——基于中央“一號(hào)文件”的政策分析
摘要：土地政策是導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)存在并影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一個(gè)重要因素。依據(jù)政策主題與改革重點(diǎn)的不同, 中央文件中農(nóng)村土地政策的變遷可分為“農(nóng)村導(dǎo)向的二元松動(dòng)”“城市導(dǎo)向的二元松動(dòng)”以及“城鄉(xiāng)融合”三個(gè)階段。雖然農(nóng)業(yè)與農(nóng)村在不同階段相應(yīng)得到了不同程度的發(fā)展, 但無(wú)法改變每一階段的農(nóng)村土地制度改革更多支持了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)質(zhì), 反映出城鄉(xiāng)間的非對(duì)稱互惠關(guān)系。要破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、構(gòu)建對(duì)稱的城鄉(xiāng)互惠關(guān)系, 在考慮糧食安全保障、地方政府激勵(lì)、堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的前提下, 遵循土地使用權(quán)改革與財(cái)產(chǎn)權(quán)改革“兩手抓”并以財(cái)產(chǎn)權(quán)改革為重的總體思路, 在承包地、宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地以及土地征收四個(gè)方面進(jìn)行政策調(diào)整與深化, 以實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移農(nóng)民進(jìn)城、城市資本下鄉(xiāng)、社會(huì)貧富差距縮小、國(guó)家糧食安全得到保障的帕累托式改革, 實(shí)現(xiàn)真正的城鄉(xiāng)融合。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地政策; 城鄉(xiāng)融合發(fā)展; 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu); 城市偏向政策; 非對(duì)稱互惠關(guān)系; 中央“一號(hào)文件”;
一、引言
能否正確處理工農(nóng)—城鄉(xiāng)關(guān)系很大程度上決定了國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程的成敗。黨的十九大報(bào)告指出，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾;而我國(guó)發(fā)展最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分。[1]改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展取得了顯著成就，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村社會(huì)總體穩(wěn)定;但相比于快速的工業(yè)化、城市化進(jìn)程，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展仍然緩慢，城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大[2]，城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平尚未均等化，城鄉(xiāng)二元特征顯著[3]，城鄉(xiāng)間呈現(xiàn)出明顯的非對(duì)稱關(guān)系。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成與演變過(guò)程中，城鄉(xiāng)二元土地制度起到了很大的推動(dòng)作用。[4,5,6,7]為了重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，走城鄉(xiāng)融合的道路，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，中國(guó)政府于2019年5月5日發(fā)布了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》。這個(gè)文件具體指出要對(duì)農(nóng)村承包地、農(nóng)村宅基地以及農(nóng)村集體建設(shè)用地繼續(xù)推進(jìn)改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。這就有必要對(duì)過(guò)去我國(guó)農(nóng)村土地制度的改革脈絡(luò)從城鄉(xiāng)融合的角度做一個(gè)梳理。
中央“一號(hào)文件”作為改革開(kāi)放后中央農(nóng)業(yè)政策思路最主要的體現(xiàn)[8]，研究其中關(guān)于土地制度描述的變化，可以幫助深入探究改革開(kāi)放40年來(lái)農(nóng)村土地政策的變遷過(guò)程及其推動(dòng)力，有助于從土地政策的視角理解改革開(kāi)放后城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成與演變，從而形成有針對(duì)性的改革思路，為破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展獻(xiàn)策。
二、農(nóng)村土地政策改革的梳理與分析
(一) “城市偏向”的形成與政策變革的原因
經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程在空間上及不同的產(chǎn)業(yè)部門間并不是同時(shí)發(fā)生與均勻擴(kuò)散的。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可能首先出現(xiàn)在地理區(qū)位條件較優(yōu)越地區(qū)或出現(xiàn)在易于集聚并產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)部門，這些地區(qū)或某個(gè)產(chǎn)業(yè)部門由于前期積累的資源、市場(chǎng)、政策優(yōu)惠等優(yōu)勢(shì)而成為“增長(zhǎng)極”，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的巨大推動(dòng)力作用下，通過(guò)不斷吸引集聚其他區(qū)域或產(chǎn)業(yè)部門的資源而進(jìn)行“自我強(qiáng)化”，即出現(xiàn)“回流效應(yīng)”[9]38-41[10]或“極化效應(yīng)”[11]62-75，導(dǎo)致地區(qū)間經(jīng)濟(jì)水平差異或產(chǎn)業(yè)部門間效率差異的擴(kuò)大;而隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，生產(chǎn)要素或資源也會(huì)從發(fā)達(dá)地區(qū)流向欠發(fā)達(dá)地區(qū)，從而出現(xiàn)“擴(kuò)散效應(yīng)”或“涓滴效應(yīng)”。區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)非均衡理論在發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)世界體系的分析中得到進(jìn)一步拓展和深化。Prebisch系統(tǒng)地提出了“中心—外圍”理論，認(rèn)為傳統(tǒng)國(guó)際勞動(dòng)分工下構(gòu)成世界經(jīng)濟(jì)的兩個(gè)部分———大的工業(yè)中心及為其生產(chǎn)糧食與原材料的外圍，在產(chǎn)品生產(chǎn)間的分工并非如古典或新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)所言是互利的，而是由于技術(shù)進(jìn)步及其傳播機(jī)制在“中心”與“外圍”間的不同影響，二者的關(guān)系呈現(xiàn)出不對(duì)稱性。[12]這種不平衡經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)期的演化，將會(huì)在經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)空間結(jié)構(gòu)中形成“中心”與“外圍”兩部分，二者構(gòu)成一個(gè)完整的二元空間結(jié)構(gòu)。[13]6-13“中心”因發(fā)展條件較優(yōu)越、經(jīng)濟(jì)效益較高而處于支配地位，“外圍”則相對(duì)處于被支配地位。因此，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，生產(chǎn)要素及資源從“外圍”向“中心”凈轉(zhuǎn)移成為必然。
傳統(tǒng)的結(jié)構(gòu)主義發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為要快速實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和工業(yè)化，必須榨取農(nóng)業(yè)剩余，實(shí)現(xiàn)資本積累，然后優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超。新中國(guó)成立后政府選擇了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，即優(yōu)先發(fā)展鋼鐵等金屬冶煉等資本密集型重工業(yè)[2];在無(wú)法依靠國(guó)內(nèi)工業(yè)自身積累為重工業(yè)發(fā)展提供資金的情況下，提取農(nóng)業(yè)剩余用以支持工業(yè)成為當(dāng)時(shí)的最優(yōu)選擇。為此，政府制定并實(shí)施了一整套有利于集中農(nóng)業(yè)剩余的計(jì)劃配置與管理辦法，其中最為核心的政策設(shè)計(jì)即為農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策、人民公社管理體制以及戶籍制度[14,15][16]33-40[17,18]，壓低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、控制生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間流動(dòng)、強(qiáng)化城鄉(xiāng)二元分治，作為工業(yè)化載體的城市[19]成為政府政策偏向的“絕對(duì)中心”。
在這個(gè)過(guò)程中，農(nóng)村土地制度也由農(nóng)民土地私有最終轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭?jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村土地集體所有制。[18]新中國(guó)成立后，雖然農(nóng)民通過(guò)土改獲得了土地，生產(chǎn)積極性有了很大的提高，但是一家一戶的小農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)模式不利于規(guī)模的提高，且這種所有制模式也不是社會(huì)主義性質(zhì)的。[20]168-191由于小規(guī)模農(nóng)戶抵御自然災(zāi)害能力弱，很多農(nóng)民遇災(zāi)不得不賣出土地，帶來(lái)了土地的兼并和集中，致使兩極分化問(wèn)題再現(xiàn)。所以，毛澤東認(rèn)為要對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成立“合作社”，實(shí)現(xiàn)土地集中經(jīng)營(yíng)。1958年開(kāi)始了人民公社化運(yùn)動(dòng)，由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社聯(lián)合成立“人民公社”，一般是一鄉(xiāng)一社。1962年起，實(shí)行生產(chǎn)資料分別歸公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)組織所有，以生產(chǎn)隊(duì)的集體所有制為基礎(chǔ)。此后20多年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式并沒(méi)有帶來(lái)人民生活水平的普遍提高，表明壓制農(nóng)業(yè)、優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略是不成功的。于是，我國(guó)在1978年開(kāi)始實(shí)行“改革開(kāi)放”，逐步廢除人民公社管理體制，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革。
(二) 改革過(guò)程與土地制度變化
1978年，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革發(fā)端于農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的變革，包產(chǎn)、包干到戶等生產(chǎn)責(zé)任制的建立，使農(nóng)戶家庭重新成為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的基本單位，在不改變集體所有權(quán)的情況下，農(nóng)戶獲得了自主的土地使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)決策權(quán)以及剩余索取權(quán)[21]，農(nóng)戶生產(chǎn)積極性提高，帶來(lái)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的恢復(fù)性增長(zhǎng);同時(shí)，伴隨著農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革、對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的限制放寬、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，城鄉(xiāng)“絕對(duì)二元”的關(guān)系有所松動(dòng)。作為對(duì)農(nóng)戶底層創(chuàng)新帶來(lái)的制度變遷需求的回應(yīng)[22]，政府在政策設(shè)計(jì)方面給予了頂層支持[23]，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革。特別是政府在1982—1986年間以農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展為主題連續(xù)發(fā)布中央“一號(hào)文件”，將農(nóng)戶探索的制度創(chuàng)新進(jìn)行提煉總結(jié)并形成正式規(guī)則，通過(guò)農(nóng)村土地政策的相關(guān)規(guī)定推動(dòng)了對(duì)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的重塑。(見(jiàn)表1)
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1978—1986年這一階段，以家庭承包制的構(gòu)建與合規(guī)化為主題，“一號(hào)文件”對(duì)生產(chǎn)責(zé)任制、聯(lián)產(chǎn)承包制在社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)下進(jìn)行了合理合規(guī)化，并肯定生產(chǎn)責(zé)任制促進(jìn)社會(huì)主義生產(chǎn)力發(fā)展的實(shí)踐效果。在此基礎(chǔ)上，“一號(hào)文件”認(rèn)可了家庭承包的合法地位，明確土地承包期限為15年，鼓勵(lì)農(nóng)民增加投資、土地逐步向種田能手集中，強(qiáng)調(diào)保持家庭承包的長(zhǎng)久不變，主要目的在于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并保障全體居民尤其是城市居民的農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)。建設(shè)用地方面，1985年“一號(hào)文件”允許社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織按規(guī)劃使用建設(shè)用地，意味著此時(shí)耕地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地的通道是敞開(kāi)的[6]，政府鼓勵(lì)集體使用建設(shè)用地發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，特別是發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，雖然導(dǎo)致此階段農(nóng)村建設(shè)用地?cái)?shù)量大幅增加，但解決了大量剩余勞動(dòng)力的就業(yè)，帶動(dòng)農(nóng)民收入增長(zhǎng)、內(nèi)需擴(kuò)大、城鄉(xiāng)差距縮小[24]，印證了此階段農(nóng)村土地政策的“農(nóng)村導(dǎo)向”，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，切實(shí)縮小了城鄉(xiāng)差距。
1987—2003年間中央“一號(hào)文件”并未以農(nóng)業(yè)農(nóng)村為主題，表明在第一階段農(nóng)村改革帶來(lái)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)大幅增長(zhǎng)的情況下，國(guó)家政策重心發(fā)生了轉(zhuǎn)移:啟動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)體制改革，建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，保持整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展。當(dāng)政府的改革重心轉(zhuǎn)向城市經(jīng)濟(jì)時(shí)，在很大程度上將不可避免地利用上一階段農(nóng)村改革的成果[14]，亦即充足的農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)、持續(xù)增長(zhǎng)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)以及穩(wěn)定的農(nóng)村社會(huì)。此時(shí)，政府的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體思路從家庭承包制的構(gòu)建與合規(guī)化轉(zhuǎn)變?yōu)殪柟毯屯晟埔约彝コ邪鼮榛A(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，并將之作為黨在農(nóng)村的一項(xiàng)長(zhǎng)期的基本政策[25]1947，以“加快建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制和管理體制”[26]425。具體表現(xiàn)為政府的農(nóng)村土地政策強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定承包關(guān)系，一輪承包到期后再延長(zhǎng)30年，提倡在承包期內(nèi)“增人不增地、減人不減地”，向農(nóng)戶頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)，積極引導(dǎo)有條件的地區(qū)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，通過(guò)增強(qiáng)農(nóng)戶持有土地權(quán)利的保障程度，鼓勵(lì)其增加投入，提高土地生產(chǎn)率，實(shí)質(zhì)上仍然是強(qiáng)調(diào)農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)的保障及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步增長(zhǎng)，從而為城市改革提供所需的農(nóng)產(chǎn)品、原料、資金及工業(yè)品市場(chǎng)等。
這一階段農(nóng)村土地政策背后隱含的城市導(dǎo)向，通過(guò)政府上收建設(shè)用地審批權(quán)、禁止農(nóng)村集體隨意使用建設(shè)用地更為直接地展示了出來(lái)。由于上一階段農(nóng)村改革中集體自主使用建設(shè)用地發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，在促進(jìn)農(nóng)民增收的同時(shí)也帶來(lái)了農(nóng)村建設(shè)用地面積激增、耕地面積急速減少的問(wèn)題1，中央于1986年通過(guò)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定確定了國(guó)家對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的統(tǒng)一管理權(quán)力，并于1988年設(shè)立國(guó)家土地管理局全權(quán)行使對(duì)耕地非農(nóng)轉(zhuǎn)用的管控;1992年，中央規(guī)定集體土地必須先征為國(guó)有出讓才能作為建設(shè)用地;1998年修訂的《土地管理法》進(jìn)一步收縮了農(nóng)地轉(zhuǎn)用的政策，規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。2此后，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制及建設(shè)用地年度指標(biāo)管制的加強(qiáng)，集體建設(shè)用地在大多數(shù)地區(qū)合法進(jìn)入市場(chǎng)的通道基本關(guān)閉。[6]與之對(duì)應(yīng)地，隨著“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”、“房地產(chǎn)熱”以及分稅制改革后地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴[24,27]，使得地方政府利用對(duì)土地征收轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的壟斷權(quán)，強(qiáng)制低價(jià)征地，農(nóng)民分享的土地增值收益比例很小[4]，絕大部分增值收益為地方政府及產(chǎn)業(yè)資本 (如房地產(chǎn)商) 所得。因此，由于此階段農(nóng)村土地政策呈現(xiàn)出了或直接或隱晦的城市導(dǎo)向，農(nóng)民收入有一定增長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)有一定效果，但相比于加速的城市化、工業(yè)化進(jìn)程，城鄉(xiāng)差距拉大，城鄉(xiāng)非對(duì)稱的互惠關(guān)系顯化。
2004年，我國(guó)人均GDP超過(guò)1 500美元，農(nóng)業(yè)占GDP份額約為13%，農(nóng)業(yè)就業(yè)份額約為47%，城鎮(zhèn)化水平約為42%3，表明非農(nóng)產(chǎn)業(yè)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿Γ覈?guó)已進(jìn)入工業(yè)化中期階段[28]，總體上到達(dá)以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段4，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展自此重新成為歷年“一號(hào)文件”的主題，農(nóng)村土地政策涉及的內(nèi)容更廣、規(guī)定更為細(xì)致5，不僅延續(xù)了前面階段對(duì)承包土地使用權(quán)的物權(quán)化保護(hù)，也更加關(guān)注與保護(hù)農(nóng)民作為集體成員對(duì)集體土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。根據(jù)“一號(hào)文件”中農(nóng)村土地政策所涉及的主要內(nèi)容，可將2004—2019年的政策重點(diǎn)劃為兩個(gè)部分。
2004—2012年間，農(nóng)村土地政策的主題仍然是穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度:1) 在二輪承包期內(nèi)，加快建立承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，做好承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)、頒證工作，并明確了時(shí)間推進(jìn)表，希望通過(guò)頒發(fā)由國(guó)家背書(shū)的土地 (承包) 經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)來(lái)強(qiáng)化承包農(nóng)戶持有土地權(quán)利的安全性，以保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。2) 鼓勵(lì)承包農(nóng)戶通過(guò)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、入股等多種方式流轉(zhuǎn)其經(jīng)營(yíng)權(quán)，形成多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，保障農(nóng)產(chǎn)品的有效供給。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的“依法、自愿、有償”原則，禁止改變土地集體所有性質(zhì)、改變土地用途、損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。3) 改革征地制度是這一時(shí)期農(nóng)村土地政策的一大重點(diǎn)。針對(duì)地方政府強(qiáng)制低價(jià)征地的問(wèn)題，中央明確要求完善土地征用程序和補(bǔ)償機(jī)制、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、改進(jìn)分配辦法，妥善安置失地農(nóng)民并提供社會(huì)保障，確保被征地農(nóng)民長(zhǎng)期受益。4) 對(duì)集體非農(nóng)建設(shè)用地入市交易重新放開(kāi)了政策限制，但推進(jìn)力度不大;實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”試點(diǎn)，并強(qiáng)調(diào)控制在國(guó)家批準(zhǔn)范圍內(nèi);同時(shí)禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”，未涉及農(nóng)村宅基地制度改革。
2013—2019年，“一號(hào)文件”中農(nóng)村土地政策不僅強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的穩(wěn)定，更重點(diǎn)關(guān)注了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)以及宅基地制度改革，涉及承包土地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、宅基地、征地制度等多個(gè)方面，農(nóng)村土地制度改革全面展開(kāi)，總體呈現(xiàn)出加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶各類土地使用權(quán)的物權(quán)化保護(hù)、保障農(nóng)戶土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益、以農(nóng)戶土地財(cái)產(chǎn)權(quán)改革為重點(diǎn)的特征。
(1) “一號(hào)文件”對(duì)堅(jiān)持承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變、加快土地確權(quán)頒證工作、鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的規(guī)定是連續(xù)的、一貫的。在此基礎(chǔ)上，賦予了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許經(jīng)營(yíng)權(quán)依法向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保、入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，有利于推動(dòng)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng);提出了農(nóng)地“三權(quán)分置”的辦法，要求落實(shí)集體所有權(quán)，保障農(nóng)戶承包權(quán)，并放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，兼顧了國(guó)家、集體、農(nóng)戶多元利益，是中央對(duì)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的又一次重大的、具有深遠(yuǎn)歷史意義的制度創(chuàng)新。此外，“一號(hào)文件”也強(qiáng)調(diào)了保護(hù)婦女土地權(quán)益，建立嚴(yán)格的工商企業(yè)租賃農(nóng)地準(zhǔn)入和監(jiān)管制度，總體上延續(xù)了強(qiáng)化對(duì)農(nóng)戶承包土地權(quán)利物權(quán)化保護(hù)的思路。
(2) “一號(hào)文件”對(duì)加快改革征地制度，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制的規(guī)定，以及對(duì)完善和拓展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)的要求也是前后相承的。但2019年“一號(hào)文件”明確了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)可跨省域調(diào)劑使用，并要求將調(diào)劑收益全部用于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和支持鄉(xiāng)村振興，既能為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施提供重要的資金支撐，更意味著我國(guó)土地管理制度的重大突破，在確保耕地面積不減少、糧食安全有保障的前提下，對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)需求各異的省份可以通過(guò)市場(chǎng)交易實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)的有效配置，促進(jìn)多方共贏。
(3) 中央進(jìn)一步放開(kāi)了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市政策，并設(shè)立試點(diǎn)，允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，著力于構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng);同時(shí)，要求建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)與增值收益分配制度，適當(dāng)提高集體和個(gè)人分享的增值收益，不僅有助于壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力、增加集體成員的財(cái)產(chǎn)性收入，更有利于增加城市建設(shè)用地供給并改善供地結(jié)構(gòu)，但也可能對(duì)地方政府土地財(cái)政形成一定沖擊。
(4) 宅基地制度改革是此時(shí)期農(nóng)村土地政策的重點(diǎn)。中央改革宅基地制度的思路分為四個(gè)方面:其一，保障農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)，在“一戶一宅”、不再新增宅基地的政策約束下，鼓勵(lì)改革農(nóng)民住宅用地取得方式、探索農(nóng)民住房保障的新機(jī)制。其二，選擇試點(diǎn)，審慎穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，賦予農(nóng)戶宅基地使用權(quán)及房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)能。其三，允許集體在防止外部資本侵占控制、嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制的前提下，以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，或進(jìn)行閑置宅基地復(fù)墾，目的在于充分利用外部資金 (如城市過(guò)剩資本) 發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入。最后，鼓勵(lì)進(jìn)城落戶的農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓、退出宅基地使用權(quán)，并允許地方多渠道籌集資金對(duì)自愿退出宅基地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，禁止以退出承包地和宅基地作為農(nóng)民進(jìn)城落戶條件，保障農(nóng)戶的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。
(5) 產(chǎn)權(quán)清晰是市場(chǎng)交易的前提。“一號(hào)文件”要求加快對(duì)集體建設(shè)用地及“房地一體”的宅基地使用權(quán)的確權(quán)登記頒證工作，明晰產(chǎn)權(quán)，為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)以及宅基地“三權(quán)分置”提供基礎(chǔ)條件。
很顯然，中國(guó)的農(nóng)地制度現(xiàn)在的改革方向是不斷細(xì)分農(nóng)村用地市場(chǎng)和范圍，使得土地利用效率提高，逐步建立“統(tǒng)一的城鄉(xiāng)用地市場(chǎng)”。(見(jiàn)表2)
注:資料來(lái)源于作者整理。ZD是“加快改革征地制度，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”的近義;GM指“發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”;LZ指“建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)”;RS指“允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”;DJ+BZ是“加快土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作”;SQFZ是“完善‘三權(quán)分置’辦法”或“完善落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律法規(guī)和政策體系”的同義詞。
三、農(nóng)村土地政策變遷的實(shí)質(zhì)與城鄉(xiāng)融合發(fā)展
中央文件中農(nóng)村土地政策經(jīng)過(guò)40年的變遷，雖然不同階段有不同的政策主題與改革目標(biāo)，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村也相應(yīng)得到了不同程度的發(fā)展，但城市經(jīng)濟(jì)作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿Γ谥醒胝哪繕?biāo)函數(shù)中占有很大權(quán)重，在地方政府目標(biāo)函數(shù)中則基本上是絕對(duì)主導(dǎo)，二者共同塑造了城市偏向的政府意志，使得每一階段的農(nóng)村土地制度改革背后都隱含著支持城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目的，最終塑造并維持了一種非對(duì)稱的城鄉(xiāng)互惠關(guān)系。(見(jiàn)圖1)
農(nóng)村“三塊地”制度改革的啟動(dòng)是城鄉(xiāng)非對(duì)稱互惠關(guān)系的重要印證。據(jù)筆者整理的資料，除1985年“一號(hào)文件”外，前兩個(gè)階段的中央農(nóng)業(yè)主題文件基本未提及經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、宅基地的相關(guān)改革，并且中央甚至將建設(shè)用地審批權(quán)上收，逐步取消了集體利用建設(shè)用地自主發(fā)展的權(quán)利;這種政策限制直到2004年“一號(hào)文件”允許“探索集體非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的途徑和辦法”才有所放松。而對(duì)宅基地制度的改革，2008年“一號(hào)文件”嚴(yán)格禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買宅基地、農(nóng)民住房或“小產(chǎn)權(quán)房”，直到2013年才開(kāi)始涉及分配政策改革與使用權(quán)保障，隨后賦予農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓權(quán)能，2017年允許集體以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，2018年正式提出宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。需要注意的是，這一階段還同時(shí)啟動(dòng)了征地制度改革，而其中最主要的改革內(nèi)容為縮小征地范圍、提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，也就意味著地方政府征地的選擇集變小，征地成本提高，地方政府通過(guò)低價(jià)征地實(shí)現(xiàn)“以地生財(cái)”謀發(fā)展6、“經(jīng)營(yíng)城市”[24]增加GDP的空間將會(huì)越來(lái)越小。
注:“建成區(qū)面積”“城市建設(shè)用地面積”對(duì)應(yīng)左側(cè)數(shù)軸，數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站;“征收耕地面積”“國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)量”對(duì)應(yīng)右側(cè)數(shù)軸，數(shù)據(jù)來(lái)源于歷年《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》、《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》。
圖2顯示，隨著政策的收緊，建設(shè)占用耕地自2011年開(kāi)始逐年減少，國(guó)有建設(shè)用地總量在2013年以后也有較大幅度下降。2018年我國(guó)的城鎮(zhèn)化率為59.58%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率43.37%，相比發(fā)達(dá)國(guó)家70%—80%的城市化率還有相當(dāng)?shù)奶嵘臻g。城市發(fā)展需要使用土地，而滿足城市建設(shè)所需土地有兩種方式:一是存量挖潛，將城市現(xiàn)有的部分粗放利用的工業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)樯套∮玫兀s使用土地;一是延續(xù)以往的城市邊界擴(kuò)張模式，繼續(xù)新增建設(shè)用地。對(duì)習(xí)慣于通過(guò)擴(kuò)大城市規(guī)模來(lái)經(jīng)營(yíng)城市的地方政府來(lái)說(shuō)，后者是有利于其目標(biāo)最大化的選擇。此時(shí)，如何增加城市發(fā)展所需的建設(shè)用地成為政府關(guān)注的重要問(wèn)題。一般來(lái)說(shuō)，滿足城市發(fā)展用地需求也有“存量挖潛”與“開(kāi)發(fā)增量”兩種方式。對(duì)于前者，在建設(shè)用地指標(biāo)管理、增減掛鉤、占補(bǔ)平衡政策約束下，通過(guò)集中居住、宅基地整理/復(fù)墾，宅基地有償退出而獲得建設(shè)用地節(jié)余指標(biāo)用于城市建設(shè)是目前比較常見(jiàn)的方式，典型為重慶的“地票”制度、浙江義烏的“集地券”;對(duì)于后者，即為允許 (存量/增量) 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市，增加城市建設(shè)用地供給。圖2中城市建成區(qū)面積、建設(shè)用地面積逐年增加的趨勢(shì)并沒(méi)有隨占用耕地面積與國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)的減少而出現(xiàn)波動(dòng)，可從側(cè)面印證，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市及宅基地制度改革，在盡量保障糧食安全、提高農(nóng)民分享土地增值收益比例的基礎(chǔ)上，為城市建設(shè)提供了有力的支撐，有利于城鄉(xiāng)融合，但無(wú)法改變城市獲益更多的非對(duì)稱互惠關(guān)系。此外，農(nóng)村土地政策變遷的“城市導(dǎo)向”還有一層含義，即城市居民相比農(nóng)村居民將在農(nóng)村改革中獲益更多。城市居民在政治談判地位及政策影響力方面具有優(yōu)勢(shì)地位[6][29]46-213，掌握著決定城鄉(xiāng)分割政策事實(shí)上的話語(yǔ)權(quán)[30]，在城市由于戶籍制度的存在尚未對(duì)農(nóng)民打開(kāi)大門時(shí)，農(nóng)村的宅基地制度改革已開(kāi)始有條件地允許閑置的宅基地、農(nóng)民住房進(jìn)行出租、轉(zhuǎn)讓;并且城市居民由于信息、資金、專業(yè)知識(shí)等方面的優(yōu)勢(shì)而在市場(chǎng)交易中基本上處于主導(dǎo)地位，相應(yīng)地，農(nóng)民則處于被動(dòng)地位，由此進(jìn)一步強(qiáng)化了城鄉(xiāng)非對(duì)稱互惠關(guān)系。
四、進(jìn)一步討論:未來(lái)農(nóng)村土地政策的走向
具有經(jīng)濟(jì)集聚功能與規(guī)模效應(yīng)的城市化 (城鎮(zhèn)化) 是經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的必然趨勢(shì)，我國(guó)的城市化滯后于工業(yè)化、城市規(guī)模過(guò)小、城市規(guī)模差距過(guò)小[31]，城市化率與發(fā)達(dá)國(guó)家存在相當(dāng)?shù)牟罹啵瑳Q定了我國(guó)城市化 (城鎮(zhèn)化) 進(jìn)程仍將持續(xù)。在此過(guò)程中，理想的狀態(tài)是解決“發(fā)展不平衡不充分”的問(wèn)題[1]，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，切實(shí)改變以往農(nóng)村更多支持城市的政策傾向與實(shí)踐結(jié)果，逐步建立起對(duì)稱的城鄉(xiāng)互惠關(guān)系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展;而這又有賴于一系列相互作用的政策改革以及政策形成機(jī)制的變革。具體到農(nóng)村土地制度改革，亟須在以下三個(gè)方面取得實(shí)質(zhì)性的突破。
(1) 糾正土地城市化 (城鎮(zhèn)化) 傾向，注重于人口城市化 (城鎮(zhèn)化) ，這又依賴于集體建設(shè)用地入市、征地制度與戶籍制度的綜合性改革，背后實(shí)際上與地方政府的利益問(wèn)題密切相關(guān)，因?yàn)橥恋爻鞘谢纬烧A(yù)算外財(cái)政收入，而人口城市化意味著更多的財(cái)政支出。
(2) 打破城鄉(xiāng)二元土地制度，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地要素市場(chǎng)，改變集體與農(nóng)戶在市場(chǎng)交易中的弱勢(shì)地位，以公平合理的價(jià)格促進(jìn)城鄉(xiāng)間土地要素流動(dòng)，在優(yōu)化資源配置的同時(shí)兼顧收入分配問(wèn)題，這與農(nóng)村“三塊地”改革緊密相連。
(3) 建立長(zhǎng)效的農(nóng)民收入支持政策，從糧食安全、農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)、綠色生態(tài)等農(nóng)業(yè)多能性的角度對(duì)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)者予以補(bǔ)貼及支持，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的收入，這又意味著農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系的重塑以及承包地產(chǎn)權(quán)制度改革的深化。多管齊下，期望達(dá)成的政策目標(biāo)是轉(zhuǎn)移的農(nóng)民可以進(jìn)城、城市過(guò)剩的資本可以下鄉(xiāng)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的收入與社會(huì)平均收入的差距能夠不斷縮小，農(nóng)產(chǎn)品的供應(yīng)與國(guó)家糧食安全能夠得到有效保障，從而實(shí)現(xiàn)“帕累托式”的政策改革。
當(dāng)然，農(nóng)村土地制度改革及相關(guān)配套政策改革的具體機(jī)制需要也應(yīng)當(dāng)細(xì)化，但在此之前需要細(xì)致地考慮與以上改革密切相關(guān)的、政策制定者予以相當(dāng)重視的三個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。
(1) 土地要素市場(chǎng)放開(kāi)是否會(huì)導(dǎo)致耕地持續(xù)減少，進(jìn)而威脅國(guó)家糧食安全?在市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮功能的時(shí)候，不需要過(guò)分擔(dān)憂耕地面積將持續(xù)減少的問(wèn)題。這是因?yàn)椋环矫妫恋刈鳛橐环N特殊資源受到政府宏觀管理權(quán)的約束，即使完全放開(kāi)了城鄉(xiāng)土地要素流動(dòng)的限制，土地要素的市場(chǎng)交易也需要在滿足政府土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃及用途管制的前提下進(jìn)行，大幅提高征地成本，耕地不會(huì)無(wú)限制地被隨意轉(zhuǎn)用。另一方面，建設(shè)用地的市場(chǎng)價(jià)值很大程度上受到土地市場(chǎng)的區(qū)域性、不可移動(dòng)性等特征、土地自身的區(qū)位條件等約束，并非所有耕地都具有同等的轉(zhuǎn)用價(jià)值與機(jī)會(huì)。
(2) 地方政府的利益將可能在上述改革中受損，如何提供地方政府不阻礙、甚至支持改革的激勵(lì)?地方政府“以地生財(cái)”的行為模式主要源于分稅制改革帶來(lái)的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，以及GDP導(dǎo)向的政績(jī)考核機(jī)制，而要對(duì)地方政府提供改革激勵(lì)，可考慮以統(tǒng)一較低稅率、按一定標(biāo)準(zhǔn)扣減后對(duì)房產(chǎn)當(dāng)年市值普遍征收房產(chǎn)稅，低稅率、寬稅基的房產(chǎn)稅有利于形成地方政府穩(wěn)定的稅源，降低其對(duì)土地財(cái)政的依賴。此外，在現(xiàn)有允許增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)可跨省域調(diào)劑使用的基礎(chǔ)上，可嘗試進(jìn)一步放開(kāi)建設(shè)用地指標(biāo)，在全國(guó)范圍內(nèi)自由交易，或者如有學(xué)者建議的，將集體建設(shè)用地指標(biāo)分配給每個(gè)成員，則轉(zhuǎn)移農(nóng)民可以建設(shè)用地指標(biāo)換取城市戶籍，而城市在承擔(dān)公共服務(wù)的同時(shí)也獲得了建設(shè)用地指標(biāo)用于發(fā)展，有利于真正實(shí)現(xiàn)人口城市化。[31]
(3) 如何在農(nóng)村土地制度改革中堅(jiān)持好“不管怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了”的底線思維?就承包地“三權(quán)分置”而言，需要堅(jiān)持和落實(shí)集體所有權(quán)，具體來(lái)說(shuō)，集體所有權(quán)保留了最終處分權(quán)和部分收益權(quán)，從而具有發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督等權(quán)能，相關(guān)政策設(shè)計(jì)需要對(duì)承包地集體所有權(quán)予以尊重和保障;就宅基地“三權(quán)分置”而言，由于所有制與產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)沒(méi)有固定的依存關(guān)系[32]，隨著宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的開(kāi)放性[33]不斷增加，即宅基地的占有、使用、收益等權(quán)利可以按不同形式轉(zhuǎn)讓給集體內(nèi)/外的人員，當(dāng)然需要保持集體土地產(chǎn)權(quán)的屬性，不能變?yōu)楣餐灿谢虬捶莨灿衃32];就集體建設(shè)經(jīng)營(yíng)性用地入市而言，需要提高集體在增值收益中的分配份額，同時(shí)明確界定集體成員及配置成員股份，確保集體成員的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益不受損。
五、結(jié)論與政策建議
(一) 結(jié)論
新中國(guó)成立后實(shí)行的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略體現(xiàn)了城市偏向的政府意志，政府通過(guò)相關(guān)政策設(shè)計(jì)人為地塑造了城市絕對(duì)中心的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu);改革開(kāi)放后農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的啟動(dòng)，帶來(lái)了城鄉(xiāng)二元關(guān)系的松動(dòng)。就農(nóng)村土地政策變遷而言，本文依據(jù)不同發(fā)展階段及中央文件的政策主題與改革重點(diǎn)，將1978年至今的農(nóng)村土地政策劃分為三個(gè)階段:
(1) 以農(nóng)村為導(dǎo)向的二元松動(dòng)階段 (1978—1986年) 。中央于1982—1986年間連續(xù)出臺(tái)“一號(hào)文件”，圍繞家庭承包制的構(gòu)建與合規(guī)化，明確家庭承包期限，以活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、保障全體居民的農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)。
(2) 以城市為導(dǎo)向的二元松動(dòng)階段 (1987—2003年) 。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，政府的改革重心開(kāi)始轉(zhuǎn)向城市，并希望利用上一階段農(nóng)村改革的成果為城市經(jīng)濟(jì)體制改革提供有效支撐，因此1987—2003年間中央農(nóng)業(yè)主題文件中農(nóng)村土地政策的重點(diǎn)在于鞏固和完善雙層經(jīng)營(yíng)體制，通過(guò)延長(zhǎng)承包期、鼓勵(lì)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)來(lái)保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)及農(nóng)村社會(huì)總體穩(wěn)定。
(3) 城鄉(xiāng)互動(dòng)日益頻繁階段 (2004年至今) 。進(jìn)入2004年，隨著綜合國(guó)力以及工農(nóng)—城鄉(xiāng)關(guān)系的變化，中央“一號(hào)文件”再次以農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展為主題，農(nóng)村土地政策強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，并逐步深化農(nóng)村土地制度改革，由以往的注重土地使用權(quán)改革轉(zhuǎn)向土地使用權(quán)與土地財(cái)產(chǎn)權(quán)改革并重，以促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
農(nóng)村土地政策經(jīng)過(guò)40年的變遷，雖然農(nóng)業(yè)農(nóng)村在三個(gè)階段相應(yīng)得到了不同程度發(fā)展，但由于以城市為載體的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿皣?guó)民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，對(duì)于政府而言，發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)是推動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的重要途徑，這也意味著新中國(guó)成立以來(lái)城市偏向的政府意志是理解中央文件中農(nóng)村土地政策實(shí)質(zhì)的關(guān)鍵:每一階段農(nóng)村土地制度改革的背后都隱含著支持城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目的，最終塑造并維持了城鄉(xiāng)間的非對(duì)稱互惠關(guān)系，亦即在城鄉(xiāng)互動(dòng)中，農(nóng)村更多地支持城市，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍將持續(xù)存在。破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，要在考慮糧食安全保障、地方政府激勵(lì)、農(nóng)村土地集體所有制不改變的前提下，通過(guò)農(nóng)村土地政策的調(diào)整與深化，更進(jìn)一步地糾正土地城市化傾向、推動(dòng)人口城市化，同時(shí)加快構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地要素市場(chǎng)，從農(nóng)業(yè)多功能性的角度加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的收入支持，以實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移農(nóng)民進(jìn)城、城市過(guò)剩資本下鄉(xiāng)、社會(huì)貧富差距縮小、農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)與國(guó)家糧食安全得到保障的“帕累托式”改革，從而實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)村全面振興”。
(二) 政策建議
從建立對(duì)稱的城鄉(xiāng)互惠關(guān)系、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展出發(fā)，在滿足保障糧食安全、改變地方政府激勵(lì)、堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的前提下，對(duì)照2019年5月5日發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》，采用土地使用權(quán)改革與財(cái)產(chǎn)權(quán)改革“兩手抓”并以財(cái)產(chǎn)權(quán)為重的總體思路，在承包地、宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地以及土地征收四個(gè)方面的政策進(jìn)行進(jìn)一步的深化，從而建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)。
(1) 完善承包地“三權(quán)分置”的政策與法律體系，明確集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利邊界及權(quán)能內(nèi)容，以土地制度改革打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合。
(2) 探索并完善宅基地所有權(quán)、資格權(quán)與使用權(quán)“三權(quán)分置”辦法。建議進(jìn)一步探索宅基地所有權(quán)通過(guò)直接置換或指標(biāo)交易的方式在不同的農(nóng)村集體之間配置資源，明確宅基地資格權(quán)持有主體的資格界定以及持有期限，允許宅基地使用權(quán)在滿足用途管制、流轉(zhuǎn)面積和宗數(shù)上限等條件下向社會(huì)公眾流轉(zhuǎn)。
(3) 進(jìn)一步放開(kāi)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市政策，既允許存量也允許增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，既允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地用于工礦、商服用途，也允許集體自主開(kāi)發(fā)用于住宅用途，構(gòu)建統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地要素市場(chǎng);制定合理的政府土地收益調(diào)節(jié)金或土地增值稅，保障集體的合法土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。
(4) 縮小征地范圍，明確可征地目錄;通過(guò)法規(guī)政策制定合理的土地增值收益分配標(biāo)準(zhǔn)，在政府主導(dǎo)土地征收與土地開(kāi)發(fā)的情況下，建議提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)至土地增值收益的35%—60%;同時(shí)進(jìn)一步完善多元的安置、保障體系，使被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。在足夠高的征地價(jià)格下，農(nóng)地非農(nóng)轉(zhuǎn)用的數(shù)量也將得到有效控制。
參考文獻(xiàn):略
基金：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目 (16ZDA022) ;國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目 (14AZD046);
作者簡(jiǎn)介：于曉華, 吉林農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院長(zhǎng)白山講座教授, 德國(guó)哥廷根大學(xué)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村發(fā)展系教授; 鐘曉萍, 中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院博士研究生; *張?jiān)浇? 吉林農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào),2019(05)
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