城鎮化的發展極大地影響了集體土地所有權制度，帶來了集體土地所有權制度主體、權能內容、行使方式、實現目的等多方面的變化。為因應這一變化，應當在現階段實行集體成員不因其進城落戶而喪失集體成員資格和進城落戶集體成員自愿有償退出承包地、宅基地的政策，但從最終實現進城落戶集體成員的城鎮化考慮，也應適時建立市民化集體成員資格的強制退出機制；應當建立以戶為單位的農民集體成員權行使機制及其委托代理機制；應當正確處理土地三項改革中村組集體土地所有權關系；應當在農民集體所有權的行使中將管理權能的行使轉向經營管理為主。
一、問題的提出
中華人民共和國成立以來，在完成土地改革的民主革命任務后，經過對農業的社會主義改造，確立了社會主義制度，但由于受社會發展的歷史階段限制，還不可能一下子消除城鄉差別，實現城鄉一體化發展，由此進入社會主義初級階段的城鄉二元社會結構，以農民、農地、農業構成的鄉村社會與城市社會相對獨立，由此也形成了鄉村社會治理的基本法律制度，其中最為主要的就是以集體土地公有制為基礎的農民集體土地所有權制度。由于我國在農村集體土地上實行集體所有、集體經營的模式，導致平均主義分配觀盛行，農業生產效率低下。為了解決這種制度缺陷，國家推行家庭承包經營責任制，逐漸形成了“兩權分離”的農村土地權利結構，從而“打破了分配中的平均主義，激發了農民的生產積極性，提高了農村土地生產率，解決了糧食短缺和農民溫飽難題”。盡管在人民公社制度解體后，不少農村社區保留了專門經營管理集體經濟事務的組織，這個經濟組織與管理村莊治安、計劃生育等事務的村民委員會并存，但因后來經營管理集體經濟事務的經濟組織紛紛倒閉，使得農村集體經濟事務慢慢地也由村民委員會一并管理。自此，我國農村地區村民委員會成為以集體土地所有權的行使為核心內容和基礎的村民自治制度。
從我國農村社會的發展來看，農民集體土地所有權制度是維持鄉村社會治理和城鄉二元結構的最基本的法律制度。正是農民集體土地所有權為本集體的集體成員提供“耕者有其田、居者有其屋”的基本社會保障，由此形成了鄉村社會的基本社會關系，農民通過對本集體范圍土地的集體所有權組織起來，開展以經濟、文化和社會公共事務的自我管理、自我服務、自我教育、自我監督為內容的村民自治，其中最為核心的就是行使對集體土地的所有權。但是，隨著城鎮化和農村工業化的發展，城鄉二元社會結構的對立被打破，進入城鄉統籌和城鄉一體化發展階段。農村的農業分工分業，農村土地、農民大量進入城市；城市工商資本也開始下鄉，由此，設計于城鄉二元社會結構的農民集體土地所有權制度必然受到影響。如何認識這種影響，并因應其變化對農民集體土地所有權制度在政策和法律上作出調整就是需要認真研究的問題。由于城鎮化發展的階段性、過程性，決定了城鎮化對農民集體土地所有權制度的影響具有不確定性和復雜性。筆者擬在分析城鎮化進程對農民集體所有權制度的階段性影響的基礎上，提出初步的應對措施，以期對推進基層治理現代化研究有所裨益。
二、城鎮化對農民集體土地所有權制度的影響
依據我國物權法的規定，農民集體所有權是指農民集體成員集體對屬于本集體的不動產和動產享有的所有權。農民集體所有的不動產和動產屬于村民集體所有的由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權；分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權。集體土地所有權的財產權利結構自改革以來實行的是集體在集體土地所有權上為集體成員設定承包經營權實現集體成員的耕者有其田；為集體成員設定宅基地使用權以實現集體成員居者有其屋。此外，集體還可以利用集體土地興辦集體公益事業和公益設施，也可以依法經過審批舉辦鄉村集體所有制企業。這是集體土地所有權實現的基本方式。集體土地所有權的行使受到嚴格限制，土地使用被嚴格限制在農業用途，任何人使用建設用地，必須使用國有土地，集體土地只有經過國家征收才能進入建設用地市場，集體土地不得直接進入建設用地市場。而隨著城鎮化的發展也極大地影響了集體土地所有權制度，帶來了集體土地所有權制度的變化。
（一）集體土地所有權主體成員構成的變化
農民集體所有權的主體是農村一定社區集體的成員集體，構成農民集體的成員是居住于農村依賴土地從事農業生產的勞動者。集體所有的土地為農民從事農業生產提供了生產資料和勞動資料。無論在公社化時期參加生產隊的集體勞動，還是改革開放以來，集體成員家庭承包集體土地從事家庭勞動，都表現為農業勞動者。集體成員的子女因出生當然取得集體成員資格。集體成員及其子女因招工、升學、入伍提干等途徑脫離農村、脫離農業勞動、脫離集體組織，將其農業戶口非農化的，就不再是農民，也就喪失了農民集體成員的資格。因婚嫁脫離原集體組織而加入新的集體組織的，也就喪失了原集體成員資格而取得新的集體組織的成員資格。集體成員的農民身份及其對特定集體的成員資格的取得和喪失是確定的。而隨著城鎮化的發展，許多農民集體成員進入了城市，不依賴集體土地從事農業生產，但仍然保留著農民集體成員的資格，保留著對農民集體土地的承包權利。集體所有制中集體成員的勞動與集體土地的生產資料相結合的性質發生了變化，集體成員不一定屬于農業勞動者，集體土地所有權主體分化為農業勞動者的集體成員和非農業勞動者的集體成員。集體土地所有權在本質上本來是為集體成員從事農業生產提供生產資料，而隨著集體成員的城鎮分化，集體土地所有權在本質上則淡化了其為所有者——集體成員提供農業生產資料，滿足其勞動條件的性質，而強化了其財產性質。為此，中央關于農村產權改革的政策，一直在強調擴大農民的財產性收入，而不再關注作為所有者的集體成員與集體土地的勞動結合。土地承包經營權本來是集體成員家庭獲得對集體土地的經營權以取得農業生產資料和勞動資料的有期限的用益物權，但隨著城鎮化進程中的農地改革，承包經營權異化成集體成員分割集體土地權益的個人財產權，而且日益資本化，其功能不再主要是集體成員獲得從事農業生產的勞動條件，而主要是通過流轉獲得租金和股權收益，其期限也被永久化。這樣的承包經營權極大地定限了集體土地所有權，集體不能收回承包地、不能收取承包費、不能調整承包地，即使集體為了成員利益統一經營，也必須經承包經營權人同意，并有償流轉；否則，集體什么事也干不了。除了承包地以外，集體的經營性資產都要量化給集體成員，由集體成員享有份額權。這樣就在集體土地所有權中強化了成員的私人因素，弱化了集體土地公有制的性質。
（二）集體土地所有權權能的擴大
農民集體土地所有權是農村一定社區集體的成員集體對本集體土地的占有、使用、收益和處分的權利。在集體統一經營的模式下，土地由集體占有；在家庭承包經營的模式下，承包土地由農戶家庭占有。農民集體土地除舉辦農村公益事業和公共設施、興辦鄉村企業和村民建住宅的宅基地外，主要用于農業用途；其收益權能也主要是通過農業經營取得收益；農民集體不能處分集體土地的所有權，集體土地轉化為建設用地的必須由國家征收為國有土地。因此，學界普遍認為農民集體土地所有權的權能不全。但隨著城鎮化的發展，農民集體土地所有權的權能得以擴大。首先，集體土地所有權的使用權能擴大。在符合規劃和用途管制的條件下，集體經營性建設用地可以直接入市，與國有土地同權、同價。這就意味著在符合規劃和用途管制的條件下，集體具有將特定的集體土地用作經營性建設用地的權能。經營性建設用地用途是土地使用價值的擴大，帶來了巨大的經濟價值。由此也就帶來了農民集體土地所有權的收益權能和處分權能的變化。集體既可以利用經營性建設用地進行工商業經營和房地產開發，又可以將建設用地使用權轉讓、出資、出租、抵押融資等取得收益。集體對經營性建設用地的所有權可以處分。例如，在城中村改造中，一般都采取集體將集體土地所有權申請登記為國有土地而取得建設用地的使用權。這就等于集體以處分集體土地所有權換取了對城市國有建設用地的使用權。在符合規劃和用途管制的條件下，對于經營性建設項目用地，集體也可以將建設用地的所有權賣給國家，按照土地市場價格取得土地的交換價值。
（三）集體土地所有權的行使方式發生變化
在家庭承包經營的傳統農業經濟模式下，集體土地所有權的行使方式主要是通過集體討論制定土地承包方案，經過集體土地發包將土地發包給集體成員家庭承包經營，集體不再干涉集體成員的家庭承包經營，也不向承包戶收取集體提留，承包經營權長期穩定不變，由此集體土地所有權的行使在發包行為完成之后也就無所作為。而城鎮化和城鄉一體化統籌發展，農業經營方式向規模化、市場化、現代化方向發展，一家一戶的小農經營模式已經不適合農業的發展要求。因此，在一些地方通過承包經營權的流轉，出現家庭農場、大戶經營、合作社經營或者資本下鄉組建的企業經營。有的地方則由集體吸納承包經營權入股組建土地合作社經營。對于經營性建設用地和集體積累形成的經營性資產則采取將股份量化給集體成員的方式由集體統一經營。集體可以利用邊角地、“四荒地”發展鄉村旅游和觀光農業等。在新農村建設過程中，集體通過村莊改造，將節約的建設用地復耕，將置換的建設用地指標以地票方式上市交易。集體可以利用建設用地投資、參股經營企業。集體可以將流轉的土地承包經營權集中起來與下鄉資本組建企業經營。
（四）集體土地所有權目的實現的內容多樣化
農民集體土地所有權在家庭承包經營的模式下，只要集體將土地發包給集體成員家庭，集體成員家庭得到了承包土地集體所有權的目的就實現。這種家庭經營的小農方式只能解決集體成員的溫飽問題，不能解決其富裕問題。在城鎮化過程中，農村的產業結構發生了極大的變化，農業向產業化、現代化發展；農村的工業化、服務業等也有較快的發展。集體經濟在農業產業化、現代化和農村工業化及服務業發展中不斷壯大。集體所有權的目的就是實現集體成員的集體利益和個人利益。例如，以貴州省安順市平壩區樂平鎮塘約村為例，在集體采取的合作社經營中，集體成員的個人利益通過四個層次得到實現：一是入股土地的租金收入。入股到合作社的承包水田每畝一年700元的租金，土地每畝一年500元的租金。二是入股土地的股金分紅收入。塘約村合作社經營凈收入的40%要分配給社員，2016年社員分紅80.98萬元，社員得到的最高分紅達8960元，最低也有1840元。三是社員在合作社勞動收入。塘約村在合作社內部組建了運輸公司、旅游公司、建筑公司等經營實體,保障了全村勞動力充分就業,外出務工人員從860人減少到50余人,農村“三留守”問題基本得到解決。2016年人均收入提高到10030元。四是從集體收入中取得分配的利益。例如，塘約村將全村28處小型水利工程評估1542萬元，作價入股到塘約村水務公司，該公司通過經營農村飲水安全工程及農田灌溉工程獲取水費，所獲收益與村集體分享，按6:4的比例進行分紅，村集體收益的50%再量化給全體村民，20%用于貧困戶幫扶，30%用作村水利發展基金。集體成員的個人利益實現的同時，集體利益也得到了實現。塘約村2014年采取合作社統一經營后，2016年村級集體經濟收入202.45萬元，比2013年增加了198.53萬元，為集體成員提供了更多的集體福利。例如建成了村文化廣場、林蔭小道、健康步道、自行車道等基礎設施；開展勞動力職業技能培訓，培訓了200多名駕駛員、800多名其他技術人員；為村民統一操辦紅白喜事。
三、城鎮化對農民集體土地所有權制度影響的法律和政策應對
針對城鎮化對農民集體所有權所引起的變化，應當從政策和法律制度上采取必要的應對，以使農民集體所有權制度能夠適應城鎮化的趨勢，更好地堅持集體土地所有權制度，維護農民利益。
（一）不以農民退出農民集體組織作為農民進城落戶的條件，進城農民不喪失農民集體所有權主體（集體）的集體成員資格
城鎮化過程中大量農民進城是必然的。進城農民有兩種情況，一種是集體成員的家庭成員全部進城；一種情況是農民集體成員的部分家庭成員進城務工，部分家庭成員仍然生活在農村，進城的家庭成員有可能經過一段時間的城鎮生活，將全體家庭成員帶入城鎮，實現城鎮化，也可能是進城家庭成員經過一段城市生活之后返回農村。正是考慮到農民進城落戶要受到城市落戶條件的限制，同時，即使農民進城落戶要真正享受與市民同樣的社會保障也需要一個過程，所以中央明確實行農民進城落戶不以退出承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權為條件的政策。“由于農村承包地和宅基地的保障功能為億萬農民進城解除了后顧之憂，才促進了農民大膽進城，在城市社會于戶籍、購房、社保等方面不能平等地接納農民融入城市的情況下，農村的承包地和宅基地為農民提供了基本的保障，在遇到經濟危機、城市工廠裁員的情況，其返回農村，生活沒有受到大的沖擊。”《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（國發〔2014〕25號）明確指出：“土地承包經營權和宅基地使用權是法律賦予農戶的用益物權，集體收益分配權是農民作為集體經濟組織成員應當享有的合法財產權利。加快推進農村土地確權、登記、頒證，依法保障農民的土地承包經營權、宅基地使用權。推進農村集體經濟組織產權制度改革，探索集體經濟組織成員資格認定辦法和集體經濟有效實現形式，保護成員的集體財產權和收益分配權……進城落戶農民是否有償退出“三權”，應根據黨的十八屆三中全會精神，在尊重農民意愿前提下開展試點。現階段，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件。”2018年《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》（中發〔2018〕1號）仍然強調：“維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，引導進城落戶農民依法自愿有償轉讓上述權益。”《中華人民共和國農村土地承包法》第27條規定：“承包期內，發包方不得收回承包地。國家保護進城農戶的土地承包經營權。不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件。承包期內，承包農戶進城落戶的，引導支持其按照自愿有償原則依法在本集體經濟組織內轉讓土地承包經營權或者將承包地交回發包方，也可以鼓勵其流轉土地經營權。”這些政策和法律規定雖然是從集體成員權的內容上規定的，但是從作為集體土地所有權主體——本集體成員的構成資格上，明確了在城鎮化背景下集體成員不因其進城落戶而喪失集體成員資格。這是應對城鎮化對農民集體所有權影響的首要一條，從而保持了農民集體所有權主體構成的穩定性，發揮了集體土地所有權對農民集體成員的社會保障功能，對人的城鎮化起到了積極的促進作用，顯示了農民集體土地所有權的制度優越性。
（二）建立農民集體成員資格退出機制
在現階段農民集體成員進城落戶“不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權”為條件，但是如果進城落戶的農民集體成員自愿有償退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權的是否喪失集體成員資格在政策上沒有明確的規定，只是在2014年《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（國發〔2014〕25號）中提出，進城落戶農民是否有償退出“三權”應根據黨的十八屆三中全會精神，在尊重農民意愿的前提下開展試點。既然新型城鎮化的目的是人的城鎮化，最終就要解決進程農民市民化的問題。因此，在現階段實行農民進城落戶的戶籍變動與集體成員資格及其成員權享有分離的政策是必要的；但從長遠而言，還是要建立進城農民集體成員的資格退出機制。從目前階段性的試點政策來看，其要點是進城農民在承包期內自愿有償退出承包地、自愿有償退出宅基地，僅僅是具體民事權利的退出并沒有涉及集體成員資格。因此，依據目前政策規定，即使進城的農民集體成員退出承包期間的承包地、退出宅基地的，消滅的是本輪承包經營權和宅基地使用權，但集體成員資格還存在，從邏輯上講，在下輪承包中還可以承包土地，農戶宅基地資格權還存在并可以取得宅基地。但從事實的可操作性而言，有償退出實行的是自愿原則，進城農民自愿選擇有償退出承包地，說明他們已經不需要以承包地作為其基本的社會保障，而且一輪承包期30年，等下一輪承包土地時，他們也應該取得了城市的社會保障。因此，應當明確規定，在承包期間，進城農民選擇了自愿有償退出承包地的，原則上不得再承包集體土地；除非其沒有取得城市基本社會保障，仍然必須以土地為其提供生存保障。農民自愿有償退出宅基地的，也說明其不再需要以宅基地作為其住房保障的條件，依照農民出租、出賣房屋后，申請宅基地的不予批準的規定，也不應當再取得宅基地使用權。因此，進城農民有償退出承包地、宅基地后并不喪失集體成員資格的意義在于其可以享有對集體收益的分配權。但收益分配權的具體實現則取決于該集體有可分配的集體收益或者產生集體收益的基礎性資源，例如，集體土地被征收的補償收益、集體經營性建設用地收益、集體其他財產收益等。同時還要符合分配的條件。例如，對于征地補償收益的分配，如果屬于同一輪承包地被征收的收益分配，由于退出農戶的承包地已經由集體給予了有償補償，該退出農戶不得再參與征地款收益分配；如果被征收土地是本輪承包地以外的土地，退出承包地的農戶對該集體土地的被征收收益仍然享有分配權。有償退出宅基地的進城農戶，對該宅基地被征收后的補償，不再享有參與分配的權利；但對本集體其他被征收土地的可分配收益具有參與分配的權利。承包地、宅基地以外的集體經營性資產收益或者其他財產收益的分配，進城落戶并自愿有償退出承包地或者宅基地的農戶應當享有參與分配的權利。
需要進一步研究的問題是進城農民的承包地或者宅基地的自愿有償退出是在現階段實行的階段性政策，目的是在進城落戶農民完全享有城市社會保障以前，為進城落戶農民提供集體土地的社會保障，使農民不因進城落戶而喪失已經享有的集體土地保障。但這樣的階段性政策，如果進城農民不自愿退出承包地、宅基地，即使其已經在城市完全享有了社會保障，也不可能退出集體土地所有權的成員資格。因此，從長遠而言，應對人的城鎮化對農民集體土地所有權的影響，也應當建立進城農民市民化之后的集體成員資格的強制退出機制。進城農民市民化之后的集體成員資格強制退出機制的法理來源在于農民集體所有權的公有制性質。農民集體土地所有權的實質就是通過農民集體土地公有制排除任何人對農村土地的私人所有權，確保在每一個集體范圍內人人平等地集體享有土地所有權，為農民集體成員提供生存和發展的社會保障。“屬于集體所有的土地為構成該集體的成員集體所有，每個成員都是平等的構成所有者的集體分子，是公有者成員，但每個成員都不是集體土地的私有者，不享有對集體土地的私人的、個人的所有權，也不享有對集體土地的最終所有權。他不像按份共有那樣，共有者之間有明確的應有份額；也不像共同共有那樣，在共有關系終止時就要分割為單獨所有；而是在集體所有中每個集體成員都有平等的權利，具有抽象的潛在的應有份，并不將其應有份明確劃分出來，其不得要求分割對集體所有權的應有份退出集體，在退出集體時也不得要求分割集體所有權客體財產。”農民集體土地所有權的本質是以集體公有的土地為農民集體成員提供生存的基本社會保障，當進城落戶的農民完全市民化之后，因為其已經享有了與城市人一樣的社會保障，其身份市民化后就不再是農民，就失去了享有農村土地的社會保障的正義性，就應當消滅其集體成員資格，集體公有制的土地利益應當由作為農民的集體成員享有。進城落戶的農民是否已經在實質上享有了城市人的社會保障是一個事實的判斷，判斷的依據可以是一定時間的經過和具體享有市民社會保障的狀態。其具體標準應當由法律作出規定。例如，對土地承包經營權經過一輪土地的承包期后，就應當喪失承包權，集體再次發包土地時不得再取得承包地。對于宅基地使用權，經過一定年限后，其在城市已經有住房的，可以由集體補償其房屋所有權后收回宅基地或者將其宅基地使用權轉換為宅基地法定租賃權。對其享有的農民集體收益分配權，也應當規定其在城市落戶一定年限后，且事實上享有與市民同等水平的社會保障標準的，應當取消其參與集體收益分配的資格；從而將農民集體土地所有權的利益留給從事農業的真正農民集體成員，實現社會的公平正義。
（三）完善集體成員參與集體所有權重大事項決定的成員權行使機制
農民集體所有權是本集體成員的集體所有權，其權利行使機制以集體成員的民主參與為特點。例如《物權法》第59條就明確規定了農民集體所有的不動產和動產屬于本集體成員集體所有，并規定農民集體所有權行使的重大事項應經法定程序由本集體成員決定。傳統的農民集體成員是與本集體土地生產資料結合從事農業生產的勞動者，但隨著城鎮化的發展，大量的農民集體成員進城從事非農工作，甚至落戶城市，因此，要求本集體成員集體決定本集體所有權的重大事項，往往很難達到法定的有效會議人數和表決票數。因此，應對這種情況，應當完善集體成員行使成員權的機制。主要應當有以下的改進方式：一是建立以戶為單位的農民集體成員權行使機制。從法律規定和現實情況來看：“承包經營合同的當事人是農戶而不是成員個人，宅基地使用權的取得也必須以‘戶’為單位。在集體產權改革中，股權的設置和管理是改革的重點內容。從理論上說，股權屬于個人權利，但具體操作則可能是‘確權到人，落實到戶’，由集體經濟組織以‘戶’為單位頒發農村集體資產股權證。”因此，在集體所有權行使的重大事項決定中集體成員參與決定權的行使，也應當采取以戶為單位的方式行使，按照一戶一票的原則決定。這樣一戶當中有的成員進城務工，在村的本戶成員只要有一人參加就可以代表本戶的成員。二是建立集體成員參與集體事務決定權行使的代理制度。在以戶為單位、一戶一票的基礎上，還應當建立以戶為單位的成員權行使代理制度，在本戶成員不能委派本戶代表參與集體所有權重大事務決定的，可以由戶委托他人代理其參加集體事務決定。委托應當以書面形式進行，寫明委托人和委托代理人的姓名、身份證號及委托代理權限等事項。這樣就可以使沒有在村成員的農戶可以通過委托代理方式參與集體事務的決定。三是改進集體成員參與集體所有權事項決定的議事方式。在城鎮化背景下，出現大量不在村集體成員的情況下，不宜單純采取在村內召開集體成員會議或者成員代表會議的傳統方式決定集體所有權行使的重大事項，可以結合采用網絡通迅、視頻會議或者書面征詢意見等各種靈活方式吸引集體成員參與集體所有權事項表決，充分表達集體成員的意志和利益訴求。
（四）處理好并村并居和土地制度改革中的村組集體所有權關系
在城鎮化背景下，由于大量農民進城，在農村的集體成員人數減少，所以在許多地方進行了并村合村，把兩個或者兩個以上的村集體合并為一個村。有的地方為了加快新型城鎮化建設，推進土地征收制度和農村宅基地制度改革，建立新型居住社區，也引發原來按照居住狀況劃分的村民小組集體的變化。在這個過程中，并合的村集體之間、村集體與組集體之間、組集體之間的土地財產關系也會發生變化。例如，陜西省西安市高陵區在征地制度改革中，凡是城市規劃區內實施征收拆遷的農戶，對其不再重新審批安置宅基地，而是采取用農民宅基地資格權置換城市現房，統一安置到政府統建的城市社區居住，但保留其農村集體成員身份不變，仍保留其土地承包經營權、集體收益分配權等成員權利，從而實現農民集體成員離鄉不離土地。既然農民集體成員離鄉居住于城市，不再享有宅基地使用權，按照原來以居住狀況劃分的村民小組集體行使集體所有權就不可能，因此，就應當由村集體統一行使集體所有權。在征收土地中，一般按照20%的比例給被征地的村集體預留三產用地，由農民集體組織發展產業。在城市社區安置中，為被征地農民每戶無償分配10平方米經濟發展用房（臨街商鋪），通過“村統戶分、股份經營、收益共享”的方式，由村集體統一經營，按照人均占有面積分享經營收益，實現持續經營。
農村集體經營性建設用地入市制度的改革，也會引發村集體、組集體所有權關系的變化。由于農民集體經營性建設用地入市必須符合土地利用規劃和用途管制，有的農民集體擁有符合規劃的集體經營性建設用地，有的農民集體則沒有符合規劃的經營性建設用地；在一個村集體內部有的村民小組集體擁有符合規劃的經營性建設用地，而有的村民小組則沒有符合規劃的經營性建設用地。因此，城鎮化發展帶來的集體經營性建設用地入市的成果就不能為每個集體共享，因而就可能在一個村集體范圍內，因土地規劃的不同造成村內集體之間發展的不平衡。因此，在集體經營性建設用地入市改革試點過程中就出現了對村內各個村民組之間的利益調整。例如陜西省西安市高陵區在集體經營性建設用地改革中，首先對符合規劃和用途的集體經營性建設用地確權到村民小組，明晰產權主體。然后在村級成立集體經濟組織——合作社——作為集體經營性建設用地入市的主體，實施集體經營性建設用地入市交易。在全區86個行政村成立了88個集體經濟組織合作社（其中2個是村民小組的），尊重建設用地指標調出方村民小組的“發展權”，在組與組之間進行建設用地指標調整，以貨幣形式對入市地塊指標調出方村民小組的“發展權”損失予以補償，再由村集體經濟組織合作社對入市地塊所在的村組按照土地征收標準予以補償，實現入市地塊權屬“由組到村”的轉化，并由村集體經濟組織合作社按照入市管理辦法進行入市交易。村集體經濟組織通過“就地入市”和“異地調整入市”兩種途徑，以及出讓、作價入股等方式入市交易。對收益分配采用了村集體留成、入市小組分配或者“村集體留成、各小組均分”的分配方式，妥善處理村集體、合作社、村民小組、農戶在不同入市方式和不同分配方式中權益保障，壯大集體經濟組織，防止有的村民組主體利益受損，同時防止有的村民組主體獨享利益或者獲得利益過多。
在集體經營性建設用地使用權入市改革中，探索“多級分配”主要是在村范圍內平衡利益。如：有的采取了由村集體經濟組織參照國家征收補償標準補償有經營性建設用地的村民小組，將村民小組經營性建設用地轉為村集體所有，由村集體經濟組織將經營性建設用地入市，入市收益歸村集體；有的則采取了由村民小組集體將其擁有的經營性建設用地入市，村集體按照比例提留，分享入市收益的做法。但這里無論由村集體將村民小組集體的經營性建設用地“征收”為村集體經營性建設用地，還是村集體經濟組織對村民小組集體經營性建設用地入市收入按照比例留成，都是與民法所有權原理不相符合的。例如M村將本村一村民小組和三村民小組共計4畝建設用地指標與第九組同面積的建設用地地塊進行占補平衡調整，將九組的建設用地入市。該宗商業用地的協議出讓價格53萬元/畝，總價212萬元，政府征收土地增值收入調節金42.4萬元。補償建設用地指標調出方一小組和三小組土地發展權損失每畝3.5萬元、共14萬元；對入市地塊所在的第九小組補償地面附著物8.67萬元。村集體留成總價款的22%、共46.64萬元，九小組集體留成總價款的14%、共30萬元，九小組集體成員分配總價款的33%、共70萬元。這里第九村民小組集體取得的100萬元是其建設用地使用權的對價收入，一、三村民小組集體從九小組入市土地價款中取得的每畝3.5萬元、共14萬元的收入是因為按照建設用地與耕地占補平衡的原則其代第九村民小組完成了耕地補償義務而取得的補償。而村集體取得22%的留成共46.64萬元的權利依據是什么？因為該宗入市的建設用地的所有權屬于第九村民小組，并非村集體土地，按照民法的所有權原理村民小組集體與村集體是各自獨立的所有權主體，第九村民小組所有的建設用地的收益應當歸屬于第九村民小組，不能歸屬于村集體。但從第九村民小組集體經營性建設用地入市完成的過程來看，如果沒有村集體的參與協調幾乎不可能完成。因為首先集體經營性建設用地涉及的村莊規劃有村上的參與，將第一、三村民小組的建設用地指標調整給第九村民小組也是由村集體協調完成，入市交易也是由村集體經濟組織完成。村集體在完成這些工作的基礎上，出于平衡村內各個村民小組集體組織和成員利益考慮，留取了一小部分入市收入歸村集體，也有其合理性。因此，處理入市集體經營性建設用地的村民小組與村集體的產權關系，首先應當尊重村民小組集體的土地所有權，確保大部分收入歸建設用地的村民小組集體所有權人所有，但集體所有權是集體公有制性質的所有權，是為本集體成員提供社會保障的所有權，集體成員是本集體土地所有權利益的受益者，并不是私人所有者。因此，村集體在保障所有者集體成員利益的前提下，在村集體范圍內，按照公平原則處理好因規劃享有集體經營性建設用地的村民小組與村集體的利益關系，只要各方能夠滿意和接受，也就不必將集體所有權按照私有原則作絕對化理解。這是值得進一步思考的問題。
（五）集體所有權的權能行使應當以經營為核心
農民集體所有權隨著城鎮化的發展，其權能內容日益豐富，集體土地的收益權能得到充實。農地承包經營權“三權分置”改革和土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地三項制度改革，都明確強調落實農民集體所有權，極大地擴充和強化了農民集體土地所有權的權能，使得農民集體所有權的行使不再主要是土地發包和為承包戶提供服務，而是在做好基礎管理的同時，更多地轉向對集體經營性資產的經營。例如，順應農業現代化發展，集體可以引領農民土地經營權流轉，創辦合作社，可以吸引社會主體發展現代農業園區等；對土地征收制度改革中補償安置留給集體的三產用地進行經營；對宅基地制度改革中落實的集體所有權對宅基地的租賃權、經營權進行經營；對符合規劃的集體經營性建設用地進行經營，等等。因此，應對城鎮化發展對農民集體所有權的影響，應當在農民集體所有權的行使中將管理權能的行使轉向經營管理為主。為此，應當在農民集體所有權的行使主體上普遍建立集體經濟組織。集體經濟組織應在各個農民集體所有權主體建立，村農民集體所有權和村民小組集體所有權都應當建立各自的集體經濟組織，村集體經濟組織、村民小組集體經濟組織都應當依照《民法總則》確立的農村集體經濟組織特別法人資格設立，成為獨立的民事主體。村民小組集體在不具備成立集體經濟組織的條件的情況下，既可以委托村集體經濟組織代為經營其經營性質的資產，也可以由各個村民小組將其經營性質的資產出資設立村集體經濟組織，由村集體經濟組織經營，各村民小組集體以其在村集體經濟組織中的出資額分享利益。總之，農村集體經濟組織設立的核心要素就是要把握集體經濟的本質內涵，符合本集體的土地等生產資料屬于本集體成員集體所有的屬性要求；建立按照經濟要素組合的，具有經營功能的真正的經濟組織，而不是徒有其名的變相的行政組織或者非集體的經濟組織。目前實踐中各地建立的集體經濟組織多為合作社。合作社可以成為集體經濟的實現形式，也就是說可以成為集體經濟組織。但是合作經濟并不能完全等同于集體經濟。合作社成為集體經濟組織關鍵是要突出合作經濟中的集體經濟因素，就是集體公有制的因素。在合作社的經濟要素中土地要素和公共積累資產屬于合作者成員的集體公有制財產，只能在合作期間享受利益，不可分割，即使合作社解散也不能作為剩余財產分割，只能歸于同類集體經濟或者合作事業。合作社的公有制財產與社員入股和分紅的個人財產應當區別開來；否則，以合作社作為集體經濟形式，又不當地將集體資產股份化，在合作社解散時，社員分配合作社的剩余財產，就可能導致化公為私，集體經濟滅亡。因此，急需要制定農村集體經濟組織立法，規范農村集體經濟組織的設立和運作。
綜上所述，隨著城鎮化的發展極大地影響了集體土地所有權制度，帶來了集體土地所有權制度主體、權能內容、行使方式、實現目的等多方面的變化。為因應這一變化：應當在現階段實行集體成員不因其進城落戶而喪失集體成員資格和進城落戶集體成員自愿有償退出承包地、宅基地的政策，但從最終實現進城落戶集體成員的城鎮化考慮，也應適時建立市民化集體成員資格的強制退出機制；應當建立以戶為單位的農民集體成員權行使機制及其委托代理機制；應當正確處理土地“三項改革”中村組集體土地所有權關系；應當在農民集體所有權的行使中將管理權能的行使轉向經營管理為主。
作者簡介：韓松，西北政法大學民商法學院教授、教育部“長江學者”特聘教授。
中國鄉村發現網轉自：《江西社會科學》2020年第2期
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