摘要：農(nóng)村集體土地既非集體經(jīng)濟(jì)組織所有，也非農(nóng)民集體所有，而乃國家所有，并被全體而動態(tài)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法使用或依法占有。
農(nóng)村集體土地到底歸誰所有？要正確回答這個根本問題，不宜從目前法律政策的字面意義去膚淺理解，而宜遵循發(fā)展規(guī)律、結(jié)合國情農(nóng)情、基于實(shí)踐、從立法本意和政策意圖等去綜合分析。也只有正確回答這個根本問題，才能深刻把握農(nóng)村土地集體所有的制度實(shí)質(zhì)，科學(xué)安排“三農(nóng)”制度或者在深化農(nóng)村土地制度改革中把握好方向。
一、農(nóng)村集體土地非集體經(jīng)濟(jì)組織所有
集體經(jīng)濟(jì)組織對集體土地不具有所有權(quán)，這是因?yàn)榧w經(jīng)濟(jì)組織不能自主決定集體土地的主要?dú)w屬。盡管由集體經(jīng)濟(jì)組織決定土地承包方案、組織實(shí)施土地發(fā)包、報批宅基地等，但這些只是通過村民小組會議或戶代表會議執(zhí)行國家有關(guān)法律政策規(guī)定而已，集體經(jīng)濟(jì)組織并不具有實(shí)質(zhì)意義上的土地配置權(quán)。倘若集體土地歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，那么集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包經(jīng)營土地、取得使用宅基地等時就應(yīng)付土地使用費(fèi)、土地流轉(zhuǎn)費(fèi)或地租給集體經(jīng)濟(jì)組織，而集體經(jīng)濟(jì)組織成員實(shí)際是依法地?zé)o償?shù)厥褂没蛘加小Ｌ热艏w土地歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，那么集體經(jīng)濟(jì)組織就可通過村民小組會議或戶代表會議議決調(diào)整收回承包地、處置宅基地、轉(zhuǎn)讓抵押集體土地，集體經(jīng)濟(jì)組織成員的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等合法土地權(quán)益就容易受到侵犯，而集體經(jīng)濟(jì)組織對集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法占有的承包土地、宅基地進(jìn)行處置往往受到很多限制，幾近沒有處分權(quán)。倘若集體土地歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有、集體土地由集體經(jīng)濟(jì)組織配置，那么集體經(jīng)濟(jì)組織成員因土地分配不公而影響他們平等參與村內(nèi)公共事務(wù)管理，他們參與村內(nèi)公共事務(wù)管理的積極性就不高，村民自治就得不到積極的發(fā)展。換言之，倘若集體土地歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，則因偏離黨的“三農(nóng)”基本政策而動搖土地集體所有、村民依法自治這兩大農(nóng)村基石。其實(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織在人員組成上具有成員性、派生性而不具有社會性、開放性，在運(yùn)行機(jī)制上實(shí)行民主制而非公司制，且不納稅、不繳費(fèi)、不能破產(chǎn)，因此它并非經(jīng)濟(jì)實(shí)體。而且，集體經(jīng)濟(jì)組織也有別于一般社會組織，它無固定場所，無固定工作人員，無常設(shè)組織機(jī)構(gòu)，無法定代表人，而只是法治之下的自治社區(qū)，因此它也非實(shí)體組織。那么，既非經(jīng)濟(jì)實(shí)體也非實(shí)體組織的集體經(jīng)濟(jì)組織就不宜成為土地所有權(quán)人。簡而言之，農(nóng)村土地集體所有制中“集體”并非實(shí)體上集體經(jīng)濟(jì)組織之義。其實(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織可被村民小組替代。虛化集體經(jīng)濟(jì)組織，其原來統(tǒng)籌經(jīng)營職能在工業(yè)化中期后，可在農(nóng)民自力更生、村民依法自治基礎(chǔ)上，由政府扶持建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、興辦公益事業(yè)、提供農(nóng)業(yè)服務(wù)，或由農(nóng)民購買農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)、積極發(fā)展農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。
二、農(nóng)村集體土地非農(nóng)民集體所有
這是因?yàn)椋禾热艏w經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有或農(nóng)民共同所有集體土地，則因其時點(diǎn)性或成員具體化而導(dǎo)致只是部分或彼時的集體經(jīng)濟(jì)組織成員或其繼承人擁有集體土地，其余的或以后的集體經(jīng)濟(jì)組織成員因無土地可調(diào)配而不能承包土地、申請取得宅基地。這與全體而動態(tài)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法地?zé)o償?shù)厥褂没蛘加屑w經(jīng)濟(jì)組織土地這一農(nóng)村土地集體所有制政策初衷相矛盾。這不僅否定了農(nóng)村土地集體所有制，也成為了變相的土地私有制。倘若集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有或農(nóng)民共同所有集體土地，則農(nóng)民集體往往通過村民小組會議或戶代表會議議決土地承包、宅基地取得、農(nóng)地轉(zhuǎn)讓、農(nóng)地非農(nóng)化、集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定等土地歸屬與利用而擁有完全的自主權(quán)。那么農(nóng)民合法土地權(quán)益就容易受到侵犯，尤其是在追求短期利益或“政績”驅(qū)動之下，有時在宗族勢力影響之下，少數(shù)村民的合法權(quán)益被多數(shù)村民“民主”否決，甚至集體違背一些農(nóng)村土地政策法律。這將沖擊土地用途管制、農(nóng)村土地集體所有制、土地承包經(jīng)營制度、宅基地使用制度、村民依法自治等農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本制度，農(nóng)民合法土地權(quán)益也就得不到這些基本制度的強(qiáng)力保障。簡而言之，農(nóng)村土地集體所有制中“集體”并非數(shù)量上集體或共同更非按份之義。
三、農(nóng)村集體土地乃國家所有，并被全體而動態(tài)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法使用或依法占有
這是因?yàn)椋恨r(nóng)村集體土地的主要?dú)w屬制度與用途管理制度的制定或改革只能屬于中央事權(quán)，而不屬于地方事權(quán)，也不屬于市場行為；農(nóng)村集體土地只是由國家提供給農(nóng)民，讓農(nóng)民在農(nóng)村生產(chǎn)生活中依法使用或在農(nóng)村中依法占有；集體土地一旦被依法征收可轉(zhuǎn)為國有土地，而且征地中土地補(bǔ)償費(fèi)這一名目從產(chǎn)權(quán)特性、安置補(bǔ)償?shù)冉嵌榷云鋵?shí)是有待斟酌的；土地流轉(zhuǎn)費(fèi)只是土地占有權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，未必是土地所有權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，只有土地稅賦才是土地所有權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)（21世紀(jì)初我國生產(chǎn)力基本進(jìn)入工業(yè)化中期后，為促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展而全面取消了農(nóng)業(yè)稅）；一旦集體土地用于非農(nóng)業(yè)經(jīng)營性建設(shè)就應(yīng)同樣依法繳納土地使用方面的稅收；農(nóng)村土地集體所有制的本質(zhì)是土地公有制，畢竟在實(shí)行土地公有制的我國，集體所有制也應(yīng)屬于土地公有制范疇。農(nóng)村集體土地歸國家所有，只是土地所有權(quán)歸國家，土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)、土地流轉(zhuǎn)權(quán)等土地權(quán)益仍由集體經(jīng)濟(jì)組織成員或由當(dāng)時屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的人及其繼承人依法享有。正是集體經(jīng)濟(jì)組織成員對集體土地不具有所有權(quán)，只具有占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)或一定的流轉(zhuǎn)權(quán)，才能讓全體而動態(tài)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法地?zé)o償?shù)厥褂没蛘加屑w土地，這既符合農(nóng)村土地集體所有制政策初衷，也是農(nóng)村土地集體所有制內(nèi)在要求。也正是農(nóng)村集體土地歸國家所有，國家才利用土地用途管制、農(nóng)村土地集體所有制、土地承包經(jīng)營制度、宅基地使用制度、村民依法自治、依法征收集體土地、不允許土地所有權(quán)土地承包權(quán)宅基地使用權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織外及非法在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)買賣抵押擔(dān)保等系列法律政策來強(qiáng)力保障農(nóng)民的合法土地權(quán)益不受集體經(jīng)濟(jì)組織、村委干部、任一地方政府等單位或個人侵犯。也正是農(nóng)村集體土地歸國家所有，農(nóng)民只依法享有占有、使用、收益權(quán)利，才是堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的根本保證，才能正確執(zhí)行黨中央農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本政策，維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，符合人民整體利益長遠(yuǎn)利益，才能堅(jiān)持社會主義制度，鞏固黨的執(zhí)政根基，維護(hù)好黨中央權(quán)威——黨中央政策與廣大人民根本利益是完全一致的。盡管農(nóng)村集體土地屬于國家所有，但農(nóng)村集體土地并不屬于一般意義上的全民所有，而是以各集體經(jīng)濟(jì)組織為地理邊界，以其大部分集體經(jīng)濟(jì)組織成員和部分非集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法地?zé)o償?shù)厥褂没蛘加械摹Ｖ砸婪o償使用集體土地而有償使用經(jīng)營性國有土地，是由于農(nóng)業(yè)相對第二三產(chǎn)業(yè)效益差、農(nóng)村相對當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)落后、為促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展以及吸取土地私有歷史教訓(xùn)、體現(xiàn)土地公有本質(zhì)屬性等而作出不同的用地制度安排。這是實(shí)事求是，體現(xiàn)分類指導(dǎo)原則的，是遵從城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律、符合歷史發(fā)展規(guī)律的。之所以集體土地以集體經(jīng)濟(jì)組織為地理邊界，是鑒于國家、地方政府、村委以及集體經(jīng)濟(jì)組織通常都不能親自經(jīng)營農(nóng)業(yè)用地或者農(nóng)業(yè)勞動監(jiān)管成本過高，需要符合國情農(nóng)情、遵循農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律、推進(jìn)村民依法自治、弘揚(yáng)傳統(tǒng)農(nóng)村文化等而作出的制度安排。這已被二十世紀(jì)五十至七十年代“人民公社化”運(yùn)動所反證，也被改革開放以來實(shí)行家庭承包經(jīng)營制度所取得的顯著成就所證明。之所以當(dāng)時屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織的成員可依法地?zé)o償?shù)厥褂没蛘加屑w土地，是鑒于我國進(jìn)入工業(yè)化中期后，盡管集體經(jīng)濟(jì)組織成員在很長承包期內(nèi)有生有亡有遷入有遷出，但農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的弱質(zhì)性民生性顯得更加突出、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平普遍落后于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)、長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)難以消除、城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)全覆蓋常住人口工作有待努力推進(jìn)等，為保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定、鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展、簡化管理等而作出的制度安排。
總而言之，農(nóng)村土地集體所有制中的“集體”并非實(shí)體上組織之義，也非數(shù)量上按份、集體或共同之義，而是地理上邊界之義；“所有”并非產(chǎn)權(quán)上所有之義，而只是產(chǎn)權(quán)上占有（及其派生的使用、收益）之義；農(nóng)村土地集體所有的制度實(shí)質(zhì)，是全體而動態(tài)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法使用或依法占有屬于國家所有并受用途管制、以集體經(jīng)濟(jì)組織為地界的土地。
作者單位：重慶市綦江區(qū)發(fā)展和改革委員會
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