摘要：改革開(kāi)放40年來(lái)中國(guó)取得巨大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果, 就是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、尊重市場(chǎng)的結(jié)果。由于農(nóng)業(yè)關(guān)系到國(guó)計(jì)民生, 國(guó)家對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)化總是比較謹(jǐn)慎, 不斷對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù), 在市場(chǎng)規(guī)律前其扭曲市場(chǎng)的政策總是不太成功, 在付出巨大的經(jīng)濟(jì)成本后走上了尊重市場(chǎng)的改革道路。“尊重市場(chǎng)”也必然會(huì)成為“鄉(xiāng)村振興”的政策前提。
一、導(dǎo)言
1978年, 中國(guó)從農(nóng)業(yè)領(lǐng)域開(kāi)始實(shí)行經(jīng)濟(jì)改革, 經(jīng)過(guò)40年高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 中國(guó)從一個(gè)人民溫飽難以滿(mǎn)足狀態(tài)邁入了中等收入國(guó)家行列, 基本實(shí)現(xiàn)了全面小康生活水準(zhǔn)。
中國(guó)改革是一次從“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型”:其核心就是導(dǎo)入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng), 讓市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用, 取代原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用。計(jì)劃和市場(chǎng)都是經(jīng)濟(jì)資源配置的手段。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)系統(tǒng)非常復(fù)雜, 供給和需求的信息是不對(duì)稱(chēng)的, 如何協(xié)調(diào)供給和需求是所有經(jīng)濟(jì)政策的核心。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)通過(guò)價(jià)格信號(hào)來(lái)協(xié)調(diào)供需, 其調(diào)節(jié)的手段簡(jiǎn)單但有效。需求定律基本原理很簡(jiǎn)單:供大于求會(huì)導(dǎo)致價(jià)格下跌, 企業(yè)利潤(rùn)減少?gòu)亩鴮?dǎo)致供給減少, 然后使得供給和需求接近;供小于求會(huì)導(dǎo)致價(jià)格上升, 企業(yè)利潤(rùn)增加從而吸引企業(yè)加入, 導(dǎo)致供給增加, 然后使得供給和需求接近。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的價(jià)格信號(hào)反應(yīng)迅速, 雖然供給和需求不是100%完美匹配, 也存在浪費(fèi), 但是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)基本上是穩(wěn)定的。比如, 諾貝爾獎(jiǎng)得主Mortensen等 (1994) 通過(guò)建立隨機(jī)匹配方程, 認(rèn)為勞動(dòng)力市場(chǎng)的供給和需求在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下不能實(shí)現(xiàn)完全匹配, 所以存在摩擦失業(yè)。這樣的供需匹配不充分, 也廣泛存在于產(chǎn)品市場(chǎng)。比如, 超市在進(jìn)貨時(shí)總不能準(zhǔn)確預(yù)測(cè)需求, 總是存在部分商品的少量浪費(fèi)和部分商品的不足。
農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。傳統(tǒng)意義上, 中國(guó)農(nóng)業(yè)政策的核心目標(biāo)主要有兩個(gè):保障糧食安全和提高農(nóng)民收入。新中國(guó)建國(guó)以來(lái)的一系列政策就是為了達(dá)到這兩個(gè)目標(biāo) (趙國(guó)慶等, 2009) 。從價(jià)格的角度來(lái)說(shuō)這兩個(gè)政策目標(biāo)之間存在一定的矛盾。首先, 保障糧食安全的主要政策目的就是保障城鎮(zhèn)居民的糧食供應(yīng), 所以糧食價(jià)格不能過(guò)高, 否則會(huì)影響城市居民的生活安定。其次, 如果要提高農(nóng)民收入, 最直接的方法就是提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格, 因?yàn)閭鹘y(tǒng)意義上講農(nóng)民的主要收入還是來(lái)自農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。由于這兩個(gè)政策目標(biāo)之間的矛盾, 造成了相當(dāng)時(shí)期農(nóng)業(yè)政策的搖擺, 在沒(méi)有足夠外匯進(jìn)口糧食的背景下中國(guó)糧食供給總體上偏緊。如果提高糧食價(jià)格, 城鎮(zhèn)居民生活受到影響;如果壓抑糧食價(jià)格, 農(nóng)民收入又很難提高。
按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同, 中國(guó)的農(nóng)業(yè)政策在新中國(guó)建國(guó)后大致可以分為三個(gè)階段:第一階段是1949—1977年, 這一階段主要是采取計(jì)劃經(jīng)濟(jì), 壓抑農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格;第二階段為1978—2003年, 這一階段實(shí)施市場(chǎng)化改革, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民收入快速增長(zhǎng);第三階段為2004年以來(lái), 農(nóng)業(yè)進(jìn)入相對(duì)小部門(mén)化階段, 導(dǎo)入并逐步完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。
二、農(nóng)業(yè)政策的第一階段 (1949—1977) :計(jì)劃經(jīng)濟(jì)興起和失敗
伴隨著解放戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利, 中國(guó)在解放區(qū)開(kāi)始實(shí)施土地改革, 把地主的土地?zé)o償分配給無(wú)地或少地的貧民, 這使黨在農(nóng)村地區(qū)獲得了空前的支持, 從而促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。但是學(xué)習(xí)前蘇聯(lián), 實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的原始積累, 為工業(yè)發(fā)展提供便宜的原材料以及轉(zhuǎn)移城市剩余勞動(dòng)力, 中國(guó)在1956年開(kāi)始了農(nóng)業(yè)集體化運(yùn)動(dòng), 1958年設(shè)立了人民公社制度。作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的最重要一部分, 中國(guó)的農(nóng)業(yè)也走上了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的道路:整個(gè)農(nóng)業(yè)的投入、生產(chǎn)以及分配都實(shí)行計(jì)劃手段, 農(nóng)產(chǎn)品的銷(xiāo)售在國(guó)家糧食部門(mén)的控制下實(shí)施統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo) (蔡昉等, 2008) 。
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的設(shè)想是好的, 整個(gè)國(guó)家的供需由政府制定計(jì)劃來(lái)控制, 這樣理論上就不存在所謂的錯(cuò)配;但是這樣的想法在實(shí)踐中牽涉到各個(gè)部門(mén)大量的計(jì)劃, 需要龐大的計(jì)算和預(yù)測(cè)能力, 這是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。
在整個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)期間, 為了給工業(yè)提供原始積累以及滿(mǎn)足城鎮(zhèn)居民的糧食需求, 國(guó)家通過(guò)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)手段壓制了市場(chǎng)功能。在改革開(kāi)放前, 谷物產(chǎn)量雖然也在連續(xù)增加, 但是其生產(chǎn)增加的速度還是不能滿(mǎn)足人民的需要, 這導(dǎo)致農(nóng)副產(chǎn)品嚴(yán)重供給不足, 即所謂的短缺經(jīng)濟(jì), 市場(chǎng)需要糧票等來(lái)輔助貨幣進(jìn)行糧食的配給, 人民長(zhǎng)期處于饑餓狀態(tài)。在改革開(kāi)放前, 人均能量消費(fèi)量甚至低于2000千卡。按照聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織的標(biāo)準(zhǔn), 一個(gè)農(nóng)民維持正常身體機(jī)能所需要的能量消費(fèi)量為每天2780千卡 (1) 。
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)不成功的原因主要如下: (1) 首先是農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格過(guò)低。農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格在1978年前基本維持在一個(gè)穩(wěn)定的低水平。這在壓制了供給的同時(shí)也擴(kuò)大了需求, 使得需求和供給之間存在一個(gè)缺口。 (2) 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下, 為了計(jì)劃的方便, 忽略了個(gè)體勞動(dòng)者的能力差異, 使得個(gè)人能力不能發(fā)揮, 使得總體生產(chǎn)不能發(fā)揮最大優(yōu)勢(shì)。 (3) 在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下, 采取集體勞動(dòng)的人民公社制度, 農(nóng)民生產(chǎn)積極性不高, 監(jiān)督成本非常高。 (4) 由于國(guó)家收購(gòu)價(jià)格過(guò)低, 使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無(wú)法積累, 無(wú)法購(gòu)買(mǎi)高產(chǎn)種子和農(nóng)業(yè)機(jī)械等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投入。 (5) 在生產(chǎn)不足的同時(shí), 國(guó)家也無(wú)法有足夠的外匯去進(jìn)口糧食 (蔡昉等, 2008;Lin, 1992;林毅夫等1999;Yu等, 2009) 。 (6) 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)在面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)害的時(shí)候, 由于經(jīng)濟(jì)的系統(tǒng)性和計(jì)劃手段的不靈活特性, 其協(xié)調(diào)和處置能力也非常有限, 所以其后果有時(shí)也很?chē)?yán)重。
二十多年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)充分曝露了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的弊端, 經(jīng)濟(jì)不能充分發(fā)展, 人民生活水準(zhǔn)難以提高。
三、農(nóng)業(yè)政策的第二階段 (1978—2003) :農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化改革
由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的問(wèn)題長(zhǎng)期積累所造成的結(jié)構(gòu)性矛盾, 經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯, 人民生活貧困, 黨的十一屆三中全會(huì)做出了改革開(kāi)放的決定。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域, 在提高農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格的同時(shí)廢除了人民公社制度, 實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制;同時(shí)導(dǎo)入市場(chǎng)機(jī)制, 逐步由國(guó)家定價(jià)過(guò)渡到市場(chǎng)定價(jià)。
首先, 人民公社制度的廢除和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的導(dǎo)入, 農(nóng)民可以自由選擇種植農(nóng)產(chǎn)品種類(lèi), 解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性, 使得農(nóng)民主觀能動(dòng)性得以發(fā)揮, 不再需要集體對(duì)農(nóng)民勞動(dòng)的監(jiān)督 (Lin, 1992) 。
其次, 國(guó)家大幅度提高糧食收購(gòu)價(jià)格。農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格在2008年之后快速上升。糧食收購(gòu)價(jià)格的提高也促進(jìn)了農(nóng)民產(chǎn)糧積極性, 增加了農(nóng)民收入的同時(shí), 也使得農(nóng)民有足夠的積累去購(gòu)買(mǎi)現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)投入要素 (Yu等, 2009;Yu, 2018) 。
這兩項(xiàng)制度改革使得中國(guó)糧食產(chǎn)量大增:糧食產(chǎn)量從1978年的3.05億噸增加到1984年的4.07億噸, 短短五年內(nèi)糧食產(chǎn)量增加1/3。糧食產(chǎn)量的迅速增加改善了城鄉(xiāng)人民的生活條件, 肉類(lèi)產(chǎn)品消費(fèi)也快速增加, 食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化調(diào)整。
農(nóng)民收入也快速增加, 農(nóng)村開(kāi)始出現(xiàn)大量的萬(wàn)元戶(hù)。農(nóng)村居民的人均可支配收入從1978年的133元快速增加到了1984年的355元。Yu (2018) 指出衡量農(nóng)民福利變化的指標(biāo)包括了人均收入、食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)以及恩格爾系數(shù)。其中人均收入由于物價(jià)的變化通常缺少時(shí)間或者空間上的可比性, 食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)通常存在家庭人口統(tǒng)計(jì)的誤差, 而恩格爾系數(shù)相對(duì)而言可能是最好的福利測(cè)度方法。圖1顯示了改革開(kāi)放后我國(guó)城鄉(xiāng)居民的恩格爾系數(shù)的變化。我們可以觀察到在1978—1984年的六年間, 城鄉(xiāng)居民的恩格爾系數(shù)都得到了顯著下降, 表明了城鄉(xiāng)居民的福利水平都得到了顯著提升。
不過(guò)由于糧食收購(gòu)價(jià)格上升和產(chǎn)量的增加, 統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度使得政府財(cái)政支出大增, 財(cái)政不堪重負(fù), 貨幣發(fā)行不斷增加, 這導(dǎo)致了后來(lái)的通脹升溫。1985年1月1日, 中央“一號(hào)文件”明確提出廢除統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度, 取而代之的是合同定購(gòu)制。這是一種雙軌制:農(nóng)民交足國(guó)家的訂購(gòu)糧食, 其它的可以自己上市自銷(xiāo)。這樣既保證了國(guó)家控制一定量的糧食儲(chǔ)備和供給, 又能讓糧食形成有效的市場(chǎng)。從此之后, 中國(guó)的糧食市場(chǎng)走上了市場(chǎng)化的道路。在這樣的市場(chǎng)化改革過(guò)程中, 從1985年開(kāi)始到1992年, 政府的糧食收購(gòu)價(jià)上升幅度非常有限, 在1990年到1992年間甚至出現(xiàn)了價(jià)格回調(diào), 打擊了農(nóng)民的產(chǎn)糧積極性, 所以這段時(shí)間內(nèi)的糧食產(chǎn)量基本徘徊不前, 有些年份甚至出現(xiàn)了產(chǎn)量下降的情況。
如上所述, 中國(guó)農(nóng)業(yè)政策的主要目標(biāo)有兩個(gè):保障糧食安全和增加農(nóng)民收入。如果要同時(shí)滿(mǎn)足這兩個(gè)條件, 從政府的角度出發(fā), 最簡(jiǎn)單的辦法就是提高農(nóng)產(chǎn)品的收購(gòu)價(jià)格:在農(nóng)業(yè)還是農(nóng)民主要收入的條件下, 這既促進(jìn)糧食產(chǎn)量的增加, 也增加了農(nóng)民收入。但是, 這會(huì)帶來(lái)財(cái)政負(fù)擔(dān)的增加。為了減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)就需要實(shí)行順價(jià)銷(xiāo)售 (全世文等, 2016) 。
由于糧食這個(gè)商品的特殊性, 國(guó)家一直不敢完全放手糧食于市場(chǎng), 所以中國(guó)農(nóng)業(yè)改革在市場(chǎng)化道路上一直步履蹣跚。1990年國(guó)家成立了國(guó)家糧食儲(chǔ)備局, 負(fù)責(zé)糧食儲(chǔ)備工作, 對(duì)糧食和農(nóng)業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)控。由于1990—1992年間國(guó)家對(duì)糧食收購(gòu)價(jià)格進(jìn)行了回調(diào), 使得農(nóng)民的產(chǎn)糧積極性受到打擊, 糧食產(chǎn)量下降, 1993年出現(xiàn)了糧食供給不足, 年底糧食價(jià)格飛漲, 1994年出現(xiàn)了全面的通貨膨脹。
為了應(yīng)對(duì)糧食供給不足的狀況, 國(guó)家又恢復(fù)了對(duì)糧食購(gòu)銷(xiāo)、價(jià)格以及市場(chǎng)方面的控制和干預(yù);從糧食收購(gòu)到批發(fā)由國(guó)有糧食部門(mén)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng), 按照保護(hù)價(jià)收購(gòu)議購(gòu)糧, 糧食實(shí)現(xiàn)最高限價(jià);1994年成立了農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行, 對(duì)糧食收購(gòu)資金實(shí)行封閉運(yùn)營(yíng), 在1995年實(shí)行“米袋子”省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制 (張紅宇等, 2009) 。
在1998年5月, 政府出臺(tái)了新的農(nóng)業(yè)流通體制改革, 即所謂“三項(xiàng)政策, 一項(xiàng)改革” (按保護(hù)價(jià)敞開(kāi)收購(gòu)農(nóng)民余糧;糧食順價(jià)銷(xiāo)售;加強(qiáng)糧食收購(gòu)資金和糧食市場(chǎng)管理;推進(jìn)糧食購(gòu)銷(xiāo)企業(yè)自身的改革) 。這樣的政策忽略市場(chǎng)規(guī)律:政府試圖壟斷市場(chǎng), 提高收購(gòu)價(jià)的同時(shí)實(shí)施順價(jià)銷(xiāo)售。如果收購(gòu)價(jià)和銷(xiāo)售價(jià)存在差價(jià), 必然存在糧食商販的套利行為, 政府是無(wú)法取締和控制的。這就是市場(chǎng)的力量。這樣的政策的結(jié)果還是糧食庫(kù)存暴增, 但不能實(shí)現(xiàn)順價(jià)銷(xiāo)售。中央政府在付出了3000多億的財(cái)政補(bǔ)貼和庫(kù)存處理成本之后, 這樣的糧食流通體制改革還是失敗了。農(nóng)產(chǎn)品流通體制還是回歸市場(chǎng)決定。
農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的逆市場(chǎng)化改革, 并沒(méi)有帶來(lái)糧食產(chǎn)量的增加和農(nóng)民福利的改變。我國(guó)的谷物產(chǎn)量在1998年之后開(kāi)始連續(xù)下降, 直到2004年開(kāi)始實(shí)施對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼才反彈。到2007年才恢復(fù)到1998年的產(chǎn)量水平。在1988年之后農(nóng)民的恩格爾系數(shù)開(kāi)始上升, 一直到1995年達(dá)到另一個(gè)高峰。這表明這段時(shí)間農(nóng)民的福利水準(zhǔn)是下降的。
2001年中國(guó)加入WTO, 中國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)做出了重大讓步, 中國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)與國(guó)際市場(chǎng)開(kāi)始接軌, 中國(guó)的糧食供給同時(shí)由國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)供應(yīng)。中國(guó)開(kāi)始大量進(jìn)口大豆等土地集約型農(nóng)產(chǎn)品。這時(shí), 如果政府要進(jìn)一步干預(yù)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)將代價(jià)更大。
在這一階段, 盡管有所波動(dòng), 中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供需大體平衡。
四、農(nóng)業(yè)政策的第三階段 (2004年以來(lái)) :農(nóng)業(yè)保護(hù)和農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化改革
中國(guó)在加入WTO之后, 在國(guó)際市場(chǎng)的壓力下, 中國(guó)農(nóng)業(yè)又開(kāi)始向市場(chǎng)化改革推進(jìn)。在2001年放開(kāi)糧食主銷(xiāo)區(qū)糧食購(gòu)銷(xiāo)、糧食價(jià)格由是市場(chǎng)供需決定后, 于2004年全面放開(kāi)糧食收購(gòu)市場(chǎng), 糧食價(jià)格由糧食市場(chǎng)的供求關(guān)系決定 (張紅宇等, 2009) 。
隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展, 中國(guó)政府財(cái)政實(shí)力增強(qiáng), 從2004年開(kāi)始取消農(nóng)業(yè)稅, 并開(kāi)始對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。除了所謂的三項(xiàng)補(bǔ)貼:良種補(bǔ)貼、種糧直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼, 中國(guó)政府還對(duì)水稻、大豆、小麥和玉米等主糧實(shí)施保護(hù)價(jià)敞開(kāi)收購(gòu)。其出發(fā)點(diǎn)還是為了保障糧食安全和增加農(nóng)民收入 (于曉華等, 2012) 。因?yàn)閲?guó)家實(shí)行糧食保護(hù)價(jià)敞開(kāi)收購(gòu), 國(guó)家作為最大的買(mǎi)家, 其保護(hù)價(jià)實(shí)際上就成為了市場(chǎng)價(jià)格的下限。糧食供需的市場(chǎng)調(diào)節(jié)功能還是不能充分發(fā)揮。由于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的增加, 刺激了農(nóng)產(chǎn)品的供給, 圖1顯示谷物的產(chǎn)量在2004年之后連續(xù)10年增加。
在一個(gè)全球化的時(shí)代, 國(guó)家要干預(yù)市場(chǎng), 其所需要的成本必然更加龐大, 甚至有時(shí)變得不可能。
在2000—2011年之間, 世界糧食價(jià)格處于一個(gè)上升的趨勢(shì), 世界糧價(jià)普遍高于國(guó)內(nèi)價(jià)格。伴隨著國(guó)際糧食價(jià)格的連續(xù)上漲, 中國(guó)在2011年前連續(xù)調(diào)高保護(hù)價(jià)。盡管如此, 在此期間國(guó)際糧食價(jià)格還是高于國(guó)內(nèi)價(jià)格, 這樣保護(hù)價(jià)沒(méi)有實(shí)際發(fā)揮作用。即使有大量的保護(hù)價(jià)收購(gòu), 也可以在國(guó)際市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)順價(jià)銷(xiāo)售, 國(guó)家不需要很大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。這期間保護(hù)價(jià)收購(gòu)政策看起來(lái)非常完美 (于曉華等, 2017) 。
但是, 世界糧食價(jià)格在2011年之后開(kāi)始進(jìn)入一個(gè)長(zhǎng)期下降周期。由于保護(hù)價(jià)收購(gòu)政策的剛性, 中國(guó)的保護(hù)價(jià)并沒(méi)有及時(shí)下調(diào), 使得國(guó)內(nèi)保護(hù)價(jià)開(kāi)始高于國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格。這就發(fā)生了一個(gè)奇怪的現(xiàn)象:中國(guó)在不斷增加進(jìn)口糧食的同時(shí), 國(guó)產(chǎn)的糧食大量進(jìn)入國(guó)有糧庫(kù)變成庫(kù)存。在2017年底, 中國(guó)擁有世界一半左右的玉米、水稻和小麥庫(kù)存。龐大的庫(kù)存需要龐大的收購(gòu)、保管、處分以及財(cái)務(wù)成本。這又回到了中國(guó)1984—1998年糧食流通體制改革后的類(lèi)似情形。歐洲農(nóng)業(yè)共同政策的后果也是如此:龐大的庫(kù)存以及龐大的補(bǔ)貼成本。這消耗了大量的財(cái)政資源, 但這些補(bǔ)貼并沒(méi)有都流入農(nóng)民手中 (于曉華等, 2017) 。
這樣的扭曲市場(chǎng), 財(cái)政壓力越來(lái)越大, 直接干預(yù)市場(chǎng)價(jià)格的政策在實(shí)施10年左右后被迫對(duì)之實(shí)施改革。中國(guó)在2014年對(duì)大豆取消保護(hù)價(jià)收購(gòu), 實(shí)施目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼;之后在2016年又對(duì)玉米實(shí)施目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼, 并開(kāi)始下調(diào)水稻和小麥的保護(hù)價(jià)。中國(guó)的農(nóng)業(yè)又一次被迫走向尊重市場(chǎng)的道路。
盡管如此, 中國(guó)的三大主糧的價(jià)格目前還是高于國(guó)際價(jià)格。在一個(gè)全球化的時(shí)代這就意味著大量的進(jìn)口。盡管中國(guó)可以按照WTO規(guī)則對(duì)三大主糧實(shí)施配額外關(guān)稅制度。但是, 不受配額外關(guān)稅制度保護(hù)的大豆和大麥等作物還會(huì)大量進(jìn)口, 他們對(duì)主糧具有替代作用;同時(shí)糧食走私也變得猖獗, 這也沖擊了中國(guó)的糧食市場(chǎng)。
中國(guó)糧食產(chǎn)量在2017年已經(jīng)達(dá)到了6億噸, 人均超過(guò)400公斤。這樣的生產(chǎn)能力足夠中國(guó)14億人口在緊急情況下能夠自給, 所以糧食安全現(xiàn)在也不是一個(gè)棘手的政策問(wèn)題。
由于改革開(kāi)放后宏觀經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化的推進(jìn), 農(nóng)民外出打工已經(jīng)成為了一個(gè)普遍現(xiàn)象, 并成為了農(nóng)民收入的主要來(lái)源。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì), 2016年農(nóng)民人均可支配收入為12363.4元, 其中工資性收入5021.8元, 這主要就是農(nóng)民的打工收入, 其所占比例已經(jīng)達(dá)到了40%;經(jīng)營(yíng)性收入已經(jīng)下降為4741.3元, 這主要是農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)收入, 其所占比例僅為38%。農(nóng)民打工收入已經(jīng)超過(guò)了農(nóng)業(yè)收入。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)民收入增加的作用已經(jīng)沒(méi)有以前那么重要了。
這說(shuō)明, 經(jīng)過(guò)40年改革開(kāi)放, 宏觀經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展, 已經(jīng)解決了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)政策面對(duì)的兩個(gè)難題:糧食安全和農(nóng)民收入。但是, 現(xiàn)有的保護(hù)價(jià)收購(gòu)政策帶來(lái)的財(cái)政負(fù)擔(dān)和市場(chǎng)扭曲造成福利損失非常巨大, 農(nóng)業(yè)政策到了必須要進(jìn)行回歸市場(chǎng)的改革的時(shí)候了。
五、總結(jié)
中國(guó)農(nóng)業(yè)改革的歷史表明, 要保障中國(guó)的糧食安全, 增加農(nóng)民收入, 促進(jìn)中國(guó)農(nóng)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力, 并維護(hù)財(cái)政的可持續(xù)性, 農(nóng)業(yè)政策的制定必須要尊重市場(chǎng)規(guī)律。
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代, 壓制農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格, 限制農(nóng)民的種植選擇, 其結(jié)果是食物供給嚴(yán)重不足, 農(nóng)民長(zhǎng)期處于貧困狀態(tài)。1978年后提高了收購(gòu)價(jià), 糧食供給立刻上升, 溫飽問(wèn)題也隨之解決。
在改革開(kāi)放后, 政府幾次試圖提高糧食收購(gòu)價(jià)格, 扭曲市場(chǎng)的結(jié)果都是庫(kù)存暴增, 又不能順價(jià)銷(xiāo)售, 使得政府付出龐大的財(cái)政資源后又不得不回歸市場(chǎng)。
中國(guó)未來(lái)的農(nóng)業(yè)改革, 可以借鑒歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的改革, 尊重WTO規(guī)則, 尊重市場(chǎng), 對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼盡量采用不扭曲市場(chǎng)的直接補(bǔ)貼制度, 而要把那些補(bǔ)貼資金以農(nóng)村發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的目的直接分發(fā)給農(nóng)民 (于曉華等, 2018) 。
在改革開(kāi)放四十周年之際的2018年, 中央頒布了“一號(hào)文件”, “鄉(xiāng)村振興”成為了新的主題, 而保障“糧食安全”和“農(nóng)民收入”在農(nóng)業(yè)政策中的地位在弱化。在糧食連年豐收、大量進(jìn)口以及庫(kù)存充盈的背景下, 糧食安全現(xiàn)在已經(jīng)不是一個(gè)棘手政策問(wèn)題;同時(shí)由于宏觀經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展, 農(nóng)民農(nóng)外收入不斷增加, 其人均純收入在2017年超過(guò)13000元, 所以農(nóng)民貧困問(wèn)題也已經(jīng)基本解決。在溫飽問(wèn)題已經(jīng)解決的背景下, 中國(guó)農(nóng)村面對(duì)著老齡化和鄉(xiāng)村衰敗的問(wèn)題, 如何讓農(nóng)民過(guò)上更好的生活, 2018年中央“一號(hào)文件”提出了新的解決方案, 是農(nóng)業(yè)政策的一次歷史性轉(zhuǎn)變, 對(duì)“鄉(xiāng)村振興”提出了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總目標(biāo), 這當(dāng)然需要國(guó)家財(cái)政的大力支持和有效治理, 但是改革開(kāi)放四十年的經(jīng)驗(yàn)也告訴我們, 鄉(xiāng)村振興首先還是要尊重市場(chǎng)規(guī)律, 這也是“產(chǎn)業(yè)興旺”放在鄉(xiāng)村振興首位的原因。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,2018(10)
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