摘要：農村集體土地的本質是公有，農村集體土地公有本質的體現需要遵循發展規律，集體所有制是農村集體土地公有本質的體現。
實行土地公有制的我國，為何在農村實行土地集體所有制？農村土地集體所有制與土地公有制是怎樣的一種關系？農村集體土地的公有本質是怎樣體現的？為何農村土地集體所有制會成為一種非典型的土地公有制？正確認識這些問題，既有利于深刻把握農村土地集體所有的制度實質，也有利于科學安排“三農”制度或者在深化農村土地制度改革中把握好方向。
一、農村集體土地的本質是公有
農村集體土地既非集體經濟組織所有，畢竟既非經濟組織也非實體組織的集體經濟組織不能成為土地所有權人；也非集體經濟組織成員集體所有或共同所有，畢竟因其時點性或成員具體化與全體而動態的集體經濟組織成員依法共同占有或使用集體經濟組織土地這一農村土地集體所有制政策初衷相矛盾；更非集體經濟組織成員所有或按份共有，畢竟只是部分而不是全部、只是彼時而不是今后所有的集體經濟組織成員對集體土地具有所有權，其實質是變相的土地私有制。其實，農村集體土地歸根到底屬于國家所有：既畢竟實行土地公有制的我國，農村土地集體所有制也應屬于土地公有制范疇；也畢竟是由國家提供農村集體土地給農民在生產生活中使用，農村集體土地被國家依法征收后可轉為國有土地；還畢竟一旦集體土地用于非農業經營性建設就應同樣依法繳納土地使用方面的稅賦，也只有國家才能在工業化中期之前征收農業用地方面的稅賦（工業化中期之前有農業稅、之后無農業稅是基于促進工農業協調發展的考慮）。并且，農村土地集體所有制中的“集體”并非實體上的組織之義，也非數量上的集體或共同之義，而是地理上的邊界之義；“所有”并非產權上的所有之義，而只是產權上的占有（及其派生的使用、收益）之義。那么，農村土地集體所有的制度實質，是在土地用途管制之下的全體而動態的集體經濟組織成員依法共同使用或依法共同占有屬于國家所有的集體經濟組織土地。簡而言之，農村集體土地的本質并非“集體所有”而是公有。
二、農村集體土地公有本質的體現需要遵循發展規律
（一）農村集體土地公有本質的體現需要遵循農業農村發展規律
1．農村集體土地公有本質的體現需要遵循農業發展規律。農業是生命再生產與經濟再生產相結合的產業，農作物的農時性與自然性、農產品的生命性與市場化、農業的基礎性與民生性，既決定了農業是產業之基、民生之本、可持續發展之源，也決定了農業的生產效率不高、比較效益低、自然風險市場風險較大。即農業既需要遵循市場經濟規律，也需要遵循生物生長規律，還需要遵循宏觀調控規律。包括農業生產經營依賴地理氣候，需要精心種養、細心照料，不宜大規模經營，而宜適度規模經營；因農業勞動監督、計量等管理成本往往過高而適宜家庭經營或包干經營、合作經營而不宜集體經營、雇工經營；我國人多地少、人均耕地更少，各地農業資源稟賦條件差異很大，很多丘陵山區地塊零散，因此，在當前和今后很長一個時期，小農戶家庭經營將是我國農業的主要經營方式；進入工業化中期以后，農業產業的弱質性、民生性顯得更加突出，為促進工農業及城鄉經濟社會協調發展，農民生產生活所需的承包地、宅基地等宜依法地無償地取得，不宜有土地成本。
2．農村集體土地公有本質的體現需要遵循農村發展規律。聚村而居、精耕細作、間作套種、綠色種植、血親相連、鄰里相助、文化相聯等傳統農耕文化鄉里文化生態文化，在我國數千年歷史中早已深深植根于廣大農村或數億農民的行為習慣、道德理念與社會制度之中。農村是熟人社區，一個自然村落本就是一個復雜的鄉土社會結構，其生產勞動、人際交往更多受家族姻親或風俗習慣的影響，不如陌生人聚居的城市更多靠法律與市場機制來調節。而且，相對城鎮，農村人口分布不密集、生產要素集聚度不高競爭力不強、公共基礎設施及基本公共服務人均配置成本較高或人均利用率較低，農村經濟社會發展水平普遍落后于當地城鎮，并且長期形成的城鄉二元結構在短期內又難以消除。因此，不但應堅守以集體經濟組織為地理邊界并以此為基礎的農村土地集體所有制、村民自治等農業農村基本制度，也應堅守集體經濟組織成員依法地無償地使用或占有集體土地的土地承包經營制度、宅基地使用制度等，還應堅守國家繼續加大農業農村扶持力度的政策。這些農業農村基本制度既符合我國國情農情，也遵循農業農村發展規律；既體現社會主義土地公有、人民當家作主等本質，也能弘揚傳統農村文化。
（二）農村集體土地公有本質的體現需要遵循城鄉經濟社會協調發展規律
1．不宜大力引進社會資本發展農業建設農村。引進社會資本發展農業建設農村，往往由家庭經營和合作經營為主的統分結合雙層農業經營體制轉變成雇工經營農業模式，由“家庭經營+鄉里關系”轉變成市場關系。這不僅影響到農業經營模式、生產激勵機制、利益分配機制等的變化，也會影響到人地關系、人際關系、村民自治等的變化，還會影響到對農業農村發展規律的遵循、對傳統農村文化的弘揚，甚至影響到數億農民的生存、社會秩序的穩定、執政根基的鞏固。社會資本往往是逐利的，而農村土地成本過低甚至沒有、用地監管成本過高，加上農業產業投資周期長、利潤薄、風險大而決定了發展非農產業或者開發建設農村土地往往具有更多投資機會。因此，在追求短期利益或“政績”驅動下，引進社會資本往往導致農村土地非糧化非農化，不利于堅守耕地紅線、保障糧食安全，也容易違背土地利用總體規劃，甚至導致盲目投資、無序建設，進一步增大農業經營風險或開發建設風險。另外，由于資本所有者的主要群體常住城鎮，引進社會資本還往往容易導致部分農村發展成果倒流城鎮，從而形成新的城鄉二元體制機制，進一步擴大城鄉發展差距，影響城鄉經濟社會持續健康發展。因此，發展農業建設農村，宜以村民自愿出資為主，社會類資本、技術、服務等生產要素在總表決權中不宜超過20%。
2．工業化中期之后一般實行農業農村扶持政策。工業化中期之后，農業生產效率不高、比較效益低、風險多且難以管控的產業弱質性顯得更加突出，農業是產業之基、民生之本、可持續發展之源的地位作用顯得更加重要，而且農村經濟社會發展水平普遍落后于當地城鎮、長期形成的城鄉二元結構在短期內難以消除。也即農業容易變成產業短板，農村容易成為發展短板，農民容易產生民生短板。加上農業經營主體或土地流轉主體數以億計，農業收益小、不穩定、難計量，并往往對個體或微型企業的營業、個人的所得等給予一定免稅額。因此，為了讓農民安心務農、鞏固農業基礎地位、促進工農業協調發展、城鄉經濟社會持續健康發展，一般就不再從土地使用收益或土地流轉收益中征收土地使用稅賦，而且還需要政府繼續加大“三農”扶持力度，力爭農民經濟收入、享受基本公共服務等與當地城鎮居民差距逐漸縮小。
（三）農村集體土地公有本質的體現需要遵循社會主義市場經濟發展規律
1．農村經營性建設用地（含農房租賃經營）應依法繳納土地使用稅。在實行土地公有制的我國，如果農村土地依法轉為經營性建設用地，那么它就與國有經營性建設用地并無本質區別——土地都屬于國家所有，都用于非農業生產經營，或者農村住宅不是村民用于自住。因而，就應同樣遵循市場經濟規律，同樣遵守市場競爭規則，同等繳納土地使用方面的稅費。否則，就容易形成有別于依法無償使用農村集體土地、有償使用經營性國有土地的無償使用農村經營性建設用地第三種土地制度。這既不利于公平競爭，也不利于形成城鄉統一的建設用地市場，甚至不利于構建城鄉統一的社會主義市場經濟體系。有償使用經營性國有土地看似與集體經濟組織成員依法無償占有或使用集體土地相左，但兩者都堅持了土地公有制，遵從了土地用途管制，有償與無償之別是緣于農業與工商業、農村與城鎮發展規律不同而需要作出產業有別、城鄉有別的土地制度安排。而且，能將農村土地依法轉為經營性建設用地的，往往限于城郊，只惠及少數農民，而不能讓廣大農村、更多農民或以后的農民共享改革發展成果。因此，有必要研究制定相應稅收制度（應有區分區域的免稅額），以建立健全統籌城鄉尤其是統籌農村區域的土地利益分配機制。
2．謹慎推進城鄉土地平等交換。有的建議平等交換城鄉土地，其初衷是縮小城鄉差距，促進城鄉協調發展。然而，我國城鄉二元結構的形成是緣于長期形成的城鄉不平等的體制機制，因此，要消除城鄉二元結構就應從建立健全城鄉一體化發展體制機制這個根本入手。之所以依法無償使用集體土地而有償使用經營性國有土地，是由于農業相對第二三產業效益差、農村相對當地城鎮落后而作出不同的用地制度安排。這是實事求是，體現分類指導原則的，是遵從城鄉發展規律的。假若在用地體制機制上不體現產業有別、城鄉有別，就是不尊重產業有別、城鄉有別客觀實際，不遵循事物各自發展規律。因此，建立健全城鄉一體化發展體制機制并不排斥城鄉有別的體制機制，排斥的只是城鄉不平等的體制機制。那么，遵循城鄉發展規律、實行用途管制、堅持土地公有制的城鄉有別的土地制度就應長期堅持下去。目前應著力于通過深化改革逐漸消除城鄉不平等發展體制機制，比如提供城鄉平等的適合農村農業的基本公共服務，加大向農村傾斜的導向性精準性強的公共財政投入等。
三、集體所有制是農村集體土地公有本質的體現
（一）集體所有制體現了農村集體土地的公有本質
農村集體土地歸國家所有，只是土地所有權歸國家，而土地承包權、宅基地使用權、土地經營權、土地流轉權等土地權益仍由集體經濟組織成員或當時屬于集體經濟組織成員依法享有。也正是農民對土地不具有所有權，只具有占有權（及其派生的使用權、用益權），才能讓全體而動態的集體經濟組織成員依法地無償地使用或占有集體土地，這既符合農村土地集體所有制的政策初衷，也是農村土地集體所有制的內在要求。也正是農村集體土地歸國家所有，國家才利用土地用途管制、農村土地集體所有制、土地承包經營制度、宅基地使用制度、村民依法自治、依法征收集體土地、不允許土地所有權土地承包權宅基地使用權（因住宅所有權“綁架”宅基地使用權）在集體經濟組織外及非法在集體經濟組織內買賣抵押擔保等系列法律政策來強力保障農民的合法土地權益不受集體經濟組織、村委干部、任一地方政府等單位或個人侵犯。也正是農村集體土地歸國家所有，農民只依法享有占有、使用、收益權利，才是堅持農村土地集體所有制的根本保證，才能正確執行黨中央農業農村基本政策，保障人民根本利益，堅持社會主義制度，鞏固黨的執政根基，維護好黨中央權威。似乎農村集體土地歸集體經濟組織、集體經濟組織成員集體、集體經濟組織成員所有有利于維護農民土地權益，看似體現農村土地“集體所有”本質。其實，這些與農村土地集體所有政策初衷相違背，不符合農村土地集體所有制度實質；這些都是變相的土地私有制，與土地公有制相違背。倘若農村集體土地歸集體經濟組織或集體經濟組織成員集體所有，那么集體經濟組織就往往通過村民小組會議或戶代表會議議決收回調整承包地、處置宅基地、轉讓抵押集體土地，集體經濟組織成員的土地承包經營權、宅基地使用權等合法土地權益就容易受到侵犯。倘若農村集體土地歸集體經濟組織成員所有或按份共有，那么只是部分或彼時的集體經濟組織成員或其繼承人擁有集體土地，或將集體土地分割給具體的集體經濟組織成員，這與農村土地集體所有制政策初衷相矛盾。因此，農村土地集體所有制的本質是公有，集體所有制體現了農村集體土地的公有本質。
（二）農村土地集體所有制是一種非典型的土地公有制
其非典型表現在：集體土地以集體經濟組織為地理邊界，當時屬于該集體經濟組織的成員可依法地無償地使用或占有承包地、宅基地。之所以集體土地以集體經濟組織為地理邊界，是鑒于國家、地方政府、村委以及集體經濟組織通常都不能親自經營農業用地或者農業勞動監管成本過高，需要符合國情農情、遵循發展規律、弘揚傳統農村文化等而作出的理性制度安排。這已被二十世紀五十至七十年代“人民公社化”運動所反證，也被改革開放以來實行集體所有制下的土地承包經營制度所取得的顯著成就所證明。之所以當時屬于該集體經濟組織的成員可依法地無償地使用或占有集體土地，是鑒于我國進入工業化中期后，農業產業的弱質性民生性顯得更加突出、農村經濟社會發展水平普遍落后于當地城鎮、長期形成的城鄉二元結構在短期內難以消除、城鎮基本公共服務全覆蓋常住人口工作有待努力推進等實際，為保持土地承包關系穩定、鞏固農業基礎地位、統籌城鄉經濟社會協調發展、簡化管理等而作出的理性制度安排。這并不像經營性國有土地通過征繳稅費的形式有償使用或有償占有來體現土地公有屬性。就農村集體土地保障糧食安全、供給一些工業原材料、解決農民生計生活、滿足市民農產品需求、維護社會穩定甚至鞏固黨的執政根基等作用而言，農村土地集體所有制也可以說是一種受土地用途管制（首先體現在土地宏觀調控下城鄉功能分區）的非典型全民所有土地制度。
（三）農村土地集體所有制是我國必須長期堅持的一項基本制度
盡管農村土地集體所有制只是讓農民依法享有土地占有、使用、收益的權利，而不享有土地所有的權利，但它讓農民成為了土地的“主人”，實現了他們數千年來夢寐以求的耕者有其田、居者有其地的樸實愿望，不再依附于土地，鏟除了滋生土地食利階級的土壤，為促進社會的公平正義、實現人類的自我解放奠定了堅實基礎。在實行長達兩千多年土地可買賣的皇帝專制社會之下，古代中國始終擺脫不了因土地兼并、喪失土地而導致農民起義——封建王朝更替——農民起義的歷史周期規律。土地的可買賣（即資本主導土地配置）也讓資本主義社會鼓吹的自由民主平等這座輝煌建筑只是建在柔軟的沙灘上而已。農村土地集體所有制既創新了社會主義土地公有制理論和實踐，也對世界土地所有制史作出了重要貢獻；既是促進人類社會進步的一項重要制度，也是人類社會發展的必然趨勢之一。它也符合人多地少、人均耕地更少、聚村而居、土地公有等國情農情，遵循了農業農村發展規律、城鄉經濟社會協調發展規律、社會主義市場經濟發展規律，能夠容納家庭承包經營制度、統分結合雙層農業經營制度、村民依法自治等農業農村基本制度，弘揚了精耕細作、間作套種、綠色種植、血親相連、鄰里相助、文化相聯等農耕文化鄉里文化生態文化，還能維護農民土地權益、符合人民整體利益長遠利益，鞏固黨的執政基礎、維護黨中央權威。它是一項已被歷史長河與長期實踐所證明、包容性強、能促進生產力發展、具有強大生命力而十分精致的社會機制。簡而言之，資源稟賦、客觀規律、社會制度、傳統文化、歷史進程等決定了農村土地集體所有制是我國必須長期堅持的一項基本制度。
作者單位：重慶市綦江區發展和改革委員會
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