摘要：農村集體土地并非農民集體所有，歸根到底屬于國家所有。農村土地集體所有制度實質乃集體經濟組織成員依法共同占有或依法使用集體經濟組織土地。
農村集體土地到底歸誰所有？農村土地集體所有的制度實質是什么？正確認識這些問題，既有利于深刻把握我國農村土地集體所有制，也有利于科學安排“三農”制度或在深化農村土地制度改革中把握好方向，進而推進城鄉經濟社會持續健康發展。
一、農村集體土地并非農民集體所有
在我國，農村集體土地既非集體經濟組織成員所有，也非集體經濟組織成員按份共有，還非集體經濟組織成員集體所有或共同共有。對于后者，這是因為：倘若集體經濟組織成員集體所有或者共同共有集體土地，則其時點性或成員具體化與全體而動態的集體經濟組織成員依法共同占有或依法使用集體經濟組織土地這一農村土地集體所有制度實質相矛盾；倘若集體經濟組織成員集體所有或者共同共有集體土地，則農民集體對土地承包、宅基地取得、農地轉讓、農地非農化、集體經濟組織成員資格認定等土地歸屬與利用擁有完全的自主權。然而，土地所有制、土地承包制度、宅基地取得制度、土地用途管制、成員資格認定基準等農村集體土地歸屬制度與用途管制制度，既關乎生產力發展、生產關系調適、社會制度建構、公民合法權益，也關乎糧食安全、經濟發展、城鄉差距、社會穩定。因此，農村集體土地的主要歸屬制度與用途管制制度的制定或改革，屬于中央事權而不屬于地方事權，更不屬于行政村、集體經濟組織、農民集體事權，宜由國家法律政策統一規范或由中央有計劃地推進改革，而不宜由農民集體、集體經濟組織、行政村甚至任一地方政府自主規定或擅自推動。盡管由農民集體或集體經濟組織決定土地承包方案、組織實施土地發包、報批宅基地、新建學校、興辦村企等，但這些只是通過村民小組會議或戶代表會議執行國家有關法律政策規定而已，農民集體或集體經濟組織并不具有實質意義上的土地配置權。即使是適當調整土地承包關系也受到有關政策法規的嚴格限制。因此，集體經濟組織成員、集體經濟組織成員集體、集體經濟組織、行政村、任一地方政府都不能成為制定或調整農村土地所有權、承包權、宅基地取得權等歸屬制度的主體，也都必須嚴格遵守國家有關土地用途管制制度。進而，農民集體對承包地幾無發包、調整、監督、收回等權能，對宅基地及其他建設用地幾無配置權，農民集體并非土地集體所有權的主要權利主體，農村集體土地并非農民集體所有。農村集體土地非農民集體所有，并不削弱黨中央以及國家對農民土地承包權、宅基地取得權的嚴格保護、對土地經營權的充分尊重以及對農村公益事業與經濟發展的高度重視，這已由以憲法為核心、以系列法律政策為支撐來切實保障與充分體現。相反，倘若農民集體所有農村集體土地，既與現行的基本法律政策相矛盾，也與農村土地集體所有制的政策初衷相違背，還容易在追求短期利益或政績之下，有時在宗族勢力影響之下，甚至少數村民被多數村民“民主”否決，侵犯農民現有合法土地權益，進而影響國家糧食安全、農業基礎地位、農村和諧穩定。其實，農村集體土地非農民集體所有，不僅絲毫不影響農民現有合法土地權益，反而能嚴防農民集體、集體經濟組織、村委、村委干部甚至地方政府侵蝕農民現有合法土地權益，既有利于實現耕者有田、建宅有地，保障農民安居樂業，推進農業農村現代化發展；也有利于堅守耕地紅線，保障國家糧食安全，鞏固農業基礎地位，促進城鄉經濟社會持續健康發展。
二、農村集體土地歸根到底屬于國家所有
農村集體土地不僅非集體經濟組織成員所有，也非集體經濟組織成員按份共有，還非集體經濟組織成員集體所有或共同共有，且非集體經濟組織所有。對于后者，這是因為，集體經濟組織在人員組成上具有成員性、派生性而不具有社會性、開放性，在組織運行上實行民主制而非公司制，且不納稅，不繳費，不能破產，不能將土地轉讓給集體經濟組織以外任何組織或個人，因此它并非經濟實體。集體經濟組織也有別于一般社會組織，它無固定場所，無固定工作人員，無常設組織機構，無法定代表人，而只是法治之下的自治社區，因此它也非實體組織。那么，既非經濟實體也非實體組織的集體經濟組織就不宜成為土地所有權人。既然農村集體土地都不屬于他們所有，那么它到底歸誰所有？其實，農村集體土地歸根到底屬于國家所有。畢竟實行土地公有制的我國，農村土地集體所有制也應屬于土地公有制范疇；農村集體土地的主要歸屬制度與用途管制制度的制定或改革只能屬于中央事權；集體土地被依法征收可轉為國有土地；一旦集體土地用于非農業經營性建設就應同樣依法繳納土地使用方面的稅收；而且征地中的土地補償費這一名目有待斟酌，因為鑒于農村土地“集體所有”權屬性質，以及對被征地農民給予住宅、農作物等補償，給予安置補助費，安置其住房、就業、上學、養老等，就不宜再有這一補償名目。盡管農村土地集體所有制的本質是土地公有制，但農村集體土地并不屬于一般意義上的全民所有，而是以各集體經濟組織為地理邊界，以其大部分集體經濟組織成員和部分非集體經濟組織成員依法地無償地使用或占有的。之所以大部分集體經濟組織成員和部分非集體經濟組織成員能依法地無償地使用或占有集體土地，是鑒于我國進入工業化中期后，農業比較效益低、集體成員在很長承包期內有生有亡有遷入有遷出、長期形成的城鄉二元結構在短期內難以消除、農村經濟社會發展水平普遍落后于當地城鎮、城鎮基本公共服務全覆蓋常住人口工作有待長期努力推進等矛盾更加突出，為保持土地承包關系穩定、鞏固農業基礎地位、統籌城鄉經濟社會協調發展、簡化管理而作出的較為理性的制度安排。這并不像經營性國有土地通過征繳稅費的形式有償使用或有償占有來體現土地公有（或國家所有或全民所有）屬性的。之所以集體土地以各集體經濟組織為地理邊界，是鑒于國家、地方政府、村委以及集體經濟組織通常都不能親自經營農業用地或者農業勞動監管成本過高、需要遵循農業發展規律，需要符合人多地少、聚村而居等國情農情，需要尊重傳統農耕文化鄉里文化等而作出的較為理性的制度安排。
三、農村土地集體所有制度實質乃集體經濟組織成員依法共同占有或依法使用集體經濟組織土地
既然農村集體土地并非農民集體所有，而屬于國家所有，那么，農村土地集體所有制中的“集體”“所有”應作何解釋呢？其實，“集體”既非實體上的集體經濟組織也非數量上的全體，而乃地理上邊界之義；“所有”也并不等同法學上的所有權，而乃產權上占有之義，并不具有完整的所有權。那么，農村土地集體所有制之下的耕者有其田、居者有其地的“有”只是對集體土地的一定時期內或一定條件下的依法占有或依法使用而并非所有：集體經濟組織成員須依法承包土地并有承包期限，農業用地主要用于農業生產經營，并可根據相關法律政策規定退回或收回以便重新發包；集體經濟組織成員也須依法申請取得宅基地，宅基地上的住宅主要用于居住，并可參照重慶地票制度探索閑置宅基地有償退出制度改革以便變通解決住宅所有權“綁架”宅基地使用權這一困境。因此，集體經濟組織成員對其承包土地、宅基地并不具有完整的土地所有權，只具有土地占有權、使用權、收益權和一定的流轉權。那么，集體經濟組織成員不得將其轉讓、抵押給集體經濟組織以外任何組織或個人，即使在集體經濟組織內部也需要依法轉讓或經批準而推動抵押改革試點。因此，農村土地集體所有制的實質乃集體經濟組織成員依法共同占有或依法使用集體經濟組織土地，農村集體土地非農民集體所有也是其應有之義。盡管如此，農村土地集體所有制仍是黨中央或國家明文規定、始終堅持、反復強調的一項農村基本制度。之所以如此，是因為它既有別于過去數千年我國實行皇帝專制社會之下的土地可買賣制度，這已從反面證明了這是貧富差距拉大、社會動蕩不安乃至朝代被屢次更替的根源之一；也有別于實行土地私有制的資本主義社會，土地私有制讓資本主義社會鼓吹的自由民主平等這座輝煌建筑只是建在松軟的沙灘上而已；它與資本主義社會、皇帝專制社會、貴族分封社會等社會的土地私有制存在本質區別，是我國對世界土地所有制史的一項偉大創造。之所以如此，也是因為它既遵循了農業農村發展規律，也遵循了城鄉協調發展規律，還遵循了歷史發展規律，這已被歷史長河與長期實踐所證明；不僅符合我國國情農情，也具有很強容納性與強大生命力，還能推進村民依法自治，弘揚傳統農耕文化鄉里文化，它既能不斷促進生產力發展，也能不斷推進人類文明進步。簡而言之，資源稟賦、客觀規律、歷史進程、社會本質、傳統文化等決定了農村土地集體所有制是我國必須長期堅持的一項農村基本制度，它未必是全民所有制的低級形式。
參考文獻：略
作者單位：重慶市綦江區發展和改革委員會
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