“在人口凈流入的城市打破政府對(duì)土地的壟斷成本代價(jià)非常大，如果貿(mào)然允許集體土地進(jìn)入到住宅土地市場(chǎng)，房地產(chǎn)泡沫就會(huì)立刻破裂。目前唯一能夠取得突破的地方就是允許集體土地上建設(shè)的住房進(jìn)入租賃市場(chǎng)。租賃住房對(duì)于商品房的市場(chǎng)沖擊比較小，但是也會(huì)對(duì)商品房市場(chǎng)上漲形成一定的遏制作用。”
非常高興今天有機(jī)會(huì)跟大家交流，感謝清華大學(xué)建筑學(xué)院、清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院的邀請(qǐng)。現(xiàn)在大家都比較關(guān)心土地入市的問題，今天我講兩部分：第一，我理解的中國城鎮(zhèn)化模式以及為什么這個(gè)模式不可持續(xù)和風(fēng)險(xiǎn)比較大；第二，未來土地制度改革突破口在什么地方。
最近大家都看到網(wǎng)上炒得非常熱的土地管理法修改，這個(gè)里面主要講的是把原來集體經(jīng)營性土地入市寫到土地管理法里面去。這種文件說法有很大問題。所謂的集體經(jīng)營性土地入市，說到底就是集體原來的產(chǎn)業(yè)用地可以進(jìn)入工業(yè)用地和一部分商業(yè)用地的市場(chǎng)。首先限定了集體用地中只有產(chǎn)業(yè)用地能夠入市，宅基地和其它用地不能入市；其次集體經(jīng)營性用地只能進(jìn)入工業(yè)用地和部分商業(yè)用地市場(chǎng)。目前各地做工業(yè)開發(fā)區(qū)，地價(jià)都是零地價(jià)或者負(fù)地價(jià)，集體土地進(jìn)入工業(yè)市場(chǎng)基本上沒有意義，因?yàn)楦靖?jìng)爭不過政府做的工業(yè)開發(fā)區(qū)的用地。商業(yè)用地也存在嚴(yán)重過剩的現(xiàn)象。所以真正的改革一定要是集體土地打破政府壟斷要進(jìn)入住宅用地的市場(chǎng)。
1、中國近20年城鎮(zhèn)化模式的兩個(gè)階段
我理解的中國1990年代中期以后的城鎮(zhèn)化模式有兩個(gè)階段：第一個(gè)階段是1995-2008年，這是中國比較健康的城鎮(zhèn)化階段；第二個(gè)階段是2009年至今，是中國城鎮(zhèn)化的泡沫化階段。
1.1995-2008年的增長與城鎮(zhèn)化模式
1995-2008年中國城鎮(zhèn)化模式基本上是向日本和東亞“四小龍”學(xué)習(xí)，是東亞模式的一個(gè)極端版本。可以說中國發(fā)展沿襲著一條類似、但又不完全同于東亞發(fā)展型經(jīng)濟(jì)體增長模式的道路。整體來看可總結(jié)為以下五個(gè)方面的特征：依賴投資，出口導(dǎo)向；以增長為目標(biāo)的集權(quán)政治；親商與反勞工體制；政府的“援助之手”（采用包括稅收減免、出口退稅等政策工具，還同時(shí)壟斷了金融體系，向那些符合政府發(fā)展戰(zhàn)略企業(yè)提供廉價(jià)貸款）。投資和出口推動(dòng)的增長。
在這一發(fā)展模式下，政府主張“親商，反勞工”，將勞工成本的增速、工會(huì)活動(dòng)、勞工保險(xiǎn)的成本壓低，鼓勵(lì)發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。同時(shí)針對(duì)符合政府發(fā)展目標(biāo)、能夠幫政府創(chuàng)匯的企業(yè)，政府給予各種稅收減免、出口退稅、提供廉價(jià)貸款等優(yōu)惠政策，降低存款利率，鼓勵(lì)資本家進(jìn)行投資。另一方面勞工收入占整個(gè)GDP的比例較低，銀行的存款利息也比較低，就造成了國內(nèi)內(nèi)需較弱，國內(nèi)的產(chǎn)出大于國內(nèi)的需求，政府則通過壓低本幣的匯率把產(chǎn)品向國際市場(chǎng)傾銷，中國加入WTO為出口創(chuàng)匯營造了非常有利的條件，形成了高度依賴投資和出口的增長模式。
從中國的發(fā)展數(shù)據(jù)來看，中國的東亞模式是全世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式比較極端的版本。根據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，其中投資占GDP的比例的數(shù)據(jù)中，全世界均值是20-30%，日本韓國的占比為30-40%，中國的占比為40-50%（圖1）；與此相對(duì)應(yīng)的內(nèi)需即居民消費(fèi)占GDP的比例的數(shù)據(jù)中，全世界均值為60-70%，日本韓國占比為50-60%，中國占比是40-50%（圖2）。
東亞模式基本上是二戰(zhàn)以后，尤其是1960年以來全世界發(fā)展最好的經(jīng)濟(jì)模式，日本和東亞四小龍從低收入階段到中等收入階段，一步跨到高收入階段，人均生產(chǎn)總值由1000美元到10000美元基本用了十六、七年時(shí)間。我國從2001年至今基本上也達(dá)到了人均國內(nèi)生產(chǎn)總值10000美元的水平，但是以我國目前的發(fā)展?fàn)顩r是否還能夠跨越中等收入還需要打一個(gè)很大的問號(hào)。因?yàn)槟壳叭杂幸幌盗械闹笜?biāo)對(duì)中國進(jìn)入高收入階段非常不利，主要指非常大的收入差距及在這個(gè)經(jīng)濟(jì)水平下相當(dāng)?shù)偷娜丝诔擎?zhèn)化率。日本和東亞四小龍地區(qū)在發(fā)展到中等收入階段后城鎮(zhèn)化率均達(dá)到了60%-70%，目前中國常住人口城鎮(zhèn)化率才剛超過50%，其中還包括了1.8億由農(nóng)村到城市的半城鎮(zhèn)化人口。
這種結(jié)果可以歸因于1995-2008年中國的城鎮(zhèn)化模式，我稱之為“三個(gè)壟斷，一個(gè)競(jìng)爭”（圖3）。中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展非常快，核心的部門是在制造業(yè)下游行業(yè)的消費(fèi)品制造部門，這個(gè)部門不僅供給國內(nèi)市場(chǎng)，還具有較強(qiáng)的出口導(dǎo)向，并且在90年代中后期基本上實(shí)現(xiàn)了民營化，是由民營企業(yè)來主導(dǎo)的競(jìng)爭性的部門。除此之外中國還有所謂的上游和金融這兩個(gè)部門，基本上是國有壟斷的行業(yè)，包括交通運(yùn)輸、高端裝備、非金融服務(wù)業(yè)、電信、石油、石化、電力等行業(yè)。國有企業(yè)與民營企業(yè)基本上是一個(gè)上下游的關(guān)系，國有企業(yè)為民營企業(yè)提供壟斷、高價(jià)、少供的投入產(chǎn)品，掌握著壟斷的租金。此外還有一個(gè)比較壟斷的部門是以國有銀行為主導(dǎo)的金融部門，這個(gè)金融部門可以為國有壟斷的企業(yè)提供比較便宜的貸款，但是給民營企業(yè)貸款利率則高很多，在這種模式下民營企業(yè)面臨著高中間投入成本、高資金成本、高稅的發(fā)展環(huán)境。即便如此，中國民營企業(yè)過去20年不僅有非常快的發(fā)展，而且中國還成為消費(fèi)品市場(chǎng)的世界工廠。這中間一定是有其它的東西能夠去彌補(bǔ)這個(gè)高價(jià)的投入帶來的高成本，這就是這個(gè)模式的后半部分。
圖3.1995-2008年的增長與城鎮(zhèn)化模式
地方政府通過建立各種工業(yè)開發(fā)區(qū)，通過壓低地價(jià)、壓低環(huán)境的成本、壓低勞工的價(jià)格來招商引資，給民營企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)優(yōu)惠的政策條件，這就形成了一種互補(bǔ)的關(guān)系。在具體操作過程中，地方政府一方面是通過壓低土地價(jià)格，放松環(huán)境管制來實(shí)現(xiàn)讓利；另一方面則通過降低勞動(dòng)力成本助推民營企業(yè)發(fā)展，主要是通過放松勞工場(chǎng)所的安全保護(hù)，不繳納勞工社會(huì)保險(xiǎn)等等來操作，這就是地方政府進(jìn)行的一種無底線的競(jìng)爭，也是90年代末從東部地區(qū)逐漸開始的工業(yè)開發(fā)區(qū)的浪潮的發(fā)展方式。
地方政府把制造業(yè)企業(yè)吸引過來，從制造業(yè)企業(yè)直接拿到的稅收收入其實(shí)并不高。因?yàn)橹圃鞓I(yè)企業(yè)一般交兩種稅，一種叫做所得稅，很多時(shí)候都會(huì)減免；一種是增值稅，中央政府會(huì)拿走75%左右。大概在營改增之前，中央和地方還是六五和三五開，地方政府在征地時(shí)需要支付非常高的成本，比如環(huán)境、勞工的費(fèi)用、維穩(wěn)的成本，但是把企業(yè)吸引過來，拿到的直接稅收并不多，又為什么要這么努力招商引資和競(jìng)爭？
地方政府考慮的主要不是民營企業(yè)給他帶來的直接的稅收，也不是把制造業(yè)企業(yè)吸引過來政府官員就可以獲得提拔，而是考慮到如果沒有民營企業(yè)、制造業(yè)企業(yè)帶來的產(chǎn)業(yè)投資就不會(huì)有對(duì)地方政府商業(yè)住宅用地的需求。那么主要是哪幾撥人最早在買房買地？第一就是民營企業(yè)的管理層；第二就是當(dāng)?shù)氐膰袎艛嗟慕鹑诓块T、國有金融的上游企業(yè)的這部分員工；當(dāng)制造業(yè)企業(yè)發(fā)展起來后，就會(huì)有第三撥人；再加上地方政府的公務(wù)員和事業(yè)單位的人員。產(chǎn)生的這些住房建設(shè)、住房購買和商業(yè)消費(fèi)都會(huì)給地方政府帶來的稅收、營業(yè)稅的收入。此外還有商住用地出讓金，地方政府通過壟斷限量供應(yīng)的商住用地來把最開始建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、搞工業(yè)開發(fā)區(qū)虧的錢賺回來，這就形成了一個(gè)資本循環(huán)的過程。
1995-2008年的這樣一個(gè)城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式造成了土地利用的高度扭曲。在一般國家城鎮(zhèn)化過程中，工業(yè)用地僅占10%-15%，最高不會(huì)超過20%，而這一時(shí)期中國工業(yè)用地占比達(dá)到40-50%。一般國家的城市建設(shè)中至少有50-60%的土地進(jìn)行住宅建設(shè)，而中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中商業(yè)加住宅用地總量僅占40%，住宅用地只有30%。這種城鎮(zhèn)化建設(shè)模式帶來了1995-2008年經(jīng)濟(jì)的快速增長，但是也造成了一線城市的房價(jià)泡沫。同時(shí)，這種快速城鎮(zhèn)化模式也帶來大量的外匯儲(chǔ)備，使政府不得不超發(fā)20多萬億人民幣來對(duì)沖外匯儲(chǔ)備，其中一部分在2008年政府不斷提高利率和存款準(zhǔn)備金率時(shí)鎖住了一部分，但仍有一部分資金沖在一線城市，帶來北上廣深和少數(shù)二線城市房價(jià)的快速上漲。所以中國有房地產(chǎn)的地方都是那些有制造業(yè)的、招商引資比較成功的城市，中西部地區(qū)就沒有特別像樣的房地產(chǎn)市場(chǎng)，因?yàn)橹圃鞓I(yè)發(fā)展不足。
2.2009-2018年中國泡沫模式：與日本對(duì)比
2009年國際金融危機(jī)以后，中國也進(jìn)入了一個(gè)所謂的泡沫化模式，泡沫化模式的特點(diǎn)就是依賴出口推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)展模式已經(jīng)難以為繼，民營企業(yè)的出口也不可能繼續(xù)保持平均每年20%以上的增長。
2009年至今，中國經(jīng)過三輪大規(guī)模的信貸刺激政策，通過國有銀行大規(guī)模的放款帶動(dòng)中國新一輪的城鎮(zhèn)化發(fā)展。國有銀行的放款首先一部分投入到房地產(chǎn)商那里，用于在一二三線城市發(fā)展房地產(chǎn)；第二部分投入到許多沒有制造業(yè)發(fā)展的中西部地區(qū)，受當(dāng)時(shí)產(chǎn)城融合概念的影響，很多中西部地區(qū)在造新城的同時(shí)建設(shè)工業(yè)開發(fā)區(qū)。因?yàn)橹形鞑康貐^(qū)的地方政府看到了房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的財(cái)政幻覺，認(rèn)為以后商業(yè)土地出讓金會(huì)很高，寄希望于通過建工業(yè)開發(fā)區(qū)把沿海地區(qū)的制造業(yè)吸引過來，帶動(dòng)地方人氣，進(jìn)而帶動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
此時(shí)地方政府基本上秉持著一種賭博的想法，如果今后房地產(chǎn)業(yè)價(jià)格能夠持續(xù)上漲，那么工業(yè)開發(fā)區(qū)和新城建設(shè)的成本是可以還掉的；如果還不掉，還有中央金融部門的支持，政府可以通過繼續(xù)貸款來完善基礎(chǔ)設(shè)施，吸引企業(yè)入駐，就可以盤活建設(shè)；但如果企業(yè)來不了，至少還有國有銀行拖底。在這樣發(fā)展思路下，地方政府大規(guī)模借債，從2008年的5萬億到2010年的10萬億，到現(xiàn)在舉債金額還在不斷新增，至少在30-40萬億之間。
同時(shí)地方政府和房地產(chǎn)商大規(guī)模的推動(dòng)房地產(chǎn)建設(shè)還造成了原材料、交通運(yùn)輸、鐵道等服務(wù)的大規(guī)模需求，所以國有壟斷的行業(yè)除了給地產(chǎn)商、地方政府，還給上游的央企大規(guī)模的借債。這樣一種發(fā)展模式基本上完全建立在房價(jià)和商住價(jià)格不斷上漲的基礎(chǔ)之上，如果房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)問題，地方政府、房地產(chǎn)商、國有能源、原材料行業(yè)都會(huì)出現(xiàn)系統(tǒng)性的債務(wù)問題。所以中國房地產(chǎn)的影響遠(yuǎn)不止一般的居民，還會(huì)對(duì)國有壟斷企業(yè)、地方政府的債務(wù)、房地產(chǎn)商產(chǎn)生系統(tǒng)性的關(guān)聯(lián)。
2015年以后，中國開始新的一輪加杠桿的過程，主要是通過2016年大規(guī)模的刺激政策和棚改政策，由央行和國開行再給地方政府發(fā)放貸款，地方政府拿這個(gè)貸款直接以現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)姆绞浇o所謂的棚戶區(qū)市民，讓他們購買過去幾年城市郊區(qū)賣不掉的大批房地產(chǎn)存量，達(dá)到去庫存目的。這一模式雖然短期內(nèi)起到了去庫存的作用，但也帶來了一個(gè)問題，就是原來棚戶區(qū)拆遷后必須以更高的價(jià)格向開發(fā)商出讓被拆遷的土地并用出讓金償還國開行的貸款。但是問題在于這些積極推行棚改的三四線城市，大部分因該地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，為人口凈流出地，才造成了商品房過剩，因此為去庫存而推動(dòng)的棚改又必然將產(chǎn)生新的庫存。這種飲鴆止渴的方式使得中國三四線城市的房價(jià)在過去兩年內(nèi)基本上都翻了一番，很多三四線城市的房價(jià)都已經(jīng)破萬，基本所有的城市房地產(chǎn)價(jià)格全面泡沫化。
2、房價(jià)高企下的土地制度改革
1.背景與挑戰(zhàn)
房價(jià)高企與城鄉(xiāng)二元體制已經(jīng)引發(fā)了廣泛的“大城市病”。
高房價(jià)下帶來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題突出。高房價(jià)也給年輕一代帶來了過大的生活壓力，導(dǎo)致其結(jié)婚推遲，生育率下降；加劇社會(huì)分異，影響人民福祉；同時(shí)抑制了城市科技創(chuàng)新能力，加劇金融和經(jīng)濟(jì)健康風(fēng)險(xiǎn)；私搭亂建環(huán)境和安全風(fēng)險(xiǎn)問題突出等。
公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施亟待提升。從大興“11?18”火災(zāi)事故到后廠村內(nèi)澇，從老城公共服務(wù)設(shè)施匱乏到回龍觀、天通苑的臥城危機(jī)，北京的公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施水平同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差甚遠(yuǎn)，交通嚴(yán)重?fù)矶拢ㄇ诔杀具^高。北京工作日持續(xù)擁堵時(shí)間接近2小時(shí)，人均通勤時(shí)間居全國首位，中心城區(qū)交通日出行總量超過4500萬人次。
環(huán)境治理形勢(shì)依然嚴(yán)峻。雖然近年來環(huán)境質(zhì)量有所好轉(zhuǎn)，但大氣污染、垃圾處理、水環(huán)境、土壤環(huán)境治理等仍然面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
2.租賃市場(chǎng)供需失配造成房租大幅上揚(yáng)
2015年北京房租收入比達(dá)到58%，高于深圳的54%、上海的48%和廣州的38%。扣除通脹因素，2016年1月至今北京平均房租三年內(nèi)再上漲32%。2018年10月，在全國33個(gè)重點(diǎn)城市中，北京平均月租金已經(jīng)突破90元大關(guān)，達(dá)到93.67元/平方米。房屋總量上，北京只有750萬套住宅，套均2.1間，合計(jì)約1570萬間，對(duì)應(yīng)于約2200萬人，住房剛性缺口630萬間。北京800多萬人存在租賃需求，但只有200萬套左右的房子可供租賃。
3.集體建設(shè)用地成為城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略性土地儲(chǔ)備資源
城鄉(xiāng)二元土地制度下，集體建設(shè)用地成為城市最重要的戰(zhàn)略性土地儲(chǔ)備資源。以北京市為例，集體建設(shè)用地占總用地的50%以上，五環(huán)內(nèi)集體建設(shè)用地122平方公里，六環(huán)內(nèi)484平方公里，平均容積率0.3-0.6。
圖5.北京市集體建設(shè)用地分布
4.突破口：城中村、城郊村改造與租賃住房建設(shè)聯(lián)動(dòng)改革
在人口凈流入的城市打破政府對(duì)土地的壟斷成本代價(jià)非常大，如果貿(mào)然允許集體土地進(jìn)入到住宅土地市場(chǎng)，房地產(chǎn)泡沫就會(huì)立刻破裂。包括現(xiàn)在講的房地產(chǎn)稅，如果貿(mào)然宣布增收房地產(chǎn)稅，將會(huì)迅速引發(fā)房地產(chǎn)市場(chǎng)的拋售，屆時(shí)房地產(chǎn)稅沒有征房價(jià)就會(huì)降下來，因此在泡沫非常大的時(shí)候，這個(gè)政策很難推行。
目前唯一能夠取得突破的地方就是允許集體土地上建設(shè)的住房進(jìn)入租賃市場(chǎng)。租賃住房對(duì)于商品房的市場(chǎng)沖擊比較小，但是也會(huì)對(duì)商品房市場(chǎng)上漲形成一定的遏制作用。某種程度上講，即使現(xiàn)有房價(jià)跌一半，以城市里面的流動(dòng)人口和應(yīng)屆畢業(yè)生的收入也不可能買得起房子，但是房價(jià)下跌30%，中國的金融泡沫就破了，因此現(xiàn)在通過打破政府的壟斷來大規(guī)模供應(yīng)商品房恐怕是做不到的。
與印度、巴西等其他發(fā)展中國家不同，我國城市里流動(dòng)人口的收入雖然離購買商品房還差得很遠(yuǎn)，但是收入還是相當(dāng)高的。根據(jù)2017年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，中國的流動(dòng)人口平均月收入4500元，一對(duì)夫婦月均收入能夠達(dá)到9000元，假設(shè)月收入的30%用于房屋租金，他們能夠?qū)崿F(xiàn)舉家遷移，子女能夠在城市定居下來。
2017年出臺(tái)了集體土地建設(shè)租賃住房的政策實(shí)質(zhì)上較集體經(jīng)營性用地入市這個(gè)改革要突破更大。集體經(jīng)營性土地入市就是指允許集體經(jīng)營性土地僅能進(jìn)入工業(yè)和少量的商業(yè)用地市場(chǎng)，如果不能進(jìn)入住房市場(chǎng)是不能解決根本問題的。而集體土地建設(shè)住房進(jìn)入租賃市場(chǎng)后能夠給大量的流動(dòng)人口和應(yīng)屆畢業(yè)生提供低價(jià)宜居的租賃公寓，同時(shí)又對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)的沖擊不會(huì)太大，因此這個(gè)改革會(huì)有比較大的意義。
雖然現(xiàn)在用集體產(chǎn)業(yè)用地建設(shè)租賃住房有政策上的突破，但是能夠?qū)嵤┑牧糠浅Ｉ伲耆珜?shí)現(xiàn)不了大規(guī)模向市場(chǎng)供應(yīng)出租房。首先地方政府積極性不是很高；其次能夠允許集體土地進(jìn)入租賃市場(chǎng)的主要是一些產(chǎn)業(yè)用地，在城市中具有出租價(jià)值且區(qū)位較好的集體經(jīng)營性用地本身就比較少，那些真正有價(jià)值的集體經(jīng)營性用地早已變成了開發(fā)商跟少數(shù)村干部之間的游戲。目前北京、廣州、深圳城市中還有大量的低效利用的集體土地和區(qū)位條件良好具有租賃價(jià)值的城郊、城中村，這些集體土地主要是農(nóng)民的宅基地，卻面臨著極其困難的拆遷問題，這些都是城市政府不愿面對(duì)的問題。
圖6.城市發(fā)展核心問題
3、利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房情況
1.北京集體建設(shè)用地改造規(guī)劃建設(shè)情況
目前北京新規(guī)劃45個(gè)集體租賃住房項(xiàng)目，涉及除密云外的所有區(qū)縣，規(guī)劃總用地面積203.9公頃，建成后預(yù)計(jì)可提供7-8萬套租賃住房。從項(xiàng)目分布圖來看，城南規(guī)劃的項(xiàng)目明顯多于城北，有大約一半以上的房屋位于五環(huán)以外，極少部分位于四環(huán)以內(nèi)。
圖7.北京市集體租賃住房項(xiàng)目分布圖
數(shù)據(jù)來源：中指研究院（2018.12）
2.北京集體建設(shè)用地改造難點(diǎn)分析
2017-2021五年內(nèi)計(jì)劃供應(yīng)10平方公里集體土地用于建設(shè)集體租賃住房。四環(huán)和五環(huán)附近的城中(郊）村居民點(diǎn)無法得到改造，只能在較為偏遠(yuǎn)、周邊配套設(shè)施不足的地方供地。
為了避免宅基地改造帶來的拆遷難題，租賃住房建設(shè)都在既有的集體產(chǎn)業(yè)用地上進(jìn)行。制約大批區(qū)位良好、具有很高租賃住房建設(shè)價(jià)值的舊村居土地供應(yīng)，也無法實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村空間環(huán)境品質(zhì)的提升。
總體來看北京集體建設(shè)用地改造試點(diǎn)難點(diǎn)主要有項(xiàng)目選址困難、利益分配平衡難、缺少市場(chǎng)化的資源配置、缺少信貸資金、稅費(fèi)政策支持等問題。
為打破這種困局，需要突破只能在集體產(chǎn)業(yè)用地上建設(shè)租賃住房的現(xiàn)狀，把大批四環(huán)、五環(huán)附近區(qū)位良好且具有租賃價(jià)值，包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的城中(郊）村列入租賃房建設(shè)供地范圍。必須突破現(xiàn)有的地方政府主導(dǎo)拆遷或房地產(chǎn)商主導(dǎo)拆遷的城中(郊）村改造思路，有效處理拆遷過程中的“釘子戶”問題。
4、集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的創(chuàng)新機(jī)制設(shè)計(jì)
創(chuàng)新機(jī)制的關(guān)鍵就是在城中村改造過程中，把開發(fā)商獲得城中村部分土地進(jìn)行商住開發(fā)并繳納土地出讓金的過程，與在村莊剩余土地上利用開發(fā)商繳納出讓金并進(jìn)行安置房、出租屋、產(chǎn)業(yè)用地建設(shè)過程進(jìn)行區(qū)隔，最終實(shí)現(xiàn)高效率的整村統(tǒng)籌改造。這個(gè)模式可以有效的簡化傳統(tǒng)政府模式或開發(fā)商直接介入改造模式中的多方復(fù)雜博弈，最大程度上降低改造過程中達(dá)成交易所需時(shí)間、談判成本與財(cái)務(wù)成本，全面加速改造過程。創(chuàng)新模式的具體流程如下。
1.政府制定城中村改造賠償標(biāo)準(zhǔn)與相關(guān)政策
為避免拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的“水漲船高”，應(yīng)把握住很多村民乃至村集體實(shí)際上希望通過改造獲得房產(chǎn)以及自身利益增值的心態(tài)，建立“整村統(tǒng)籌改造”權(quán)益的跨村競(jìng)爭市場(chǎng)。在這個(gè)創(chuàng)新模式下，地方政府在全市或全區(qū)范圍內(nèi)首先廣泛征詢大量有改造意向的村莊、規(guī)劃技術(shù)人員和開發(fā)商等意見，然后制定并公布相關(guān)改造與補(bǔ)償政策，包括村民合法與非法建筑的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、可以用于建設(shè)租賃房的土地總量和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、需要貢獻(xiàn)的公共服務(wù)設(shè)施用地和融資地塊面積，以及先行達(dá)成共識(shí)的容積率或市政配套資金獎(jiǎng)勵(lì)政策等，然后在全市或者全區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行公布。
2.村集體內(nèi)部談判、確定改造方案并與政府簽訂協(xié)議
在對(duì)村所有土地、住宅現(xiàn)狀做好調(diào)查摸底并取得所有資料的前提下，感興趣的村集體和村民可以根據(jù)村莊自身?xiàng)l件自行測(cè)算，或者委托專業(yè)團(tuán)隊(duì)或獨(dú)立第三方進(jìn)行測(cè)算。測(cè)算的內(nèi)容主要依據(jù)相應(yīng)地段商品房價(jià)格與開發(fā)成本，估算出在該村所有土地中需要向開發(fā)商出讓的土地面積及其對(duì)應(yīng)的土地出讓金需要滿足的條件，使這個(gè)出讓金總額在政府拿走市政配套所需部分之后，可以完全覆蓋本村改造所有拆遷成本、外加本村所有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及村民安置房、村集體出租屋公寓、村集體新建產(chǎn)業(yè)用地園區(qū)合適組合的總改造成本。
在測(cè)算過程中可以與政府規(guī)劃部門就規(guī)劃用途、容積率等問題進(jìn)行溝通，測(cè)算完成后就融資機(jī)制、改造后各類型土地利用模式、利益分配機(jī)制等內(nèi)容進(jìn)行內(nèi)部充分的溝通與談判。一旦村集體、村民就改造方案及其內(nèi)部分配方案達(dá)成共識(shí)，村集體就可以直接與政府簽訂城中村改造整體方案的協(xié)議。哪個(gè)村先通過內(nèi)部博弈并達(dá)成一致意見就率先推動(dòng)改造，政府可以給予規(guī)劃用途、容積率或者市政配套資金獎(jiǎng)勵(lì)。這樣就會(huì)大大推動(dòng)村集體內(nèi)部關(guān)于利益分享機(jī)制的談判，一旦達(dá)成共識(shí)就可以啟動(dòng)實(shí)施整村改造。當(dāng)率先實(shí)施改造的城中村取得成功后就自然會(huì)對(duì)其他城中村起到示范效應(yīng)。
3.政府出讓融資地塊獲得出讓金后馬上推動(dòng)全面改造
在村集體、村民與政府的補(bǔ)償協(xié)議簽訂后開發(fā)商就可以先向政府托管賬戶打入第一筆拆遷款，即時(shí)啟動(dòng)拆遷工作。而一旦開發(fā)商獲得的融資地塊拆遷完成后，開發(fā)商須支付剩余土地出讓金。政府在這個(gè)款項(xiàng)中抽取相應(yīng)市政配套部分后，剩余資金進(jìn)入專戶，在政府與村民監(jiān)督下村集體就可以招標(biāo)推動(dòng)安置房、出租屋公寓以及產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。
作者簡介：陶然，中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、漢青經(jīng)濟(jì)與金融高級(jí)研究院副院長
本文為作者在研究院主辦的“土地制度改革、住房與城鄉(xiāng)更新”學(xué)術(shù)論壇上的發(fā)言
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：清華城鎮(zhèn)化智庫 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）
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