摘要：農村集體土地與一般市場資源存在根本區別，農村集體土地主要配置制度由中央政策或國家法規規定。
建議集體土地自由交易、農民擁有土地所有權的類似觀點一直不時見諸媒介。那么，農村集體土地與一般市場資源到底有無區別？農村集體土地的主要配置應由政府主導還是市場主導？正確認識這兩個問題，既有利于深刻把握我國農村土地集體所有制度實質，又有利于在深化農村土地制度改革中把握好方向。
一、農村集體土地與一般市場資源存在根本區別
在我國，農村集體土地既非集體經濟組織成員所有，也非集體經濟組織成員集體所有或共同共有，更非集體經濟組織成員按份共有。倘若集體經濟組織成員集體所有或者共同共有集體土地，則其時點性或成員具體化與全體而動態的集體經濟組織成員共同依法占有集體土地這一農村土地集體所有制度實質相矛盾；按份共有集體土地的實質是土地私有制。而且，農村集體土地也非集體經濟組織所有。這是因為，集體經濟組織在人員組成上具有成員性、派生性而不具有社會性、開放性，在組織運行上實行民主制而非公司制，且不納稅，不繳費，不能破產，不能將土地轉讓給集體經濟組織以外任何組織或個人，因此它并非經濟實體。集體經濟組織也有別于一般社會組織，它無固定場所，無固定工作人員，無常設組織機構，無法定代表人，而只是法治之下的自治社區，因此它也非實體組織。那么，既非經濟實體也非實體組織的集體經濟組織就不宜成為土地所有權人；它在土地產權上只具有地理邊界功能。簡而言之，農村土地集體所有制中“所有”乃產權中占有之義，“集體”乃地理上邊界之義。那么，耕者有其田、居者有其地的“有”只是對集體土地的一定時期內或一定條件下的依法占有：集體經濟組織成員須依法承包土地并有承包期限，農業用地主要用于農業生產經營，并可根據相關法律政策規定退回或收回以便重新發包；集體經濟組織成員也須依法申請取得宅基地，宅基地上的住宅主要用于居住，并可參照重慶地票制度探索閑置宅基地有償退出制度改革以便變通解決住宅所有權“綁架”宅基地使用權這一困境。因此，不但集體經濟組織對集體土地不具有所有權，集體經濟組織成員對其承包土地、宅基地也不具有所有權，只具有占有權、使用權、收益權和一定的流轉權。也即集體經濟組織成員對其承包土地、宅基地不具有完全的土地產權，不得將其轉讓、抵押給集體經濟組織以外任何組織或個人，即使在集體經濟組織內部也需要依法轉讓或經批準而推動抵押改革試點。當然，為了促進土地節約集約利用、增加農民收入，加上長期形成而短期內難以消除的城鄉二元結構等實際，允許集體經濟組織成員依法流轉土地經營權。而對于一般市場資源，其所有權人因具有完全的產權而能依法自主交易，市場可在這些經營性資源的配置中起決定性作用。因此，讓市場在土地配置中起決定性作用的往往限于土地經營權流轉這一能適當競爭的土地配置環節，而不能讓市場主導農村土地所有權、承包權、宅基地取得權甚至被住宅所有權“綁架”了的宅基地使用權這些關鍵的農村土地歸屬問題。畢竟市場競爭主要以經濟效益為依歸，或者資本的逐利性，決定了市場或資本難以承擔一個健康社會所應具備的扶持弱質產業、調控宏觀經濟、縮小貧富差距、促進公平公正、維持社會穩定、鞏固執政根基、保護生態環境、弘揚傳統文化等復雜功能。過去數千年我國實行土地可買賣制度，已從反面證明了這是貧富差距拉大、社會動蕩不安乃至封建王朝被屢次更替的根源之一。實行土地私有制、以資本逐利為圭臬、沒有突出遵循勞動價值規律、沒有體現按勞為主分配原則等資本主義生產方式，也讓資本主義社會鼓吹的自由民主平等這座輝煌建筑只是建在松軟的沙灘上而已。
二、農村集體土地主要配置制度由中央政策或國家法規規定
既然集體土地既非集體經濟組織所有，也非集體經濟組織成員集體所有，更非集體經濟組織成員所有，那么它應歸誰所有呢？其實，農村集體土地歸根到底屬于國家所有。畢竟實行土地公有制的我國，農村土地集體所有制也應屬于土地公有制范疇；集體土地被依法征收可轉為國有土地；一旦集體土地用于非農業經營性建設就應同樣依法繳納土地使用方面的稅收。而且，土地所有制、土地承包制度、宅基地取得制度、集體經濟組織成員資格認定基準等農村集體土地歸屬制度，既關乎生產力發展、生產關系調適、社會制度建構、公民合法權益，也關乎糧食安全、經濟發展、城鄉差距、社會穩定。因此，農村集體土地歸屬制度的制定或改革，屬于中央事權而不屬于地方事權，更不屬于行政村、集體經濟組織事權，宜由國家法律政策統一規范或由中央有計劃地推進改革，而不宜由集體經濟組織、行政村甚至任一地方政府自主規定或擅自推動。盡管由集體經濟組織決定土地承包方案、組織實施土地發包、報批宅基地等，但這些只是通過村民小組會議或戶代表會議執行國家有關法律政策規定而已，集體經濟組織并不具有實質意義上的土地配置權。即使是適當調整土地承包關系也受到有關政策法規的嚴格限制。因此，集體經濟組織成員、集體經濟組織、行政村、任一地方政府都不能成為制定或調整農村土地所有權、承包權、宅基地取得權甚至宅基地使用權等歸屬制度的主體。其實，這有利于堅守耕地紅線，實現耕者有田、建宅有地，保障農民安居樂業，嚴防集體經濟組織、村委、村委干部甚至地方政府侵蝕農民合法權益，危及國家糧食安全，動搖農業基礎地位，影響城鄉經濟社會持續健康發展。農村土地集體所有制就是由中央或國家明文規定、始終堅持、反復強調的一項農村基本制度。之所以如此，是因為它既遵循了農業農村發展規律，也遵循了城鄉協調發展規律，還遵循了歷史發展規律；不僅符合國情農情，也具有很強容納性與強大生命力，還能弘揚傳統農耕文化鄉里文化。既畢竟進入工業化中期后，農業生產效率不高、農業比較效益低、農業風險多且難以管控的產業弱質性顯得更加突出，農業是產業之基、民生之本、可持續發展之源的地位作用顯得更加重要，加上農村經濟社會發展水平普遍落后于當地城鎮、長期形成的城鄉二元結構在短期內難以消除等實際，因此，為了鞏固農業基礎地位、促進工農業協調發展、城鄉一體化發展甚至為了維護社會穩定，需要政府加大“三農”扶持力度，集體經濟組織成員就可依法地無償地使用或占有承包土地、宅基地。也畢竟我國人多地少的國情農情決定了農村土地適宜集體所有制，中國人的飯碗需要牢牢端在自己手上，而且在數千年歷史積淀中早已形成了聚村而居、精耕細作、間作套種、血親相連、利益相關、鄰里相助等傳統農耕文化鄉里文化，農村土地集體所有制繼承并發揚了這些傳統農村文化，甚至也促進了村民依法自治。再畢竟農村土地集體所有制既能容納家庭承包經營為基礎的統分結合雙層農業經營體制，從而符合既遵循生物生長規律又遵循經濟發展規律的農業特征；也能通過廣大農民享受農業農村基本公共服務、購買農業社會化服務從而推進農業農村現代化發展，符合生產關系適應生產力發展要求的規律。還畢竟我國廣大農民在數千年里因耕種無田、建宅無地而飽受血與淚的艱辛，土地可買賣不僅讓我國封建社會始終擺脫不了農民起義——封建王朝更替——農民起義的歷史怪圈，而且也阻礙了經濟社會的持續健康發展，而農村土地集體所有制是根本解決這些問題、促進人類社會進步的一項重要制度。簡而言之，資源稟賦、客觀規律、社會制度、傳統文化、歷史進程等決定了農村土地集體所有制是我國必須長期堅持的一項農村基本制度。而建議集體土地自由交易、農民擁有土地所有權的類似觀點，是與農村土地集體所有制根本沖突的，是行不通的，是不正確的，必須加以清醒的認識！必須給予堅決的反對！
（作者單位：重慶市綦江區發展和改革委員會）
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