摘 要：農村土地關系到國民生計。近年來，農村土地制度正在改革，實施農村集體經營性建設用地入市，可以最大限度地合理利用農村土地,提高產量和農民收入。對集體土地入市的現狀進行分析，提出幾點可行性建議，希望對相關工作有所幫助。
國家建設城市和鄉村相統一的工業農業建設用地市場，在城市規劃和用途合理的前提下進行綜合管理和監督，同時在土地建設過程中，允許農村土地中具備集體經營性質的建設用地通過轉讓、出租以及資金入股等方式入市。這是一項涉及面廣、影響深遠的建設用地體制改革。國家有關部委隨即分別出臺相關意見和制度，在33個試點地區開展改革，積累了許多寶貴的經驗，試點成果在2019年新修訂的土地管理法中得到了體現。
1 農村集體土地入市現狀分析
33個試點地區的工作實踐表明，各地政府、農村集體和村民對農村集體土地入市持積極態度。在2019年修訂的相關條例明確消除了具備集體性質的農村建設土地入市的法律阻礙。就當前農村集體土地入市的實際情況而言，依舊存在著一些問題，在很多方面存在不足之處。
1.1 監管體系不夠嚴謹
相關條例明確規定，對于合法、合規并且具備集體性質的建設用地，土地擁有者可以依靠轉讓、租賃等模式與個人或者組織進行等價交換，這樣操作一定程度上改革了傳統模式下農村土地想要進入市場就必須變為國有的相關問題，可以直接增加農民的經濟收入。但是這種土地入市由哪一級政府管理，是否需要經過審批，審批的內容是什么，這些問題有待進一步明確。從運行機制來看，缺乏相應的市場交易規則和平臺來保證村集體和農民的利益。
1.2 產權不夠清晰
從法律上說，具備集體性質的農村土地所有權的主要擁有者是農民，而非農村集體經濟組織和部門。因此，當具備集體資質的建設性土地想要入市時，必須經過村民代表舉行會議，并且會議過程中至少需要2/3以上的村民和成員同意才能正常開展入市項目。但是現實中，農村集體土地的產權界定不清晰，農村土地擁有權在名義上雖然由農民所有，但是其實際所有權是由集體經濟組織和部門擁有，所有權應具有的占有、使用、收益、處分權能不完整。特別是農村土地規劃受行政干預比較嚴重，農民難以成為市場交易的主體，農民的權利和主體地位得不到保障。
1.3 利益分配存在沖突
從現行地方財政收入情況看，土地出讓收入是地方財政的重要組成部分。農村集體經營性建設用地入市，將會提高政府征地成本，直接增加土地供應量，對現有國有土地市場造成的一定沖擊。因此，需要完善利益調節機制，解決集體經營性建設用地入市收益的分配問題，包括集體土地所有者和各級政府之間的分配關系問題、集體成員之間的分配關系問題等。
1.4 基礎工作滯后
要想有效保證農村集體土地入市項目開展，需要明確農村具備集體性質的土地。完善產權的相關制度，其核心關鍵是在當地的土地交易市場和社會服務結構下建立統一管理體系。完善土地市場管理規定和交易規則，為農村集體經營性建設用地使用權流轉提供政策咨詢、信息發布、地價評估、交易代理、糾紛仲裁等相關服務。這一機制涉及多部門協調完善，需要由政府抓緊建立完善[1]。
1.5 耕地保護存在隱患
試點地區實踐表明，各級政府、農村集體和村民對農村集體土地入市較為積極。農村集體土地入市全面推開后，可能帶來地方政府新一輪用地高峰，對耕地保護造成沖擊。當前補充耕地和高標準農田建設進度緩慢，占地補地還未找到有效的解決辦法。農村集體土地入市后，這個問題將更加突出。
2 完善農村集體土地入市的建議
2.1 完善法律法規
要適應農村集體土地入市的新變化，在完善土地管理條例的同時，改革城市土地管理相關法律和法規，并在此基礎上明確土地稅務、房地產稅務的征收、開發等相關法律，進一步制訂土地市場的運作模式，推動相關財政制度改善，改革土地相關的稅務分散制度和支付制度。應做好宏觀調控，對土地供應總量進行科學計劃，不斷完善城鄉統一的地產市場，積極引導土地市場在健康的道路上前進。
2.2 明確權屬主體
當前我國各項法律都在逐漸完善。在實際工作過程中，應明確集體土地所有權的權屬主體，充分發揮相關部門的職能作用，強化監管，促進綠色發展[2]。
在土地的一級市場上，農村土地主要的所屬主體是集體模式下，具有經濟屬性的村民組織或村民代表大會；如果農村土地模式是土地相關合作社，則是股東大會。在土地的處理建議和模式上，只有擁有權利的村民或股東，才能決定集體土地是否入市流轉。要盡量避免出現兩種現象：一是鄉鎮政府以加強監管的名義，用行政權力干預村集體的決策，以免鄉鎮政府在集體土地入市中獲得過多的利益；二是村兩委以加強管理的名義，用村委會的決定取代村民大會的表決，最終出現村支書和相關管理組織等少數人為了自身利益，將土地隨意出租或者轉讓。
在土地的二級市場上，農村集體性質的土地最終擁有者是主權人或宅基地繼承且合法使用者，同時其主要的權利僅是出租或者轉讓其合法的建設用地，并不能利用自身擁有者的身份私自進行土地使用權或宅基地使用權的分配或者轉讓，同樣不能把土地承包權益當作使用權進行土地出租或轉讓。
2.3 建立有機的城鄉統一地產市場
農村土地擁有權和產權進行交易時，主要流程應該與國有土地交易模式相同。在轉讓和租賃模式下，應該使用多元化模式，即租賃、轉讓、拍賣、招標、入股以及經濟聯營等方式。主要交易方式的選擇應該按照交易雙方各自的意愿達成一致，不應僅局限于法律允許的傳統模式，比如經濟入股或入伙聯營兩種方式。同時在交易范圍上，政府不應強行規定固定的交易模式，只要按照法律規定進行租賃、轉讓，雙方簽定合同文本遵守法律規定要求即可。
對于農村土地的非法流轉問題，不能僅僅依靠嚴厲打擊，需要建立有機的城鄉統一地產市場，以法律手段作為輔助，規范市場秩序。在實際工作中，政府應加強法律法規的宣傳培訓，幫助農民群眾正確理解土地違法行為的處理結果，從根本上減少對違法建筑拆除的對立情緒。在處理問題時，相關工作人員必須嚴格依法行政，嚴格貫徹執行自然資源相關法律法規，減少自然資源矛盾糾紛。對于征地補償的問題嚴格把關，在處理時一定要合理合法，從根本上扭轉自然資源信訪訴訟工作的被動局面。
2.4 完善基礎信息工作
新的土地管理法條例十分明確地規定了3類用地模式，這3類用地主要通過土地利用總體規劃和城鄉規劃確定，其規模和空間布局由當地政府和村集體統籌安排和調整確定。因此，在農村集體土地入市工作中，政府應首先明確哪些是經營性用地，避免不必要的經濟糾紛，讓村民在改革中受益[3,4,5]。
在實際開展的過程中，首先要做好國土調查工作，仔細、全面、認真、負責地把握具備高精準性和高準確性的土地基礎信息，并進行全面的土地結構調查、土壤成本檢測以及土地用地統計等相關活動，以滿足當前社會發展和國土管理的需要。在土地使用權證件管理和監督過程中，不僅要尊重土地歷史、承認現實社會發展，還要根據相關法律要求和經濟社會發展的需要，做好土地利用總體規劃和城鄉規劃，明確農村集體建設用地的規模和空間布局。相關部門要利用現代信息技術，建立自助查詢系統，利用網絡方便農民進行登記、交易等業務，實現信息資源共享、政務公開[6,7]。
面對土地經濟糾紛，相關部門要按照法律要求進行調查，按照法律程序進行審查，并把處理方案形成書面報告，公開、公正處理業務。重大事項要鼓勵廣大人民群眾積極參與并行使參與權，杜絕“暗箱操作”[8]。
3 結束語
要重視農村集體土地入市，充分發揮其作用，不斷總結辦理工作的經驗和不足，加強責任落實，從責任到質量、從時間到效果等方面進行控制和把關，完善各項機制，解決當前農村集體土地入市存在的問題。
中國鄉村發現網轉自：山西農經. 2020,(22) 第56-57頁
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