摘要：農(nóng)村集體土地的本質(zhì)是公有，農(nóng)村集體土地公有本質(zhì)的體現(xiàn)需要遵循發(fā)展規(guī)律，集體所有制是農(nóng)村集體土地公有本質(zhì)的體現(xiàn)。
實行土地公有制的我國，為何在農(nóng)村實行土地集體所有制？農(nóng)村土地集體所有制與土地公有制是怎樣的一種關(guān)系？農(nóng)村集體土地的公有本質(zhì)是怎樣體現(xiàn)的？為何農(nóng)村土地集體所有制會成為一種非典型的土地公有制？正確認識這些問題，既有利于深刻把握農(nóng)村土地集體所有的制度實質(zhì)，也有利于科學(xué)安排“三農(nóng)”制度或者在深化農(nóng)村土地制度改革中把握好方向。
一、農(nóng)村集體土地的本質(zhì)是公有
農(nóng)村集體土地既非集體經(jīng)濟組織所有，畢竟既非經(jīng)濟組織也非實體組織的集體經(jīng)濟組織不能成為土地所有權(quán)人；也非集體經(jīng)濟組織成員集體所有或共同所有，畢竟因其時點性或成員具體化與全體而動態(tài)的集體經(jīng)濟組織成員依法共同占有或使用集體經(jīng)濟組織土地這一農(nóng)村土地集體所有制政策初衷相矛盾；更非集體經(jīng)濟組織成員所有或按份共有，畢竟只是部分而不是全部、只是彼時而不是今后所有的集體經(jīng)濟組織成員對集體土地具有所有權(quán)，其實質(zhì)是變相的土地私有制。其實，農(nóng)村集體土地歸根到底屬于國家所有：既畢竟實行土地公有制的我國，農(nóng)村土地集體所有制也應(yīng)屬于土地公有制范疇；也畢竟是由國家提供農(nóng)村集體土地給農(nóng)民在生產(chǎn)生活中使用，農(nóng)村集體土地被國家依法征收后可轉(zhuǎn)為國有土地；還畢竟一旦集體土地用于非農(nóng)業(yè)經(jīng)營性建設(shè)就應(yīng)同樣依法繳納土地使用方面的稅賦，也只有國家才能在工業(yè)化中期之前征收農(nóng)業(yè)用地方面的稅賦（工業(yè)化中期之前有農(nóng)業(yè)稅、之后無農(nóng)業(yè)稅是基于促進工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的考慮）。并且，農(nóng)村土地集體所有制中的“集體”并非實體上的組織之義，也非數(shù)量上的集體或共同之義，而是地理上的邊界之義；“所有”并非產(chǎn)權(quán)上的所有之義，而只是產(chǎn)權(quán)上的占有（及其派生的使用、收益）之義。那么，農(nóng)村土地集體所有的制度實質(zhì)，是在土地用途管制之下的全體而動態(tài)的集體經(jīng)濟組織成員依法共同使用或依法共同占有屬于國家所有的集體經(jīng)濟組織土地。簡而言之，農(nóng)村集體土地的本質(zhì)并非“集體所有”而是公有。
二、農(nóng)村集體土地公有本質(zhì)的體現(xiàn)需要遵循發(fā)展規(guī)律
（一）農(nóng)村集體土地公有本質(zhì)的體現(xiàn)需要遵循農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律
1．農(nóng)村集體土地公有本質(zhì)的體現(xiàn)需要遵循農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律。農(nóng)業(yè)是生命再生產(chǎn)與經(jīng)濟再生產(chǎn)相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)作物的農(nóng)時性與自然性、農(nóng)產(chǎn)品的生命性與市場化、農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性與民生性，既決定了農(nóng)業(yè)是產(chǎn)業(yè)之基、民生之本、可持續(xù)發(fā)展之源，也決定了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率不高、比較效益低、自然風(fēng)險市場風(fēng)險較大。即農(nóng)業(yè)既需要遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，也需要遵循生物生長規(guī)律，還需要遵循宏觀調(diào)控規(guī)律。包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營依賴地理氣候，需要精心種養(yǎng)、細心照料，不宜大規(guī)模經(jīng)營，而宜適度規(guī)模經(jīng)營；因農(nóng)業(yè)勞動監(jiān)督、計量等管理成本往往過高而適宜家庭經(jīng)營或包干經(jīng)營、合作經(jīng)營而不宜集體經(jīng)營、雇工經(jīng)營；我國人多地少、人均耕地更少，各地農(nóng)業(yè)資源稟賦條件差異很大，很多丘陵山區(qū)地塊零散，因此，在當前和今后很長一個時期，小農(nóng)戶家庭經(jīng)營將是我國農(nóng)業(yè)的主要經(jīng)營方式；進入工業(yè)化中期以后，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的弱質(zhì)性、民生性顯得更加突出，為促進工農(nóng)業(yè)及城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，農(nóng)民生產(chǎn)生活所需的承包地、宅基地等宜依法地?zé)o償?shù)厝〉茫灰擞型恋爻杀尽?/p>
2．農(nóng)村集體土地公有本質(zhì)的體現(xiàn)需要遵循農(nóng)村發(fā)展規(guī)律。聚村而居、精耕細作、間作套種、綠色種植、血親相連、鄰里相助、文化相聯(lián)等傳統(tǒng)農(nóng)耕文化鄉(xiāng)里文化生態(tài)文化，在我國數(shù)千年歷史中早已深深植根于廣大農(nóng)村或數(shù)億農(nóng)民的行為習(xí)慣、道德理念與社會制度之中。農(nóng)村是熟人社區(qū)，一個自然村落本就是一個復(fù)雜的鄉(xiāng)土社會結(jié)構(gòu)，其生產(chǎn)勞動、人際交往更多受家族姻親或風(fēng)俗習(xí)慣的影響，不如陌生人聚居的城市更多靠法律與市場機制來調(diào)節(jié)。而且，相對城鎮(zhèn)，農(nóng)村人口分布不密集、生產(chǎn)要素集聚度不高競爭力不強、公共基礎(chǔ)設(shè)施及基本公共服務(wù)人均配置成本較高或人均利用率較低，農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平普遍落后于當?shù)爻擎?zhèn)，并且長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)又難以消除。因此，不但應(yīng)堅守以集體經(jīng)濟組織為地理邊界并以此為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地集體所有制、村民自治等農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本制度，也應(yīng)堅守集體經(jīng)濟組織成員依法地?zé)o償?shù)厥褂没蛘加屑w土地的土地承包經(jīng)營制度、宅基地使用制度等，還應(yīng)堅守國家繼續(xù)加大農(nóng)業(yè)農(nóng)村扶持力度的政策。這些農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本制度既符合我國國情農(nóng)情，也遵循農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律；既體現(xiàn)社會主義土地公有、人民當家作主等本質(zhì)，也能弘揚傳統(tǒng)農(nóng)村文化。
（二）農(nóng)村集體土地公有本質(zhì)的體現(xiàn)需要遵循城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律
1．不宜大力引進社會資本發(fā)展農(nóng)業(yè)建設(shè)農(nóng)村。引進社會資本發(fā)展農(nóng)業(yè)建設(shè)農(nóng)村，往往由家庭經(jīng)營和合作經(jīng)營為主的統(tǒng)分結(jié)合雙層農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制轉(zhuǎn)變成雇工經(jīng)營農(nóng)業(yè)模式，由“家庭經(jīng)營+鄉(xiāng)里關(guān)系”轉(zhuǎn)變成市場關(guān)系。這不僅影響到農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式、生產(chǎn)激勵機制、利益分配機制等的變化，也會影響到人地關(guān)系、人際關(guān)系、村民自治等的變化，還會影響到對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律的遵循、對傳統(tǒng)農(nóng)村文化的弘揚，甚至影響到數(shù)億農(nóng)民的生存、社會秩序的穩(wěn)定、執(zhí)政根基的鞏固。社會資本往往是逐利的，而農(nóng)村土地成本過低甚至沒有、用地監(jiān)管成本過高，加上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資周期長、利潤薄、風(fēng)險大而決定了發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或者開發(fā)建設(shè)農(nóng)村土地往往具有更多投資機會。因此，在追求短期利益或“政績”驅(qū)動下，引進社會資本往往導(dǎo)致農(nóng)村土地非糧化非農(nóng)化，不利于堅守耕地紅線、保障糧食安全，也容易違背土地利用總體規(guī)劃，甚至導(dǎo)致盲目投資、無序建設(shè)，進一步增大農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險或開發(fā)建設(shè)風(fēng)險。另外，由于資本所有者的主要群體常住城鎮(zhèn)，引進社會資本還往往容易導(dǎo)致部分農(nóng)村發(fā)展成果倒流城鎮(zhèn)，從而形成新的城鄉(xiāng)二元體制機制，進一步擴大城鄉(xiāng)發(fā)展差距，影響城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。因此，發(fā)展農(nóng)業(yè)建設(shè)農(nóng)村，宜以村民自愿出資為主，社會類資本、技術(shù)、服務(wù)等生產(chǎn)要素在總表決權(quán)中不宜超過20%。
2．工業(yè)化中期之后一般實行農(nóng)業(yè)農(nóng)村扶持政策。工業(yè)化中期之后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率不高、比較效益低、風(fēng)險多且難以管控的產(chǎn)業(yè)弱質(zhì)性顯得更加突出，農(nóng)業(yè)是產(chǎn)業(yè)之基、民生之本、可持續(xù)發(fā)展之源的地位作用顯得更加重要，而且農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平普遍落后于當?shù)爻擎?zhèn)、長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)難以消除。也即農(nóng)業(yè)容易變成產(chǎn)業(yè)短板，農(nóng)村容易成為發(fā)展短板，農(nóng)民容易產(chǎn)生民生短板。加上農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體或土地流轉(zhuǎn)主體數(shù)以億計，農(nóng)業(yè)收益小、不穩(wěn)定、難計量，并往往對個體或微型企業(yè)的營業(yè)、個人的所得等給予一定免稅額。因此，為了讓農(nóng)民安心務(wù)農(nóng)、鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、促進工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，一般就不再從土地使用收益或土地流轉(zhuǎn)收益中征收土地使用稅賦，而且還需要政府繼續(xù)加大“三農(nóng)”扶持力度，力爭農(nóng)民經(jīng)濟收入、享受基本公共服務(wù)等與當?shù)爻擎?zhèn)居民差距逐漸縮小。
（三）農(nóng)村集體土地公有本質(zhì)的體現(xiàn)需要遵循社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律
1．農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地（含農(nóng)房租賃經(jīng)營）應(yīng)依法繳納土地使用稅。在實行土地公有制的我國，如果農(nóng)村土地依法轉(zhuǎn)為經(jīng)營性建設(shè)用地，那么它就與國有經(jīng)營性建設(shè)用地并無本質(zhì)區(qū)別——土地都屬于國家所有，都用于非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，或者農(nóng)村住宅不是村民用于自住。因而，就應(yīng)同樣遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，同樣遵守市場競爭規(guī)則，同等繳納土地使用方面的稅費。否則，就容易形成有別于依法無償使用農(nóng)村集體土地、有償使用經(jīng)營性國有土地的無償使用農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地第三種土地制度。這既不利于公平競爭，也不利于形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，甚至不利于構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會主義市場經(jīng)濟體系。有償使用經(jīng)營性國有土地看似與集體經(jīng)濟組織成員依法無償占有或使用集體土地相左，但兩者都堅持了土地公有制，遵從了土地用途管制，有償與無償之別是緣于農(nóng)業(yè)與工商業(yè)、農(nóng)村與城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律不同而需要作出產(chǎn)業(yè)有別、城鄉(xiāng)有別的土地制度安排。而且，能將農(nóng)村土地依法轉(zhuǎn)為經(jīng)營性建設(shè)用地的，往往限于城郊，只惠及少數(shù)農(nóng)民，而不能讓廣大農(nóng)村、更多農(nóng)民或以后的農(nóng)民共享改革發(fā)展成果。因此，有必要研究制定相應(yīng)稅收制度（應(yīng)有區(qū)分區(qū)域的免稅額），以建立健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)尤其是統(tǒng)籌農(nóng)村區(qū)域的土地利益分配機制。
2．謹慎推進城鄉(xiāng)土地平等交換。有的建議平等交換城鄉(xiāng)土地，其初衷是縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。然而，我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成是緣于長期形成的城鄉(xiāng)不平等的體制機制，因此，要消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)就應(yīng)從建立健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機制這個根本入手。之所以依法無償使用集體土地而有償使用經(jīng)營性國有土地，是由于農(nóng)業(yè)相對第二三產(chǎn)業(yè)效益差、農(nóng)村相對當?shù)爻擎?zhèn)落后而作出不同的用地制度安排。這是實事求是，體現(xiàn)分類指導(dǎo)原則的，是遵從城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律的。假若在用地體制機制上不體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)有別、城鄉(xiāng)有別，就是不尊重產(chǎn)業(yè)有別、城鄉(xiāng)有別客觀實際，不遵循事物各自發(fā)展規(guī)律。因此，建立健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機制并不排斥城鄉(xiāng)有別的體制機制，排斥的只是城鄉(xiāng)不平等的體制機制。那么，遵循城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律、實行用途管制、堅持土地公有制的城鄉(xiāng)有別的土地制度就應(yīng)長期堅持下去。目前應(yīng)著力于通過深化改革逐漸消除城鄉(xiāng)不平等發(fā)展體制機制，比如提供城鄉(xiāng)平等的適合農(nóng)村農(nóng)業(yè)的基本公共服務(wù)，加大向農(nóng)村傾斜的導(dǎo)向性精準性強的公共財政投入等。
三、集體所有制是農(nóng)村集體土地公有本質(zhì)的體現(xiàn)
（一）集體所有制體現(xiàn)了農(nóng)村集體土地的公有本質(zhì)
農(nóng)村集體土地歸國家所有，只是土地所有權(quán)歸國家，而土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)、土地流轉(zhuǎn)權(quán)等土地權(quán)益仍由集體經(jīng)濟組織成員或當時屬于集體經(jīng)濟組織成員依法享有。也正是農(nóng)民對土地不具有所有權(quán)，只具有占有權(quán)（及其派生的使用權(quán)、用益權(quán)），才能讓全體而動態(tài)的集體經(jīng)濟組織成員依法地?zé)o償?shù)厥褂没蛘加屑w土地，這既符合農(nóng)村土地集體所有制的政策初衷，也是農(nóng)村土地集體所有制的內(nèi)在要求。也正是農(nóng)村集體土地歸國家所有，國家才利用土地用途管制、農(nóng)村土地集體所有制、土地承包經(jīng)營制度、宅基地使用制度、村民依法自治、依法征收集體土地、不允許土地所有權(quán)土地承包權(quán)宅基地使用權(quán)（因住宅所有權(quán)“綁架”宅基地使用權(quán)）在集體經(jīng)濟組織外及非法在集體經(jīng)濟組織內(nèi)買賣抵押擔(dān)保等系列法律政策來強力保障農(nóng)民的合法土地權(quán)益不受集體經(jīng)濟組織、村委干部、任一地方政府等單位或個人侵犯。也正是農(nóng)村集體土地歸國家所有，農(nóng)民只依法享有占有、使用、收益權(quán)利，才是堅持農(nóng)村土地集體所有制的根本保證，才能正確執(zhí)行黨中央農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本政策，保障人民根本利益，堅持社會主義制度，鞏固黨的執(zhí)政根基，維護好黨中央權(quán)威。似乎農(nóng)村集體土地歸集體經(jīng)濟組織、集體經(jīng)濟組織成員集體、集體經(jīng)濟組織成員所有有利于維護農(nóng)民土地權(quán)益，看似體現(xiàn)農(nóng)村土地“集體所有”本質(zhì)。其實，這些與農(nóng)村土地集體所有政策初衷相違背，不符合農(nóng)村土地集體所有制度實質(zhì)；這些都是變相的土地私有制，與土地公有制相違背。倘若農(nóng)村集體土地歸集體經(jīng)濟組織或集體經(jīng)濟組織成員集體所有，那么集體經(jīng)濟組織就往往通過村民小組會議或戶代表會議議決收回調(diào)整承包地、處置宅基地、轉(zhuǎn)讓抵押集體土地，集體經(jīng)濟組織成員的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等合法土地權(quán)益就容易受到侵犯。倘若農(nóng)村集體土地歸集體經(jīng)濟組織成員所有或按份共有，那么只是部分或彼時的集體經(jīng)濟組織成員或其繼承人擁有集體土地，或?qū)⒓w土地分割給具體的集體經(jīng)濟組織成員，這與農(nóng)村土地集體所有制政策初衷相矛盾。因此，農(nóng)村土地集體所有制的本質(zhì)是公有，集體所有制體現(xiàn)了農(nóng)村集體土地的公有本質(zhì)。
（二）農(nóng)村土地集體所有制是一種非典型的土地公有制
其非典型表現(xiàn)在：集體土地以集體經(jīng)濟組織為地理邊界，當時屬于該集體經(jīng)濟組織的成員可依法地?zé)o償?shù)厥褂没蛘加谐邪亍⒄亍Ｖ约w土地以集體經(jīng)濟組織為地理邊界，是鑒于國家、地方政府、村委以及集體經(jīng)濟組織通常都不能親自經(jīng)營農(nóng)業(yè)用地或者農(nóng)業(yè)勞動監(jiān)管成本過高，需要符合國情農(nóng)情、遵循發(fā)展規(guī)律、弘揚傳統(tǒng)農(nóng)村文化等而作出的理性制度安排。這已被二十世紀五十至七十年代“人民公社化”運動所反證，也被改革開放以來實行集體所有制下的土地承包經(jīng)營制度所取得的顯著成就所證明。之所以當時屬于該集體經(jīng)濟組織的成員可依法地?zé)o償?shù)厥褂没蛘加屑w土地，是鑒于我國進入工業(yè)化中期后，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的弱質(zhì)性民生性顯得更加突出、農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平普遍落后于當?shù)爻擎?zhèn)、長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)難以消除、城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)全覆蓋常住人口工作有待努力推進等實際，為保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定、鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、簡化管理等而作出的理性制度安排。這并不像經(jīng)營性國有土地通過征繳稅費的形式有償使用或有償占有來體現(xiàn)土地公有屬性。就農(nóng)村集體土地保障糧食安全、供給一些工業(yè)原材料、解決農(nóng)民生計生活、滿足市民農(nóng)產(chǎn)品需求、維護社會穩(wěn)定甚至鞏固黨的執(zhí)政根基等作用而言，農(nóng)村土地集體所有制也可以說是一種受土地用途管制（首先體現(xiàn)在土地宏觀調(diào)控下城鄉(xiāng)功能分區(qū)）的非典型全民所有土地制度。
（三）農(nóng)村土地集體所有制是我國必須長期堅持的一項基本制度
盡管農(nóng)村土地集體所有制只是讓農(nóng)民依法享有土地占有、使用、收益的權(quán)利，而不享有土地所有的權(quán)利，但它讓農(nóng)民成為了土地的“主人”，實現(xiàn)了他們數(shù)千年來夢寐以求的耕者有其田、居者有其地的樸實愿望，不再依附于土地，鏟除了滋生土地食利階級的土壤，為促進社會的公平正義、實現(xiàn)人類的自我解放奠定了堅實基礎(chǔ)。在實行長達兩千多年土地可買賣的皇帝專制社會之下，古代中國始終擺脫不了因土地兼并、喪失土地而導(dǎo)致農(nóng)民起義——封建王朝更替——農(nóng)民起義的歷史周期規(guī)律。土地的可買賣（即資本主導(dǎo)土地配置）也讓資本主義社會鼓吹的自由民主平等這座輝煌建筑只是建在柔軟的沙灘上而已。農(nóng)村土地集體所有制既創(chuàng)新了社會主義土地公有制理論和實踐，也對世界土地所有制史作出了重要貢獻；既是促進人類社會進步的一項重要制度，也是人類社會發(fā)展的必然趨勢之一。它也符合人多地少、人均耕地更少、聚村而居、土地公有等國情農(nóng)情，遵循了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律、城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律、社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，能夠容納家庭承包經(jīng)營制度、統(tǒng)分結(jié)合雙層農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度、村民依法自治等農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本制度，弘揚了精耕細作、間作套種、綠色種植、血親相連、鄰里相助、文化相聯(lián)等農(nóng)耕文化鄉(xiāng)里文化生態(tài)文化，還能維護農(nóng)民土地權(quán)益、符合人民整體利益長遠利益，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、維護黨中央權(quán)威。它是一項已被歷史長河與長期實踐所證明、包容性強、能促進生產(chǎn)力發(fā)展、具有強大生命力而十分精致的社會機制。簡而言之，資源稟賦、客觀規(guī)律、社會制度、傳統(tǒng)文化、歷史進程等決定了農(nóng)村土地集體所有制是我國必須長期堅持的一項基本制度。
作者單位：重慶市綦江區(qū)發(fā)展和改革委員會
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