摘要:基于我國在城市化過程中出現(xiàn)的制度不包容、群體不包容和資源配置不包容等問題，提出就近、就地城鎮(zhèn)化的解決思路。首先，闡述了就近城鎮(zhèn)化和就地城鎮(zhèn)化的概念和類型，其次，通過分析就近、就地城鎮(zhèn)化的地方實踐，總結(jié)各地的模式創(chuàng)新，最后，提出就近、就地城鎮(zhèn)化與大城市吸納人口的異地城鎮(zhèn)化模式相互補充、缺一不可，就近、就地城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)的重要結(jié)點，是城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略得以實現(xiàn)的基礎(chǔ)。
這次會議的主題“美好人居與包容性城鎮(zhèn)化”給我很大啟發(fā)。先談一下我對這個會議主題的一些想法，“就近就地城鎮(zhèn)化”實質(zhì)也是在講如何促進(jìn)城鎮(zhèn)化的包容性。
1、城鎮(zhèn)化的包容性特征
改革開放40年，我們看到了中國城市的快速發(fā)展。40年前中國的發(fā)展起源于農(nóng)村兩個很重要的政策，一個是把種地的權(quán)力還給了農(nóng)民，叫承包責(zé)任制，第二個政策就是包容性城鎮(zhèn)化，就是農(nóng)民可以進(jìn)城工作了，在此之前，農(nóng)民不能自由進(jìn)城工作，我們知道經(jīng)濟(jì)資源在城市，改革以前農(nóng)民獲得不了城市的經(jīng)濟(jì)資源。允許農(nóng)民自由進(jìn)城勞動后，馬上自由市場、菜市場就發(fā)展起來了，農(nóng)民可以到城里賣東西，一下子就獲得了資源。所以，改革開放的一個很重要的包容性政策就是讓農(nóng)民進(jìn)城。但是很可惜，雖然最初起點是包容性的，40年來城鎮(zhèn)化過程中的一些體制、制度、要素是不包容，有三個方面比較突出。
第一，最尖銳的問題是制度的不包容。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，比如農(nóng)民的人均年純收入低于3000元被劃為貧困，平均一個月只有200多塊錢；而北京的貧困線大約一個月1000多元/人；再比如勞保、養(yǎng)老金、醫(yī)療，很多制度城鄉(xiāng)都不能互相兼容、包容。
第二，群體的不包容。到現(xiàn)在為止，北京常住人口約2400萬，其中1200萬是有戶籍的，另一半是非北京戶籍人口，很多資源包括教育都不能享受，他們從事很重要的服務(wù)勞動，但是又知道自己無法在這兒呆下去，從根本上看，他們不會認(rèn)同這個城市，也很難為這個城市真正負(fù)責(zé)。從長遠(yuǎn)看，到2035年、2050年總應(yīng)該把這個問題解決好，一個強大的社會主義現(xiàn)代化強國不應(yīng)存在兩種戶籍這樣的局面。
第三，資源配置的不包容。城市分布不均衡，絕大部分資源配置到很少數(shù)的城市，我在《中國社會分層的四個世界》文章中指出，特大城市和小城市之間的差距日漸增大，老百姓說所的一線、二線、三線、四線的概念不是我們學(xué)界創(chuàng)造的，而是房地產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的，卻真實形容了中國的整個社會，一線的北、上、廣、深，聚集的資源程度極高，中小城市發(fā)展比較艱難。
那么怎么通過就近就地城鎮(zhèn)化來實現(xiàn)一些制度上、群體融入上的、資源配置上的創(chuàng)新？我們的城鎮(zhèn)化討論，早年比較恐懼大城市、建議發(fā)展小城鎮(zhèn)。19大報告指出，“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。”就近城鎮(zhèn)化與就地城鎮(zhèn)化的思路，與上述城市群為主體的大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的格局是一致的。
2、什么是就近城鎮(zhèn)化與就地城鎮(zhèn)化？
2.1“就近城鎮(zhèn)化”
就近城鎮(zhèn)化的反面是異地城鎮(zhèn)化，農(nóng)村人口不是遠(yuǎn)距離遷徙，而是近距離遷移到家鄉(xiāng)附近的市鎮(zhèn)，主要界定為以地級市和縣級城鎮(zhèn)為核心的城鎮(zhèn)化。另外，從中國的地理特點來看，地級市和縣級行政單位，不僅在地域文化上具有相似性，同時隨著交通機(jī)動化的發(fā)展也在通勤距離范圍以內(nèi)。從中國的縣域來看，縣確實是中國歷史文化的一個重要節(jié)點，老百姓你問他哪里人，一般他認(rèn)同的是自己所在的縣。
2.2“就地城鎮(zhèn)化”
就地城鎮(zhèn)化強調(diào)農(nóng)村的就地改造，農(nóng)民在世代居住的鄉(xiāng)村完成了生產(chǎn)方式、生活方式、權(quán)利權(quán)益等的城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型。但是我再次強調(diào)，就地是有條件的，不是說農(nóng)民上樓就是就地，強迫農(nóng)民上樓那是很可怕的。就地城鎮(zhèn)化需要具備一系列的條件，不具備這些條件的地方就不能搞就地城鎮(zhèn)化。
我們國家的特點是，縣是我國經(jīng)濟(jì)、社會、政治、文化等功能比較完備的行政區(qū)劃單元。目前，全國共有縣級行政區(qū)劃2850個，其中361個縣級市，1566個縣，我國人口大部分分布于縣域范圍。縣域內(nèi)特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展凸顯，能在區(qū)域內(nèi)形成核心競爭力。發(fā)展縣域不但經(jīng)濟(jì)成本低，制度阻力小，也易于人口集聚后的社會融合。
縣域能夠聚集人口達(dá)到一定規(guī)模（約50萬），我們調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，從流動人口的意愿來看，他們也希望去有一定規(guī)模的人口聚集地。地級市和縣城對于農(nóng)民有很強的吸引力，特別是對年青一代的80后、90后、00后的農(nóng)民工及其孩子，他們不愿意到規(guī)模太小的小城鎮(zhèn)定居。
3、就近城鎮(zhèn)化與就地城鎮(zhèn)化的模式
就近城鎮(zhèn)化有三種模式：一、通過發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口就近城鎮(zhèn)化；二、強鎮(zhèn)崛起帶動農(nóng)業(yè)人口就近城鎮(zhèn)化；三、以地縣市為單位推進(jìn)全域的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)融合、城鄉(xiāng)一體化和就近城鎮(zhèn)化。
就地城鎮(zhèn)化也有三種模式：一、大城市近郊鄉(xiāng)村的城鎮(zhèn)化；二、地方精英帶動的村莊城鎮(zhèn)化；三、外部資源注入的鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化。第一種最簡單，比如北京市吞并近郊的鄉(xiāng)村是最常見的，這也需要依靠制度創(chuàng)新，采取一種新的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的體制；第二種地方精英帶動，比如華西村、劉莊、北京韓村河、蔡家洼等；第三種是外部資金注入式的。
村莊實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化的動力因素包括產(chǎn)業(yè)培育和就業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、土地的資本化、地方精英的資源整合作用、交通機(jī)動化的影響以及農(nóng)民返鄉(xiāng)意愿等。我要再次強調(diào)：就地城鎮(zhèn)化是在具備諸多因素和條件下實現(xiàn)的，如果不具備這些因素和條件，而人為地推動村莊改造、村民上樓、造城運動，這樣的作法是錯誤的。
4、就近、就地城鎮(zhèn)化的地方實踐
就地城鎮(zhèn)化的案例中，德陽是城鄉(xiāng)一體化做得比較好的，尤其是產(chǎn)業(yè)鏈條。現(xiàn)在德陽是我國玫瑰最大的生產(chǎn)基地，玫瑰是化妝品的重要原料，從種植到加工整個生產(chǎn)鏈條把城市和農(nóng)村連接成一體，這方面做得比較突出。
4.1 四川省德陽市
2007年，德陽、自貢、廣元被確定四川省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合配套改革試點市。其中，德陽經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)，距離成都僅41km，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件優(yōu)越，工業(yè)發(fā)達(dá)。“一中心三片區(qū)”，即一個中心城市，5個次中心城市、10個區(qū)域重點鎮(zhèn)、70個一般鎮(zhèn)、700多個農(nóng)村新型社區(qū)。德陽農(nóng)民戶籍規(guī)模接近290萬人，農(nóng)民人均耕地面積不足1畝。目前已經(jīng)有60萬左右農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)，未來仍有大量農(nóng)民需要向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。
德陽就近城鎮(zhèn)化模式特點包括：
?將本地特色資源與本地優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)結(jié)合，培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為農(nóng)民帶來了大量的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)機(jī)會和大幅的收入增長。凸顯了以文化傳承保護(hù)為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村旅游的深度開發(fā)，有效提升了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中的核心競爭力。
?以保護(hù)農(nóng)民利益為導(dǎo)向，資產(chǎn)確權(quán)，并在此基礎(chǔ)上建立流動機(jī)制，為資源要素有序流動提供了條件。
?實行城鄉(xiāng)戶籍零門檻制度，促進(jìn)人口自由流動，尊重農(nóng)民的意愿，給予農(nóng)民更多選擇的權(quán)利。就近城鎮(zhèn)化符合多數(shù)農(nóng)民的意愿。
4.2 成都郫都區(qū)青杠樹村
最近我們在做成都郫都區(qū)課題。郫都過去是郫縣，有著名的郫縣豆瓣。現(xiàn)在劃為成都市的一個市區(qū)，距離成都中心區(qū)半小時車程，但實際上那個地方還在發(fā)展中，村落比較多，其中一個村莊叫青杠樹村。青杠樹村600多戶2000多人，面積1.8平方公里，耕地1888畝。這個地方的最大特點是在土地制度上的創(chuàng)新，它的土地保留了集體土地性質(zhì)，這個在北方很少見。青杠村離成都市太近了，成都人又比較主張休閑，一到星期天、節(jié)假日大批人就到這個地方去，農(nóng)民一家一戶在村里做小買賣。它的房屋所有權(quán)證跟一般農(nóng)村不一樣，農(nóng)民既擁有土地上面房屋，又擁有房屋下面的土地。可見，農(nóng)民城鎮(zhèn)化這件事情是可以有制度創(chuàng)新的，過去城鎮(zhèn)化最大特點就是轉(zhuǎn)為國家建設(shè)用地，把土地變成國家建設(shè)用地以后跟農(nóng)民沒有太大關(guān)系了。成都的創(chuàng)造很有意思，農(nóng)民土地確權(quán)做得比較早，村莊既然是大家的，大家就變成了股民，這些確實體現(xiàn)出了城鄉(xiāng)融合的一種制度創(chuàng)造。
4.3 吉林省吉林市豐滿區(qū)建華村
吉林建華村也是一樣，我第一次在建華村看到了這個證件，北方農(nóng)民即使轉(zhuǎn)成農(nóng)民以后還保留土地所有權(quán)，建華村農(nóng)民有房屋所有權(quán)證，既有上面的房屋，又有下面的土地。
吉林省吉林市豐滿區(qū)建華村發(fā)展歷程：
（1） 2002年建華村在村一社所在地建設(shè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，主要是果木生產(chǎn)、苗木培育。
（2） 2002年到2005年，建華村大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。2005年末，全村民營、股份制、“三資”企業(yè)發(fā)展到35戶。其中，建華村集體資產(chǎn)控股企業(yè)6戶。2005年全村社會總產(chǎn)值實現(xiàn)3億元，集體經(jīng)濟(jì)純收入280萬元，上繳國家稅金180萬元，農(nóng)民人均收入達(dá)到了6000元，村固定資產(chǎn)從1997年的230萬元增加到5300萬元。
（3） 從2005到2008年，伴隨著城市的擴(kuò)張，建華村的大量集體土地被政府征用，房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)開始興起。建華村利用了外部契機(jī)，逐漸發(fā)展壯大了自己的產(chǎn)業(yè)鏈條。
（4） 2012年，建華村成立了建華村產(chǎn)業(yè)園區(qū)，共有7家村集體企業(yè)入駐。截止2013年，全村企業(yè)產(chǎn)值2.6億元，集體收入2500萬元。全村固定資產(chǎn)達(dá)到2億元，有335名村民在村辦企業(yè)中就業(yè)。
5、新生代農(nóng)民工的城鎮(zhèn)化意愿
5.1 新時代農(nóng)民工已經(jīng)成為主體
城鎮(zhèn)化首先得符合要農(nóng)民意愿。調(diào)研證明，在2億多農(nóng)民工中，新時代農(nóng)民工已經(jīng)成為主體。出生分成四代，90后出生的，80-90年出生的，60-70出生的，50以前出生的，越是年輕一代的農(nóng)民工就越不打算回鄉(xiāng)就業(yè)，即便回鄉(xiāng)就業(yè)，也很少有人選擇回農(nóng)村。
圖3 各出生組“不打算回鄉(xiāng)就業(yè)”比例
數(shù)據(jù)來源：清華大學(xué)2013年中國城鎮(zhèn)化調(diào)查
5.2 如果回鄉(xiāng)就業(yè)，選擇哪里？
如果回鄉(xiāng)就業(yè)，近80%農(nóng)民工不愿意再選擇在農(nóng)村工作，只有50年以前的農(nóng)民還是愿意回到村里面去。回去做什么？只有15.7%的人愿意務(wù)農(nóng)，剩下的當(dāng)然愿意到工廠經(jīng)商、做買賣等等。農(nóng)民愿意去哪里定居，鎮(zhèn)的比例還是非常低的，只有不到1/5，想去縣城定居的35%。經(jīng)過調(diào)研，農(nóng)民在城鎮(zhèn)里面買房的比例已經(jīng)非常高了，當(dāng)時我們做數(shù)據(jù)的時候，全國有30%，現(xiàn)在在四川大概有40%。
6、異地城鎮(zhèn)化的困境與就近就地的選擇
6.1“異地城鎮(zhèn)化”的困境
異地城鎮(zhèn)化目前問題很多，半城鎮(zhèn)化難以統(tǒng)籌。地方政府戶籍改革的動力非常不足。農(nóng)民工社會保障省內(nèi)統(tǒng)籌和全國統(tǒng)籌困難很大，農(nóng)村大量集體建設(shè)用地的閑置，與城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的短缺形成強烈的反差。
6.2就近就地城鎮(zhèn)化解決異地城鎮(zhèn)化困境、有利鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展
就近、就地城鎮(zhèn)化的意義在于有利于解決中國城鎮(zhèn)化面臨的一系列問題，包括降低城鎮(zhèn)化的制度障礙、促進(jìn)城鎮(zhèn)化的合理布局與保障中國農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實現(xiàn)。當(dāng)然，這是涉及到城市的合理布局。目前城市發(fā)展過程中大城市吸納人口占據(jù)了過于主導(dǎo)的地位，過多地聚集了各類資源，相比之下，縣域發(fā)展卻嚴(yán)重缺乏經(jīng)濟(jì)資源和人才資源，缺少發(fā)展的動力和活力。長此以往，非常不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)融合發(fā)展，不利于鄉(xiāng)村振興。培育一批承接城市職能和實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)疏解，同時輻射鄉(xiāng)村的，引導(dǎo)適度集聚發(fā)展的就近就地城鎮(zhèn)，已經(jīng)成為城鎮(zhèn)化中的一個重要課題。
依托在就近就地城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)村振興才是可能的和可持續(xù)的。我們的新農(nóng)村建設(shè)如果不是依托在城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)上，農(nóng)村無法振興，因為農(nóng)村振興太艱難，比如有機(jī)農(nóng)業(yè)，生產(chǎn)周期慢，工作極其艱苦。十九大報告講鄉(xiāng)村振興，第一個講的也是產(chǎn)業(yè)，“促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”。就近就地城鎮(zhèn)化最突出的特征就是從城市向鄉(xiāng)村的輻射功能。目前，由于交通的便利，不少農(nóng)民工家住在鄉(xiāng)村到附近縣城勞動已經(jīng)十分普遍。互聯(lián)網(wǎng)、“淘寶”營銷覆蓋了廣大鄉(xiāng)村，給農(nóng)村的生活和經(jīng)營銷售帶來極大便利，這些也都是以附近城鎮(zhèn)為依托。
最后，“就近就地城鎮(zhèn)化”千萬不要誤解，不用強迫，不是長官意志，在一些不具備就近、就地城鎮(zhèn)化條件的地方，也出現(xiàn)過違背農(nóng)民意愿的所謂城鎮(zhèn)化建設(shè)，強行并村、建設(shè)所謂農(nóng)民居住的“中心社區(qū)”。農(nóng)民居住到中心社區(qū)以后，沒有就業(yè)著落，又遠(yuǎn)離自己的耕地，造成了嚴(yán)重的、新的社會問題。
總之，針對以往大城市吸收資源的不利條件，試圖通過就地就近城鎮(zhèn)化的思路，來探索制度包容的創(chuàng)新、群體包容的創(chuàng)新和資源配置包容的創(chuàng)新。謝謝大家！
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：清華大學(xué)建筑學(xué)院 微信公眾號
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