習近平同志在黨的十九大報告中指出：“發展社會主義民主政治就是要體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造活力，用制度體系保證人民當家作主?！被鶎尤罕娮灾沃贫仁侨嗣癞敿易髦髦贫润w系的一項重要內容。它是中國共產黨對農村和城市社區的基層群眾自治性組織不斷加以規范和引導，使廣大基層群眾依照憲法和法律參與國家和社會事務、經濟文化事業管理，以實現基層群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督為目標的中國特色社會主義民主政治制度。堅持和完善基層群眾自治制度，是發展社會主義民主政治的一項基礎內容，也是人民群眾直接參與管理國家和社會事務、直接行使民主權利的重要制度保證。
一、基層群眾自治的內容直接體現人民當家作主
改革開放之后，隨著計劃經濟體制的逐步改變和社會主義市場經濟體制的逐步建立，以及城市新型社區的大量出現，社區服務和社區建設的要求日益緊迫。中國共產黨和各級政府順應基層群眾自治的要求，主動推動城市居民自治制度不斷發展和完善。同時，在農村，伴隨著集士、農、工、商于一體的人民公社制度的瓦解和家庭聯產承包責任制的建立，農村出現了大量的公共設施和公共事務無人負責的現象。由農民自己選舉產生的村民委員會應運而生，解決了新時期農村基層管理和基層民主建設的組織建構問題。黨和國家積極順應形勢發展，不斷推進和深化基層群眾自治。居委會直接選舉、村委會“海選”、村委會聯選、“兩票制”、村民代表會議制度、村務公開制度、村干部離任審計制度、村務監督委員會制度等各種新鮮探索和創造如雨后春筍，基層群眾自治制度不斷發展和完善。
在基層群眾自治制度中，自治的主體是廣大人民群眾?；鶎尤罕娮灾问欠菄艺鄬用娴纳鐣灾?，基層群眾自治組織同基層政權的關系是由法律規定的。村民委員會不是國家基層政權組織，不是一級政府，也不是鄉鎮政府的派出機構，而是建立在農村的基層群眾性自治組織。這一點，是在《中華人民共和國村民委員會組織法》誕生之初就確定，并且在此后的實踐中一直延續的。居民委員會作為居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，其地位也是由憲法和《中華人民共和國城市居民委員會組織法》明確規定的。
基層群眾自治的內容包括民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。作為基層群眾自治的前提，民主選舉是指村（居）民委員會的主任、副主任、委員均由社區內的村（居）民通過選舉產生，任何組織或個人不能指定或者委派。每屆村（居）民委員會成員任期三年，任期屆滿必須進行換屆選舉。作為基層群眾自治的關鍵環節，民主決策是指涉及社區內全體村（居）民切身利益的事項，由村（居）民群眾遵照一定的程序進行集體討論，并按照多數人的意見作出決定。村（居）民會議、村（居）民代表會議是廣大人民群眾進行民主決策的重要形式和途徑。作為基層群眾自治的根本體現，民主管理是指涉及社區內村（居）民切身利益的事情，不僅要由村（居）民集體討論決定，而且村（居）民委員會要充分發揚民主，認真聽取村（居）民意見，調動村（居）民積極參與社區事務管理。作為基層群眾自治的重要環節和保證，民主監督是指社區內的村（居）民通過村（居）務公開、民主評議村（居）民委員會并向村（居）民委員會定期報告工作等形式，對村（居）民委員會的工作或者社區內的各項公共事務和公益事業實行監督，以保證民主決策和民主管理的落實。
人民當家作主是基層群眾自治的核心和精髓。民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督四個環節互為支撐、互相配合。每個環節都做好，才能真正實現基層群眾自治。廣大人民群眾通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，實現自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，真正體現了人民民主。基層群眾自治制度是廣大基層群眾實現民主、享受民主的重要渠道，是基層民主的重要體現。堅持村（居）民在基層群眾自治中的主體地位，最廣泛地動員和組織基層群眾開展民主實踐活動，體現人民當家作主，是基層群眾自治制度充滿生機和活力的源泉。
二、基層群眾自治制度是發展人民民主的基礎性工程
中國特色社會主義民主政治制度的根基在基層。據統計，截至2017 年底，基層群眾性自治組織共計66.1萬個。其中：村委會55.4 萬個，村民小組439.7 萬個，村委會成員224.3 萬人；居委會10.6 萬個，居民小組137.1 萬個，居委會成員56.5 萬人。全年共有18.2 萬個村（居）委會完成選舉，參與選舉的村（居）民登記數為2.4 億人，參與投票人數為2.1 億人。（《2017年社會服務發展統計公報》）
通過基層群眾自治，由基層群眾自己管理社區（村）范圍內的事情，是社會主義民主政治的一項基本內容。加強基層群眾自治制度建設是一項強基固本的基礎工程。通過基層群眾自治，動員廣大人民群眾參政議政，促進他們在實踐中培養民主參與意識、提高民主參與能力、增強民主素質。中國共產黨在推進以基層群眾自治為重要內容的基層民主進程中，不斷推動社會主義民主政治發展完善。
廣大基層群眾依法直接行使民主權利，參與并管理社區公共事務和公益事業，從而實現自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，這是人民當家作主最有效、最廣泛的方式。尊重和引導基層群眾政治參與意愿，不斷完善基層群眾自治制度，動員和組織基層人民群眾依法管理國家和社會事務、管理經濟和文化事業、參與社區建設和治理，是中國特色社會主義民主政治建設在城鄉基層的實現方式。基層人民群眾通過城鄉社區直接行使民主權利，與廣大人民群眾通過各級人民代表大會制度來實現當家作主，這兩個層次的人民民主互相補充、互相支持。
基層群眾自治是實現人民當家作主的重要途徑，也是基層民主最廣泛的實踐。人民群眾在基層自治實踐中，通過民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理和民主監督鍛煉了民主能力，提高了民主素質，增強了社會治理能力和參政議政能力，為在更高層次、更大范圍參與民主實踐和管理活動奠定了堅實基礎。30多年來，基層群眾自治制度、自治機制以及相應組織體系日益健全和完善，自治形式和自治內容更加豐富。在社會主義民主政治建設進程中，基層群眾自治已經彰顯出其制度優勢。
三、基層群眾自治制度體現了選舉民主與協商民主的統一
基層群眾自治制度是一種深深扎根于廣大人民群眾的民主制度，是選舉民主的典范。直接選舉現已成為中國基層選舉的主要方式。幾百萬的村委會、居委會干部由村民、居民直選產生。直接選舉的蓬勃發展，體現了中國共產黨和中國人民對人民民主的追求。
基層群眾自治制度充分體現了協商民主。習近平同志在2014年9月21日召開的中國人民政治協商會議成立65周年大會上指出：“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。協商民主是實現黨的領導的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢?！鄙鐓^協商是基層群眾自治的重要方式，是社會主義協商民主的重要途徑。城鄉社區協商充分發揮社會主義制度優越性，發揮農村、城市社區基層黨組織核心作用，不斷健全基層群眾自治的體制機制，擴大基層群眾有序政治參與、推進社區信息公開，以協商于民、協商為民為重要原則，不斷拓寬基層群眾民主協商范圍和渠道，豐富協商內容和形式，保障基層群眾享有更多更切實的民主權利。改革開放以來，特別是黨的十八大以來，各地基層群眾加強社區協商，有事多協商、遇事多協商、做事多協商，通過民主協商有效維護自身權益，促進社區（村）和諧穩定與文明發展。
基層群眾自治制度把以選舉為表現形式的直接民主，與以代表制為表現形式的間接民主有機地結合起來，充分發揮選舉民主和協商民主兩種民主形式的優勢，形成社會主義民主政治的獨特優勢，體現了人民民主制度的優越性。作為基層民主制度，基層群眾自治制度真實地體現著人民民主的真諦，即人民當家作主。
四、基層群眾自治是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要內容
黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。黨的十九大重申了這一目標。作為一項系統性、整體性、協同性的工程,國家治理體系是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。這意味著，國家的經濟、政治、文化、社會、生態文明和中國共產黨的建設等各領域，城鄉社區、社會組織以及各級政府管理部門，立法、行政、執法、監督等民主政治的全過程，都要相互配合、相互補充、相互促進，以共同促進國家治理體系和治理能力現代化。
數量巨多的城鄉社區，處于國家治理體系的最基層，猶如一個個神經末梢。實現國家治理體系和治理能力現代化，離不開城鄉社區治理的現代化。作為中國特色社會主義民主政治制度的特點和優勢，基層群眾自治制度通過以村民自治為核心的農村社區基層民主和以居民自治為核心的城市社區基層民主，使最廣大的人民群眾參與到人民民主的實踐中，使人民民主從一個政治概念變為一種與廣大人民群眾的切實利益和民主權利息息相關的政治生活方式，使人民民主有了最廣大和最堅實的群眾基礎。
在基層群眾自治實踐中，行政意義上的、上一個層次對下一個層次的管理轉變為人人參與、層層互動的治理，廣大人民群眾通過覆蓋城鄉社區的基層群眾自治組織，實現了對社區事務和公共事業的治理，鍛煉和積累了治理國家和社會的民主素質、民主能力和民主精神，為在更高層面上、更廣范圍內開展民主協商、參政議政、治理國家奠定了堅實基礎。基層群眾自治制度作為國家和社會治理體系和治理能力現代化的基層探索，持續地為推進國家治理體系和治理能力現代化積累群眾基礎和現實經驗。
村民委員會和城市居民委員會，是基層群眾自治制度的組織基礎，也是中國共產黨聯系廣大人民群眾的橋梁和紐帶。堅持和完善基層群眾自治制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，就要完善法律法規，依法依規開展村（居）委會換屆選舉工作，不斷拓寬廣大人民群眾的民主參與渠道，逐步擴大民主選舉范圍，嚴格選舉程序，細化選舉規則和操作辦法，使選舉真正體現廣大人民群眾的民主意愿。同時，促進各項民主制度協調發展、統籌推進。
基層群眾自治制度，是中國特色社會主義制度中的一項基本政治制度，也是中國特色社會主義基層民主的重要制度基礎。堅持和完善基層群眾自治制度，不斷滿足和適應廣大人民群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督、自我發展的要求，是推進國家治理體系和治理能力現代化的題中應有之義，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。
基層群眾自治制度是一項高度體現群眾首創精神并具有中國特色的社會主義民主政治制度。通過社區自治實踐，廣大人民群眾展現出極高的創新熱情和創造能力，探索出一些適合中國國情的民主方式方法和當家作主的渠道，體現了基層社會治理的制度創新。將堅持和完善基層群眾自治制度作為基本切入點，發展和完善順應國家治理體系和治理能力現代化要求的組織基礎、體制機制、法律法規，使基層群眾自治制度更加系統和完善，使廣大人民群眾管理社會各方面事務的能力不斷增強，推進國家治理體系和治理能力現代化就具有了扎實的群眾基礎和創新動力。
（作者單位：中國社會科學院馬克思主義研究院）
中國鄉村發現網轉自：紅旗文稿（原創）2018-10-26
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