“在人口凈流入的城市打破政府對土地的壟斷成本代價非常大，如果貿然允許集體土地進入到住宅土地市場，房地產泡沫就會立刻破裂。目前唯一能夠取得突破的地方就是允許集體土地上建設的住房進入租賃市場。租賃住房對于商品房的市場沖擊比較小，但是也會對商品房市場上漲形成一定的遏制作用。”
非常高興今天有機會跟大家交流，感謝清華大學建筑學院、清華大學中國新型城鎮化研究院的邀請。現在大家都比較關心土地入市的問題，今天我講兩部分：第一，我理解的中國城鎮化模式以及為什么這個模式不可持續和風險比較大；第二，未來土地制度改革突破口在什么地方。
最近大家都看到網上炒得非常熱的土地管理法修改，這個里面主要講的是把原來集體經營性土地入市寫到土地管理法里面去。這種文件說法有很大問題。所謂的集體經營性土地入市，說到底就是集體原來的產業用地可以進入工業用地和一部分商業用地的市場。首先限定了集體用地中只有產業用地能夠入市，宅基地和其它用地不能入市；其次集體經營性用地只能進入工業用地和部分商業用地市場。目前各地做工業開發區，地價都是零地價或者負地價，集體土地進入工業市場基本上沒有意義，因為根本競爭不過政府做的工業開發區的用地。商業用地也存在嚴重過剩的現象。所以真正的改革一定要是集體土地打破政府壟斷要進入住宅用地的市場。
1、中國近20年城鎮化模式的兩個階段
我理解的中國1990年代中期以后的城鎮化模式有兩個階段：第一個階段是1995-2008年，這是中國比較健康的城鎮化階段；第二個階段是2009年至今，是中國城鎮化的泡沫化階段。
1.1995-2008年的增長與城鎮化模式
1995-2008年中國城鎮化模式基本上是向日本和東亞“四小龍”學習，是東亞模式的一個極端版本。可以說中國發展沿襲著一條類似、但又不完全同于東亞發展型經濟體增長模式的道路。整體來看可總結為以下五個方面的特征：依賴投資，出口導向；以增長為目標的集權政治；親商與反勞工體制；政府的“援助之手”（采用包括稅收減免、出口退稅等政策工具，還同時壟斷了金融體系，向那些符合政府發展戰略企業提供廉價貸款）。投資和出口推動的增長。
在這一發展模式下，政府主張“親商，反勞工”，將勞工成本的增速、工會活動、勞工保險的成本壓低，鼓勵發展勞動密集型產業。同時針對符合政府發展目標、能夠幫政府創匯的企業，政府給予各種稅收減免、出口退稅、提供廉價貸款等優惠政策，降低存款利率，鼓勵資本家進行投資。另一方面勞工收入占整個GDP的比例較低，銀行的存款利息也比較低，就造成了國內內需較弱，國內的產出大于國內的需求，政府則通過壓低本幣的匯率把產品向國際市場傾銷，中國加入WTO為出口創匯營造了非常有利的條件，形成了高度依賴投資和出口的增長模式。
從中國的發展數據來看，中國的東亞模式是全世界經濟發展模式比較極端的版本。根據世界銀行統計數據，其中投資占GDP的比例的數據中，全世界均值是20-30%，日本韓國的占比為30-40%，中國的占比為40-50%（圖1）；與此相對應的內需即居民消費占GDP的比例的數據中，全世界均值為60-70%，日本韓國占比為50-60%，中國占比是40-50%（圖2）。
東亞模式基本上是二戰以后，尤其是1960年以來全世界發展最好的經濟模式，日本和東亞四小龍從低收入階段到中等收入階段，一步跨到高收入階段，人均生產總值由1000美元到10000美元基本用了十六、七年時間。我國從2001年至今基本上也達到了人均國內生產總值10000美元的水平，但是以我國目前的發展狀況是否還能夠跨越中等收入還需要打一個很大的問號。因為目前仍有一系列的指標對中國進入高收入階段非常不利，主要指非常大的收入差距及在這個經濟水平下相當低的人口城鎮化率。日本和東亞四小龍地區在發展到中等收入階段后城鎮化率均達到了60%-70%，目前中國常住人口城鎮化率才剛超過50%，其中還包括了1.8億由農村到城市的半城鎮化人口。
這種結果可以歸因于1995-2008年中國的城鎮化模式，我稱之為“三個壟斷，一個競爭”（圖3）。中國的經濟發展非常快，核心的部門是在制造業下游行業的消費品制造部門，這個部門不僅供給國內市場，還具有較強的出口導向，并且在90年代中后期基本上實現了民營化，是由民營企業來主導的競爭性的部門。除此之外中國還有所謂的上游和金融這兩個部門，基本上是國有壟斷的行業，包括交通運輸、高端裝備、非金融服務業、電信、石油、石化、電力等行業。國有企業與民營企業基本上是一個上下游的關系，國有企業為民營企業提供壟斷、高價、少供的投入產品，掌握著壟斷的租金。此外還有一個比較壟斷的部門是以國有銀行為主導的金融部門，這個金融部門可以為國有壟斷的企業提供比較便宜的貸款，但是給民營企業貸款利率則高很多，在這種模式下民營企業面臨著高中間投入成本、高資金成本、高稅的發展環境。即便如此，中國民營企業過去20年不僅有非常快的發展，而且中國還成為消費品市場的世界工廠。這中間一定是有其它的東西能夠去彌補這個高價的投入帶來的高成本，這就是這個模式的后半部分。
圖3.1995-2008年的增長與城鎮化模式
地方政府通過建立各種工業開發區，通過壓低地價、壓低環境的成本、壓低勞工的價格來招商引資，給民營企業創造一個優惠的政策條件，這就形成了一種互補的關系。在具體操作過程中，地方政府一方面是通過壓低土地價格，放松環境管制來實現讓利；另一方面則通過降低勞動力成本助推民營企業發展，主要是通過放松勞工場所的安全保護，不繳納勞工社會保險等等來操作，這就是地方政府進行的一種無底線的競爭，也是90年代末從東部地區逐漸開始的工業開發區的浪潮的發展方式。
地方政府把制造業企業吸引過來，從制造業企業直接拿到的稅收收入其實并不高。因為制造業企業一般交兩種稅，一種叫做所得稅，很多時候都會減免；一種是增值稅，中央政府會拿走75%左右。大概在營改增之前，中央和地方還是六五和三五開，地方政府在征地時需要支付非常高的成本，比如環境、勞工的費用、維穩的成本，但是把企業吸引過來，拿到的直接稅收并不多，又為什么要這么努力招商引資和競爭？
地方政府考慮的主要不是民營企業給他帶來的直接的稅收，也不是把制造業企業吸引過來政府官員就可以獲得提拔，而是考慮到如果沒有民營企業、制造業企業帶來的產業投資就不會有對地方政府商業住宅用地的需求。那么主要是哪幾撥人最早在買房買地？第一就是民營企業的管理層；第二就是當地的國有壟斷的金融部門、國有金融的上游企業的這部分員工；當制造業企業發展起來后，就會有第三撥人；再加上地方政府的公務員和事業單位的人員。產生的這些住房建設、住房購買和商業消費都會給地方政府帶來的稅收、營業稅的收入。此外還有商住用地出讓金，地方政府通過壟斷限量供應的商住用地來把最開始建設基礎設施、搞工業開發區虧的錢賺回來，這就形成了一個資本循環的過程。
1995-2008年的這樣一個城鎮化的發展模式造成了土地利用的高度扭曲。在一般國家城鎮化過程中，工業用地僅占10%-15%，最高不會超過20%，而這一時期中國工業用地占比達到40-50%。一般國家的城市建設中至少有50-60%的土地進行住宅建設，而中國的城鎮化進程中商業加住宅用地總量僅占40%，住宅用地只有30%。這種城鎮化建設模式帶來了1995-2008年經濟的快速增長，但是也造成了一線城市的房價泡沫。同時，這種快速城鎮化模式也帶來大量的外匯儲備，使政府不得不超發20多萬億人民幣來對沖外匯儲備，其中一部分在2008年政府不斷提高利率和存款準備金率時鎖住了一部分，但仍有一部分資金沖在一線城市，帶來北上廣深和少數二線城市房價的快速上漲。所以中國有房地產的地方都是那些有制造業的、招商引資比較成功的城市，中西部地區就沒有特別像樣的房地產市場，因為制造業發展不足。
2.2009-2018年中國泡沫模式：與日本對比
2009年國際金融危機以后，中國也進入了一個所謂的泡沫化模式，泡沫化模式的特點就是依賴出口推動經濟增長的發展模式已經難以為繼，民營企業的出口也不可能繼續保持平均每年20%以上的增長。
2009年至今，中國經過三輪大規模的信貸刺激政策，通過國有銀行大規模的放款帶動中國新一輪的城鎮化發展。國有銀行的放款首先一部分投入到房地產商那里，用于在一二三線城市發展房地產；第二部分投入到許多沒有制造業發展的中西部地區，受當時產城融合概念的影響，很多中西部地區在造新城的同時建設工業開發區。因為中西部地區的地方政府看到了房地產業發展帶來的財政幻覺，認為以后商業土地出讓金會很高，寄希望于通過建工業開發區把沿海地區的制造業吸引過來，帶動地方人氣，進而帶動房地產業發展。
此時地方政府基本上秉持著一種賭博的想法，如果今后房地產業價格能夠持續上漲，那么工業開發區和新城建設的成本是可以還掉的；如果還不掉，還有中央金融部門的支持，政府可以通過繼續貸款來完善基礎設施，吸引企業入駐，就可以盤活建設；但如果企業來不了，至少還有國有銀行拖底。在這樣發展思路下，地方政府大規模借債，從2008年的5萬億到2010年的10萬億，到現在舉債金額還在不斷新增，至少在30-40萬億之間。
同時地方政府和房地產商大規模的推動房地產建設還造成了原材料、交通運輸、鐵道等服務的大規模需求，所以國有壟斷的行業除了給地產商、地方政府，還給上游的央企大規模的借債。這樣一種發展模式基本上完全建立在房價和商住價格不斷上漲的基礎之上，如果房地產市場出現問題，地方政府、房地產商、國有能源、原材料行業都會出現系統性的債務問題。所以中國房地產的影響遠不止一般的居民，還會對國有壟斷企業、地方政府的債務、房地產商產生系統性的關聯。
2015年以后，中國開始新的一輪加杠桿的過程，主要是通過2016年大規模的刺激政策和棚改政策，由央行和國開行再給地方政府發放貸款，地方政府拿這個貸款直接以現金補償的方式給所謂的棚戶區市民，讓他們購買過去幾年城市郊區賣不掉的大批房地產存量，達到去庫存目的。這一模式雖然短期內起到了去庫存的作用，但也帶來了一個問題，就是原來棚戶區拆遷后必須以更高的價格向開發商出讓被拆遷的土地并用出讓金償還國開行的貸款。但是問題在于這些積極推行棚改的三四線城市，大部分因該地區產業發展不足，為人口凈流出地，才造成了商品房過剩，因此為去庫存而推動的棚改又必然將產生新的庫存。這種飲鴆止渴的方式使得中國三四線城市的房價在過去兩年內基本上都翻了一番，很多三四線城市的房價都已經破萬，基本所有的城市房地產價格全面泡沫化。
2、房價高企下的土地制度改革
1.背景與挑戰
房價高企與城鄉二元體制已經引發了廣泛的“大城市病”。
高房價下帶來的社會經濟問題突出。高房價也給年輕一代帶來了過大的生活壓力，導致其結婚推遲，生育率下降；加劇社會分異，影響人民福祉；同時抑制了城市科技創新能力，加劇金融和經濟健康風險；私搭亂建環境和安全風險問題突出等。
公共服務與基礎設施亟待提升。從大興“11?18”火災事故到后廠村內澇，從老城公共服務設施匱乏到回龍觀、天通苑的臥城危機，北京的公共服務與基礎設施水平同經濟發展水平相差甚遠，交通嚴重擁堵，通勤成本過高。北京工作日持續擁堵時間接近2小時，人均通勤時間居全國首位，中心城區交通日出行總量超過4500萬人次。
環境治理形勢依然嚴峻。雖然近年來環境質量有所好轉，但大氣污染、垃圾處理、水環境、土壤環境治理等仍然面臨嚴峻挑戰。
2.租賃市場供需失配造成房租大幅上揚
2015年北京房租收入比達到58%，高于深圳的54%、上海的48%和廣州的38%。扣除通脹因素，2016年1月至今北京平均房租三年內再上漲32%。2018年10月，在全國33個重點城市中，北京平均月租金已經突破90元大關，達到93.67元/平方米。房屋總量上，北京只有750萬套住宅，套均2.1間，合計約1570萬間，對應于約2200萬人，住房剛性缺口630萬間。北京800多萬人存在租賃需求，但只有200萬套左右的房子可供租賃。
3.集體建設用地成為城鄉發展的戰略性土地儲備資源
城鄉二元土地制度下，集體建設用地成為城市最重要的戰略性土地儲備資源。以北京市為例，集體建設用地占總用地的50%以上，五環內集體建設用地122平方公里，六環內484平方公里，平均容積率0.3-0.6。
圖5.北京市集體建設用地分布
4.突破口：城中村、城郊村改造與租賃住房建設聯動改革
在人口凈流入的城市打破政府對土地的壟斷成本代價非常大，如果貿然允許集體土地進入到住宅土地市場，房地產泡沫就會立刻破裂。包括現在講的房地產稅，如果貿然宣布增收房地產稅，將會迅速引發房地產市場的拋售，屆時房地產稅沒有征房價就會降下來，因此在泡沫非常大的時候，這個政策很難推行。
目前唯一能夠取得突破的地方就是允許集體土地上建設的住房進入租賃市場。租賃住房對于商品房的市場沖擊比較小，但是也會對商品房市場上漲形成一定的遏制作用。某種程度上講，即使現有房價跌一半，以城市里面的流動人口和應屆畢業生的收入也不可能買得起房子，但是房價下跌30%，中國的金融泡沫就破了，因此現在通過打破政府的壟斷來大規模供應商品房恐怕是做不到的。
與印度、巴西等其他發展中國家不同，我國城市里流動人口的收入雖然離購買商品房還差得很遠，但是收入還是相當高的。根據2017年統計數據，中國的流動人口平均月收入4500元，一對夫婦月均收入能夠達到9000元，假設月收入的30%用于房屋租金，他們能夠實現舉家遷移，子女能夠在城市定居下來。
2017年出臺了集體土地建設租賃住房的政策實質上較集體經營性用地入市這個改革要突破更大。集體經營性土地入市就是指允許集體經營性土地僅能進入工業和少量的商業用地市場，如果不能進入住房市場是不能解決根本問題的。而集體土地建設住房進入租賃市場后能夠給大量的流動人口和應屆畢業生提供低價宜居的租賃公寓，同時又對于房地產市場的沖擊不會太大，因此這個改革會有比較大的意義。
雖然現在用集體產業用地建設租賃住房有政策上的突破，但是能夠實施的量非常少，完全實現不了大規模向市場供應出租房。首先地方政府積極性不是很高；其次能夠允許集體土地進入租賃市場的主要是一些產業用地，在城市中具有出租價值且區位較好的集體經營性用地本身就比較少，那些真正有價值的集體經營性用地早已變成了開發商跟少數村干部之間的游戲。目前北京、廣州、深圳城市中還有大量的低效利用的集體土地和區位條件良好具有租賃價值的城郊、城中村，這些集體土地主要是農民的宅基地，卻面臨著極其困難的拆遷問題，這些都是城市政府不愿面對的問題。
圖6.城市發展核心問題
3、利用集體建設用地建設租賃住房情況
1.北京集體建設用地改造規劃建設情況
目前北京新規劃45個集體租賃住房項目，涉及除密云外的所有區縣，規劃總用地面積203.9公頃，建成后預計可提供7-8萬套租賃住房。從項目分布圖來看，城南規劃的項目明顯多于城北，有大約一半以上的房屋位于五環以外，極少部分位于四環以內。
圖7.北京市集體租賃住房項目分布圖
數據來源：中指研究院（2018.12）
2.北京集體建設用地改造難點分析
2017-2021五年內計劃供應10平方公里集體土地用于建設集體租賃住房。四環和五環附近的城中(郊）村居民點無法得到改造，只能在較為偏遠、周邊配套設施不足的地方供地。
為了避免宅基地改造帶來的拆遷難題，租賃住房建設都在既有的集體產業用地上進行。制約大批區位良好、具有很高租賃住房建設價值的舊村居土地供應，也無法實現鄉村空間環境品質的提升。
總體來看北京集體建設用地改造試點難點主要有項目選址困難、利益分配平衡難、缺少市場化的資源配置、缺少信貸資金、稅費政策支持等問題。
為打破這種困局，需要突破只能在集體產業用地上建設租賃住房的現狀，把大批四環、五環附近區位良好且具有租賃價值，包括農村宅基地在內的城中(郊）村列入租賃房建設供地范圍。必須突破現有的地方政府主導拆遷或房地產商主導拆遷的城中(郊）村改造思路，有效處理拆遷過程中的“釘子戶”問題。
4、集體建設用地建設租賃住房的創新機制設計
創新機制的關鍵就是在城中村改造過程中，把開發商獲得城中村部分土地進行商住開發并繳納土地出讓金的過程，與在村莊剩余土地上利用開發商繳納出讓金并進行安置房、出租屋、產業用地建設過程進行區隔，最終實現高效率的整村統籌改造。這個模式可以有效的簡化傳統政府模式或開發商直接介入改造模式中的多方復雜博弈，最大程度上降低改造過程中達成交易所需時間、談判成本與財務成本，全面加速改造過程。創新模式的具體流程如下。
1.政府制定城中村改造賠償標準與相關政策
為避免拆遷補償標準的“水漲船高”，應把握住很多村民乃至村集體實際上希望通過改造獲得房產以及自身利益增值的心態，建立“整村統籌改造”權益的跨村競爭市場。在這個創新模式下，地方政府在全市或全區范圍內首先廣泛征詢大量有改造意向的村莊、規劃技術人員和開發商等意見，然后制定并公布相關改造與補償政策，包括村民合法與非法建筑的補償標準、可以用于建設租賃房的土地總量和建設標準、需要貢獻的公共服務設施用地和融資地塊面積，以及先行達成共識的容積率或市政配套資金獎勵政策等，然后在全市或者全區范圍內進行公布。
2.村集體內部談判、確定改造方案并與政府簽訂協議
在對村所有土地、住宅現狀做好調查摸底并取得所有資料的前提下，感興趣的村集體和村民可以根據村莊自身條件自行測算，或者委托專業團隊或獨立第三方進行測算。測算的內容主要依據相應地段商品房價格與開發成本，估算出在該村所有土地中需要向開發商出讓的土地面積及其對應的土地出讓金需要滿足的條件，使這個出讓金總額在政府拿走市政配套所需部分之后，可以完全覆蓋本村改造所有拆遷成本、外加本村所有基礎設施建設以及村民安置房、村集體出租屋公寓、村集體新建產業用地園區合適組合的總改造成本。
在測算過程中可以與政府規劃部門就規劃用途、容積率等問題進行溝通，測算完成后就融資機制、改造后各類型土地利用模式、利益分配機制等內容進行內部充分的溝通與談判。一旦村集體、村民就改造方案及其內部分配方案達成共識，村集體就可以直接與政府簽訂城中村改造整體方案的協議。哪個村先通過內部博弈并達成一致意見就率先推動改造，政府可以給予規劃用途、容積率或者市政配套資金獎勵。這樣就會大大推動村集體內部關于利益分享機制的談判，一旦達成共識就可以啟動實施整村改造。當率先實施改造的城中村取得成功后就自然會對其他城中村起到示范效應。
3.政府出讓融資地塊獲得出讓金后馬上推動全面改造
在村集體、村民與政府的補償協議簽訂后開發商就可以先向政府托管賬戶打入第一筆拆遷款，即時啟動拆遷工作。而一旦開發商獲得的融資地塊拆遷完成后，開發商須支付剩余土地出讓金。政府在這個款項中抽取相應市政配套部分后，剩余資金進入專戶，在政府與村民監督下村集體就可以招標推動安置房、出租屋公寓以及產業園區建設。
作者簡介：陶然，中國人民大學經濟學院教授、漢青經濟與金融高級研究院副院長
本文為作者在研究院主辦的“土地制度改革、住房與城鄉更新”學術論壇上的發言
中國鄉村發現網轉自：清華城鎮化智庫 微信公眾號（原創）
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