——基于中央“一號文件”的政策分析
摘要：土地政策是導致城鄉(xiāng)二元結構存在并影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一個重要因素。依據(jù)政策主題與改革重點的不同, 中央文件中農(nóng)村土地政策的變遷可分為“農(nóng)村導向的二元松動”“城市導向的二元松動”以及“城鄉(xiāng)融合”三個階段。雖然農(nóng)業(yè)與農(nóng)村在不同階段相應得到了不同程度的發(fā)展, 但無法改變每一階段的農(nóng)村土地制度改革更多支持了城市經(jīng)濟發(fā)展的實質, 反映出城鄉(xiāng)間的非對稱互惠關系。要破除城鄉(xiāng)二元結構、構建對稱的城鄉(xiāng)互惠關系, 在考慮糧食安全保障、地方政府激勵、堅持農(nóng)村土地集體所有制的前提下, 遵循土地使用權改革與財產(chǎn)權改革“兩手抓”并以財產(chǎn)權改革為重的總體思路, 在承包地、宅基地、集體經(jīng)營性建設用地以及土地征收四個方面進行政策調整與深化, 以實現(xiàn)轉移農(nóng)民進城、城市資本下鄉(xiāng)、社會貧富差距縮小、國家糧食安全得到保障的帕累托式改革, 實現(xiàn)真正的城鄉(xiāng)融合。
關鍵詞：農(nóng)村土地政策; 城鄉(xiāng)融合發(fā)展; 城鄉(xiāng)二元結構; 城市偏向政策; 非對稱互惠關系; 中央“一號文件”;
一、引言
能否正確處理工農(nóng)—城鄉(xiāng)關系很大程度上決定了國家現(xiàn)代化進程的成敗。黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾;而我國發(fā)展最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分。[1]改革開放40年來，我國農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展取得了顯著成就，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村社會總體穩(wěn)定;但相比于快速的工業(yè)化、城市化進程，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展仍然緩慢，城鄉(xiāng)收入差距擴大[2]，城鄉(xiāng)公共服務水平尚未均等化，城鄉(xiāng)二元特征顯著[3]，城鄉(xiāng)間呈現(xiàn)出明顯的非對稱關系。在城鄉(xiāng)二元結構的形成與演變過程中，城鄉(xiāng)二元土地制度起到了很大的推動作用。[4,5,6,7]為了重塑城鄉(xiāng)關系，走城鄉(xiāng)融合的道路，促進鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，中國政府于2019年5月5日發(fā)布了《中共中央國務院關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》。這個文件具體指出要對農(nóng)村承包地、農(nóng)村宅基地以及農(nóng)村集體建設用地繼續(xù)推進改革，促進城鄉(xiāng)要素流動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。這就有必要對過去我國農(nóng)村土地制度的改革脈絡從城鄉(xiāng)融合的角度做一個梳理。
中央“一號文件”作為改革開放后中央農(nóng)業(yè)政策思路最主要的體現(xiàn)[8]，研究其中關于土地制度描述的變化，可以幫助深入探究改革開放40年來農(nóng)村土地政策的變遷過程及其推動力，有助于從土地政策的視角理解改革開放后城鄉(xiāng)二元結構的形成與演變，從而形成有針對性的改革思路，為破除城鄉(xiāng)二元結構、實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展獻策。
二、農(nóng)村土地政策改革的梳理與分析
(一) “城市偏向”的形成與政策變革的原因
經(jīng)濟發(fā)展的過程在空間上及不同的產(chǎn)業(yè)部門間并不是同時發(fā)生與均勻擴散的。經(jīng)濟增長可能首先出現(xiàn)在地理區(qū)位條件較優(yōu)越地區(qū)或出現(xiàn)在易于集聚并產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)部門，這些地區(qū)或某個產(chǎn)業(yè)部門由于前期積累的資源、市場、政策優(yōu)惠等優(yōu)勢而成為“增長極”，在經(jīng)濟增長的巨大推動力作用下，通過不斷吸引集聚其他區(qū)域或產(chǎn)業(yè)部門的資源而進行“自我強化”，即出現(xiàn)“回流效應”[9]38-41[10]或“極化效應”[11]62-75，導致地區(qū)間經(jīng)濟水平差異或產(chǎn)業(yè)部門間效率差異的擴大;而隨著經(jīng)濟進一步發(fā)展，生產(chǎn)要素或資源也會從發(fā)達地區(qū)流向欠發(fā)達地區(qū)，從而出現(xiàn)“擴散效應”或“涓滴效應”。區(qū)域經(jīng)濟增長非均衡理論在發(fā)展經(jīng)濟學對世界體系的分析中得到進一步拓展和深化。Prebisch系統(tǒng)地提出了“中心—外圍”理論，認為傳統(tǒng)國際勞動分工下構成世界經(jīng)濟的兩個部分———大的工業(yè)中心及為其生產(chǎn)糧食與原材料的外圍，在產(chǎn)品生產(chǎn)間的分工并非如古典或新古典經(jīng)濟學所言是互利的，而是由于技術進步及其傳播機制在“中心”與“外圍”間的不同影響，二者的關系呈現(xiàn)出不對稱性。[12]這種不平衡經(jīng)過較長時期的演化，將會在經(jīng)濟系統(tǒng)空間結構中形成“中心”與“外圍”兩部分，二者構成一個完整的二元空間結構。[13]6-13“中心”因發(fā)展條件較優(yōu)越、經(jīng)濟效益較高而處于支配地位，“外圍”則相對處于被支配地位。因此，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，生產(chǎn)要素及資源從“外圍”向“中心”凈轉移成為必然。
傳統(tǒng)的結構主義發(fā)展經(jīng)濟學認為要快速實現(xiàn)經(jīng)濟增長和工業(yè)化，必須榨取農(nóng)業(yè)剩余，實現(xiàn)資本積累，然后優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)實現(xiàn)經(jīng)濟趕超。新中國成立后政府選擇了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，即優(yōu)先發(fā)展鋼鐵等金屬冶煉等資本密集型重工業(yè)[2];在無法依靠國內工業(yè)自身積累為重工業(yè)發(fā)展提供資金的情況下，提取農(nóng)業(yè)剩余用以支持工業(yè)成為當時的最優(yōu)選擇。為此，政府制定并實施了一整套有利于集中農(nóng)業(yè)剩余的計劃配置與管理辦法，其中最為核心的政策設計即為農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷政策、人民公社管理體制以及戶籍制度[14,15][16]33-40[17,18]，壓低農(nóng)產(chǎn)品價格、控制生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間流動、強化城鄉(xiāng)二元分治，作為工業(yè)化載體的城市[19]成為政府政策偏向的“絕對中心”。
在這個過程中，農(nóng)村土地制度也由農(nóng)民土地私有最終轉變?yōu)椤叭壦校牉榛A”的農(nóng)村土地集體所有制。[18]新中國成立后，雖然農(nóng)民通過土改獲得了土地，生產(chǎn)積極性有了很大的提高，但是一家一戶的小農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)濟模式不利于規(guī)模的提高，且這種所有制模式也不是社會主義性質的。[20]168-191由于小規(guī)模農(nóng)戶抵御自然災害能力弱，很多農(nóng)民遇災不得不賣出土地，帶來了土地的兼并和集中，致使兩極分化問題再現(xiàn)。所以，毛澤東認為要對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成立“合作社”，實現(xiàn)土地集中經(jīng)營。1958年開始了人民公社化運動，由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社聯(lián)合成立“人民公社”，一般是一鄉(xiāng)一社。1962年起，實行生產(chǎn)資料分別歸公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊三級組織所有，以生產(chǎn)隊的集體所有制為基礎。此后20多年的計劃經(jīng)濟模式并沒有帶來人民生活水平的普遍提高，表明壓制農(nóng)業(yè)、優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略是不成功的。于是，我國在1978年開始實行“改革開放”，逐步廢除人民公社管理體制，推動農(nóng)村經(jīng)濟體制改革。
(二) 改革過程與土地制度變化
1978年，農(nóng)村經(jīng)濟體制改革發(fā)端于農(nóng)村基本經(jīng)營制度的變革，包產(chǎn)、包干到戶等生產(chǎn)責任制的建立，使農(nóng)戶家庭重新成為生產(chǎn)經(jīng)營的基本單位，在不改變集體所有權的情況下，農(nóng)戶獲得了自主的土地使用權、經(jīng)營決策權以及剩余索取權[21]，農(nóng)戶生產(chǎn)積極性提高，帶來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的恢復性增長;同時，伴隨著農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革、對農(nóng)村勞動力流動的限制放寬、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，城鄉(xiāng)“絕對二元”的關系有所松動。作為對農(nóng)戶底層創(chuàng)新帶來的制度變遷需求的回應[22]，政府在政策設計方面給予了頂層支持[23]，推動農(nóng)村經(jīng)濟體制改革。特別是政府在1982—1986年間以農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展為主題連續(xù)發(fā)布中央“一號文件”，將農(nóng)戶探索的制度創(chuàng)新進行提煉總結并形成正式規(guī)則，通過農(nóng)村土地政策的相關規(guī)定推動了對農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重塑。(見表1)
資料來源:作者整理。
1978—1986年這一階段，以家庭承包制的構建與合規(guī)化為主題，“一號文件”對生產(chǎn)責任制、聯(lián)產(chǎn)承包制在社會主義意識形態(tài)下進行了合理合規(guī)化，并肯定生產(chǎn)責任制促進社會主義生產(chǎn)力發(fā)展的實踐效果。在此基礎上，“一號文件”認可了家庭承包的合法地位，明確土地承包期限為15年，鼓勵農(nóng)民增加投資、土地逐步向種田能手集中，強調保持家庭承包的長久不變，主要目的在于促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，并保障全體居民尤其是城市居民的農(nóng)產(chǎn)品供應。建設用地方面，1985年“一號文件”允許社區(qū)合作經(jīng)濟組織按規(guī)劃使用建設用地，意味著此時耕地轉為集體建設用地的通道是敞開的[6]，政府鼓勵集體使用建設用地發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，特別是發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，雖然導致此階段農(nóng)村建設用地數(shù)量大幅增加，但解決了大量剩余勞動力的就業(yè)，帶動農(nóng)民收入增長、內需擴大、城鄉(xiāng)差距縮小[24]，印證了此階段農(nóng)村土地政策的“農(nóng)村導向”，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，切實縮小了城鄉(xiāng)差距。
1987—2003年間中央“一號文件”并未以農(nóng)業(yè)農(nóng)村為主題，表明在第一階段農(nóng)村改革帶來農(nóng)村經(jīng)濟大幅增長的情況下，國家政策重心發(fā)生了轉移:啟動城市經(jīng)濟體制改革，建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體系，保持整個國民經(jīng)濟的持續(xù)、快速、健康發(fā)展。當政府的改革重心轉向城市經(jīng)濟時，在很大程度上將不可避免地利用上一階段農(nóng)村改革的成果[14]，亦即充足的農(nóng)產(chǎn)品供應、持續(xù)增長的農(nóng)村經(jīng)濟以及穩(wěn)定的農(nóng)村社會。此時，政府的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展總體思路從家庭承包制的構建與合規(guī)化轉變?yōu)殪柟毯屯晟埔约彝コ邪鼮榛A、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制，并將之作為黨在農(nóng)村的一項長期的基本政策[25]1947，以“加快建立適應社會主義市場經(jīng)濟要求的農(nóng)村經(jīng)濟運行機制和管理體制”[26]425。具體表現(xiàn)為政府的農(nóng)村土地政策強調穩(wěn)定承包關系，一輪承包到期后再延長30年，提倡在承包期內“增人不增地、減人不減地”，向農(nóng)戶頒發(fā)土地承包經(jīng)營權證，鼓勵流轉，積極引導有條件的地區(qū)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，通過增強農(nóng)戶持有土地權利的保障程度，鼓勵其增加投入，提高土地生產(chǎn)率，實質上仍然是強調農(nóng)產(chǎn)品供應的保障及農(nóng)村經(jīng)濟的穩(wěn)步增長，從而為城市改革提供所需的農(nóng)產(chǎn)品、原料、資金及工業(yè)品市場等。
這一階段農(nóng)村土地政策背后隱含的城市導向，通過政府上收建設用地審批權、禁止農(nóng)村集體隨意使用建設用地更為直接地展示了出來。由于上一階段農(nóng)村改革中集體自主使用建設用地發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，在促進農(nóng)民增收的同時也帶來了農(nóng)村建設用地面積激增、耕地面積急速減少的問題1，中央于1986年通過《土地管理法》的相關規(guī)定確定了國家對農(nóng)地轉用的統(tǒng)一管理權力，并于1988年設立國家土地管理局全權行使對耕地非農(nóng)轉用的管控;1992年，中央規(guī)定集體土地必須先征為國有出讓才能作為建設用地;1998年修訂的《土地管理法》進一步收縮了農(nóng)地轉用的政策，規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設”。2此后，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制及建設用地年度指標管制的加強，集體建設用地在大多數(shù)地區(qū)合法進入市場的通道基本關閉。[6]與之對應地，隨著“開發(fā)區(qū)熱”、“房地產(chǎn)熱”以及分稅制改革后地方政府對土地財政的依賴[24,27]，使得地方政府利用對土地征收轉為國有土地的壟斷權，強制低價征地，農(nóng)民分享的土地增值收益比例很小[4]，絕大部分增值收益為地方政府及產(chǎn)業(yè)資本 (如房地產(chǎn)商) 所得。因此，由于此階段農(nóng)村土地政策呈現(xiàn)出了或直接或隱晦的城市導向，農(nóng)民收入有一定增長，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)有一定效果，但相比于加速的城市化、工業(yè)化進程，城鄉(xiāng)差距拉大，城鄉(xiāng)非對稱的互惠關系顯化。
2004年，我國人均GDP超過1 500美元，農(nóng)業(yè)占GDP份額約為13%，農(nóng)業(yè)就業(yè)份額約為47%，城鎮(zhèn)化水平約為42%3，表明非農(nóng)產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟的主導產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟增長的主要動力，我國已進入工業(yè)化中期階段[28]，總體上到達以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段4，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展自此重新成為歷年“一號文件”的主題，農(nóng)村土地政策涉及的內容更廣、規(guī)定更為細致5，不僅延續(xù)了前面階段對承包土地使用權的物權化保護，也更加關注與保護農(nóng)民作為集體成員對集體土地的財產(chǎn)權益。根據(jù)“一號文件”中農(nóng)村土地政策所涉及的主要內容，可將2004—2019年的政策重點劃為兩個部分。
2004—2012年間，農(nóng)村土地政策的主題仍然是穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度:1) 在二輪承包期內，加快建立承包經(jīng)營權登記制度，做好承包經(jīng)營權確權、頒證工作，并明確了時間推進表，希望通過頒發(fā)由國家背書的土地 (承包) 經(jīng)營權證書來強化承包農(nóng)戶持有土地權利的安全性，以保持現(xiàn)有土地承包關系穩(wěn)定并長久不變。2) 鼓勵承包農(nóng)戶通過轉讓、轉包、出租、入股等多種方式流轉其經(jīng)營權，形成多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，保障農(nóng)產(chǎn)品的有效供給。同時，強調經(jīng)營權流轉的“依法、自愿、有償”原則，禁止改變土地集體所有性質、改變土地用途、損害農(nóng)民土地承包權益。3) 改革征地制度是這一時期農(nóng)村土地政策的一大重點。針對地方政府強制低價征地的問題，中央明確要求完善土地征用程序和補償機制、提高補償標準、改進分配辦法，妥善安置失地農(nóng)民并提供社會保障，確保被征地農(nóng)民長期受益。4) 對集體非農(nóng)建設用地入市交易重新放開了政策限制，但推進力度不大;實施城鄉(xiāng)建設用地“增減掛鉤”試點，并強調控制在國家批準范圍內;同時禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權房”，未涉及農(nóng)村宅基地制度改革。
2013—2019年，“一號文件”中農(nóng)村土地政策不僅強調了農(nóng)村基本經(jīng)營制度的穩(wěn)定，更重點關注了集體經(jīng)營性建設用地入市、產(chǎn)權流轉以及宅基地制度改革，涉及承包土地、集體經(jīng)營性建設用地、宅基地、征地制度等多個方面，農(nóng)村土地制度改革全面展開，總體呈現(xiàn)出加強對農(nóng)戶各類土地使用權的物權化保護、保障農(nóng)戶土地財產(chǎn)權益、以農(nóng)戶土地財產(chǎn)權改革為重點的特征。
(1) “一號文件”對堅持承包關系穩(wěn)定并長久不變、加快土地確權頒證工作、鼓勵經(jīng)營權流轉、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的規(guī)定是連續(xù)的、一貫的。在此基礎上，賦予了承包經(jīng)營權抵押、擔保權能，允許經(jīng)營權依法向金融機構融資擔保、入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，有利于推動土地適度規(guī)模經(jīng)營;提出了農(nóng)地“三權分置”的辦法，要求落實集體所有權，保障農(nóng)戶承包權，并放活土地經(jīng)營權，兼顧了國家、集體、農(nóng)戶多元利益，是中央對農(nóng)村基本經(jīng)營制度的又一次重大的、具有深遠歷史意義的制度創(chuàng)新。此外，“一號文件”也強調了保護婦女土地權益，建立嚴格的工商企業(yè)租賃農(nóng)地準入和監(jiān)管制度，總體上延續(xù)了強化對農(nóng)戶承包土地權利物權化保護的思路。
(2) “一號文件”對加快改革征地制度，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制的規(guī)定，以及對完善和拓展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點的要求也是前后相承的。但2019年“一號文件”明確了城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標可跨省域調劑使用，并要求將調劑收益全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持鄉(xiāng)村振興，既能為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施提供重要的資金支撐，更意味著我國土地管理制度的重大突破，在確保耕地面積不減少、糧食安全有保障的前提下，對建設用地指標需求各異的省份可以通過市場交易實現(xiàn)建設用地指標的有效配置，促進多方共贏。
(3) 中央進一步放開了集體經(jīng)營性建設用地入市政策，并設立試點，允許集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，著力于構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場;同時，要求建立集體經(jīng)營性建設用地產(chǎn)權流轉與增值收益分配制度，適當提高集體和個人分享的增值收益，不僅有助于壯大集體經(jīng)濟實力、增加集體成員的財產(chǎn)性收入，更有利于增加城市建設用地供給并改善供地結構，但也可能對地方政府土地財政形成一定沖擊。
(4) 宅基地制度改革是此時期農(nóng)村土地政策的重點。中央改革宅基地制度的思路分為四個方面:其一，保障農(nóng)戶的宅基地使用權，在“一戶一宅”、不再新增宅基地的政策約束下，鼓勵改革農(nóng)民住宅用地取得方式、探索農(nóng)民住房保障的新機制。其二，選擇試點，審慎穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓，賦予農(nóng)戶宅基地使用權及房屋財產(chǎn)權更多的財產(chǎn)權能。其三，允許集體在防止外部資本侵占控制、嚴格實行土地用途管制的前提下，以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，或進行閑置宅基地復墾，目的在于充分利用外部資金 (如城市過剩資本) 發(fā)展集體經(jīng)濟，增加農(nóng)戶財產(chǎn)性收入。最后，鼓勵進城落戶的農(nóng)民依法自愿有償轉讓、退出宅基地使用權，并允許地方多渠道籌集資金對自愿退出宅基地使用權進行補償，禁止以退出承包地和宅基地作為農(nóng)民進城落戶條件，保障農(nóng)戶的土地財產(chǎn)權益。
(5) 產(chǎn)權清晰是市場交易的前提。“一號文件”要求加快對集體建設用地及“房地一體”的宅基地使用權的確權登記頒證工作，明晰產(chǎn)權，為集體經(jīng)營性建設用地入市、產(chǎn)權流轉以及宅基地“三權分置”提供基礎條件。
很顯然，中國的農(nóng)地制度現(xiàn)在的改革方向是不斷細分農(nóng)村用地市場和范圍，使得土地利用效率提高，逐步建立“統(tǒng)一的城鄉(xiāng)用地市場”。(見表2)
注:資料來源于作者整理。ZD是“加快改革征地制度，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制”的近義;GM指“發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”;LZ指“建立健全土地承包經(jīng)營權流轉市場”;RS指“允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”;DJ+BZ是“加快土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作”;SQFZ是“完善‘三權分置’辦法”或“完善落實集體所有權、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權、放活土地經(jīng)營權的法律法規(guī)和政策體系”的同義詞。
三、農(nóng)村土地政策變遷的實質與城鄉(xiāng)融合發(fā)展
中央文件中農(nóng)村土地政策經(jīng)過40年的變遷，雖然不同階段有不同的政策主題與改革目標，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村也相應得到了不同程度的發(fā)展，但城市經(jīng)濟作為經(jīng)濟增長的主要動力，在中央政府的目標函數(shù)中占有很大權重，在地方政府目標函數(shù)中則基本上是絕對主導，二者共同塑造了城市偏向的政府意志，使得每一階段的農(nóng)村土地制度改革背后都隱含著支持城市經(jīng)濟增長的目的，最終塑造并維持了一種非對稱的城鄉(xiāng)互惠關系。(見圖1)
農(nóng)村“三塊地”制度改革的啟動是城鄉(xiāng)非對稱互惠關系的重要印證。據(jù)筆者整理的資料，除1985年“一號文件”外，前兩個階段的中央農(nóng)業(yè)主題文件基本未提及經(jīng)營性建設用地、宅基地的相關改革，并且中央甚至將建設用地審批權上收，逐步取消了集體利用建設用地自主發(fā)展的權利;這種政策限制直到2004年“一號文件”允許“探索集體非農(nóng)建設用地進入市場的途徑和辦法”才有所放松。而對宅基地制度的改革，2008年“一號文件”嚴格禁止城鎮(zhèn)居民購買宅基地、農(nóng)民住房或“小產(chǎn)權房”，直到2013年才開始涉及分配政策改革與使用權保障，隨后賦予農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓權能，2017年允許集體以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，2018年正式提出宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。需要注意的是，這一階段還同時啟動了征地制度改革，而其中最主要的改革內容為縮小征地范圍、提高征地補償標準，也就意味著地方政府征地的選擇集變小，征地成本提高，地方政府通過低價征地實現(xiàn)“以地生財”謀發(fā)展6、“經(jīng)營城市”[24]增加GDP的空間將會越來越小。
注:“建成區(qū)面積”“城市建設用地面積”對應左側數(shù)軸，數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局網(wǎng)站;“征收耕地面積”“國有建設用地供應量”對應右側數(shù)軸，數(shù)據(jù)來源于歷年《中國國土資源年鑒》、《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》。
圖2顯示，隨著政策的收緊，建設占用耕地自2011年開始逐年減少，國有建設用地總量在2013年以后也有較大幅度下降。2018年我國的城鎮(zhèn)化率為59.58%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率43.37%，相比發(fā)達國家70%—80%的城市化率還有相當?shù)奶嵘臻g。城市發(fā)展需要使用土地，而滿足城市建設所需土地有兩種方式:一是存量挖潛，將城市現(xiàn)有的部分粗放利用的工業(yè)用地轉變?yōu)樯套∮玫兀s使用土地;一是延續(xù)以往的城市邊界擴張模式，繼續(xù)新增建設用地。對習慣于通過擴大城市規(guī)模來經(jīng)營城市的地方政府來說，后者是有利于其目標最大化的選擇。此時，如何增加城市發(fā)展所需的建設用地成為政府關注的重要問題。一般來說，滿足城市發(fā)展用地需求也有“存量挖潛”與“開發(fā)增量”兩種方式。對于前者，在建設用地指標管理、增減掛鉤、占補平衡政策約束下，通過集中居住、宅基地整理/復墾，宅基地有償退出而獲得建設用地節(jié)余指標用于城市建設是目前比較常見的方式，典型為重慶的“地票”制度、浙江義烏的“集地券”;對于后者，即為允許 (存量/增量) 集體經(jīng)營性建設用地直接入市，增加城市建設用地供給。圖2中城市建成區(qū)面積、建設用地面積逐年增加的趨勢并沒有隨占用耕地面積與國有建設用地供應的減少而出現(xiàn)波動，可從側面印證，集體經(jīng)營性建設用地入市及宅基地制度改革，在盡量保障糧食安全、提高農(nóng)民分享土地增值收益比例的基礎上，為城市建設提供了有力的支撐，有利于城鄉(xiāng)融合，但無法改變城市獲益更多的非對稱互惠關系。此外，農(nóng)村土地政策變遷的“城市導向”還有一層含義，即城市居民相比農(nóng)村居民將在農(nóng)村改革中獲益更多。城市居民在政治談判地位及政策影響力方面具有優(yōu)勢地位[6][29]46-213，掌握著決定城鄉(xiāng)分割政策事實上的話語權[30]，在城市由于戶籍制度的存在尚未對農(nóng)民打開大門時，農(nóng)村的宅基地制度改革已開始有條件地允許閑置的宅基地、農(nóng)民住房進行出租、轉讓;并且城市居民由于信息、資金、專業(yè)知識等方面的優(yōu)勢而在市場交易中基本上處于主導地位，相應地，農(nóng)民則處于被動地位，由此進一步強化了城鄉(xiāng)非對稱互惠關系。
四、進一步討論:未來農(nóng)村土地政策的走向
具有經(jīng)濟集聚功能與規(guī)模效應的城市化 (城鎮(zhèn)化) 是經(jīng)濟進一步發(fā)展的必然趨勢，我國的城市化滯后于工業(yè)化、城市規(guī)模過小、城市規(guī)模差距過小[31]，城市化率與發(fā)達國家存在相當?shù)牟罹啵瑳Q定了我國城市化 (城鎮(zhèn)化) 進程仍將持續(xù)。在此過程中，理想的狀態(tài)是解決“發(fā)展不平衡不充分”的問題[1]，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，切實改變以往農(nóng)村更多支持城市的政策傾向與實踐結果，逐步建立起對稱的城鄉(xiāng)互惠關系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展;而這又有賴于一系列相互作用的政策改革以及政策形成機制的變革。具體到農(nóng)村土地制度改革，亟須在以下三個方面取得實質性的突破。
(1) 糾正土地城市化 (城鎮(zhèn)化) 傾向，注重于人口城市化 (城鎮(zhèn)化) ，這又依賴于集體建設用地入市、征地制度與戶籍制度的綜合性改革，背后實際上與地方政府的利益問題密切相關，因為土地城市化形成政府預算外財政收入，而人口城市化意味著更多的財政支出。
(2) 打破城鄉(xiāng)二元土地制度，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地要素市場，改變集體與農(nóng)戶在市場交易中的弱勢地位，以公平合理的價格促進城鄉(xiāng)間土地要素流動，在優(yōu)化資源配置的同時兼顧收入分配問題，這與農(nóng)村“三塊地”改革緊密相連。
(3) 建立長效的農(nóng)民收入支持政策，從糧食安全、農(nóng)產(chǎn)品供應、綠色生態(tài)等農(nóng)業(yè)多能性的角度對從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營者予以補貼及支持，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的收入，這又意味著農(nóng)業(yè)支持保護政策體系的重塑以及承包地產(chǎn)權制度改革的深化。多管齊下，期望達成的政策目標是轉移的農(nóng)民可以進城、城市過剩的資本可以下鄉(xiāng)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的收入與社會平均收入的差距能夠不斷縮小，農(nóng)產(chǎn)品的供應與國家糧食安全能夠得到有效保障，從而實現(xiàn)“帕累托式”的政策改革。
當然，農(nóng)村土地制度改革及相關配套政策改革的具體機制需要也應當細化，但在此之前需要細致地考慮與以上改革密切相關的、政策制定者予以相當重視的三個關鍵問題。
(1) 土地要素市場放開是否會導致耕地持續(xù)減少，進而威脅國家糧食安全?在市場機制充分發(fā)揮功能的時候，不需要過分擔憂耕地面積將持續(xù)減少的問題。這是因為，一方面，土地作為一種特殊資源受到政府宏觀管理權的約束，即使完全放開了城鄉(xiāng)土地要素流動的限制，土地要素的市場交易也需要在滿足政府土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃及用途管制的前提下進行，大幅提高征地成本，耕地不會無限制地被隨意轉用。另一方面，建設用地的市場價值很大程度上受到土地市場的區(qū)域性、不可移動性等特征、土地自身的區(qū)位條件等約束，并非所有耕地都具有同等的轉用價值與機會。
(2) 地方政府的利益將可能在上述改革中受損，如何提供地方政府不阻礙、甚至支持改革的激勵?地方政府“以地生財”的行為模式主要源于分稅制改革帶來的財權與事權不匹配，以及GDP導向的政績考核機制，而要對地方政府提供改革激勵，可考慮以統(tǒng)一較低稅率、按一定標準扣減后對房產(chǎn)當年市值普遍征收房產(chǎn)稅，低稅率、寬稅基的房產(chǎn)稅有利于形成地方政府穩(wěn)定的稅源，降低其對土地財政的依賴。此外，在現(xiàn)有允許增減掛鉤節(jié)余指標可跨省域調劑使用的基礎上，可嘗試進一步放開建設用地指標，在全國范圍內自由交易，或者如有學者建議的，將集體建設用地指標分配給每個成員，則轉移農(nóng)民可以建設用地指標換取城市戶籍，而城市在承擔公共服務的同時也獲得了建設用地指標用于發(fā)展，有利于真正實現(xiàn)人口城市化。[31]
(3) 如何在農(nóng)村土地制度改革中堅持好“不管怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了”的底線思維?就承包地“三權分置”而言，需要堅持和落實集體所有權，具體來說，集體所有權保留了最終處分權和部分收益權，從而具有發(fā)包、調整、監(jiān)督等權能，相關政策設計需要對承包地集體所有權予以尊重和保障;就宅基地“三權分置”而言，由于所有制與產(chǎn)權結構沒有固定的依存關系[32]，隨著宅基地產(chǎn)權結構的開放性[33]不斷增加，即宅基地的占有、使用、收益等權利可以按不同形式轉讓給集體內/外的人員，當然需要保持集體土地產(chǎn)權的屬性，不能變?yōu)楣餐灿谢虬捶莨灿衃32];就集體建設經(jīng)營性用地入市而言，需要提高集體在增值收益中的分配份額，同時明確界定集體成員及配置成員股份，確保集體成員的土地財產(chǎn)權益不受損。
五、結論與政策建議
(一) 結論
新中國成立后實行的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略體現(xiàn)了城市偏向的政府意志，政府通過相關政策設計人為地塑造了城市絕對中心的城鄉(xiāng)二元結構;改革開放后農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的啟動，帶來了城鄉(xiāng)二元關系的松動。就農(nóng)村土地政策變遷而言，本文依據(jù)不同發(fā)展階段及中央文件的政策主題與改革重點，將1978年至今的農(nóng)村土地政策劃分為三個階段:
(1) 以農(nóng)村為導向的二元松動階段 (1978—1986年) 。中央于1982—1986年間連續(xù)出臺“一號文件”，圍繞家庭承包制的構建與合規(guī)化，明確家庭承包期限，以活躍農(nóng)村經(jīng)濟、保障全體居民的農(nóng)產(chǎn)品供應。
(2) 以城市為導向的二元松動階段 (1987—2003年) 。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的增長，政府的改革重心開始轉向城市，并希望利用上一階段農(nóng)村改革的成果為城市經(jīng)濟體制改革提供有效支撐，因此1987—2003年間中央農(nóng)業(yè)主題文件中農(nóng)村土地政策的重點在于鞏固和完善雙層經(jīng)營體制，通過延長承包期、鼓勵適度規(guī)模經(jīng)營來保障農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)增長及農(nóng)村社會總體穩(wěn)定。
(3) 城鄉(xiāng)互動日益頻繁階段 (2004年至今) 。進入2004年，隨著綜合國力以及工農(nóng)—城鄉(xiāng)關系的變化，中央“一號文件”再次以農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展為主題，農(nóng)村土地政策強調穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度，并逐步深化農(nóng)村土地制度改革，由以往的注重土地使用權改革轉向土地使用權與土地財產(chǎn)權改革并重，以促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
農(nóng)村土地政策經(jīng)過40年的變遷，雖然農(nóng)業(yè)農(nóng)村在三個階段相應得到了不同程度發(fā)展，但由于以城市為載體的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟增長的主要動力及國民經(jīng)濟的主導產(chǎn)業(yè)，對于政府而言，發(fā)展城市經(jīng)濟是推動整個經(jīng)濟進一步發(fā)展的重要途徑，這也意味著新中國成立以來城市偏向的政府意志是理解中央文件中農(nóng)村土地政策實質的關鍵:每一階段農(nóng)村土地制度改革的背后都隱含著支持城市經(jīng)濟增長的目的，最終塑造并維持了城鄉(xiāng)間的非對稱互惠關系，亦即在城鄉(xiāng)互動中，農(nóng)村更多地支持城市，城鄉(xiāng)二元結構仍將持續(xù)存在。破除城鄉(xiāng)二元結構，要在考慮糧食安全保障、地方政府激勵、農(nóng)村土地集體所有制不改變的前提下，通過農(nóng)村土地政策的調整與深化，更進一步地糾正土地城市化傾向、推動人口城市化，同時加快構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地要素市場，從農(nóng)業(yè)多功能性的角度加強對農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的收入支持，以實現(xiàn)轉移農(nóng)民進城、城市過剩資本下鄉(xiāng)、社會貧富差距縮小、農(nóng)產(chǎn)品供應與國家糧食安全得到保障的“帕累托式”改革，從而實現(xiàn)“鄉(xiāng)村全面振興”。
(二) 政策建議
從建立對稱的城鄉(xiāng)互惠關系、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展出發(fā)，在滿足保障糧食安全、改變地方政府激勵、堅持農(nóng)村土地集體所有制的前提下，對照2019年5月5日發(fā)布的《中共中央國務院關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，采用土地使用權改革與財產(chǎn)權改革“兩手抓”并以財產(chǎn)權為重的總體思路，在承包地、宅基地、集體經(jīng)營性建設用地以及土地征收四個方面的政策進行進一步的深化，從而建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設用地市場。
(1) 完善承包地“三權分置”的政策與法律體系，明確集體所有權、農(nóng)戶承包權與土地經(jīng)營權的權利邊界及權能內容，以土地制度改革打破城鄉(xiāng)二元結構，促進城鄉(xiāng)融合。
(2) 探索并完善宅基地所有權、資格權與使用權“三權分置”辦法。建議進一步探索宅基地所有權通過直接置換或指標交易的方式在不同的農(nóng)村集體之間配置資源，明確宅基地資格權持有主體的資格界定以及持有期限，允許宅基地使用權在滿足用途管制、流轉面積和宗數(shù)上限等條件下向社會公眾流轉。
(3) 進一步放開集體經(jīng)營性建設用地入市政策，既允許存量也允許增量集體經(jīng)營性建設用地入市，既允許集體經(jīng)營性建設用地用于工礦、商服用途，也允許集體自主開發(fā)用于住宅用途，構建統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地要素市場;制定合理的政府土地收益調節(jié)金或土地增值稅，保障集體的合法土地財產(chǎn)權益。
(4) 縮小征地范圍，明確可征地目錄;通過法規(guī)政策制定合理的土地增值收益分配標準，在政府主導土地征收與土地開發(fā)的情況下，建議提高征地補償標準至土地增值收益的35%—60%;同時進一步完善多元的安置、保障體系，使被征地農(nóng)民的長遠生計有保障。在足夠高的征地價格下，農(nóng)地非農(nóng)轉用的數(shù)量也將得到有效控制。
參考文獻:略
基金：國家社會科學基金重大項目 (16ZDA022) ;國家社會科學基金重點項目 (14AZD046);
作者簡介：于曉華, 吉林農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院長白山講座教授, 德國哥廷根大學農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與農(nóng)村發(fā)展系教授; 鐘曉萍, 中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院博士研究生; *張越杰, 吉林農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院教授。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：吉林大學社會科學學報,2019(05)
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