摘 要：農(nóng)村土地關(guān)系到國民生計。近年來，農(nóng)村土地制度正在改革，實施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，可以最大限度地合理利用農(nóng)村土地,提高產(chǎn)量和農(nóng)民收入。對集體土地入市的現(xiàn)狀進行分析，提出幾點可行性建議，希望對相關(guān)工作有所幫助。
國家建設(shè)城市和鄉(xiāng)村相統(tǒng)一的工業(yè)農(nóng)業(yè)建設(shè)用地市場，在城市規(guī)劃和用途合理的前提下進行綜合管理和監(jiān)督，同時在土地建設(shè)過程中，允許農(nóng)村土地中具備集體經(jīng)營性質(zhì)的建設(shè)用地通過轉(zhuǎn)讓、出租以及資金入股等方式入市。這是一項涉及面廣、影響深遠的建設(shè)用地體制改革。國家有關(guān)部委隨即分別出臺相關(guān)意見和制度，在33個試點地區(qū)開展改革，積累了許多寶貴的經(jīng)驗，試點成果在2019年新修訂的土地管理法中得到了體現(xiàn)。
1 農(nóng)村集體土地入市現(xiàn)狀分析
33個試點地區(qū)的工作實踐表明，各地政府、農(nóng)村集體和村民對農(nóng)村集體土地入市持積極態(tài)度。在2019年修訂的相關(guān)條例明確消除了具備集體性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)土地入市的法律阻礙。就當前農(nóng)村集體土地入市的實際情況而言，依舊存在著一些問題，在很多方面存在不足之處。
1.1 監(jiān)管體系不夠嚴謹
相關(guān)條例明確規(guī)定，對于合法、合規(guī)并且具備集體性質(zhì)的建設(shè)用地，土地擁有者可以依靠轉(zhuǎn)讓、租賃等模式與個人或者組織進行等價交換，這樣操作一定程度上改革了傳統(tǒng)模式下農(nóng)村土地想要進入市場就必須變?yōu)閲械南嚓P(guān)問題，可以直接增加農(nóng)民的經(jīng)濟收入。但是這種土地入市由哪一級政府管理，是否需要經(jīng)過審批，審批的內(nèi)容是什么，這些問題有待進一步明確。從運行機制來看，缺乏相應(yīng)的市場交易規(guī)則和平臺來保證村集體和農(nóng)民的利益。
1.2 產(chǎn)權(quán)不夠清晰
從法律上說，具備集體性質(zhì)的農(nóng)村土地所有權(quán)的主要擁有者是農(nóng)民，而非農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和部門。因此，當具備集體資質(zhì)的建設(shè)性土地想要入市時，必須經(jīng)過村民代表舉行會議，并且會議過程中至少需要2/3以上的村民和成員同意才能正常開展入市項目。但是現(xiàn)實中，農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)界定不清晰，農(nóng)村土地擁有權(quán)在名義上雖然由農(nóng)民所有，但是其實際所有權(quán)是由集體經(jīng)濟組織和部門擁有，所有權(quán)應(yīng)具有的占有、使用、收益、處分權(quán)能不完整。特別是農(nóng)村土地規(guī)劃受行政干預比較嚴重，農(nóng)民難以成為市場交易的主體，農(nóng)民的權(quán)利和主體地位得不到保障。
1.3 利益分配存在沖突
從現(xiàn)行地方財政收入情況看，土地出讓收入是地方財政的重要組成部分。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，將會提高政府征地成本，直接增加土地供應(yīng)量，對現(xiàn)有國有土地市場造成的一定沖擊。因此，需要完善利益調(diào)節(jié)機制，解決集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益的分配問題，包括集體土地所有者和各級政府之間的分配關(guān)系問題、集體成員之間的分配關(guān)系問題等。
1.4 基礎(chǔ)工作滯后
要想有效保證農(nóng)村集體土地入市項目開展，需要明確農(nóng)村具備集體性質(zhì)的土地。完善產(chǎn)權(quán)的相關(guān)制度，其核心關(guān)鍵是在當?shù)氐耐恋亟灰资袌龊蜕鐣?wù)結(jié)構(gòu)下建立統(tǒng)一管理體系。完善土地市場管理規(guī)定和交易規(guī)則，為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供政策咨詢、信息發(fā)布、地價評估、交易代理、糾紛仲裁等相關(guān)服務(wù)。這一機制涉及多部門協(xié)調(diào)完善，需要由政府抓緊建立完善[1]。
1.5 耕地保護存在隱患
試點地區(qū)實踐表明，各級政府、農(nóng)村集體和村民對農(nóng)村集體土地入市較為積極。農(nóng)村集體土地入市全面推開后，可能帶來地方政府新一輪用地高峰，對耕地保護造成沖擊。當前補充耕地和高標準農(nóng)田建設(shè)進度緩慢，占地補地還未找到有效的解決辦法。農(nóng)村集體土地入市后，這個問題將更加突出。
2 完善農(nóng)村集體土地入市的建議
2.1 完善法律法規(guī)
要適應(yīng)農(nóng)村集體土地入市的新變化，在完善土地管理條例的同時，改革城市土地管理相關(guān)法律和法規(guī)，并在此基礎(chǔ)上明確土地稅務(wù)、房地產(chǎn)稅務(wù)的征收、開發(fā)等相關(guān)法律，進一步制訂土地市場的運作模式，推動相關(guān)財政制度改善，改革土地相關(guān)的稅務(wù)分散制度和支付制度。應(yīng)做好宏觀調(diào)控，對土地供應(yīng)總量進行科學計劃，不斷完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的地產(chǎn)市場，積極引導土地市場在健康的道路上前進。
2.2 明確權(quán)屬主體
當前我國各項法律都在逐漸完善。在實際工作過程中，應(yīng)明確集體土地所有權(quán)的權(quán)屬主體，充分發(fā)揮相關(guān)部門的職能作用，強化監(jiān)管，促進綠色發(fā)展[2]。
在土地的一級市場上，農(nóng)村土地主要的所屬主體是集體模式下，具有經(jīng)濟屬性的村民組織或村民代表大會；如果農(nóng)村土地模式是土地相關(guān)合作社，則是股東大會。在土地的處理建議和模式上，只有擁有權(quán)利的村民或股東，才能決定集體土地是否入市流轉(zhuǎn)。要盡量避免出現(xiàn)兩種現(xiàn)象：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以加強監(jiān)管的名義，用行政權(quán)力干預村集體的決策，以免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在集體土地入市中獲得過多的利益；二是村兩委以加強管理的名義，用村委會的決定取代村民大會的表決，最終出現(xiàn)村支書和相關(guān)管理組織等少數(shù)人為了自身利益，將土地隨意出租或者轉(zhuǎn)讓。
在土地的二級市場上，農(nóng)村集體性質(zhì)的土地最終擁有者是主權(quán)人或宅基地繼承且合法使用者，同時其主要的權(quán)利僅是出租或者轉(zhuǎn)讓其合法的建設(shè)用地，并不能利用自身擁有者的身份私自進行土地使用權(quán)或宅基地使用權(quán)的分配或者轉(zhuǎn)讓，同樣不能把土地承包權(quán)益當作使用權(quán)進行土地出租或轉(zhuǎn)讓。
2.3 建立有機的城鄉(xiāng)統(tǒng)一地產(chǎn)市場
農(nóng)村土地擁有權(quán)和產(chǎn)權(quán)進行交易時，主要流程應(yīng)該與國有土地交易模式相同。在轉(zhuǎn)讓和租賃模式下，應(yīng)該使用多元化模式，即租賃、轉(zhuǎn)讓、拍賣、招標、入股以及經(jīng)濟聯(lián)營等方式。主要交易方式的選擇應(yīng)該按照交易雙方各自的意愿達成一致，不應(yīng)僅局限于法律允許的傳統(tǒng)模式，比如經(jīng)濟入股或入伙聯(lián)營兩種方式。同時在交易范圍上，政府不應(yīng)強行規(guī)定固定的交易模式，只要按照法律規(guī)定進行租賃、轉(zhuǎn)讓，雙方簽定合同文本遵守法律規(guī)定要求即可。
對于農(nóng)村土地的非法流轉(zhuǎn)問題，不能僅僅依靠嚴厲打擊，需要建立有機的城鄉(xiāng)統(tǒng)一地產(chǎn)市場，以法律手段作為輔助，規(guī)范市場秩序。在實際工作中，政府應(yīng)加強法律法規(guī)的宣傳培訓，幫助農(nóng)民群眾正確理解土地違法行為的處理結(jié)果，從根本上減少對違法建筑拆除的對立情緒。在處理問題時，相關(guān)工作人員必須嚴格依法行政，嚴格貫徹執(zhí)行自然資源相關(guān)法律法規(guī)，減少自然資源矛盾糾紛。對于征地補償?shù)膯栴}嚴格把關(guān)，在處理時一定要合理合法，從根本上扭轉(zhuǎn)自然資源信訪訴訟工作的被動局面。
2.4 完善基礎(chǔ)信息工作
新的土地管理法條例十分明確地規(guī)定了3類用地模式，這3類用地主要通過土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定，其規(guī)模和空間布局由當?shù)卣痛寮w統(tǒng)籌安排和調(diào)整確定。因此，在農(nóng)村集體土地入市工作中，政府應(yīng)首先明確哪些是經(jīng)營性用地，避免不必要的經(jīng)濟糾紛，讓村民在改革中受益[3,4,5]。
在實際開展的過程中，首先要做好國土調(diào)查工作，仔細、全面、認真、負責地把握具備高精準性和高準確性的土地基礎(chǔ)信息，并進行全面的土地結(jié)構(gòu)調(diào)查、土壤成本檢測以及土地用地統(tǒng)計等相關(guān)活動，以滿足當前社會發(fā)展和國土管理的需要。在土地使用權(quán)證件管理和監(jiān)督過程中，不僅要尊重土地歷史、承認現(xiàn)實社會發(fā)展，還要根據(jù)相關(guān)法律要求和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，做好土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，明確農(nóng)村集體建設(shè)用地的規(guī)模和空間布局。相關(guān)部門要利用現(xiàn)代信息技術(shù)，建立自助查詢系統(tǒng)，利用網(wǎng)絡(luò)方便農(nóng)民進行登記、交易等業(yè)務(wù)，實現(xiàn)信息資源共享、政務(wù)公開[6,7]。
面對土地經(jīng)濟糾紛，相關(guān)部門要按照法律要求進行調(diào)查，按照法律程序進行審查，并把處理方案形成書面報告，公開、公正處理業(yè)務(wù)。重大事項要鼓勵廣大人民群眾積極參與并行使參與權(quán)，杜絕“暗箱操作”[8]。
3 結(jié)束語
要重視農(nóng)村集體土地入市，充分發(fā)揮其作用，不斷總結(jié)辦理工作的經(jīng)驗和不足，加強責任落實，從責任到質(zhì)量、從時間到效果等方面進行控制和把關(guān)，完善各項機制，解決當前農(nóng)村集體土地入市存在的問題。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：山西農(nóng)經(jīng). 2020,(22) 第56-57頁
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