摘要：農村集體土地既非集體經濟組織所有，也非農民集體所有，而乃國家所有，并被全體而動態的集體經濟組織成員依法使用或依法占有。
農村集體土地到底歸誰所有？要正確回答這個根本問題，不宜從目前法律政策的字面意義去膚淺理解，而宜遵循發展規律、結合國情農情、基于實踐、從立法本意和政策意圖等去綜合分析。也只有正確回答這個根本問題，才能深刻把握農村土地集體所有的制度實質，科學安排“三農”制度或者在深化農村土地制度改革中把握好方向。
一、農村集體土地非集體經濟組織所有
集體經濟組織對集體土地不具有所有權，這是因為集體經濟組織不能自主決定集體土地的主要歸屬。盡管由集體經濟組織決定土地承包方案、組織實施土地發包、報批宅基地等，但這些只是通過村民小組會議或戶代表會議執行國家有關法律政策規定而已，集體經濟組織并不具有實質意義上的土地配置權。倘若集體土地歸集體經濟組織所有，那么集體經濟組織成員承包經營土地、取得使用宅基地等時就應付土地使用費、土地流轉費或地租給集體經濟組織，而集體經濟組織成員實際是依法地無償地使用或占有。倘若集體土地歸集體經濟組織所有，那么集體經濟組織就可通過村民小組會議或戶代表會議議決調整收回承包地、處置宅基地、轉讓抵押集體土地，集體經濟組織成員的土地承包經營權、宅基地使用權等合法土地權益就容易受到侵犯，而集體經濟組織對集體經濟組織成員依法占有的承包土地、宅基地進行處置往往受到很多限制，幾近沒有處分權。倘若集體土地歸集體經濟組織所有、集體土地由集體經濟組織配置，那么集體經濟組織成員因土地分配不公而影響他們平等參與村內公共事務管理，他們參與村內公共事務管理的積極性就不高，村民自治就得不到積極的發展。換言之，倘若集體土地歸集體經濟組織所有，則因偏離黨的“三農”基本政策而動搖土地集體所有、村民依法自治這兩大農村基石。其實，集體經濟組織在人員組成上具有成員性、派生性而不具有社會性、開放性，在運行機制上實行民主制而非公司制，且不納稅、不繳費、不能破產，因此它并非經濟實體。而且，集體經濟組織也有別于一般社會組織，它無固定場所，無固定工作人員，無常設組織機構，無法定代表人，而只是法治之下的自治社區，因此它也非實體組織。那么，既非經濟實體也非實體組織的集體經濟組織就不宜成為土地所有權人。簡而言之，農村土地集體所有制中“集體”并非實體上集體經濟組織之義。其實，集體經濟組織可被村民小組替代。虛化集體經濟組織，其原來統籌經營職能在工業化中期后，可在農民自力更生、村民依法自治基礎上，由政府扶持建設基礎設施、興辦公益事業、提供農業服務，或由農民購買農業社會化服務、積極發展農業合作經濟，促進農業農村現代化發展、城鄉一體化發展。
二、農村集體土地非農民集體所有
這是因為：倘若集體經濟組織成員集體所有或農民共同所有集體土地，則因其時點性或成員具體化而導致只是部分或彼時的集體經濟組織成員或其繼承人擁有集體土地，其余的或以后的集體經濟組織成員因無土地可調配而不能承包土地、申請取得宅基地。這與全體而動態的集體經濟組織成員依法地無償地使用或占有集體經濟組織土地這一農村土地集體所有制政策初衷相矛盾。這不僅否定了農村土地集體所有制，也成為了變相的土地私有制。倘若集體經濟組織成員集體所有或農民共同所有集體土地，則農民集體往往通過村民小組會議或戶代表會議議決土地承包、宅基地取得、農地轉讓、農地非農化、集體經濟組織成員資格認定等土地歸屬與利用而擁有完全的自主權。那么農民合法土地權益就容易受到侵犯，尤其是在追求短期利益或“政績”驅動之下，有時在宗族勢力影響之下，少數村民的合法權益被多數村民“民主”否決，甚至集體違背一些農村土地政策法律。這將沖擊土地用途管制、農村土地集體所有制、土地承包經營制度、宅基地使用制度、村民依法自治等農業農村基本制度，農民合法土地權益也就得不到這些基本制度的強力保障。簡而言之，農村土地集體所有制中“集體”并非數量上集體或共同更非按份之義。
三、農村集體土地乃國家所有，并被全體而動態的集體經濟組織成員依法使用或依法占有
這是因為：農村集體土地的主要歸屬制度與用途管理制度的制定或改革只能屬于中央事權，而不屬于地方事權，也不屬于市場行為；農村集體土地只是由國家提供給農民，讓農民在農村生產生活中依法使用或在農村中依法占有；集體土地一旦被依法征收可轉為國有土地，而且征地中土地補償費這一名目從產權特性、安置補償等角度而言其實是有待斟酌的；土地流轉費只是土地占有權得以實現的經濟形態，未必是土地所有權得以實現的經濟形態，只有土地稅賦才是土地所有權得以實現的經濟形態（21世紀初我國生產力基本進入工業化中期后，為促進城鄉協調持續發展而全面取消了農業稅）；一旦集體土地用于非農業經營性建設就應同樣依法繳納土地使用方面的稅收；農村土地集體所有制的本質是土地公有制，畢竟在實行土地公有制的我國，集體所有制也應屬于土地公有制范疇。農村集體土地歸國家所有，只是土地所有權歸國家，土地承包權、宅基地使用權、土地經營權、土地流轉權等土地權益仍由集體經濟組織成員或由當時屬于集體經濟組織成員的人及其繼承人依法享有。正是集體經濟組織成員對集體土地不具有所有權，只具有占有權、使用權、收益權或一定的流轉權，才能讓全體而動態的集體經濟組織成員依法地無償地使用或占有集體土地，這既符合農村土地集體所有制政策初衷，也是農村土地集體所有制內在要求。也正是農村集體土地歸國家所有，國家才利用土地用途管制、農村土地集體所有制、土地承包經營制度、宅基地使用制度、村民依法自治、依法征收集體土地、不允許土地所有權土地承包權宅基地使用權在集體經濟組織外及非法在集體經濟組織內買賣抵押擔保等系列法律政策來強力保障農民的合法土地權益不受集體經濟組織、村委干部、任一地方政府等單位或個人侵犯。也正是農村集體土地歸國家所有，農民只依法享有占有、使用、收益權利，才是堅持農村土地集體所有制的根本保證，才能正確執行黨中央農業農村基本政策，維護農民土地權益，符合人民整體利益長遠利益，才能堅持社會主義制度，鞏固黨的執政根基，維護好黨中央權威——黨中央政策與廣大人民根本利益是完全一致的。盡管農村集體土地屬于國家所有，但農村集體土地并不屬于一般意義上的全民所有，而是以各集體經濟組織為地理邊界，以其大部分集體經濟組織成員和部分非集體經濟組織成員依法地無償地使用或占有的。之所以依法無償使用集體土地而有償使用經營性國有土地，是由于農業相對第二三產業效益差、農村相對當地城鎮落后、為促進城鄉經濟社會協調持續發展以及吸取土地私有歷史教訓、體現土地公有本質屬性等而作出不同的用地制度安排。這是實事求是，體現分類指導原則的，是遵從城鄉發展規律、符合歷史發展規律的。之所以集體土地以集體經濟組織為地理邊界，是鑒于國家、地方政府、村委以及集體經濟組織通常都不能親自經營農業用地或者農業勞動監管成本過高，需要符合國情農情、遵循農業農村發展規律、推進村民依法自治、弘揚傳統農村文化等而作出的制度安排。這已被二十世紀五十至七十年代“人民公社化”運動所反證，也被改革開放以來實行家庭承包經營制度所取得的顯著成就所證明。之所以當時屬于該集體經濟組織的成員可依法地無償地使用或占有集體土地，是鑒于我國進入工業化中期后，盡管集體經濟組織成員在很長承包期內有生有亡有遷入有遷出，但農業產業的弱質性民生性顯得更加突出、農村經濟社會發展水平普遍落后于當地城鎮、長期形成的城鄉二元結構在短期內難以消除、城鎮基本公共服務全覆蓋常住人口工作有待努力推進等，為保持土地承包關系穩定、鞏固農業基礎地位、統籌城鄉經濟社會協調持續發展、簡化管理等而作出的制度安排。
總而言之，農村土地集體所有制中的“集體”并非實體上組織之義，也非數量上按份、集體或共同之義，而是地理上邊界之義；“所有”并非產權上所有之義，而只是產權上占有（及其派生的使用、收益）之義；農村土地集體所有的制度實質，是全體而動態的集體經濟組織成員依法使用或依法占有屬于國家所有并受用途管制、以集體經濟組織為地界的土地。
作者單位：重慶市綦江區發展和改革委員會
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