——對寧海實施村級小微權力清單“36條”的解讀
當今我國已經進入中國特色社會主義新時代，新時代中國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。在鄉村基層，社會的主要矛盾也已轉化為鄉村居民日益增長的美好生活需要與治理服務不平衡不充分之間的矛盾。在中國基層治理改革創新的探路實踐和推進社會主義現代化、化解新時代鄉村社會主要矛盾的歷史征程中，浙江寧海矗立潮頭、勇于改革，不忘初心、先闖先行，以破解基層社會矛盾為根本、以創造鄉村居民美好生活為目標、以鄉村基層社區為場域、以創新鄉村有效治理為抓手，堅持黨建引領為關鍵、政府治理為主導、居民需求為導向、改革創新為動力，清權勘界、整合資源、增強能力，大力推行村級小微權力清單制度改革，打造共建共治共享的鄉村善治格局，提高鄉村基層治理社會化、法治化、制度化、規范化水平，探索走出了一條寧海特色的鄉村有效治理之路。
一、新時代鄉村治理的趨勢
新時代鄉村治理，以現代化為目標取向，以有效性為內在要求，以法治化為基本保障，建構“精準—質效”的清單式制度治理，化解鄉村治理困境與鄉村社會矛盾，是新時代實現鄉村振興的基本要求和發展趨勢。
（一）村治趨向：從民主管理到治理有效
黨的十九大提出，新時代中國全面深化改革的總目標是推進國家治理體系和治理能力現代化。治理現代化的核心是治理的有效性，“精細—精準—精確”的有效治理是治理現代化的根本。黨的十九大提出鄉村振興戰略總的要求是產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕。與黨的十六屆五中全會提出的“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”總要求相比，鄉村治理由原來的“管理民主”強調方式路徑，轉向“治理有效”強調結果質效。鄉村有效治理更加注重治理的質量和效能，與新時代人民的美好生活追求相一致。鄉村有效治理一方面強調社會自我治理、強調社會內在的活力；另一方面強化國家整合，運用國家的力量來調控社會，把涉及社會自我治理產生的分散分類性加以整合，推動社會發展。因此，必須把夯實基層基礎作為固本之策，健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村治理體制，建立自治、法治、德治相結合的現代鄉村治理體系，確保鄉村社會充滿活力、和諧有序。
（二）村治困境：當前鄉村存在的主要問題
一是鄉村分化加劇，村民自治滯后。隨著經濟市場化、農村城鎮化的深入發展，農村農民出現了職業、收入、利益、階層等的分化。村民的主要精力和心思都放在個體發家致富上，對農村土地依賴性減少，對村莊發展關注度降低，對鄉村公共事務熱情減退。常住農村的基本上都是婦幼老弱病殘人群，受身體、年齡和文化素質等諸多因素影響，他們既沒有參與鄉村集體活動的積極性，也沒有實施管理和監督的能力，村莊自治陷入了尷尬。
二是村民維權不暢，干群關系緊張。近年來，隨著村民法律意識增強、權利意識覺醒，面對土地征用、房屋拆遷、環境污染等各種矛盾糾紛，村民對村干部怨言增多，村民維權行動有增無減。但由于村民表達訴求渠道有限，加上沒有自己的代言組織，致使矛盾糾紛無法在基層和源頭上得以化解。一旦基層維權受阻，許多人只好放棄理性表達訴求和法律解決途徑，轉而采取越級上訪、進京上訪、堵塞交通要道、圍堵政府大門乃至蘊釀群體性事件等極端方式。這種“中國式鄉村維權”，不僅妨礙黨政機關正常工作、擾亂社會秩序，而且更加劇了基層干群關系緊張程度。
三是“蒼蠅式”腐敗，侵蝕村治根基。對于一些村官來說，由于鄉鎮監督太遠、群眾監督太軟，加上農村基層因處在制度體系末端而難以受到約束，這為他們權力尋租提供了空間，導致侵吞民生資金、蠶食群眾利益的現象頻現，不僅降低了黨和政府的公信力、損害了黨和政府的形象，也侵蝕了鄉村社會治理的合法根基。
四是傳統文化斷裂，“村霸”勢力抬頭。鄉村傳統文化受到挑戰，甚至被邊緣化，“村霸”通過暴力、脅迫等手段實施違法犯罪, 嚴重侵害了村民的合法權益。有些地方村干部淪為“村霸”,或“村霸”通過不正當的選舉手段混入村干部隊伍成為當地的“土皇帝”,導致村民賦予的自治權力被少數人攫取、濫用,在社會上產生惡劣的影響。村官演變成“村霸”,不僅損害村干部隊伍的形象和公信力,而且敗壞黨和政府的形象。
（三）村治路徑：推進權力清單制度治理
權力清單制度治理是黨的十八大以來治國理政的制度創新。習近平總書記指出：“要堅持用制度管權管事管人，抓緊形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效機制，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子里”；“要健全權力運行制約和監督體系，有權必有責，用權受監督，失職要問責，違法要追究，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益”；“要完善權力運行和監督機制，實行權責對應，堅決反對特權，防止濫用職權。應該有一個權力清單，什么權能用，什么權不能用，什么是公權，什么是私權，要分開，不能公權私用。”權力清單制度是實現權力規制和權責對應的有效方法，是給權力套上制度籠子的有力措施，是實現公共權力有效治理的根本途徑。2014年1月，習近平總書記在第十八屆中央紀律檢查委員會第三次全體會議上強調：“要強化公開，推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程，讓權力在陽光下運行，讓廣大干部群眾在公開中監督，保證權力正確行使”。2014年《政府工作報告》提出“建立權力清單制度，一律向社會公開。”權力清單制度作為中國制度治理和有效治理的重要抓手，開拓出新時代中國鄉村治理有效路徑。
二、寧海村級權力清單的創新之舉
2014年，寧海基于鄉村有效治理的時代要求和破解鄉村治理的矛盾困境之需，堅持問題導向、改革創新，通過深入調研、確立框架、鎮級梳理、紀委匯編、深入整合等“上下聯動”、“左右互動”的一系列努力，形成了寧海村級小微權力清單“36條”，建構起鄉村基層有效治理的清單制度，走出了一條改革開路、創新架橋、合力推動鄉村有效治理的新路子。
（一）清權勘界，建立村務工作權力清單
以簡政放權、便民利民為原則，結合寧海農村工作實際，全面收集縣域村級組織和村干部權力事項，在廣泛征求意見的基礎上梳理出臺《寧海縣村級權力清單36條》（以下簡稱“36條”），明確了村級重大事項決策、項目招投標管理、資產資源處置等19項村級公共權力事項和村民宅基地審批、計劃生育審核、困難補助申請、土地征用款分配等17項便民服務事項，實現了對村級組織和村干部小微權力內容的全覆蓋，簡明扼要地展現了村級事務“可為”范疇和“不可為”邊界，成為了村干部履職、村民辦事的路徑指南。
（二）明晰流程，編織小微權力運行機制
圍繞“36條”要點設置，具體繪制權力行使流程圖45張，明確每項村級權力事項名稱、具體實施責任主體、權力事項來源依據、權力運行操作流程、運行過程公開公示、違反規定責任追究等6方面內容，凸顯精簡務實原則。除大中型工程招投標等重大事項外，大部分村級事務辦理流程都控制在5個環節左右，并進一步強化村級組織、村干部權力主體的崗位職責，確保村級權力運行“一切工作有程序，一切程序有控制，一切控制有規范，一切規范有依據”。
（三）優化宣傳，營造制度實施良好氛圍
堅持全方位發動，通過縣級各類宣傳媒體和公眾微信號等新型媒介不間斷推出“36條”及其典型案例的專題報道，全縣427個村（社）全部繪制30平方米以上墻體漫畫，并將“36條”納入村民自治章程和村規民約。堅持學、考結合，組織10余萬人次基層黨員干部參加“36條”集中學習會、招投標現場會及項目變更聽證會等活動，舉辦4次全縣聯村干部村務知識競賽，1800余名鎮村干部現場觀摩，近萬名黨員干部觀看了電視直播，激發了村干部學、用“36條”的積極性。制作播放“36條”系列微電影、動漫、視頻錄播和童謠，創作馬燈調、戲劇、小品等群眾喜聞樂見的文藝作品，堅持入戶宣講全覆蓋，組建講師團及15個社會治理培訓基地，開展“陣地化、常態化、標準化”宣傳教育，面向農戶發放“36條”口袋讀本、漫畫圖冊和監督案例20余萬冊，使群眾對“36條”的認知度不斷增強。
（四）獎懲并舉，構建三級聯動監督體系
制定《寧海縣農村干部違反廉潔履行職責若干規定責任追究辦法（試行）》，試行《寧海縣農村干部“五險一金”廉政風險干預機制》，建立《村務監督明白卡》《村務監督對賬單》和“村務監督論壇”等工作機制，強化責任追究、績效考核等系列配套舉措，為“36條”實施提供制度保障。2014年以來，全縣累計開展“36條”專項督查82次，糾正違規村務行為226件次，責任追究348人次。試點推行“鄉賢議事會”“村務評說會”等制度，全面開通電視、網絡等信息和舉報平臺，推進村務陽光公開，拓展群眾監督渠道。同時，堅持正向激勵機制，配套出臺《寧海縣提高村干部基本報酬待遇的意見》，2015年開始，全縣村主職干部基本報酬都翻了一番，農村干部基本生活得到保障。
（五）強化指導，提升鄉村治理科學水平
突出以理論指導實踐，相繼與中央黨校、中國社科院、北京大學、中國人民大學、省市政研室建立課題研究關系，并成功承辦了第十三屆中國政府創新論壇暨中國基層治理（寧海）研討會。同時，與華中科技大學達成校地合作意向，建設運行中國鄉村治理培訓中心，積極打造面向全國地方政府基層干部的集基層治理業務培訓、基層治理課題研究、基層治理實踐解決等于一體的物聯網式學習交流平臺。至今，已有中共浙江省委黨校、寧波市委黨校、廣西環江縣委等單位在寧海舉辦多期基層治理培訓班。中央黨校黨建研究部和寧波市委黨校也相繼開講“36條”鄉村治理專題課程。
三、“36條”有效治理的積極意義
權力清單是把各級政府及其所屬工作部門掌握的各項公共權力進行全面統計，并將權力的列表清單公之于眾、主動接受社會監督的制度治理。寧海“36條”村級權力清單作為制度治理的有效方式，依法治權、依規用權，建立起了依法治村、規范自治、引領鄉風、推進民主、保證廉潔的鄉村有效治理新模式。
（一）“36條”是推進依法治村的有效抓手
“36條”將村級組織和村干部的所有權力都梳理出來，逐條明晰權力運行的主體和流程，逐項規定授權和限權依據，而且按照《村民委員會組織法》，通過選舉時村民授權和村民代表會議決議的方式，將“36條”全部關進制度籠子，寫入村民自治章程和村規民約，既補上了國家關于依法治理鄉村沒有具體化法律法規的短板，又實現了基層依法治村的目標。用老百姓的話說，“36條”就是村里的“法”，無論是村干部還是村民都要依“法”辦事。
（二）“36條”是落實村民自治的有效載體
以前，村里的事情基本上是村干部說了算，群眾很少有發言權，沒有村莊主人翁的感覺。根據群眾自治呼聲梳理出來的“36條”規定，凡是村里的重大決策都必須經過村黨組織提議、黨員會議審議和村民代表會議決議，大小村務都必須按時按規定向全體村民公開，充分體現了村民對村級事務的知情權、參與權、決策權和監督權，從而實現了傳統意義上的為民作主到由民作主的重大轉變
（三）“36條”是推動鄉風文明的有效形式
“36條”打破農村熟人社會、人情往來舊秩序，構建農村社會交往關系新規則，既適應了傳統家族、宗族治理功能衰弱現狀，又符合新時代中國特色社會主義規則治理模式要求，有效避免了鄉村陷入“拳頭和黑社會頭頭”治理的無序怪圈，倒逼農村干部群眾講規則、講公德、講公平正義、講公序良俗，重新塑造鄉風文明新時尚。
（四）“36條”是踐行治理民主的有效路徑
眾人的事情由眾人來商量，這是人民民主的真諦。“36條”將各項惠農政策條目化、清單化、精簡化，打破了村級組織和村干部對于惠農政策解讀和執行的壟斷局面，使得普通村民也擁有惠農政策的參與權、解讀權和監督權，成功打通公共政策下村的“最后一公里”，這是農村社會民主進程的一次有益探索和嘗試，民政部文章將此稱之為“基層民主政治的村級樣板”。
（五）“36條”是實施廉潔工程的有效保障
沒有監督的權力必然導致腐敗。過去治理農村基層腐敗，往往側重于事后懲處，較少從源頭上思考解決問題。而“36條”則通過對村級權力規范化、確權與限權，決策權、執行權、監督權分置，發揮了村監會的獨立監督職能，為村級權力行使、村務工作運行建立了“軌道”和“紅綠燈”，消除了村干部以權謀私的制度漏洞，為抑制基層腐敗建立了一整套制度保障。
四、進一步推進新時代中國鄉村有效治理的對策建議
寧海村級權力清單“36條”始于鄉村治理，推進于鄉村振興，實踐于有效治理，目標是鄉村治理現代化。推行村級小微權力清單制度，加大基層小微權力腐敗懲處力度是寧海“36條”鄉村有效治理的核心與精髓。在治理現代化和鄉村振興的治理新時代，進一步強化“36條”有效治理功效，還需不斷健全和完善以村級小微權力清單制度為基礎的鄉村治理體系，以建構系統協同的現代鄉村治理體制，推進新時代鄉村有效治理現代化。
（一）優化鄉村治理結構，建構社會化治理組織體系
強化鄉村社區黨組織的引領、核心作用，整合區域內黨建資源和公共服務資源，充分發揮黨員的先鋒模范作用，帶動村民廣泛參與村莊治理和服務活動。擴大多元主體參與，建立以村級黨組織為領導，村委會為主導，村公共服務站、社會組織、業主組織、各類服務機構、轄區單位和村等多元參與的鄉村治理體制，形成廣泛參與村莊治理的合力。
（二）厘清職能權責邊界，建立清單化治理責任體系
對鄉村社區現有的公共服務事項、掛牌、臺帳、考核進行全面梳理，依法厘清政社權責關系，界定村莊自治服務與政府公共服務邊界。建立村莊公共服務事項準入制度，編制“政府職能清單”、“村莊職責清單”、“政府購買服務清單”。凡依法應當由村莊協助的事項，應當為村莊提供必要的經費和工作條件；凡不在村莊工作事項清單的事項，確需村莊協辦的，實行準入審批制度，按照“權隨責走、費隨事轉”的原則，委托村莊協辦。
（三）強化多元聯動協同，構建雙向化治理評價體系
依托“三社聯動”體制機制與“一體兩翼、多元參與”（以村民為主體、社會組織和專業社會工作隊伍為兩翼）的村莊協商治理服務體系，充分利用各種平臺、項目和資源，在為村莊減負增能的同時，促成社會組織發展壯大和社會工作者服務能力的提升，推動社會組織廣泛融入社會治理。促使村民、社會組織、社會工作者“三社”主體協同推進和縱深發展。實行基層政府部門和鄉村社區在“主體公平”和“義務平等”基礎上的協議履約情況年度雙向評估，建立以村莊居民滿意度為主要衡量標準的雙向化鄉村治理評價體系和評價結果公開機制。
（四）加強政社互動合作，建設項目化村民自治體系
按照依法行政和依法自治的要求，制定《村民自治項目化工作實施方案》，推進村莊項目化居民自治。通過村民代表大會，明確村民評議委員會、共治協商小組職能，確立項目征集規則、項目決策規則、項目管理規則、項目實施規則、項目經費使用規則、項目評估規則以強化村莊協商和村莊自治。
（五）整合數字信息資源，打造智慧化共享網絡體系
整合多方面數字信息資源，加快建設村莊公共服務綜合信息平臺，打造智慧化共享網絡體系和“網格化”管理服務體系。按照“快速發現—精確定責—規范流程—及時處理—全民參與”這5個環節，建立數字化村莊管理體制機制，逐步實現村莊公共服務事項“一站式”受理、全人群覆蓋、全口徑集成和全區域通辦，促進基層群眾自治與網格化服務管理有效銜接。
中國鄉村發現網轉自：《寧波經濟?三江論壇》2018年第8期
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