摘要：改革開放40年來中國取得巨大的經濟發展成果, 就是從計劃經濟向市場經濟轉型、尊重市場的結果。由于農業關系到國計民生, 國家對農產品的市場化總是比較謹慎, 不斷對農產品市場進行干預, 在市場規律前其扭曲市場的政策總是不太成功, 在付出巨大的經濟成本后走上了尊重市場的改革道路。“尊重市場”也必然會成為“鄉村振興”的政策前提。
一、導言
1978年, 中國從農業領域開始實行經濟改革, 經過40年高速經濟發展, 中國從一個人民溫飽難以滿足狀態邁入了中等收入國家行列, 基本實現了全面小康生活水準。
中國改革是一次從“計劃經濟向市場經濟的轉型”:其核心就是導入市場競爭, 讓市場對資源配置起決定性作用, 取代原有計劃經濟的主導作用。計劃和市場都是經濟資源配置的手段。因為經濟系統非常復雜, 供給和需求的信息是不對稱的, 如何協調供給和需求是所有經濟政策的核心。市場經濟通過價格信號來協調供需, 其調節的手段簡單但有效。需求定律基本原理很簡單:供大于求會導致價格下跌, 企業利潤減少從而導致供給減少, 然后使得供給和需求接近;供小于求會導致價格上升, 企業利潤增加從而吸引企業加入, 導致供給增加, 然后使得供給和需求接近。市場經濟的價格信號反應迅速, 雖然供給和需求不是100%完美匹配, 也存在浪費, 但是市場經濟系統基本上是穩定的。比如, 諾貝爾獎得主Mortensen等 (1994) 通過建立隨機匹配方程, 認為勞動力市場的供給和需求在市場經濟條件下不能實現完全匹配, 所以存在摩擦失業。這樣的供需匹配不充分, 也廣泛存在于產品市場。比如, 超市在進貨時總不能準確預測需求, 總是存在部分商品的少量浪費和部分商品的不足。
農業是國民經濟的基礎。傳統意義上, 中國農業政策的核心目標主要有兩個:保障糧食安全和提高農民收入。新中國建國以來的一系列政策就是為了達到這兩個目標 (趙國慶等, 2009) 。從價格的角度來說這兩個政策目標之間存在一定的矛盾。首先, 保障糧食安全的主要政策目的就是保障城鎮居民的糧食供應, 所以糧食價格不能過高, 否則會影響城市居民的生活安定。其次, 如果要提高農民收入, 最直接的方法就是提高農產品價格, 因為傳統意義上講農民的主要收入還是來自農業生產。由于這兩個政策目標之間的矛盾, 造成了相當時期農業政策的搖擺, 在沒有足夠外匯進口糧食的背景下中國糧食供給總體上偏緊。如果提高糧食價格, 城鎮居民生活受到影響;如果壓抑糧食價格, 農民收入又很難提高。
按照經濟發展階段不同, 中國的農業政策在新中國建國后大致可以分為三個階段:第一階段是1949—1977年, 這一階段主要是采取計劃經濟, 壓抑農產品價格;第二階段為1978—2003年, 這一階段實施市場化改革, 農業生產和農民收入快速增長;第三階段為2004年以來, 農業進入相對小部門化階段, 導入并逐步完善農業補貼政策。
二、農業政策的第一階段 (1949—1977) :計劃經濟興起和失敗
伴隨著解放戰爭的勝利, 中國在解放區開始實施土地改革, 把地主的土地無償分配給無地或少地的貧民, 這使黨在農村地區獲得了空前的支持, 從而促進了農業生產。但是學習前蘇聯, 實現工業化的原始積累, 為工業發展提供便宜的原材料以及轉移城市剩余勞動力, 中國在1956年開始了農業集體化運動, 1958年設立了人民公社制度。作為國民經濟的最重要一部分, 中國的農業也走上了計劃經濟的道路:整個農業的投入、生產以及分配都實行計劃手段, 農產品的銷售在國家糧食部門的控制下實施統購統銷 (蔡昉等, 2008) 。
計劃經濟的設想是好的, 整個國家的供需由政府制定計劃來控制, 這樣理論上就不存在所謂的錯配;但是這樣的想法在實踐中牽涉到各個部門大量的計劃, 需要龐大的計算和預測能力, 這是無法實現的。
在整個計劃經濟期間, 為了給工業提供原始積累以及滿足城鎮居民的糧食需求, 國家通過計劃經濟手段壓制了市場功能。在改革開放前, 谷物產量雖然也在連續增加, 但是其生產增加的速度還是不能滿足人民的需要, 這導致農副產品嚴重供給不足, 即所謂的短缺經濟, 市場需要糧票等來輔助貨幣進行糧食的配給, 人民長期處于饑餓狀態。在改革開放前, 人均能量消費量甚至低于2000千卡。按照聯合國糧農組織的標準, 一個農民維持正常身體機能所需要的能量消費量為每天2780千卡 (1) 。
計劃經濟不成功的原因主要如下: (1) 首先是農產品收購價格過低。農產品收購價格在1978年前基本維持在一個穩定的低水平。這在壓制了供給的同時也擴大了需求, 使得需求和供給之間存在一個缺口。 (2) 計劃經濟體制下, 為了計劃的方便, 忽略了個體勞動者的能力差異, 使得個人能力不能發揮, 使得總體生產不能發揮最大優勢。 (3) 在計劃經濟下, 采取集體勞動的人民公社制度, 農民生產積極性不高, 監督成本非常高。 (4) 由于國家收購價格過低, 使得農業生產無法積累, 無法購買高產種子和農業機械等現代農業投入。 (5) 在生產不足的同時, 國家也無法有足夠的外匯去進口糧食 (蔡昉等, 2008;Lin, 1992;林毅夫等1999;Yu等, 2009) 。 (6) 計劃經濟在面對風險和災害的時候, 由于經濟的系統性和計劃手段的不靈活特性, 其協調和處置能力也非常有限, 所以其后果有時也很嚴重。
二十多年的計劃經濟充分曝露了計劃經濟的弊端, 經濟不能充分發展, 人民生活水準難以提高。
三、農業政策的第二階段 (1978—2003) :農業市場化改革
由于計劃經濟帶來的問題長期積累所造成的結構性矛盾, 經濟發展停滯, 人民生活貧困, 黨的十一屆三中全會做出了改革開放的決定。在農業領域, 在提高農產品收購價格的同時廢除了人民公社制度, 實施家庭聯產承包責任制;同時導入市場機制, 逐步由國家定價過渡到市場定價。
首先, 人民公社制度的廢除和家庭聯產承包責任制的導入, 農民可以自由選擇種植農產品種類, 解放了農業生產積極性, 使得農民主觀能動性得以發揮, 不再需要集體對農民勞動的監督 (Lin, 1992) 。
其次, 國家大幅度提高糧食收購價格。農產品收購價格在2008年之后快速上升。糧食收購價格的提高也促進了農民產糧積極性, 增加了農民收入的同時, 也使得農民有足夠的積累去購買現代化的農業投入要素 (Yu等, 2009;Yu, 2018) 。
這兩項制度改革使得中國糧食產量大增:糧食產量從1978年的3.05億噸增加到1984年的4.07億噸, 短短五年內糧食產量增加1/3。糧食產量的迅速增加改善了城鄉人民的生活條件, 肉類產品消費也快速增加, 食物消費結構得到優化調整。
農民收入也快速增加, 農村開始出現大量的萬元戶。農村居民的人均可支配收入從1978年的133元快速增加到了1984年的355元。Yu (2018) 指出衡量農民福利變化的指標包括了人均收入、食物消費結構以及恩格爾系數。其中人均收入由于物價的變化通常缺少時間或者空間上的可比性, 食物消費結構通常存在家庭人口統計的誤差, 而恩格爾系數相對而言可能是最好的福利測度方法。圖1顯示了改革開放后我國城鄉居民的恩格爾系數的變化。我們可以觀察到在1978—1984年的六年間, 城鄉居民的恩格爾系數都得到了顯著下降, 表明了城鄉居民的福利水平都得到了顯著提升。
不過由于糧食收購價格上升和產量的增加, 統購統銷制度使得政府財政支出大增, 財政不堪重負, 貨幣發行不斷增加, 這導致了后來的通脹升溫。1985年1月1日, 中央“一號文件”明確提出廢除統購統銷制度, 取而代之的是合同定購制。這是一種雙軌制:農民交足國家的訂購糧食, 其它的可以自己上市自銷。這樣既保證了國家控制一定量的糧食儲備和供給, 又能讓糧食形成有效的市場。從此之后, 中國的糧食市場走上了市場化的道路。在這樣的市場化改革過程中, 從1985年開始到1992年, 政府的糧食收購價上升幅度非常有限, 在1990年到1992年間甚至出現了價格回調, 打擊了農民的產糧積極性, 所以這段時間內的糧食產量基本徘徊不前, 有些年份甚至出現了產量下降的情況。
如上所述, 中國農業政策的主要目標有兩個:保障糧食安全和增加農民收入。如果要同時滿足這兩個條件, 從政府的角度出發, 最簡單的辦法就是提高農產品的收購價格:在農業還是農民主要收入的條件下, 這既促進糧食產量的增加, 也增加了農民收入。但是, 這會帶來財政負擔的增加。為了減輕財政負擔就需要實行順價銷售 (全世文等, 2016) 。
由于糧食這個商品的特殊性, 國家一直不敢完全放手糧食于市場, 所以中國農業改革在市場化道路上一直步履蹣跚。1990年國家成立了國家糧食儲備局, 負責糧食儲備工作, 對糧食和農業進行宏觀調控。由于1990—1992年間國家對糧食收購價格進行了回調, 使得農民的產糧積極性受到打擊, 糧食產量下降, 1993年出現了糧食供給不足, 年底糧食價格飛漲, 1994年出現了全面的通貨膨脹。
為了應對糧食供給不足的狀況, 國家又恢復了對糧食購銷、價格以及市場方面的控制和干預;從糧食收購到批發由國有糧食部門統一經營, 按照保護價收購議購糧, 糧食實現最高限價;1994年成立了農業發展銀行, 對糧食收購資金實行封閉運營, 在1995年實行“米袋子”省長負責制 (張紅宇等, 2009) 。
在1998年5月, 政府出臺了新的農業流通體制改革, 即所謂“三項政策, 一項改革” (按保護價敞開收購農民余糧;糧食順價銷售;加強糧食收購資金和糧食市場管理;推進糧食購銷企業自身的改革) 。這樣的政策忽略市場規律:政府試圖壟斷市場, 提高收購價的同時實施順價銷售。如果收購價和銷售價存在差價, 必然存在糧食商販的套利行為, 政府是無法取締和控制的。這就是市場的力量。這樣的政策的結果還是糧食庫存暴增, 但不能實現順價銷售。中央政府在付出了3000多億的財政補貼和庫存處理成本之后, 這樣的糧食流通體制改革還是失敗了。農產品流通體制還是回歸市場決定。
農業領域的逆市場化改革, 并沒有帶來糧食產量的增加和農民福利的改變。我國的谷物產量在1998年之后開始連續下降, 直到2004年開始實施對農業補貼才反彈。到2007年才恢復到1998年的產量水平。在1988年之后農民的恩格爾系數開始上升, 一直到1995年達到另一個高峰。這表明這段時間農民的福利水準是下降的。
2001年中國加入WTO, 中國對農業產業做出了重大讓步, 中國的農產品市場與國際市場開始接軌, 中國的糧食供給同時由國際國內兩個市場供應。中國開始大量進口大豆等土地集約型農產品。這時, 如果政府要進一步干預農產品市場將代價更大。
在這一階段, 盡管有所波動, 中國農產品市場供需大體平衡。
四、農業政策的第三階段 (2004年以來) :農業保護和農業市場化改革
中國在加入WTO之后, 在國際市場的壓力下, 中國農業又開始向市場化改革推進。在2001年放開糧食主銷區糧食購銷、糧食價格由是市場供需決定后, 于2004年全面放開糧食收購市場, 糧食價格由糧食市場的供求關系決定 (張紅宇等, 2009) 。
隨著中國經濟的進一步發展, 中國政府財政實力增強, 從2004年開始取消農業稅, 并開始對農業進行補貼。除了所謂的三項補貼:良種補貼、種糧直接補貼、農資綜合補貼, 中國政府還對水稻、大豆、小麥和玉米等主糧實施保護價敞開收購。其出發點還是為了保障糧食安全和增加農民收入 (于曉華等, 2012) 。因為國家實行糧食保護價敞開收購, 國家作為最大的買家, 其保護價實際上就成為了市場價格的下限。糧食供需的市場調節功能還是不能充分發揮。由于農業補貼的增加, 刺激了農產品的供給, 圖1顯示谷物的產量在2004年之后連續10年增加。
在一個全球化的時代, 國家要干預市場, 其所需要的成本必然更加龐大, 甚至有時變得不可能。
在2000—2011年之間, 世界糧食價格處于一個上升的趨勢, 世界糧價普遍高于國內價格。伴隨著國際糧食價格的連續上漲, 中國在2011年前連續調高保護價。盡管如此, 在此期間國際糧食價格還是高于國內價格, 這樣保護價沒有實際發揮作用。即使有大量的保護價收購, 也可以在國際市場實現順價銷售, 國家不需要很大的財政負擔。這期間保護價收購政策看起來非常完美 (于曉華等, 2017) 。
但是, 世界糧食價格在2011年之后開始進入一個長期下降周期。由于保護價收購政策的剛性, 中國的保護價并沒有及時下調, 使得國內保護價開始高于國際市場價格。這就發生了一個奇怪的現象:中國在不斷增加進口糧食的同時, 國產的糧食大量進入國有糧庫變成庫存。在2017年底, 中國擁有世界一半左右的玉米、水稻和小麥庫存。龐大的庫存需要龐大的收購、保管、處分以及財務成本。這又回到了中國1984—1998年糧食流通體制改革后的類似情形。歐洲農業共同政策的后果也是如此:龐大的庫存以及龐大的補貼成本。這消耗了大量的財政資源, 但這些補貼并沒有都流入農民手中 (于曉華等, 2017) 。
這樣的扭曲市場, 財政壓力越來越大, 直接干預市場價格的政策在實施10年左右后被迫對之實施改革。中國在2014年對大豆取消保護價收購, 實施目標價格補貼;之后在2016年又對玉米實施目標價格補貼, 并開始下調水稻和小麥的保護價。中國的農業又一次被迫走向尊重市場的道路。
盡管如此, 中國的三大主糧的價格目前還是高于國際價格。在一個全球化的時代這就意味著大量的進口。盡管中國可以按照WTO規則對三大主糧實施配額外關稅制度。但是, 不受配額外關稅制度保護的大豆和大麥等作物還會大量進口, 他們對主糧具有替代作用;同時糧食走私也變得猖獗, 這也沖擊了中國的糧食市場。
中國糧食產量在2017年已經達到了6億噸, 人均超過400公斤。這樣的生產能力足夠中國14億人口在緊急情況下能夠自給, 所以糧食安全現在也不是一個棘手的政策問題。
由于改革開放后宏觀經濟的快速發展和城市化的推進, 農民外出打工已經成為了一個普遍現象, 并成為了農民收入的主要來源。根據國家統計局的統計, 2016年農民人均可支配收入為12363.4元, 其中工資性收入5021.8元, 這主要就是農民的打工收入, 其所占比例已經達到了40%;經營性收入已經下降為4741.3元, 這主要是農業家庭經營收入, 其所占比例僅為38%。農民打工收入已經超過了農業收入。農業補貼對農民收入增加的作用已經沒有以前那么重要了。
這說明, 經過40年改革開放, 宏觀經濟高速發展, 已經解決了傳統農業政策面對的兩個難題:糧食安全和農民收入。但是, 現有的保護價收購政策帶來的財政負擔和市場扭曲造成福利損失非常巨大, 農業政策到了必須要進行回歸市場的改革的時候了。
五、總結
中國農業改革的歷史表明, 要保障中國的糧食安全, 增加農民收入, 促進中國農業的國際競爭力, 并維護財政的可持續性, 農業政策的制定必須要尊重市場規律。
在計劃經濟時代, 壓制農產品價格, 限制農民的種植選擇, 其結果是食物供給嚴重不足, 農民長期處于貧困狀態。1978年后提高了收購價, 糧食供給立刻上升, 溫飽問題也隨之解決。
在改革開放后, 政府幾次試圖提高糧食收購價格, 扭曲市場的結果都是庫存暴增, 又不能順價銷售, 使得政府付出龐大的財政資源后又不得不回歸市場。
中國未來的農業改革, 可以借鑒歐盟共同農業政策的改革, 尊重WTO規則, 尊重市場, 對農業的補貼盡量采用不扭曲市場的直接補貼制度, 而要把那些補貼資金以農村發展和環境保護的目的直接分發給農民 (于曉華等, 2018) 。
在改革開放四十周年之際的2018年, 中央頒布了“一號文件”, “鄉村振興”成為了新的主題, 而保障“糧食安全”和“農民收入”在農業政策中的地位在弱化。在糧食連年豐收、大量進口以及庫存充盈的背景下, 糧食安全現在已經不是一個棘手政策問題;同時由于宏觀經濟高速發展, 農民農外收入不斷增加, 其人均純收入在2017年超過13000元, 所以農民貧困問題也已經基本解決。在溫飽問題已經解決的背景下, 中國農村面對著老齡化和鄉村衰敗的問題, 如何讓農民過上更好的生活, 2018年中央“一號文件”提出了新的解決方案, 是農業政策的一次歷史性轉變, 對“鄉村振興”提出了“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡目偰繕? 這當然需要國家財政的大力支持和有效治理, 但是改革開放四十年的經驗也告訴我們, 鄉村振興首先還是要尊重市場規律, 這也是“產業興旺”放在鄉村振興首位的原因。
中國鄉村發現網轉自：農業經濟問題,2018(10)
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