“三農”問題是關系國計民生的根本性問題，是全黨工作的重中之重。黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，就是立足于農村農業發展的現實，作出的重大決策部署。要實現“鄉村振興，治理有效是基礎”，基礎不牢，地動山搖。鄉村治理是國家治理體系的重要組成部分，是實現鄉村振興戰略的基石。實現鄉村社會的善治，是實現鄉村治理現代化的應有之義。為了更好的了解衡陽鄉村治理現狀，我們深入衡東、衡陽、祁東、常寧等縣市各鄉鎮基層進行走訪和調查，了解到當前衡陽鄉村治理面臨許多現實問題需要解決，深刻體會到基層干部在進行鄉村治理中的困惑和艱辛，給了我們很大觸動和啟示，實現鄉村振興，優化鄉村治理勢在必行。
當前鄉村治理面臨的現實問題
1.農村黨組織建設有待加強
黨組織作為鄉村治理的領導核心，是鄉村振興戰略實施的領導者，是農業農村發展的推動者，是農民利益的維護者，其治理能力與水平直接制約和影響著治理效果。當前鄉村基層黨組織治理能力和水平難以適應鄉村社會的變化，主要表現在以下幾個方面：
一是黨組織自身建設有待加強。據調查，目前農村基層黨組織黨內生活制度落實不力，組織生活隨意，黨內生活質量不高；黨員管理松散，少數黨員游離組織之外，黨建工作虛化；黨員的教育培養滯后，黨員黨性觀念與責任意識淡薄，紀律意識、規矩意識與法治觀念淡化。在調研中，很多基層領導干部普遍有“人心散了”“隊伍不好帶了”的感觸，黨建工作虛化到80%依靠造材料來體現，如此嚴重影響黨組織戰斗力的發揮，勢必影響基層黨組織在鄉村治理中的治理效果不理想。二是黨員干部隊伍有待優化。目前鄉村黨員干部隊伍結構嚴重失衡，年齡日趨老齡化。如某縣村黨支部書記的平均年齡為50.07歲，其中50歲以上572人，占總數的65.82%，這與年輕村民不愿入黨或外出務工有關系，某鄉鎮黨委書記反映，現在鄉村“空心化”現象嚴重，某些鄉村70%以上的人外出務工，甚至出現“空心組”和“空心院落”，該鄉鎮“空心組”有8個，“空心院落”多達355個。導致有的村黨支部組織渙散、權威削弱，甚至形同虛設，難以適應當前鄉村發展的需要。三是黨組織動員能力有待提高。由于基層黨組織掌握的資源不足，導致基層黨組織的動員能力嚴重下降，很難組織群眾進行集體性、公益性的生產生活運動。調研中有些鄉鎮黨委書記談到，因為基層黨組織掌握的資源不夠，連黨內最基本的政治生活都難以保證，這有大部分黨員外出務工難以集中的原因，還與就是誤工補貼發不出有關。提高鄉村治理效果，實現鄉村振興，必須以農村黨組織為中心，切實提升農村黨組織的治理能力與水平。
2.自治體制有待完善
一是“鄉政村治”體制銜接互動不足。由于“鄉政”與“村治”缺乏有效對接的體制機制，目前我們行政體制實行的依然是“條塊”管理，鄉鎮以上的“條條”管理和鄉鎮以下的“塊塊”管理，兩者斜街不到位，一方面使國家政策在執行過程中發生不同程度的阻滯，國家政策難以及時準確的傳達到基層，導致國家政策難以落地，有鄉鎮黨委書記提到，每年中央都要發布涉農的一號文件，無論是基層干部，還是普通民眾都對此關注不夠，這些措施真正落到實處的不多；另一方面由于群眾利益表達渠道不暢通，群眾訴求回應不及時，社會利益訴求收集、整合及傳達能力都存在一些問題，使村民訴求表達出現一定程度偏差，調研中有村民提到，村里本來要修建水庫，而且上面也把這個項目落地了，但是對于水庫修建地點、怎么建，根本就沒有征求村民的意見，最后水庫的修建未能因地制宜，有了水庫卻發揮不了效用。二是自治制度落實不力。幾十年來，中國農村的基層民主制度逐步完善，基層民主政治建設取得巨大進步，總體來講民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督都有所發展，但是在執行過程中，民主選舉在形式上、程序上執行的非常到位，卻忽視了民主決策、民主管理和民主監督，導致民主決策、民主管理和民主監督制度落實不到位，村民對基層政權組織的公共政策幾乎沒有影響力，比如有干部反映，事關村民切身利益的大事，一般都會召開村民代表大會，應參加代表251人，但實際能參加的只有61人。整個基層民主政治發展水準降低，廣大群眾對基層事務的知情權、參與權和監督權沒有得到相應的保障。
3.德治傳統日漸式微
一是傳統道德力量弱化。一方面，隨著鄉村社會的發展，市場經濟價值原則的滲透，利益原則取代傳統價值原則，傳統價值觀念遭到普遍懷疑、否定，甚至嚴重破壞，宗族觀念淡化，鄉村威權逐漸弱化，逐漸失去對社會成員的影響力與約束力；另一方面，隨著“村莊共同體”被打破，村莊由“熟人社會”逐漸成為“半熟人社會”，甚至是陌生人社會，鄉村輿論的約束和教化功能逐漸喪失，難以在鄉村起到應有的作用。這些使得鄉村價值認同感逐漸減弱，鄉村凝聚力、向心力逐漸下降，加大了鄉村社會治理的難度。二是傳統精英威權弱化。由于鄉村精英力量的外流，鄉村治理陷入內生權威缺乏和外生權威弱化的雙重困境，具體表現為社會組織碎片化、人口流動超常化、村落空心化、社會原子化，如何實現鄉村社會有效治理成為各級政府面臨的現實難題。三是鄉村人情關系弱化。改革開放后，利益因素充斥著鄉村社會的人情關系中，不斷地侵蝕著鄉村社會人情關系中的感情因素和親密感，農民們逐漸以物欲化、工具化的角度來看待人情關系，基于社會交換中的情感支持、互惠規則的人情關系逐漸變得麻木、冷漠，村民間基本的人際互動難以維系，導致了鄉村社會村民間的信任危機，其反過來又促使鄉村人情關系更加疏離。
4.法治作用發揮不夠
一是鄉村法律意識淡薄。隨著法治社會的不斷發展，法治思想和法律意識的不斷深入，對于維護鄉村生活秩序起到非常重要的作用，但難以真正融入鄉村社會，如在處理村民具體矛盾與糾紛時就未獲得村民的普遍認同，調研中許多基層干部都提到村民“信訪不信法”就是很好的例證。同時，鄉村基層黨員干部在治理社會、化解矛盾的過程中，法治思維運用不夠，過分依賴于行政命令等手段，行政命令干預不了，就無原則的妥協，滿足一些人的非法利益需求，這就是一些地方出現“上訪專業戶”“上訪職業化”，導致大量“非訪”“鬧訪”“串訪”出現的重要原因，給鄉村治理帶來極大的負面影響，據了解，每年鄉鎮用于解決上訪的維穩經費達1-20萬元。二是鄉規民約標簽化。鄉規民約來源于村民日常的生產生活實踐，對村莊各種社會關系能夠有效規范。但是，當前的村規民約更傾向于政治化和口號化，以籠統、抽象的條文進行道德宣教，難以對村民日常行為起到實質性規范，逐漸成為一種缺少村莊特色的“標語”，僅僅存在于墻面和展板上，無法起到有效約束村民行為的作用。三是相應鄉村法規體系缺乏。當前對于鄉村社會來講，除了村民組織法、土地承包法等法律，與鄉村社會相關法律體系的構建滯后，未能構建全覆蓋的鄉村法律體系，鄉村社會的法治化任重道遠。
優化鄉村基層治理的路徑
提高鄉村社會治理能力和水平，推進農業農村現代化，建設“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的鄉村社會，這是實施鄉村振興戰略的必然要求。優化鄉村治理，提高鄉村治理能力和水平，應該加強鄉村基層黨組織建設，完善體制機制，積極推動民眾廣泛參與，依法依規治理鄉村，探索自治、德治、法治“三治合一”的治理體系，實現鄉村社會的善治。
1．加強基層黨組織建設，強化鄉村治理的政治領導
第一，嚴格黨內政治生活，優化基層政治生態。一是抓好農村基層黨組織政治建設，嚴肅黨內政治規矩和政治紀律，增強黨員干部“四個意識”，在思想上行動上與黨中央保持高度一致，確保黨的方針政策落地。二是全面踐行群眾路線，抓好農村基層黨組織的工作作風問題，加大對“微腐敗”、不作為、亂作為等腐敗現象的懲處力度，營造風清氣正的黨內政治生態環境。三是堅持完善黨內各項規章制度，強化制度執行，使民主集中制、“三會一課”等黨內制度得到貫徹執行。
第二，強化基層黨員干部隊伍建設。一是實施農村基層黨員干部培養戰略工程，拓寬視野，拓展渠道，從返鄉人員、退伍軍人、企業老板等各方面吸納人才，加強培養，鍛造一支文化程度高、品質優秀、綜合素質好的年輕干部隊伍。二是建立健全農村基層引才機制，建立大學生基層補償機制、設立大學生基層專項獎補基金等相關舉措，引導和鼓勵大學生特別是農業大學的畢業生積極投身鄉村振興戰略中來。三是完善干部選拔任用制度，把從本地選拔優秀人才和引進外來人才相結合，把黨政部門選拔任用和共青團、婦聯等社團組織推薦培養相結合，多渠道選拔任用優秀人才，選好書記，配強班子，夯實基層黨組織，提升治理水平。
第三，整合鄉村資源，提高基層黨組織動員能力。一是全面增強基層干部的執政本領。以黨內學習、專業培訓、網絡學習等方式和實踐鍛煉相結合，不斷增強基層干部的政治領導、改革創新、科學發展和群眾工作等各項本領，不斷提高基層干部以及黨組織的動員能力。二是加快農村基層信息數字平臺建設，提升農村黨組織工作的數字化水平。充分利用現代科學技術，發揮新媒體平臺在政務、黨務公開中的作用，暢通新媒體、黨組織熱線等群眾利益訴求渠道，推進信息化服務工作。
2．提高自治能力，提升鄉村治理的參與水平
第一，提高村民參與能力。發揮基層社團組織的組織作用，工會、婦聯、共青團等群團組織要積極發揮組織群眾方面的優勢，在鄉村組建老年協會、婦女協會等，調動村民參與健康有益的活動，密切鄉村社會的聯系，提升農民集體行動的能力，使農民切實參與到鄉村治理中來。
第二，積極培育新型鄉村社會組織。在整合傳統鄉村社會組織的基礎上，鼓勵鄉村基層政權組織從政治動員到社會動員的職能轉變，推動鄉村其他各種社會力量積極參與社會治理，注重經濟互助會、鄉賢理事會、村民理事會、老年人協會等鄉村公益性、樞紐型社會組織的培育，發揮其在公共服務供給中的作用，彌補市場化條件下基層政權組織公共服務能力不足的缺陷。
第三，堅持鄉村社會協同治理。完善鄉村社會治理主體參與機制，建立健全鄉村社會多元主體共同參與鄉村事務管理的體制機制，確保基層政府、基層黨組織、傳統民間力量、社會組織、新型農業經營主體等不同主體能夠有效參與鄉村治理。
3．推進法治建設，提供鄉村治理的法治保障
第一，加強法治宣傳教育，提高法治意識。加大普法力度，推動法律下鄉，利用現代數字信息化平臺，積極宣傳國家法律，還可以利用司法下鄉、設置庭審現場等方式，使村民了解整個庭審程序。通過普法宣傳和教育，使法治觀念入腦入心，強化村民學法、守法、用法的行為自覺，切實把法治思維貫穿到民眾日常生活中，引導群眾運用法律解決現實問題，依法行使權利、表達訴求、解決糾紛。
第二，提高基層干部法治思維。一是加強學習引導，積極引導基層領導干部主動運用法治思維。運用正反面真實執法案例，以現實效果來引導基層干部依法執政。二是嚴肅查處基層領導干部違法行為。對于那些有法不依、濫用職權，損害人民群眾利益的基層干部要進行追責、問責，推動法治思維的運用。三是改進干部考評機制。把法治建設成效作為衡量基層領導干部工作實績重要內容、納入政績考核指標體系，將領導干部是否運用法治思維來有效化解社會矛盾、調解社會關系、推進鄉村社會治安綜合治理，作為考核和提拔干部的重要標準。
第三，健全法治體系。一是完善相關法律制度。完善鄉村法律制度是鄉村法治建設的基礎和重點，健全農村產權保護、農業市場規范運行、農村資源環境保護、農村金融、農村土地征收補償等相關法律制度，建立一整套適應鄉村改革與發展的法律體系，推進鄉村治理的法治化進程。二是完善法治機制。建設法治鄉村，實現鄉村治理法治化，完善鄉村暢通有效的矛盾調處機制、訴求表達機制、利益協調機制等各種法治機制是根本，同時積極發揮鄉規民約在維護鄉村秩序中的作用。三是完善鄉村公共法律服務體系。利用科學技術構建鄉村誠信體系、法治服務平臺、法治資源共享平臺、民眾依法維權信息渠道，加強對農民的法律援助和司法救助。
4．強化德治功能，凝聚鄉村治理的道德力量
第一，加強鄉村文化建設。加強鄉村文化建設，在鄉村中“形成共同的價值準則，塑造精神共同體，重建村民之間的精神紐帶”，這是增強鄉村社會認同感和歸屬感，實現鄉村社會良好治理的重要途徑。首先，加強政府投入，提供物質保障。政府要加大鄉村文化基礎設施的建設，建設文化場館、文化體育設施，提供文化用品，政府可以直接投入支持，或者引導民間組織參與，多渠道提供物質保障，夯實鄉村文化建設的基礎保障。其次，推動高雅文化活動下鄉，諸如唱戲、電影等，雅俗共賞，健康有益。倡導新風，組織一定范圍內的民俗文化活動競賽，激發民眾參與熱情。再次，要加大鄉村文化人才的培養，傳承鄉村優秀文化。建立民俗活動培訓學校，吸引鄉村民眾來學習民俗文化活動技巧。
第二，培養良好鄉風。首先，加強思想道德教育。通過知識教授、有獎競賽、觀看宣傳片、現場模擬等豐富多樣的道德教育形式，積極挖掘傳統德治中的積極因素，讓民眾深刻認識傳統道德倫理、風俗習慣、鄉村輿論等道德價值的作用，發揮優秀傳統道德價值在凝聚人心、教化群眾、淳化民風方面的積極作用，來鞏固德治的社會環境。同時要弘揚孝老愛親、守望相助、與人為善等優秀傳統美德，引導鄉民樹立新時代職業道德，培養他們的合作意識、法治意識等新時代的道德理念。其次，發揮鄉賢作用。鄉賢作為鄉村精英，發揮其發展帶動作用、道德示范作用、輿論監督作用，可以“成為解決鄉村內生性治理不足、公共權威衰弱等問題的思路和工具”。繼承和弘揚鄉賢文化，挖掘鄉賢文化所蘊含的見賢思齊、崇德向善等優秀價值，凝聚人心，發揮正能量，引領鄉村文化建設，以鄉賢的引領示范作用推進鄉村治理。
第三，重塑鄉村價值體系。一是培養鄉村價值觀。繼承優秀的傳統鄉村價值體系，把鄉村傳統價值元素融入社會主義核心價值觀當中，實現創造性轉化和創新性發展，形成符合現代鄉村社會發展，民眾廣泛認同的鄉村價值體系。二是發揮鄉規民約的約束和教化作用，鄉規民約具有維護社會秩序、勸善戒惡、移風易俗等作用，它以自我教育、自我勸誡和自我約束來實現對村民的道德教化。挖掘鄉規民約的積極因素，實現與現代鄉村自治、法治的有機結合，形成自治、法治和德治三者相輔相成，相得益彰的鄉村治理模式。三是重視家族文化的凝聚作用。在鄉村社會轉型中，傳統宗族實現了向現代家族轉變，克服了傳統宗族的消極影響，突出了現代家族在鄉村治理中的積極作用。對內家族可以通過婚喪嫁娶、修譜祭祖、修建祠堂等活動，密切家庭成員關系，滿足情感需求，增強家族成員的認同感和歸屬感；對外家族共同體在鄉村道德教化、維系村莊秩序、調節鄉鄰糾紛、暢通利益表達等方面都有著非常重要的作用。因此，發揮家族在德治中的積極作用，必須“對宗族文化進行改造，推動宗族文化傳統的創造性轉化，形成適應社會主義現代化要求的新形態”，轉變宗族角色，改造宗族文化，發揮其應有的治理作用。
作者單位：中共衡陽市委黨校黨建教研室
中國鄉村發現網轉自：《研究與決策》2018年第11期 微信公眾號（原創）
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