“試驗田”，還成為了中國政策改革的“標本”。
近十年來，中國政策過程所具有的獨特性，已獲得了國內外學界的廣泛關注。以德國學者韓博天(Sebastian Heilmann)等為代表，從追溯中國共產黨在革命戰爭中的政策實踐，總結出“政策試點”在政策過程中的重要性，提出這是中國獨具特色的經驗。為此，他進一步提出“分級制政策實驗”(experimentation under hierarchy)概念，利用“政策試點”和“以點帶面”建構了更立體的中國政策過程分析工具。但我們在分析農村政策試點案例中，一個顯而易見的事實是，并非所有的政策試點都成功并得到推廣。因而需要追問的是：不同類型的政策試點得以成功的關鍵機制是什么？影響一項政策試點繼續擴散的因素又是什么？
農村政策試點是農村政策制定過程中的一個中間環節。杜潤生曾將新時期我國農村政策過程形容為“農村改革并沒有一幅事先描繪好的藍圖。它是在農民、基層干部、地方政府和中央等各個層次、各個方面的互動過程中完成的”。而韓博天所提出的“分級制政策實驗”也正是圍繞中央和地方在政策試點中的不同分工展開，基于“中央—地方”互動的政策試點解釋更接近于中國政策創新的實踐。近十年來，部分基于個案的研究已開始驗證這一模型。
梅賜琪等人通過1992—2003年間《人民日報》的報道進行定量分析，結果發現政策試點的發起者：中央(包括國務院和中央部委)發起的政策試點占37.81%，省級政府發起的占37.51%；基層發起的政策試點占到了28.97%。特別是在農村政策領域，由中央(包括國務院和中央部委)發起的政策試點大約占25%，地方發起的政策試點大約占到75%。
為了進一步分析中央和地方在政策試點中的不同分工，從“誰是最初問題和方案的提出者”；并且從“最初政策推動的路徑”，來建構農村政策試點的兩大類型：即需求拉動型和供給推動型(見表1)。
我們選擇兩個典型個案來分析需求拉動型政策試點：一是新型農村社會養老保險。從2006年開始，寶雞市開始探索新型農村社會養老保險制度。2007年7月，陜西省寶雞市在216個村開始實施自行設計的《寶雞市新型農村社會養老保險試行辦法》試點工作，主要通過實行縣級統籌、個人繳費、集體補助、財政補貼相結合的方式籌集資金，全部記入農民養老保險個人賬戶。同時規定只要家庭成員按規定參保繳費，參保繳費起始年滿60周歲的老人不繳費，就可按規定領取每月至少60元的養老金。寶雞市的試點成效，很快得到了人力資源與社會保障部的關注，并于2007年11月列為全國第一個新型農村社會養老保險試點地區。2008年，中央黨校第44期省部級干部進修班農村養老保險課題組、全國政協、人力資源與社會保障部等部門對寶雞試點進行調研，認為“新型農保寶雞模式”是比較成功的，在全國具有推廣價值。寶雞市先行先試所取得的經驗，得到了中央政府的直接肯定，2009年6月24日，國務院常務會議決定自2009年起，啟動“新型農村社會養老保險”試點，提出在全國選擇10%的縣(市、區)試點新的農民社會養老計劃。2009年9月又出臺《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，新農保基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成。國家為每個新農保參保人建立終身記錄的養老保險個人賬戶。個人繳費，集體補助及其他經濟組織、社會公益組織、個人對參保人繳費的資助，地方政府對參保人的繳費補貼，全部記入個人賬戶。養老金待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金組成，支付終身。基礎養老金標準為每人每月55元。年滿60周歲農民，都將享受到政府發放的普惠式養老金。這一新型農村社會養老保險試點方案，吸納了寶雞市新型農村社會養老保險試點改革的成功經驗，在操作性內容基本上與寶雞市的試點方案相一致。從寶雞新型農村社會養老保險制度試點來看，寶雞市是政策試點方案的提出者，政策過程的最初主要路徑是自下而上。進一步分析寶雞新型農村社會養老保險制度改革，可以發現寶雞地方試點經驗如何被中央政府關注并吸納是需求拉動型政策試點形成的關鍵，否則地方試點的結果只能是自行試點自行消失。
二是農村稅費改革。農村稅費改革源于安徽省。安徽省政府參事何開蔭從1985年開始關注農村稅費問題，呼吁農村稅費改革，他因此也被稱為“農村稅費改革第一人”。1988年，他發表《農村第二步改革出路何在》一文，呼吁把對農村的合理收費用稅的形式固定下來，從規范農村稅費征收辦法入手減輕農民負擔。1989年新華社的內參和《半月談》內部版連續報道了他的想法，引起了中央領導和政策研究部門的高度重視。何開蔭提出的試驗方案在得到安徽省主要領導肯定之后，1992年冬，安徽省渦陽縣新興鎮開始稅費改革試驗。這一試驗受到農民的好評。1993年底，安徽省太和縣吸取渦陽縣新興鎮的經驗和教訓，在全縣范圍內進行農村稅費改革試驗。1998年，財政部等相關部門專程到安徽了解情況。1998年10月召開的十五屆三中全會是一個分界線。農村稅費制度改革被列為改革重點內容。以此為起點，農村稅費改革由基層的自發實驗，逐漸演變為由中央推動的全局性改革。在總結試點經驗的基礎上，國務院有關部門對試點方案微調后，確定安徽省作為全國第一個農村稅費改革試點省份，正式啟動了農村稅費改革工作。2000年3月，中共中央、國務院發出《關于進行農村稅費改革試點工作的通知》。2001年3月，國務院發布《關于進一步做好農村稅費改革試點工作的通知》，提出要在總結安徽等地試點經驗的基礎上，進一步做好農村稅費改革試點工作。2002年3月，國務院辦公廳下發了《關于做好2002年擴大農村稅費改革試點工作的通知》，將試點擴大到16個省(直轄市、自治區)。2005年第十屆全國人大常委會第十九次會議決定《中華人民共和國農業稅條例》自2006年1月1日起廢止，標志著我國全面取消了農業稅。
從安徽農村稅費改革來看，基層仍是政策試點方案的提出者，農村稅費改革從一個鎮開始試驗，再擴展到一個縣、一個省，然后在全國擴展，直至取消農業稅。基層試點地區方案一旦被中央及其相關部門采納，就可以促進地方政策試點的經驗定型，提煉出可復制和可推廣的經驗，才能進入到“以點帶面”階段。
我們也同樣選擇兩個典型個案來分析供給推動型政策試點：一是農村改革試驗區試點。1987年1月，中共中央5號文件《把農村改革引向深入》中提出，可在一個市(地區)、一個縣的范圍內，按照改革方案進行實際試驗，其主要目的是由領導和群眾相結合，在試驗的基礎上制定相應的章程和法規，使政策具體化、完善化。該試點最初由原中央農村政策研究室管理并舉行政策業務的指導，1990年之后由農業部指導、協調。在中央的試點方案中，明確中央各有關部門對試驗區要適當放權，允許突破某些現行政策和體制，以利試驗與探索。之后經國務院批準備案的農村試驗區達30個，分布在全國21個省、自治區、直轄市，包括160個縣級單位，覆蓋總人口達8120萬。先后推出了20 多個試驗主題和上百個試驗項目，直接推動了農村土地制度、農村基層專業性合作、農產品市場建設和農業產業化經營體系建設等相關政策的改革。從農村改革試驗區試點來看，中央政府是政策試點方案的提出者，政策過程的最初路徑是自上而下。進一步分析農村改革試驗區改革，可以發現農村改革試驗區方案比較原則性，通過鼓勵試驗區在改革統派購制度、搞活農村金融、完善雙層經營、發展多種形式的經濟聯合等方面開展探索，如玉林、新鄉等試驗區率先探索糧食購銷體制改革，為形成1990年全國“穩購、壓銷、提價、包干”的糧改方案和此后進行的購銷同價改革，找到了更具體的方法和措施。
二是農村供銷合作社綜合改革試點。2015年3月23日，中共中央、國務院發表了《關于深化供銷合作社綜合改革的決定》，提出著力構建聯合社機關主導的行業指導體系和社有企業支撐的經營服務體系，形成社企分開、上下貫通、整體協調運轉的雙線運行機制。為此，積極穩妥推進供銷合作社綜合改革試點，努力形成可復制、可推廣的經驗做法。從農村供銷合作社綜合改革試點來看，中央提出的綜合改革方案更具有宏觀性和指導性。在之后的兩年試點中，浙江首先探索出了在省、市、縣、鄉四級組建“三位一體”農合聯體系，把供銷社的流通優勢、專業社的生產優勢、信用社的資金優勢有效整合，實現了大組織大平臺與小組織小農戶的對接。山東也探索出“農民外出打工、供銷社為農民打工”服務模式，在全省建成1012處為農服務中心，為農戶提供全托管和半托管服務，促進了適度規模經營，托管后平均每畝增收節支200元以上，農民還能打工種地兩不誤，很受歡迎。至今土地托管已推廣到全國20多個省，托管面積1億畝。可以看到，供給推動型政策試點并不需要對試點目標進行試錯，其首要任務是為中央的試點方案找到尋找更具體的實施方法和措施，形成可復制、可推廣的經驗，進一步完善實施方案，其本質是一種政策制定的過程。通過這一過程，還有利于決策層消除分歧、控制政策風險、擴大改革共識，又為在后試點階段由點到面的政策擴散打下基礎，有利于政策的執行。
總之，供給推動型和需求拉動型兩種政策試點都包含了政策創新與政策擴散的兩個連續過程，進一步對比政策創新階段，具有不同的形成機制(見表2)。
供給拉動型和需求推動型政策試點成功后，試點方案都要進入到“由點到面”的擴散階段，這個階段本質上是執行階段。已有的研究強調輿論宣傳所起的作用，但這很難說明為什么在后試點階段中，全面鋪開的第二輪試點地區有這么高的積極性去實施中央布置的統一實施方案。究竟是什么因素去推動基層“爭當試點”？
一是選擇性政績賦予說。長期以來，為了有突顯的政績，一度出現爭當“試點地區和單位”的“帶帽子”現象，這是地方政府政治錦標賽體制和基層政府選擇性執行所產生的必然結果。政策試點必然會帶來局面的突破，在試點政績最大化，而試點風險最小化下，爭奪成為試點地區和單位是基層政府一種理性的行為選擇。對于上級主管部門來說，選擇試點地區和單位是一種自由裁量的結果，一方面確強調試點地區和單位應具備較好的試點基礎和條件，另一方面通過試點地區和單位的選擇，表達的是對下級領導的信任，更重要的是對選為試點地區和單位以往政策執行表現的“褒獎”。
二是政策試點紅利說。政策試點通常都有各種優惠政策、配套項目，甚至還有補貼等。如作為2000年安徽作為農業稅費改革的第一個試點省份，需要在三年內逐步減少直至取消農業稅。據安徽省財政部門的數據測算，改革后，全省減收13.11億元。基層推行試點的積極性降低，試點陷入困境。2000年，中央財政最終向安徽提供了11億元的專項轉移支付。2001年又增加到17億元，比安徽最初上報的7億元整整多出10億。2002年以后農村稅費改革試點得以繼續擴大，其中試點經費補貼是關鍵因素。又如2009年9月，國務院印發了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，決定2009年在全國10%的縣(市、區、旗)開展新型農村社會養老保險。2009年新農保政策試點初期，國家有10.7億投入到全國10%的試點縣。來自中央的試點經費可以有效地激勵試點執行者。吳怡頻和陸簡研究結果也表明：試點經費由地方試點單位主要承擔不利于試點實施。缺乏中央補貼和激勵使地方政府會面臨經費負擔，其試點意愿可能受到影響。
農村政策試點這種改革方式體現了中央政府選擇控制與地方政府主動創新的微妙結合，地方的創新精神可以被有機地融合到中央所主導的政策決策過程中，由此政策試點一直被視為農村改革的有效政策工具，今后要保持政策試點的創新性、有效性，需要關注目前在政策試點實踐中表現出來的兩個效應：
一是農村政策試點類型“不平衡發展”效應。近年來，隨著農村改革逐漸駛向深水區，“頂層設計”和“全局性”等全新改革理念的提出，農村改革“靠單兵突進”難以奏效，強調農村改革的綜合性強，必須通過樹立系統性思維，做好整體謀劃和頂層設計來實現。因而政策試點所處的內外部環境都發生了根本性的變化，觀察近五年來政策試點類型數量的結構性變化：一方面隨著供給拉動型政策試點獲得重視，政策試點類型數量越多，產生的影響也就越大。另一方面需求拉動型政策試點數量相對減少，產生的影響也就越小。供給拉動型政策試點成為主導的試點類型后，一是農村政策試點遵循至上而下的路徑，采取統一的試點方案，會導致政策試點同質化的效果，同時政策學習和各種信息傳播手段對試點的傳播也加速了同質化效果的形成。二是農村改革從整體謀劃和頂層設計出發，更強調的是對試點方案的執行，會導致政策試點過程中對基層和農民參與的屏蔽化，容易忽視基層干部的創造性，忽視農村參與的能動性，由此造成目前政策試點的“上熱下冷”的問題。
二是農村政策試點激勵的“自我抵消”效應。從政策過程實踐上看，政策試點與西方國家傳統的政策過程不同，是先于立法的一種“行政試驗”。但隨著改革開放以來農村各項制度建設進程的持續推進，相關法律法規體系已漸趨完善。這樣一來，在存有完備政策體系的改革領域，政策試點的突破目標就有可能面臨著與某一現行法律法規相抵觸的問題。而在各種政策試點方案中，“突破現行體制和政策”就遇到“如何契合法治”直接挑戰，還出現政策試點所取得的突破性效果越好，就面臨越不依法行政這一困局。在供給拉動型政策試點中，一方面政策試點單位可獲得來自政策試點紅利和政績方面的正向激勵，另一面也來自對現行法律法規相違背可能產生負面后果的反向激勵，這一激勵“自我抵消”會減少基層推動政策試點的動力，造成在政策試點上的“懶政”現象和長期“試而不決”的問題。
作者系南京大學政府管理學院 教授
中國鄉村發現網轉自：《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2018年第5期
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