城鎮(zhèn)化的發(fā)展極大地影響了集體土地所有權(quán)制度，帶來(lái)了集體土地所有權(quán)制度主體、權(quán)能內(nèi)容、行使方式、實(shí)現(xiàn)目的等多方面的變化。為因應(yīng)這一變化，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)階段實(shí)行集體成員不因其進(jìn)城落戶而喪失集體成員資格和進(jìn)城落戶集體成員自愿有償退出承包地、宅基地的政策，但從最終實(shí)現(xiàn)進(jìn)城落戶集體成員的城鎮(zhèn)化考慮，也應(yīng)適時(shí)建立市民化集體成員資格的強(qiáng)制退出機(jī)制；應(yīng)當(dāng)建立以戶為單位的農(nóng)民集體成員權(quán)行使機(jī)制及其委托代理機(jī)制；應(yīng)當(dāng)正確處理土地三項(xiàng)改革中村組集體土地所有權(quán)關(guān)系；應(yīng)當(dāng)在農(nóng)民集體所有權(quán)的行使中將管理權(quán)能的行使轉(zhuǎn)向經(jīng)營(yíng)管理為主。
一、問(wèn)題的提出
中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，在完成土地改革的民主革命任務(wù)后，經(jīng)過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造，確立了社會(huì)主義制度，但由于受社會(huì)發(fā)展的歷史階段限制，還不可能一下子消除城鄉(xiāng)差別，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，由此進(jìn)入社會(huì)主義初級(jí)階段的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，以農(nóng)民、農(nóng)地、農(nóng)業(yè)構(gòu)成的鄉(xiāng)村社會(huì)與城市社會(huì)相對(duì)獨(dú)立，由此也形成了鄉(xiāng)村社會(huì)治理的基本法律制度，其中最為主要的就是以集體土地公有制為基礎(chǔ)的農(nóng)民集體土地所有權(quán)制度。由于我國(guó)在農(nóng)村集體土地上實(shí)行集體所有、集體經(jīng)營(yíng)的模式，導(dǎo)致平均主義分配觀盛行，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下。為了解決這種制度缺陷，國(guó)家推行家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，逐漸形成了“兩權(quán)分離”的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)，從而“打破了分配中的平均主義，激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，提高了農(nóng)村土地生產(chǎn)率，解決了糧食短缺和農(nóng)民溫飽難題”。盡管在人民公社制度解體后，不少農(nóng)村社區(qū)保留了專門(mén)經(jīng)營(yíng)管理集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)的組織，這個(gè)經(jīng)濟(jì)組織與管理村莊治安、計(jì)劃生育等事務(wù)的村民委員會(huì)并存，但因后來(lái)經(jīng)營(yíng)管理集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)的經(jīng)濟(jì)組織紛紛倒閉，使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)慢慢地也由村民委員會(huì)一并管理。自此，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)村民委員會(huì)成為以集體土地所有權(quán)的行使為核心內(nèi)容和基礎(chǔ)的村民自治制度。
從我國(guó)農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展來(lái)看，農(nóng)民集體土地所有權(quán)制度是維持鄉(xiāng)村社會(huì)治理和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的最基本的法律制度。正是農(nóng)民集體土地所有權(quán)為本集體的集體成員提供“耕者有其田、居者有其屋”的基本社會(huì)保障，由此形成了鄉(xiāng)村社會(huì)的基本社會(huì)關(guān)系，農(nóng)民通過(guò)對(duì)本集體范圍土地的集體所有權(quán)組織起來(lái)，開(kāi)展以經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)公共事務(wù)的自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督為內(nèi)容的村民自治，其中最為核心的就是行使對(duì)集體土地的所有權(quán)。但是，隨著城鎮(zhèn)化和農(nóng)村工業(yè)化的發(fā)展，城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的對(duì)立被打破，進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展階段。農(nóng)村的農(nóng)業(yè)分工分業(yè)，農(nóng)村土地、農(nóng)民大量進(jìn)入城市；城市工商資本也開(kāi)始下鄉(xiāng)，由此，設(shè)計(jì)于城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的農(nóng)民集體土地所有權(quán)制度必然受到影響。如何認(rèn)識(shí)這種影響，并因應(yīng)其變化對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)制度在政策和法律上作出調(diào)整就是需要認(rèn)真研究的問(wèn)題。由于城鎮(zhèn)化發(fā)展的階段性、過(guò)程性，決定了城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)制度的影響具有不確定性和復(fù)雜性。筆者擬在分析城鎮(zhèn)化進(jìn)程對(duì)農(nóng)民集體所有權(quán)制度的階段性影響的基礎(chǔ)上，提出初步的應(yīng)對(duì)措施，以期對(duì)推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化研究有所裨益。
二、城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)制度的影響
依據(jù)我國(guó)物權(quán)法的規(guī)定，農(nóng)民集體所有權(quán)是指農(nóng)民集體成員集體對(duì)屬于本集體的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)享有的所有權(quán)。農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)屬于村民集體所有的由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán)；分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)。集體土地所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利結(jié)構(gòu)自改革以來(lái)實(shí)行的是集體在集體土地所有權(quán)上為集體成員設(shè)定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)集體成員的耕者有其田；為集體成員設(shè)定宅基地使用權(quán)以實(shí)現(xiàn)集體成員居者有其屋。此外，集體還可以利用集體土地興辦集體公益事業(yè)和公益設(shè)施，也可以依法經(jīng)過(guò)審批舉辦鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)。這是集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的基本方式。集體土地所有權(quán)的行使受到嚴(yán)格限制，土地使用被嚴(yán)格限制在農(nóng)業(yè)用途，任何人使用建設(shè)用地，必須使用國(guó)有土地，集體土地只有經(jīng)過(guò)國(guó)家征收才能進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，集體土地不得直接進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)。而隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展也極大地影響了集體土地所有權(quán)制度，帶來(lái)了集體土地所有權(quán)制度的變化。
（一）集體土地所有權(quán)主體成員構(gòu)成的變化
農(nóng)民集體所有權(quán)的主體是農(nóng)村一定社區(qū)集體的成員集體，構(gòu)成農(nóng)民集體的成員是居住于農(nóng)村依賴土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)者。集體所有的土地為農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了生產(chǎn)資料和勞動(dòng)資料。無(wú)論在公社化時(shí)期參加生產(chǎn)隊(duì)的集體勞動(dòng)，還是改革開(kāi)放以來(lái)，集體成員家庭承包集體土地從事家庭勞動(dòng)，都表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者。集體成員的子女因出生當(dāng)然取得集體成員資格。集體成員及其子女因招工、升學(xué)、入伍提干等途徑脫離農(nóng)村、脫離農(nóng)業(yè)勞動(dòng)、脫離集體組織，將其農(nóng)業(yè)戶口非農(nóng)化的，就不再是農(nóng)民，也就喪失了農(nóng)民集體成員的資格。因婚嫁脫離原集體組織而加入新的集體組織的，也就喪失了原集體成員資格而取得新的集體組織的成員資格。集體成員的農(nóng)民身份及其對(duì)特定集體的成員資格的取得和喪失是確定的。而隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，許多農(nóng)民集體成員進(jìn)入了城市，不依賴集體土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但仍然保留著農(nóng)民集體成員的資格，保留著對(duì)農(nóng)民集體土地的承包權(quán)利。集體所有制中集體成員的勞動(dòng)與集體土地的生產(chǎn)資料相結(jié)合的性質(zhì)發(fā)生了變化，集體成員不一定屬于農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者，集體土地所有權(quán)主體分化為農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的集體成員和非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的集體成員。集體土地所有權(quán)在本質(zhì)上本來(lái)是為集體成員從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供生產(chǎn)資料，而隨著集體成員的城鎮(zhèn)分化，集體土地所有權(quán)在本質(zhì)上則淡化了其為所有者——集體成員提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，滿足其勞動(dòng)條件的性質(zhì)，而強(qiáng)化了其財(cái)產(chǎn)性質(zhì)。為此，中央關(guān)于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的政策，一直在強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，而不再關(guān)注作為所有者的集體成員與集體土地的勞動(dòng)結(jié)合。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本來(lái)是集體成員家庭獲得對(duì)集體土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)以取得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和勞動(dòng)資料的有期限的用益物權(quán)，但隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)地改革，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)異化成集體成員分割集體土地權(quán)益的個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)，而且日益資本化，其功能不再主要是集體成員獲得從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)條件，而主要是通過(guò)流轉(zhuǎn)獲得租金和股權(quán)收益，其期限也被永久化。這樣的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)極大地定限了集體土地所有權(quán)，集體不能收回承包地、不能收取承包費(fèi)、不能調(diào)整承包地，即使集體為了成員利益統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，也必須經(jīng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人同意，并有償流轉(zhuǎn)；否則，集體什么事也干不了。除了承包地以外，集體的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)都要量化給集體成員，由集體成員享有份額權(quán)。這樣就在集體土地所有權(quán)中強(qiáng)化了成員的私人因素，弱化了集體土地公有制的性質(zhì)。
（二）集體土地所有權(quán)權(quán)能的擴(kuò)大
農(nóng)民集體土地所有權(quán)是農(nóng)村一定社區(qū)集體的成員集體對(duì)本集體土地的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。在集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的模式下，土地由集體占有；在家庭承包經(jīng)營(yíng)的模式下，承包土地由農(nóng)戶家庭占有。農(nóng)民集體土地除舉辦農(nóng)村公益事業(yè)和公共設(shè)施、興辦鄉(xiāng)村企業(yè)和村民建住宅的宅基地外，主要用于農(nóng)業(yè)用途；其收益權(quán)能也主要是通過(guò)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)取得收益；農(nóng)民集體不能處分集體土地的所有權(quán)，集體土地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的必須由國(guó)家征收為國(guó)有土地。因此，學(xué)界普遍認(rèn)為農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)能不全。但隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)能得以擴(kuò)大。首先，集體土地所有權(quán)的使用權(quán)能擴(kuò)大。在符合規(guī)劃和用途管制的條件下，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以直接入市，與國(guó)有土地同權(quán)、同價(jià)。這就意味著在符合規(guī)劃和用途管制的條件下，集體具有將特定的集體土地用作經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的權(quán)能。經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地用途是土地使用價(jià)值的擴(kuò)大，帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。由此也就帶來(lái)了農(nóng)民集體土地所有權(quán)的收益權(quán)能和處分權(quán)能的變化。集體既可以利用經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行工商業(yè)經(jīng)營(yíng)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，又可以將建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出資、出租、抵押融資等取得收益。集體對(duì)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有權(quán)可以處分。例如，在城中村改造中，一般都采取集體將集體土地所有權(quán)申請(qǐng)登記為國(guó)有土地而取得建設(shè)用地的使用權(quán)。這就等于集體以處分集體土地所有權(quán)換取了對(duì)城市國(guó)有建設(shè)用地的使用權(quán)。在符合規(guī)劃和用途管制的條件下，對(duì)于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目用地，集體也可以將建設(shè)用地的所有權(quán)賣給國(guó)家，按照土地市場(chǎng)價(jià)格取得土地的交換價(jià)值。
（三）集體土地所有權(quán)的行使方式發(fā)生變化
在家庭承包經(jīng)營(yíng)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)模式下，集體土地所有權(quán)的行使方式主要是通過(guò)集體討論制定土地承包方案，經(jīng)過(guò)集體土地發(fā)包將土地發(fā)包給集體成員家庭承包經(jīng)營(yíng)，集體不再干涉集體成員的家庭承包經(jīng)營(yíng)，也不向承包戶收取集體提留，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期穩(wěn)定不變，由此集體土地所有權(quán)的行使在發(fā)包行為完成之后也就無(wú)所作為。而城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌發(fā)展，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式向規(guī)模化、市場(chǎng)化、現(xiàn)代化方向發(fā)展，一家一戶的小農(nóng)經(jīng)營(yíng)模式已經(jīng)不適合農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求。因此，在一些地方通過(guò)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，出現(xiàn)家庭農(nóng)場(chǎng)、大戶經(jīng)營(yíng)、合作社經(jīng)營(yíng)或者資本下鄉(xiāng)組建的企業(yè)經(jīng)營(yíng)。有的地方則由集體吸納承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股組建土地合作社經(jīng)營(yíng)。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和集體積累形成的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)則采取將股份量化給集體成員的方式由集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。集體可以利用邊角地、“四荒地”發(fā)展鄉(xiāng)村旅游和觀光農(nóng)業(yè)等。在新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，集體通過(guò)村莊改造，將節(jié)約的建設(shè)用地復(fù)耕，將置換的建設(shè)用地指標(biāo)以地票方式上市交易。集體可以利用建設(shè)用地投資、參股經(jīng)營(yíng)企業(yè)。集體可以將流轉(zhuǎn)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)集中起來(lái)與下鄉(xiāng)資本組建企業(yè)經(jīng)營(yíng)。
（四）集體土地所有權(quán)目的實(shí)現(xiàn)的內(nèi)容多樣化
農(nóng)民集體土地所有權(quán)在家庭承包經(jīng)營(yíng)的模式下，只要集體將土地發(fā)包給集體成員家庭，集體成員家庭得到了承包土地集體所有權(quán)的目的就實(shí)現(xiàn)。這種家庭經(jīng)營(yíng)的小農(nóng)方式只能解決集體成員的溫飽問(wèn)題，不能解決其富裕問(wèn)題。在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了極大的變化，農(nóng)業(yè)向產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展；農(nóng)村的工業(yè)化、服務(wù)業(yè)等也有較快的發(fā)展。集體經(jīng)濟(jì)在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化和農(nóng)村工業(yè)化及服務(wù)業(yè)發(fā)展中不斷壯大。集體所有權(quán)的目的就是實(shí)現(xiàn)集體成員的集體利益和個(gè)人利益。例如，以貴州省安順市平壩區(qū)樂(lè)平鎮(zhèn)塘約村為例，在集體采取的合作社經(jīng)營(yíng)中，集體成員的個(gè)人利益通過(guò)四個(gè)層次得到實(shí)現(xiàn)：一是入股土地的租金收入。入股到合作社的承包水田每畝一年700元的租金，土地每畝一年500元的租金。二是入股土地的股金分紅收入。塘約村合作社經(jīng)營(yíng)凈收入的40%要分配給社員，2016年社員分紅80.98萬(wàn)元，社員得到的最高分紅達(dá)8960元，最低也有1840元。三是社員在合作社勞動(dòng)收入。塘約村在合作社內(nèi)部組建了運(yùn)輸公司、旅游公司、建筑公司等經(jīng)營(yíng)實(shí)體,保障了全村勞動(dòng)力充分就業(yè),外出務(wù)工人員從860人減少到50余人,農(nóng)村“三留守”問(wèn)題基本得到解決。2016年人均收入提高到10030元。四是從集體收入中取得分配的利益。例如，塘約村將全村28處小型水利工程評(píng)估1542萬(wàn)元，作價(jià)入股到塘約村水務(wù)公司，該公司通過(guò)經(jīng)營(yíng)農(nóng)村飲水安全工程及農(nóng)田灌溉工程獲取水費(fèi)，所獲收益與村集體分享，按6:4的比例進(jìn)行分紅，村集體收益的50%再量化給全體村民，20%用于貧困戶幫扶，30%用作村水利發(fā)展基金。集體成員的個(gè)人利益實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，集體利益也得到了實(shí)現(xiàn)。塘約村2014年采取合作社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)后，2016年村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收入202.45萬(wàn)元，比2013年增加了198.53萬(wàn)元，為集體成員提供了更多的集體福利。例如建成了村文化廣場(chǎng)、林蔭小道、健康步道、自行車道等基礎(chǔ)設(shè)施；開(kāi)展勞動(dòng)力職業(yè)技能培訓(xùn)，培訓(xùn)了200多名駕駛員、800多名其他技術(shù)人員；為村民統(tǒng)一操辦紅白喜事。
三、城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)制度影響的法律和政策應(yīng)對(duì)
針對(duì)城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)民集體所有權(quán)所引起的變化，應(yīng)當(dāng)從政策和法律制度上采取必要的應(yīng)對(duì)，以使農(nóng)民集體所有權(quán)制度能夠適應(yīng)城鎮(zhèn)化的趨勢(shì)，更好地堅(jiān)持集體土地所有權(quán)制度，維護(hù)農(nóng)民利益。
（一）不以農(nóng)民退出農(nóng)民集體組織作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，進(jìn)城農(nóng)民不喪失農(nóng)民集體所有權(quán)主體（集體）的集體成員資格
城鎮(zhèn)化過(guò)程中大量農(nóng)民進(jìn)城是必然的。進(jìn)城農(nóng)民有兩種情況，一種是集體成員的家庭成員全部進(jìn)城；一種情況是農(nóng)民集體成員的部分家庭成員進(jìn)城務(wù)工，部分家庭成員仍然生活在農(nóng)村，進(jìn)城的家庭成員有可能經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的城鎮(zhèn)生活，將全體家庭成員帶入城鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，也可能是進(jìn)城家庭成員經(jīng)過(guò)一段城市生活之后返回農(nóng)村。正是考慮到農(nóng)民進(jìn)城落戶要受到城市落戶條件的限制，同時(shí)，即使農(nóng)民進(jìn)城落戶要真正享受與市民同樣的社會(huì)保障也需要一個(gè)過(guò)程，所以中央明確實(shí)行農(nóng)民進(jìn)城落戶不以退出承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)為條件的政策。“由于農(nóng)村承包地和宅基地的保障功能為億萬(wàn)農(nóng)民進(jìn)城解除了后顧之憂，才促進(jìn)了農(nóng)民大膽進(jìn)城，在城市社會(huì)于戶籍、購(gòu)房、社保等方面不能平等地接納農(nóng)民融入城市的情況下，農(nóng)村的承包地和宅基地為農(nóng)民提供了基本的保障，在遇到經(jīng)濟(jì)危機(jī)、城市工廠裁員的情況，其返回農(nóng)村，生活沒(méi)有受到大的沖擊。”《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕25號(hào)）明確指出：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)是法律賦予農(nóng)戶的用益物權(quán)，集體收益分配權(quán)是農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)當(dāng)享有的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利。加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證，依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)。推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，探索集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定辦法和集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式，保護(hù)成員的集體財(cái)產(chǎn)權(quán)和收益分配權(quán)……進(jìn)城落戶農(nóng)民是否有償退出“三權(quán)”，應(yīng)根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)精神，在尊重農(nóng)民意愿前提下開(kāi)展試點(diǎn)。現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。”2018年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕1號(hào)）仍然強(qiáng)調(diào)：“維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。”《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第27條規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地。國(guó)家保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件。承包期內(nèi)，承包農(nóng)戶進(jìn)城落戶的，引導(dǎo)支持其按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者將承包地交回發(fā)包方，也可以鼓勵(lì)其流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。”這些政策和法律規(guī)定雖然是從集體成員權(quán)的內(nèi)容上規(guī)定的，但是從作為集體土地所有權(quán)主體——本集體成員的構(gòu)成資格上，明確了在城鎮(zhèn)化背景下集體成員不因其進(jìn)城落戶而喪失集體成員資格。這是應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)民集體所有權(quán)影響的首要一條，從而保持了農(nóng)民集體所有權(quán)主體構(gòu)成的穩(wěn)定性，發(fā)揮了集體土地所有權(quán)對(duì)農(nóng)民集體成員的社會(huì)保障功能，對(duì)人的城鎮(zhèn)化起到了積極的促進(jìn)作用，顯示了農(nóng)民集體土地所有權(quán)的制度優(yōu)越性。
（二）建立農(nóng)民集體成員資格退出機(jī)制
在現(xiàn)階段農(nóng)民集體成員進(jìn)城落戶“不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)”為條件，但是如果進(jìn)城落戶的農(nóng)民集體成員自愿有償退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)的是否喪失集體成員資格在政策上沒(méi)有明確的規(guī)定，只是在2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕25號(hào)）中提出，進(jìn)城落戶農(nóng)民是否有償退出“三權(quán)”應(yīng)根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)精神，在尊重農(nóng)民意愿的前提下開(kāi)展試點(diǎn)。既然新型城鎮(zhèn)化的目的是人的城鎮(zhèn)化，最終就要解決進(jìn)程農(nóng)民市民化的問(wèn)題。因此，在現(xiàn)階段實(shí)行農(nóng)民進(jìn)城落戶的戶籍變動(dòng)與集體成員資格及其成員權(quán)享有分離的政策是必要的；但從長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，還是要建立進(jìn)城農(nóng)民集體成員的資格退出機(jī)制。從目前階段性的試點(diǎn)政策來(lái)看，其要點(diǎn)是進(jìn)城農(nóng)民在承包期內(nèi)自愿有償退出承包地、自愿有償退出宅基地，僅僅是具體民事權(quán)利的退出并沒(méi)有涉及集體成員資格。因此，依據(jù)目前政策規(guī)定，即使進(jìn)城的農(nóng)民集體成員退出承包期間的承包地、退出宅基地的，消滅的是本輪承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)，但集體成員資格還存在，從邏輯上講，在下輪承包中還可以承包土地，農(nóng)戶宅基地資格權(quán)還存在并可以取得宅基地。但從事實(shí)的可操作性而言，有償退出實(shí)行的是自愿原則，進(jìn)城農(nóng)民自愿選擇有償退出承包地，說(shuō)明他們已經(jīng)不需要以承包地作為其基本的社會(huì)保障，而且一輪承包期30年，等下一輪承包土地時(shí)，他們也應(yīng)該取得了城市的社會(huì)保障。因此，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，在承包期間，進(jìn)城農(nóng)民選擇了自愿有償退出承包地的，原則上不得再承包集體土地；除非其沒(méi)有取得城市基本社會(huì)保障，仍然必須以土地為其提供生存保障。農(nóng)民自愿有償退出宅基地的，也說(shuō)明其不再需要以宅基地作為其住房保障的條件，依照農(nóng)民出租、出賣房屋后，申請(qǐng)宅基地的不予批準(zhǔn)的規(guī)定，也不應(yīng)當(dāng)再取得宅基地使用權(quán)。因此，進(jìn)城農(nóng)民有償退出承包地、宅基地后并不喪失集體成員資格的意義在于其可以享有對(duì)集體收益的分配權(quán)。但收益分配權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)則取決于該集體有可分配的集體收益或者產(chǎn)生集體收益的基礎(chǔ)性資源，例如，集體土地被征收的補(bǔ)償收益、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地收益、集體其他財(cái)產(chǎn)收益等。同時(shí)還要符合分配的條件。例如，對(duì)于征地補(bǔ)償收益的分配，如果屬于同一輪承包地被征收的收益分配，由于退出農(nóng)戶的承包地已經(jīng)由集體給予了有償補(bǔ)償，該退出農(nóng)戶不得再參與征地款收益分配；如果被征收土地是本輪承包地以外的土地，退出承包地的農(nóng)戶對(duì)該集體土地的被征收收益仍然享有分配權(quán)。有償退出宅基地的進(jìn)城農(nóng)戶，對(duì)該宅基地被征收后的補(bǔ)償，不再享有參與分配的權(quán)利；但對(duì)本集體其他被征收土地的可分配收益具有參與分配的權(quán)利。承包地、宅基地以外的集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)收益或者其他財(cái)產(chǎn)收益的分配，進(jìn)城落戶并自愿有償退出承包地或者宅基地的農(nóng)戶應(yīng)當(dāng)享有參與分配的權(quán)利。
需要進(jìn)一步研究的問(wèn)題是進(jìn)城農(nóng)民的承包地或者宅基地的自愿有償退出是在現(xiàn)階段實(shí)行的階段性政策，目的是在進(jìn)城落戶農(nóng)民完全享有城市社會(huì)保障以前，為進(jìn)城落戶農(nóng)民提供集體土地的社會(huì)保障，使農(nóng)民不因進(jìn)城落戶而喪失已經(jīng)享有的集體土地保障。但這樣的階段性政策，如果進(jìn)城農(nóng)民不自愿退出承包地、宅基地，即使其已經(jīng)在城市完全享有了社會(huì)保障，也不可能退出集體土地所有權(quán)的成員資格。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，應(yīng)對(duì)人的城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的影響，也應(yīng)當(dāng)建立進(jìn)城農(nóng)民市民化之后的集體成員資格的強(qiáng)制退出機(jī)制。進(jìn)城農(nóng)民市民化之后的集體成員資格強(qiáng)制退出機(jī)制的法理來(lái)源在于農(nóng)民集體所有權(quán)的公有制性質(zhì)。農(nóng)民集體土地所有權(quán)的實(shí)質(zhì)就是通過(guò)農(nóng)民集體土地公有制排除任何人對(duì)農(nóng)村土地的私人所有權(quán)，確保在每一個(gè)集體范圍內(nèi)人人平等地集體享有土地所有權(quán)，為農(nóng)民集體成員提供生存和發(fā)展的社會(huì)保障。“屬于集體所有的土地為構(gòu)成該集體的成員集體所有，每個(gè)成員都是平等的構(gòu)成所有者的集體分子，是公有者成員，但每個(gè)成員都不是集體土地的私有者，不享有對(duì)集體土地的私人的、個(gè)人的所有權(quán)，也不享有對(duì)集體土地的最終所有權(quán)。他不像按份共有那樣，共有者之間有明確的應(yīng)有份額；也不像共同共有那樣，在共有關(guān)系終止時(shí)就要分割為單獨(dú)所有；而是在集體所有中每個(gè)集體成員都有平等的權(quán)利，具有抽象的潛在的應(yīng)有份，并不將其應(yīng)有份明確劃分出來(lái)，其不得要求分割對(duì)集體所有權(quán)的應(yīng)有份退出集體，在退出集體時(shí)也不得要求分割集體所有權(quán)客體財(cái)產(chǎn)。”農(nóng)民集體土地所有權(quán)的本質(zhì)是以集體公有的土地為農(nóng)民集體成員提供生存的基本社會(huì)保障，當(dāng)進(jìn)城落戶的農(nóng)民完全市民化之后，因?yàn)槠湟呀?jīng)享有了與城市人一樣的社會(huì)保障，其身份市民化后就不再是農(nóng)民，就失去了享有農(nóng)村土地的社會(huì)保障的正義性，就應(yīng)當(dāng)消滅其集體成員資格，集體公有制的土地利益應(yīng)當(dāng)由作為農(nóng)民的集體成員享有。進(jìn)城落戶的農(nóng)民是否已經(jīng)在實(shí)質(zhì)上享有了城市人的社會(huì)保障是一個(gè)事實(shí)的判斷，判斷的依據(jù)可以是一定時(shí)間的經(jīng)過(guò)和具體享有市民社會(huì)保障的狀態(tài)。其具體標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)由法律作出規(guī)定。例如，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)過(guò)一輪土地的承包期后，就應(yīng)當(dāng)喪失承包權(quán)，集體再次發(fā)包土地時(shí)不得再取得承包地。對(duì)于宅基地使用權(quán)，經(jīng)過(guò)一定年限后，其在城市已經(jīng)有住房的，可以由集體補(bǔ)償其房屋所有權(quán)后收回宅基地或者將其宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)換為宅基地法定租賃權(quán)。對(duì)其享有的農(nóng)民集體收益分配權(quán)，也應(yīng)當(dāng)規(guī)定其在城市落戶一定年限后，且事實(shí)上享有與市民同等水平的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)取消其參與集體收益分配的資格；從而將農(nóng)民集體土地所有權(quán)的利益留給從事農(nóng)業(yè)的真正農(nóng)民集體成員，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義。
（三）完善集體成員參與集體所有權(quán)重大事項(xiàng)決定的成員權(quán)行使機(jī)制
農(nóng)民集體所有權(quán)是本集體成員的集體所有權(quán)，其權(quán)利行使機(jī)制以集體成員的民主參與為特點(diǎn)。例如《物權(quán)法》第59條就明確規(guī)定了農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)屬于本集體成員集體所有，并規(guī)定農(nóng)民集體所有權(quán)行使的重大事項(xiàng)應(yīng)經(jīng)法定程序由本集體成員決定。傳統(tǒng)的農(nóng)民集體成員是與本集體土地生產(chǎn)資料結(jié)合從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)者，但隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量的農(nóng)民集體成員進(jìn)城從事非農(nóng)工作，甚至落戶城市，因此，要求本集體成員集體決定本集體所有權(quán)的重大事項(xiàng)，往往很難達(dá)到法定的有效會(huì)議人數(shù)和表決票數(shù)。因此，應(yīng)對(duì)這種情況，應(yīng)當(dāng)完善集體成員行使成員權(quán)的機(jī)制。主要應(yīng)當(dāng)有以下的改進(jìn)方式：一是建立以戶為單位的農(nóng)民集體成員權(quán)行使機(jī)制。從法律規(guī)定和現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看：“承包經(jīng)營(yíng)合同的當(dāng)事人是農(nóng)戶而不是成員個(gè)人，宅基地使用權(quán)的取得也必須以‘戶’為單位。在集體產(chǎn)權(quán)改革中，股權(quán)的設(shè)置和管理是改革的重點(diǎn)內(nèi)容。從理論上說(shuō)，股權(quán)屬于個(gè)人權(quán)利，但具體操作則可能是‘確權(quán)到人，落實(shí)到戶’，由集體經(jīng)濟(jì)組織以‘戶’為單位頒發(fā)農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)證。”因此，在集體所有權(quán)行使的重大事項(xiàng)決定中集體成員參與決定權(quán)的行使，也應(yīng)當(dāng)采取以戶為單位的方式行使，按照一戶一票的原則決定。這樣一戶當(dāng)中有的成員進(jìn)城務(wù)工，在村的本戶成員只要有一人參加就可以代表本戶的成員。二是建立集體成員參與集體事務(wù)決定權(quán)行使的代理制度。在以戶為單位、一戶一票的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)建立以戶為單位的成員權(quán)行使代理制度，在本戶成員不能委派本戶代表參與集體所有權(quán)重大事務(wù)決定的，可以由戶委托他人代理其參加集體事務(wù)決定。委托應(yīng)當(dāng)以書(shū)面形式進(jìn)行，寫(xiě)明委托人和委托代理人的姓名、身份證號(hào)及委托代理權(quán)限等事項(xiàng)。這樣就可以使沒(méi)有在村成員的農(nóng)戶可以通過(guò)委托代理方式參與集體事務(wù)的決定。三是改進(jìn)集體成員參與集體所有權(quán)事項(xiàng)決定的議事方式。在城鎮(zhèn)化背景下，出現(xiàn)大量不在村集體成員的情況下，不宜單純采取在村內(nèi)召開(kāi)集體成員會(huì)議或者成員代表會(huì)議的傳統(tǒng)方式?jīng)Q定集體所有權(quán)行使的重大事項(xiàng)，可以結(jié)合采用網(wǎng)絡(luò)通迅、視頻會(huì)議或者書(shū)面征詢意見(jiàn)等各種靈活方式吸引集體成員參與集體所有權(quán)事項(xiàng)表決，充分表達(dá)集體成員的意志和利益訴求。
（四）處理好并村并居和土地制度改革中的村組集體所有權(quán)關(guān)系
在城鎮(zhèn)化背景下，由于大量農(nóng)民進(jìn)城，在農(nóng)村的集體成員人數(shù)減少，所以在許多地方進(jìn)行了并村合村，把兩個(gè)或者兩個(gè)以上的村集體合并為一個(gè)村。有的地方為了加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，推進(jìn)土地征收制度和農(nóng)村宅基地制度改革，建立新型居住社區(qū)，也引發(fā)原來(lái)按照居住狀況劃分的村民小組集體的變化。在這個(gè)過(guò)程中，并合的村集體之間、村集體與組集體之間、組集體之間的土地財(cái)產(chǎn)關(guān)系也會(huì)發(fā)生變化。例如，陜西省西安市高陵區(qū)在征地制度改革中，凡是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)實(shí)施征收拆遷的農(nóng)戶，對(duì)其不再重新審批安置宅基地，而是采取用農(nóng)民宅基地資格權(quán)置換城市現(xiàn)房，統(tǒng)一安置到政府統(tǒng)建的城市社區(qū)居住，但保留其農(nóng)村集體成員身份不變，仍保留其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體收益分配權(quán)等成員權(quán)利，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體成員離鄉(xiāng)不離土地。既然農(nóng)民集體成員離鄉(xiāng)居住于城市，不再享有宅基地使用權(quán)，按照原來(lái)以居住狀況劃分的村民小組集體行使集體所有權(quán)就不可能，因此，就應(yīng)當(dāng)由村集體統(tǒng)一行使集體所有權(quán)。在征收土地中，一般按照20%的比例給被征地的村集體預(yù)留三產(chǎn)用地，由農(nóng)民集體組織發(fā)展產(chǎn)業(yè)。在城市社區(qū)安置中，為被征地農(nóng)民每戶無(wú)償分配10平方米經(jīng)濟(jì)發(fā)展用房（臨街商鋪），通過(guò)“村統(tǒng)戶分、股份經(jīng)營(yíng)、收益共享”的方式，由村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，按照人均占有面積分享經(jīng)營(yíng)收益，實(shí)現(xiàn)持續(xù)經(jīng)營(yíng)。
農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度的改革，也會(huì)引發(fā)村集體、組集體所有權(quán)關(guān)系的變化。由于農(nóng)民集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市必須符合土地利用規(guī)劃和用途管制，有的農(nóng)民集體擁有符合規(guī)劃的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，有的農(nóng)民集體則沒(méi)有符合規(guī)劃的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；在一個(gè)村集體內(nèi)部有的村民小組集體擁有符合規(guī)劃的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，而有的村民小組則沒(méi)有符合規(guī)劃的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。因此，城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來(lái)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的成果就不能為每個(gè)集體共享，因而就可能在一個(gè)村集體范圍內(nèi)，因土地規(guī)劃的不同造成村內(nèi)集體之間發(fā)展的不平衡。因此，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)過(guò)程中就出現(xiàn)了對(duì)村內(nèi)各個(gè)村民組之間的利益調(diào)整。例如陜西省西安市高陵區(qū)在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革中，首先對(duì)符合規(guī)劃和用途的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地確權(quán)到村民小組，明晰產(chǎn)權(quán)主體。然后在村級(jí)成立集體經(jīng)濟(jì)組織——合作社——作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的主體，實(shí)施集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易。在全區(qū)86個(gè)行政村成立了88個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織合作社（其中2個(gè)是村民小組的），尊重建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)出方村民小組的“發(fā)展權(quán)”，在組與組之間進(jìn)行建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)整，以貨幣形式對(duì)入市地塊指標(biāo)調(diào)出方村民小組的“發(fā)展權(quán)”損失予以補(bǔ)償，再由村集體經(jīng)濟(jì)組織合作社對(duì)入市地塊所在的村組按照土地征收標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)入市地塊權(quán)屬“由組到村”的轉(zhuǎn)化，并由村集體經(jīng)濟(jì)組織合作社按照入市管理辦法進(jìn)行入市交易。村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)“就地入市”和“異地調(diào)整入市”兩種途徑，以及出讓、作價(jià)入股等方式入市交易。對(duì)收益分配采用了村集體留成、入市小組分配或者“村集體留成、各小組均分”的分配方式，妥善處理村集體、合作社、村民小組、農(nóng)戶在不同入市方式和不同分配方式中權(quán)益保障，壯大集體經(jīng)濟(jì)組織，防止有的村民組主體利益受損，同時(shí)防止有的村民組主體獨(dú)享利益或者獲得利益過(guò)多。
在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市改革中，探索“多級(jí)分配”主要是在村范圍內(nèi)平衡利益。如：有的采取了由村集體經(jīng)濟(jì)組織參照國(guó)家征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的村民小組，將村民小組經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地轉(zhuǎn)為村集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織將經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，入市收益歸村集體；有的則采取了由村民小組集體將其擁有的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，村集體按照比例提留，分享入市收益的做法。但這里無(wú)論由村集體將村民小組集體的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“征收”為村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，還是村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)村民小組集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收入按照比例留成，都是與民法所有權(quán)原理不相符合的。例如M村將本村一村民小組和三村民小組共計(jì)4畝建設(shè)用地指標(biāo)與第九組同面積的建設(shè)用地地塊進(jìn)行占補(bǔ)平衡調(diào)整，將九組的建設(shè)用地入市。該宗商業(yè)用地的協(xié)議出讓價(jià)格53萬(wàn)元/畝，總價(jià)212萬(wàn)元，政府征收土地增值收入調(diào)節(jié)金42.4萬(wàn)元。補(bǔ)償建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)出方一小組和三小組土地發(fā)展權(quán)損失每畝3.5萬(wàn)元、共14萬(wàn)元；對(duì)入市地塊所在的第九小組補(bǔ)償?shù)孛娓街?.67萬(wàn)元。村集體留成總價(jià)款的22%、共46.64萬(wàn)元，九小組集體留成總價(jià)款的14%、共30萬(wàn)元，九小組集體成員分配總價(jià)款的33%、共70萬(wàn)元。這里第九村民小組集體取得的100萬(wàn)元是其建設(shè)用地使用權(quán)的對(duì)價(jià)收入，一、三村民小組集體從九小組入市土地價(jià)款中取得的每畝3.5萬(wàn)元、共14萬(wàn)元的收入是因?yàn)榘凑战ㄔO(shè)用地與耕地占補(bǔ)平衡的原則其代第九村民小組完成了耕地補(bǔ)償義務(wù)而取得的補(bǔ)償。而村集體取得22%的留成共46.64萬(wàn)元的權(quán)利依據(jù)是什么？因?yàn)樵撟谌胧械慕ㄔO(shè)用地的所有權(quán)屬于第九村民小組，并非村集體土地，按照民法的所有權(quán)原理村民小組集體與村集體是各自獨(dú)立的所有權(quán)主體，第九村民小組所有的建設(shè)用地的收益應(yīng)當(dāng)歸屬于第九村民小組，不能歸屬于村集體。但從第九村民小組集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市完成的過(guò)程來(lái)看，如果沒(méi)有村集體的參與協(xié)調(diào)幾乎不可能完成。因?yàn)槭紫燃w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地涉及的村莊規(guī)劃有村上的參與，將第一、三村民小組的建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)整給第九村民小組也是由村集體協(xié)調(diào)完成，入市交易也是由村集體經(jīng)濟(jì)組織完成。村集體在完成這些工作的基礎(chǔ)上，出于平衡村內(nèi)各個(gè)村民小組集體組織和成員利益考慮，留取了一小部分入市收入歸村集體，也有其合理性。因此，處理入市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的村民小組與村集體的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，首先應(yīng)當(dāng)尊重村民小組集體的土地所有權(quán)，確保大部分收入歸建設(shè)用地的村民小組集體所有權(quán)人所有，但集體所有權(quán)是集體公有制性質(zhì)的所有權(quán)，是為本集體成員提供社會(huì)保障的所有權(quán)，集體成員是本集體土地所有權(quán)利益的受益者，并不是私人所有者。因此，村集體在保障所有者集體成員利益的前提下，在村集體范圍內(nèi)，按照公平原則處理好因規(guī)劃享有集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的村民小組與村集體的利益關(guān)系，只要各方能夠滿意和接受，也就不必將集體所有權(quán)按照私有原則作絕對(duì)化理解。這是值得進(jìn)一步思考的問(wèn)題。
（五）集體所有權(quán)的權(quán)能行使應(yīng)當(dāng)以經(jīng)營(yíng)為核心
農(nóng)民集體所有權(quán)隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，其權(quán)能內(nèi)容日益豐富，集體土地的收益權(quán)能得到充實(shí)。農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”改革和土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地三項(xiàng)制度改革，都明確強(qiáng)調(diào)落實(shí)農(nóng)民集體所有權(quán)，極大地?cái)U(kuò)充和強(qiáng)化了農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)能，使得農(nóng)民集體所有權(quán)的行使不再主要是土地發(fā)包和為承包戶提供服務(wù)，而是在做好基礎(chǔ)管理的同時(shí)，更多地轉(zhuǎn)向?qū)w經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)。例如，順應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，集體可以引領(lǐng)農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，創(chuàng)辦合作社，可以吸引社會(huì)主體發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)等；對(duì)土地征收制度改革中補(bǔ)償安置留給集體的三產(chǎn)用地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)；對(duì)宅基地制度改革中落實(shí)的集體所有權(quán)對(duì)宅基地的租賃權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)；對(duì)符合規(guī)劃的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，等等。因此，應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)農(nóng)民集體所有權(quán)的影響，應(yīng)當(dāng)在農(nóng)民集體所有權(quán)的行使中將管理權(quán)能的行使轉(zhuǎn)向經(jīng)營(yíng)管理為主。為此，應(yīng)當(dāng)在農(nóng)民集體所有權(quán)的行使主體上普遍建立集體經(jīng)濟(jì)組織。集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)在各個(gè)農(nóng)民集體所有權(quán)主體建立，村農(nóng)民集體所有權(quán)和村民小組集體所有權(quán)都應(yīng)當(dāng)建立各自的集體經(jīng)濟(jì)組織，村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組集體經(jīng)濟(jì)組織都應(yīng)當(dāng)依照《民法總則》確立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人資格設(shè)立，成為獨(dú)立的民事主體。村民小組集體在不具備成立集體經(jīng)濟(jì)組織的條件的情況下，既可以委托村集體經(jīng)濟(jì)組織代為經(jīng)營(yíng)其經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的資產(chǎn)，也可以由各個(gè)村民小組將其經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的資產(chǎn)出資設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織，由村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)，各村民小組集體以其在村集體經(jīng)濟(jì)組織中的出資額分享利益。總之，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立的核心要素就是要把握集體經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)內(nèi)涵，符合本集體的土地等生產(chǎn)資料屬于本集體成員集體所有的屬性要求；建立按照經(jīng)濟(jì)要素組合的，具有經(jīng)營(yíng)功能的真正的經(jīng)濟(jì)組織，而不是徒有其名的變相的行政組織或者非集體的經(jīng)濟(jì)組織。目前實(shí)踐中各地建立的集體經(jīng)濟(jì)組織多為合作社。合作社可以成為集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)形式，也就是說(shuō)可以成為集體經(jīng)濟(jì)組織。但是合作經(jīng)濟(jì)并不能完全等同于集體經(jīng)濟(jì)。合作社成為集體經(jīng)濟(jì)組織關(guān)鍵是要突出合作經(jīng)濟(jì)中的集體經(jīng)濟(jì)因素，就是集體公有制的因素。在合作社的經(jīng)濟(jì)要素中土地要素和公共積累資產(chǎn)屬于合作者成員的集體公有制財(cái)產(chǎn)，只能在合作期間享受利益，不可分割，即使合作社解散也不能作為剩余財(cái)產(chǎn)分割，只能歸于同類集體經(jīng)濟(jì)或者合作事業(yè)。合作社的公有制財(cái)產(chǎn)與社員入股和分紅的個(gè)人財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)區(qū)別開(kāi)來(lái)；否則，以合作社作為集體經(jīng)濟(jì)形式，又不當(dāng)?shù)貙⒓w資產(chǎn)股份化，在合作社解散時(shí)，社員分配合作社的剩余財(cái)產(chǎn)，就可能導(dǎo)致化公為私，集體經(jīng)濟(jì)滅亡。因此，急需要制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法，規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)立和運(yùn)作。
綜上所述，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展極大地影響了集體土地所有權(quán)制度，帶來(lái)了集體土地所有權(quán)制度主體、權(quán)能內(nèi)容、行使方式、實(shí)現(xiàn)目的等多方面的變化。為因應(yīng)這一變化：應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)階段實(shí)行集體成員不因其進(jìn)城落戶而喪失集體成員資格和進(jìn)城落戶集體成員自愿有償退出承包地、宅基地的政策，但從最終實(shí)現(xiàn)進(jìn)城落戶集體成員的城鎮(zhèn)化考慮，也應(yīng)適時(shí)建立市民化集體成員資格的強(qiáng)制退出機(jī)制；應(yīng)當(dāng)建立以戶為單位的農(nóng)民集體成員權(quán)行使機(jī)制及其委托代理機(jī)制；應(yīng)當(dāng)正確處理土地“三項(xiàng)改革”中村組集體土地所有權(quán)關(guān)系；應(yīng)當(dāng)在農(nóng)民集體所有權(quán)的行使中將管理權(quán)能的行使轉(zhuǎn)向經(jīng)營(yíng)管理為主。
作者簡(jiǎn)介：韓松，西北政法大學(xué)民商法學(xué)院教授、教育部“長(zhǎng)江學(xué)者”特聘教授。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《江西社會(huì)科學(xué)》2020年第2期
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