摘要：農村集體土地制度改革向“右”偏主要緣于未能深刻把握其土地的公有本質及發展規律，深化農村集體土地制度改革應遵循經濟社會發展規律、遵守農業農村基本制度。
只有把握好改革方向，改革事業才能順利推進。然而，當前農村集體土地制度改革向“右”偏。這主要緣于未能深刻把握農村集體土地的公有本質及發展規律。深化農村集體土地制度改革，應遵循經濟社會發展規律、遵守農業農村基本制度。
一、當前農村集體土地制度改革向“右”偏
（一）對農村土地集體所有制的誤解
1．誤認為農村集體土地歸集體經濟組織成員集體所有或共同所有。進而，集體經濟組織成員集體似乎可以通過村民小組會議或戶代表會議議決土地承包經營、宅基地分配、土地處置等事關農民重大事宜。那么農民合法土地權益就容易受到侵犯，尤其是在追求短期利益或“政績”驅動之下，有時在宗族勢力影響之下，甚至少數村民的合法權益可被多數村民“民主”否決。實際上，農村集體土地并非集體經濟組織成員集體所有。否則，因其時點性或成員具體化而導致只是部分而不是全部、只是彼時而不是今后所有的集體經濟組織成員對集體土地具有所有權，這與全體而動態的集體經濟組織成員依法共同使用或依法共同占有集體經濟組織土地這一農村土地集體所有制政策初衷相矛盾。也否則，將嚴重沖擊土地用途管制、農村土地集體所有制、土地承包經營制度、宅基地使用制度、村民依法自治等農業農村基本制度，農民合法土地權益也就得不到這些基本制度的強力保障。盡管由集體經濟組織決定土地承包方案、組織實施土地發包、報批宅基地等，但這些只是通過村民小組會議或戶代表會議執行國家有關法律政策規定而已，集體經濟組織并不具有實質意義上的土地配置權。
2．誤認為農村集體土地歸集體經濟組織成員所有或按份共有。進而，似乎可以將農村土地當作農民財產，征地時似乎應對土地本身給予補償，甚至農民可獲得征地后的部分土地增值收益。實際上，農村集體土地并非集體經濟組織成員所有。否則，農村集體土地只歸當時屬于集體經濟組織成員的部分集體經濟組織成員或其繼承人所有，或將集體土地分割給具體的集體經濟組織成員，而其他集體經濟組織成員的土地承包權、宅基地使用權等因無集體土地可調配而得不到保障。這不僅與農村土地集體所有制政策初衷相背離，也違背了土地公有制，可以說是變相的土地私有制。集體經濟組織成員對其承包地、宅基地并不具有所有權，只具有占有權、使用權、收益權和一定的流轉權。并且，作為用益物權的承包地、宅基地，需要“用”才受“益”，不“用”就不受“益”，且“用”還受到土地用途管制、農村土地集體所有制、村民依法自治等農業農村基本制度的限制。那么，耕者有其田、居者有其地的“有”只是對集體經濟組織土地一定時期內或一定條件下的依法占有或依法使用，并非“所有”。因此，農村土地并非農民財產。再有，征地前對農民給予住宅、農作物等補償，給予住房、就業、上學、養老等安置，還給予安置補助費，加上農民對土地不具有所有權，因此，從名目上不宜支付土地補償費給被征地農民，被征地農民也不宜獲得征地后的土地增值收益。
3．誤認為農村集體土地歸集體經濟組織所有。進而，集體經濟組織似乎可以向集體經濟組織成員發包土地、分配宅基地、處置集體土地，在征地、集體收益中似乎應得到適當比例的補償或收入。實際上，既非經濟組織也非實體組織的集體經濟組織不宜成為土地所有權人。否則，集體經濟組織成員承包經營土地、取得使用宅基地等時就應付土地承包費、土地使用費或地租給集體經濟組織，而他們實際是依法地無償地使用或占有；也否則，集體經濟組織就可通過收回、調整、轉讓、抵押等方式處置集體土地，集體經濟組織成員的土地承包經營權、宅基地使用權等合法土地權益就容易受到侵犯，而集體經濟組織對集體經濟組織成員依法占有的承包地、宅基地進行處置往往受到國家有關政策法規的嚴格限制，幾近沒有處分權。其實，農村土地集體所有制中的“集體”并非集體經濟組織，集體經濟組織在土地產權上只具有地理邊界功能。
4．農村集體土地歸根到底屬于國家所有。既畢竟實行土地公有制的我國，農村土地集體所有制也應屬于土地公有制范疇；也畢竟是由國家提供農村集體土地給農民在生產生活中使用，農村集體土地被國家依法征收后可轉為國有土地；還畢竟一旦集體土地用于非農業經營性建設就應同樣依法繳納土地使用方面的稅賦，也只有國家才能在工業化中期之前征收農業用地方面的稅賦（工業化中期之前有農業稅、之后無農業稅是基于促進工農業協調發展的考慮）。其實，農村土地集體所有制中的“集體”并非數量上的集體或共同之義，也非實體上的組織之義，而是地理上的邊界之義；“所有”并非產權上的所有之義，而只是產權上的占有（及其派生的使用、收益）之義。那么，農村土地集體所有的制度實質，是在土地用途管制之下的全體而動態的集體經濟組織成員依法共同使用或依法共同占有屬于國家所有的集體經濟組織土地。簡而言之，農村集體土地的本質并非“集體所有”而是公有。
（二）誤用簡單的工業化市場化思維去發展農業建設農村
1．誤用簡單的工業化市場化思維去發展農業。進而，有的認為農業經營規模越大越“現代”，基于大規模經營而實行雇工經營，大力引進資本發展農業。實際上，農業適宜適度規模經營而不適宜大規模經營，適宜家庭經營或包干經營、合作經營，而不適宜雇工經營、集體經營。否則，由于粗放經營或單一經營而危及糧食安全；由于農業勞動監管、計量等成本過高而增大農業經營風險。另外，誤認為市場在農產品配置中起決定性作用，但農業的弱質性、民生性決定了農產品在市場化的同時也需要政府加大農業扶持力度，包括實行糧食最低收購價制度、提供農業補貼、免費推廣農業技術、支持農業基礎設施建設等。
2．誤用簡單的市場化思維去利用土地建設農村。進而，有的建議平等交換城鄉土地，用農村住宅去抵押擔保，甚至建議城市人到鄉下買住宅。實際上，平等交換城鄉土地的初衷是縮小城鄉差距，然而它并不是消除城鄉不平等的應對之策，反而會因不顧產業有別、城鄉有別的客觀實際而違背農業農村發展規律、城鄉經濟社會協調發展規律甚至社會主義市場經濟發展規律。另外，由于住宅所有權往往“綁架”了宅基地使用權，因此宅基地上的住宅尚可租賃、經營、繼承，但不可抵押、擔保、買賣；也不允許土地承包權在集體經濟組織外及非法在集體經濟組織內抵押、擔保、買賣。否則，既容易違背農村土地集體所有制，動搖制度根基；也容易違反土地用途管制，沖破耕地紅線；還容易滋生土地食利階層，拉大貧富差距。
二、謹防農村集體土地制度改革向“右”偏
（一）農村集體土地制度改革應遵循經濟社會發展規律
1．農村集體土地制度改革應遵循農業農村發展規律。農業是生命再生產與經濟再生產相結合的產業，農作物的農時性與自然性、農產品的生命性與市場化、農業的基礎性與民生性，既決定了農業是產業之基、民生之本、可持續發展之源，也決定了農業的生產效率不高、比較效益低、自然風險市場風險較大。也即，農業既需要遵循市場經濟規律，也需要遵循生物生長規律，還需要遵循宏觀調控規律。因此，這決定了農業不宜雇工經營、集體經營，而宜家庭經營或包干經營、合作經營；不宜大規模經營，而宜適度規模經營。我國人多地少、人均耕地更少，各地農業資源稟賦條件差異很大，很多丘陵山區地塊零散，因此，在當前和今后很長一個時期，小農戶家庭經營將是我國農業的主要經營方式。另外，聚村而居、精耕細作、間作套種、綠色種植、血親相連、鄰里相助、文化相聯等傳統農耕文化鄉里文化生態文化，在我國數千年歷史中，早已深深植根于廣大農村或數億農民的行為習慣、社會制度與道德理念之中。農村是熟人社區，一個自然村落本就是一個復雜的鄉土社會結構，其生產勞動、人際交往更多受家族姻親或風俗習慣的影響，不如陌生人聚居的城市更多靠法律與市場機制來調節。相對城鎮，農村人口分布不密集、生產要素集聚度不高競爭力不強、公共基礎設施及基本公共服務人均配置成本較高或人均利用率較低，那么農村經濟社會發展水平普遍落后于當地城鎮，并且長期形成的城鄉二元結構在短期內又難以消除。因此，不但應堅守以集體經濟組織為地理邊界并以此為基礎的農村土地集體所有制、村民依法自治等農業農村基本制度，也應堅守集體經濟組織成員依法地無償地使用或占有集體土地的土地承包經營制度、宅基地使用制度等，還應堅守國家繼續加大農業農村扶持力度的政策。
2．農村集體土地制度改革應遵循城鄉經濟社會協調發展規律。引進社會資本發展農業建設農村，往往由家庭經營和合作經營為主的統分結合雙層農業經營體制轉變成雇工經營農業模式，由“家庭經營+鄉里關系”轉變成市場關系。這不僅影響到農業經營模式、生產激勵機制、利益分配機制等的變化，也會影響到人地關系、人際關系、村民自治等的變化，還會影響到對農業農村發展規律的遵循、對傳統農村文化的弘揚，甚至影響到數億農民的生存、社會秩序的穩定、執政根基的鞏固。社會資本往往是逐利的，而農村土地成本過低甚至沒有、用地監管成本過高，加上農業產業投資周期長、利潤薄、風險大而決定了發展非農產業或者開發建設農村土地往往具有更多投資機會。因此，在追求短期利益或“政績”驅動下，引進社會資本往往導致農村土地非糧化非農化，不利于堅守耕地紅線、保障糧食安全，也容易違背土地利用總體規劃，甚至導致盲目投資、無序建設，進一步增大農業經營風險或開發建設風險。另外，由于資本所有者的主要群體常住城鎮，引進社會資本還往往容易導致部分農村發展成果倒流城鎮，從而形成新的城鄉二元體制機制，進一步擴大城鄉發展差距，影響城鄉經濟社會持續健康發展。因此，發展農業建設農村，宜以村民自愿出資為主，社會類資本、技術、服務等生產要素在總表決權中不宜超過20%。另外，工業化中期之后，農業容易變成產業短板，農村容易成為發展短板，農民容易產生民生短板。加上農業經營主體或土地流轉主體數以億計，農業收益小、不穩定、難計量，并往往對個體或微型企業的營業、個人的所得等給予一定免稅額。因此，為了讓農民安心務農、鞏固農業基礎地位、促進工農業協調發展、城鄉一體化發展甚至為了維護社會穩定，一般就不再從土地使用收益或土地流轉收益中征收土地使用稅賦，還需要政府繼續加大“三農”扶持力度，力爭農民經濟收入、享受基本公共服務等與當地城鎮居民差距逐漸縮小。其實，市場競爭機制難以承擔一個健康社會所應具備的扶持弱質產業、調控宏觀經濟、縮小城鄉差距、維持社會穩定、鞏固執政根基、保護生態環境、弘揚傳統文化等復雜功能。加上農業比較效益通常低，農村各生產要素競爭力普遍不高，農村往往落后于當地城鎮。因此，讓市場在農村土地配置中起決定性作用只適宜一些能充分競爭的農業用地或農村土地配置環節，而并非適宜所有農村土地或全部土地配置環節。當然，凡能市場化的，政府就不應干預，只需強化法治保障就可，相信農民會開辟出市場來，也相信農民會經營好市場的；這已被改革開放以來農民的偉大實踐所證明。
3．農村集體土地制度改革應遵循社會主義市場經濟發展規律。在實行土地公有制的我國，如果農村土地依法轉為經營性建設用地，那么它就與國有經營性建設用地并無本質區別——土地都屬于國家所有，都用于非農業生產經營，或者農村住宅不是村民用于自住。因而，就應同樣遵循市場經濟規律，同樣遵守市場競爭規則，同等繳納土地使用方面的稅費。否則，就容易形成有別于依法無償使用農村集體土地、有償使用經營性國有土地的無償使用農村經營性建設用地第三種土地制度。這既不利于公平競爭，也不利于形成城鄉統一的建設用地市場，甚至不利于構建城鄉統一的社會主義市場經濟體系。有償使用經營性國有土地看似與集體經濟組織成員依法無償占有或使用集體土地相左，但兩者都堅持了土地公有制，遵從了土地用途管制，有償與無償之別是緣于農業與工商業、農村與城鎮發展規律不同而需要作出產業有別、城鄉有別的土地制度安排。而且，能將農村土地依法轉為經營性建設用地的，往往限于城郊，只惠及少數農民，而不能讓廣大農村、更多農民或以后的農民共享改革發展成果。因此，有必要研究制定相應稅收制度（應有區分區域的免稅額），以建立健全統籌城鄉尤其是統籌農村區域的土地利益分配機制。另外，有的建議平等交換城鄉土地，其初衷是縮小城鄉差距，促進城鄉協調發展。然而，我國城鄉二元結構的形成是緣于長期形成的城鄉不平等的體制機制，因此，要消除城鄉二元結構就應從建立健全城鄉一體化發展體制機制這個根本入手。之所以依法無償使用集體土地而有償使用經營性國有土地，是由于農業相對第二三產業效益差、農村相對當地城鎮落后而作出不同的用地制度安排。這是實事求是，體現分類指導原則的，是遵從城鄉發展規律的。假若在用地體制機制上不體現產業有別、城鄉有別，就是不尊重產業有別、城鄉有別客觀實際，不遵循事物各自發展規律。因此，建立健全城鄉一體化發展體制機制并不排斥城鄉有別的體制機制，排斥的只是城鄉不平等的體制機制。那么，遵循城鄉發展規律、實行用途管制、堅持土地公有制的城鄉有別的土地制度就應長期堅持下去。目前應著力于通過深化改革逐漸消除城鄉不平等發展體制機制，比如提供城鄉平等的適合農村農業的基本公共服務，加大向農村傾斜的導向性精準性強的公共財政投入等。
（二）農村集體土地制度改革應遵守農業農村基本制度
1．農村集體土地制度改革應遵守土地用途管制。土地是稀缺資源，是人類經濟活動的重要生產資料、居住生活的重要載體。土地利用會產生非常強的外部性，既會影響每個人的切身利益，也會影響一個地區的經濟社會發展，甚至會影響一個國家的長遠利益；既關系到公共利益與個人利益的建構與平衡，也關系到生產力的發展與生產關系的調適。土地用途管制的本質是公權對私權的約束，體現了一國政府對土地的最終所有權和處分權，以最大程度滿足社會公共利益。因此，任一國家，包括實行土地私有制的國家，對土地利用（包括農業用地、建設用地等）都實行嚴格的用途管制。人多地少、人均耕地更少的基本國情決定了我國必須實行最嚴格的土地管理制度、最嚴格的耕地保護制度、最嚴格的節約用地制度，也決定了我國必須堅守18億畝耕地紅線、把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。而土地管理制度的核心是土地用途管制。加強土地用途管制既是實施主體功能區戰略的關鍵舉措，也是堅持節約資源和保護環境這一基本國策的必然要求；既是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，也是中華民族生生不息、實現偉大復興的重要基礎。我國是實行土地公有制的社會主義國家，更需要加強土地用途管制，以努力維護好廣大人民的整體利益、長遠利益。遵守土地用途管制，包括遵守土地利用戰略、土地宏觀調控、土地用途轉用管制、土地節約集約利用、土地生態保護等。
2．農村集體土地制度改革應遵守集體所有制。農村土地集體所有制既遵循了農業農村發展規律，也遵循了城鄉經濟社會協調發展規律，能夠容納家庭承包經營制度、統分結合雙層農業經營制度、村民依法自治等農業農村基本制度，有利于城鄉一體化發展、經濟社會持續健康發展。它符合我國人多地少、人均耕地更少、聚村而居、土地公有等國情農情，有利于弘揚精耕細作、間作套種、綠色種植、血親相連、鄰里相助、文化相聯等傳統農耕文化鄉里文化生態文化。它還讓農民成為了土地的“主人”，實現了他們數千年來夢寐以求的耕者有其田、居者有其地的樸實愿望，不再依附于土地，鏟除了滋生土地食利階級的土壤，為促進社會的公平正義、實現人類的自我解放奠定了堅實基礎。農村土地集體所有制既維護了農民土地權益、符合人民整體利益長遠利益，也鞏固了黨的執政基礎、維護了黨中央權威。在實行長達兩千多年土地可買賣的皇帝專制社會之下，古代中國始終擺脫不了因土地兼并、喪失土地而導致農民起義——封建王朝更替——農民起義的歷史周期規律。土地的可買賣（即資本主導土地配置）也讓資本主義社會鼓吹的自由民主平等這座輝煌建筑只是建在柔軟的沙灘上而已。農村土地集體所有制既創新了社會主義土地公有制理論和實踐，也對世界土地所有制史作出了重要貢獻；既是促進人類社會進步的一項重要制度，也是人類社會發展的必然趨勢之一。它是一項已被歷史長河與長期實踐所證明、包容性強、能促進生產力發展、具有強大生命力而十分精致的社會機制。簡而言之，資源稟賦、客觀規律、社會制度、傳統文化、歷史進程等決定了農村土地集體所有制是我國必須長期堅持的一項農村基本制度。另外，農村土地集體所有制中的土地所有權、土地承包權、宅基地取得權、宅基地使用權（因住宅所有權往往“綁架”了宅基地使用權）、集體經濟組織成員資格認定基準等主要配置制度既關乎生產力發展、生產關系調適、社會制度建構、農民切身利益，也關乎糧食安全、經濟發展、城鄉差距、社會穩定。因此，其主要土地配置制度在本質上屬于中央事權，宜由國家通過制定政策法規來統一規定；不屬于地方事權，不宜由地方政府來制定農村土地的歸屬制度；也不屬于市場行為，不宜讓市場在農村土地主要配置環節中發揮決定性作用。否則，農村土地集體所有制不僅會變相成為土地私有制，滋生土地食利階級，動搖社會主義社會根基，開土地所有制史倒車；也容易削弱用地管制，資本主導土地，農民土地權益受到侵蝕，導致農民無地可種、流離失所，影響社會穩定乃至動搖黨的執政基礎；而且沒有體現農業農村特點，沒有遵循城鄉協調發展規律，將會危及糧食安全，影響農業基礎地位，擴大城鄉發展差距，制約經濟社會現代化發展進程；還不符合國情農情，不利于村民依法自治，不利于弘揚傳統農村文化。
3．農村集體土地制度改革應遵守村民依法自治。集體經濟組織是集體經濟組織成員在遵守相關政策法規之下在村內自治的社區：其前提是依法，包括遵守農地農用、農村土地集體所有制、土地承包經營制度、宅基地使用制度、集體收益分配制度、土地征收制度等政策法規，平等參與村內公共事務管理，充分尊重農民意愿，不干涉經營自主權，不強迫流轉土地，不非法征占土地，不非法建設小產權房，不非法買賣農村住宅、土地承包權等；其特性是自治，即集體經濟組織成員主要通過村民小組會議或戶代表會議依法平等行使村務決策、管理、監督權利；其本質是社區，它是具有一定地理邊界的社區，通過村民自治弘揚傳統農村文化。村民自治實行一人一票制，要求選舉產生的村民小組組長或村委干部與其他村民一樣，在村民小組會議或戶代表會議上，只能享有一票決策權，而不能享有一票否決權或最后決策權。集體經濟組織成員共有集體資源資產或共同占有集體土地決定了他們能平等參與村內公共事務管理，而村民平等參與村內公共事務管理要求他們共有集體資源資產或共同占有集體土地。如果集體資源資產不屬于集體經濟組織成員共有或共同占有，或者如果全體集體經濟組織成員不共有或不共同占有而只是部分集體經濟組織成員依法占有，那么集體經濟組織成員參與村內公共事務管理的積極性就不高，村民自治就得不到更好的積極發展。然而，由于現行土地承包政策中“農民”的長久不變與現實中“農民”的變、住宅所有權往往“綁架”了宅基地使用權這兩大矛盾，既未盡可能地體現集體經濟組織成員共同占有集體土地，也會在一定程度上影響村民依法自治的作用發揮。因此，既需要深化主要向從事農業生產經營的集體經濟組織成員發包土地的承包制度改革，也需要深化閑置宅基地有償退出制度改革，以努力做到集體經濟組織成員依法地無償地共同使用或共同占有集體經濟組織土地，從而更好地推進村民依法自治。
作者單位：重慶市綦江區發展和改革委員會
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