摘要:基于我國在城市化過程中出現的制度不包容、群體不包容和資源配置不包容等問題，提出就近、就地城鎮化的解決思路。首先，闡述了就近城鎮化和就地城鎮化的概念和類型，其次，通過分析就近、就地城鎮化的地方實踐，總結各地的模式創新，最后，提出就近、就地城鎮化與大城市吸納人口的異地城鎮化模式相互補充、缺一不可，就近、就地城鎮化是城鄉統籌建設的重要結點，是城鄉融合戰略得以實現的基礎。
這次會議的主題“美好人居與包容性城鎮化”給我很大啟發。先談一下我對這個會議主題的一些想法，“就近就地城鎮化”實質也是在講如何促進城鎮化的包容性。
1、城鎮化的包容性特征
改革開放40年，我們看到了中國城市的快速發展。40年前中國的發展起源于農村兩個很重要的政策，一個是把種地的權力還給了農民，叫承包責任制，第二個政策就是包容性城鎮化，就是農民可以進城工作了，在此之前，農民不能自由進城工作，我們知道經濟資源在城市，改革以前農民獲得不了城市的經濟資源。允許農民自由進城勞動后，馬上自由市場、菜市場就發展起來了，農民可以到城里賣東西，一下子就獲得了資源。所以，改革開放的一個很重要的包容性政策就是讓農民進城。但是很可惜，雖然最初起點是包容性的，40年來城鎮化過程中的一些體制、制度、要素是不包容，有三個方面比較突出。
第一，最尖銳的問題是制度的不包容。城鄉二元結構，比如農民的人均年純收入低于3000元被劃為貧困，平均一個月只有200多塊錢；而北京的貧困線大約一個月1000多元/人；再比如勞保、養老金、醫療，很多制度城鄉都不能互相兼容、包容。
第二，群體的不包容。到現在為止，北京常住人口約2400萬，其中1200萬是有戶籍的，另一半是非北京戶籍人口，很多資源包括教育都不能享受，他們從事很重要的服務勞動，但是又知道自己無法在這兒呆下去，從根本上看，他們不會認同這個城市，也很難為這個城市真正負責。從長遠看，到2035年、2050年總應該把這個問題解決好，一個強大的社會主義現代化強國不應存在兩種戶籍這樣的局面。
第三，資源配置的不包容。城市分布不均衡，絕大部分資源配置到很少數的城市，我在《中國社會分層的四個世界》文章中指出，特大城市和小城市之間的差距日漸增大，老百姓說所的一線、二線、三線、四線的概念不是我們學界創造的，而是房地產業創造的，卻真實形容了中國的整個社會，一線的北、上、廣、深，聚集的資源程度極高，中小城市發展比較艱難。
那么怎么通過就近就地城鎮化來實現一些制度上、群體融入上的、資源配置上的創新？我們的城鎮化討論，早年比較恐懼大城市、建議發展小城鎮。19大報告指出，“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化。”就近城鎮化與就地城鎮化的思路，與上述城市群為主體的大中小城市協調發展的格局是一致的。
2、什么是就近城鎮化與就地城鎮化？
2.1“就近城鎮化”
就近城鎮化的反面是異地城鎮化，農村人口不是遠距離遷徙，而是近距離遷移到家鄉附近的市鎮，主要界定為以地級市和縣級城鎮為核心的城鎮化。另外，從中國的地理特點來看，地級市和縣級行政單位，不僅在地域文化上具有相似性，同時隨著交通機動化的發展也在通勤距離范圍以內。從中國的縣域來看，縣確實是中國歷史文化的一個重要節點，老百姓你問他哪里人，一般他認同的是自己所在的縣。
2.2“就地城鎮化”
就地城鎮化強調農村的就地改造，農民在世代居住的鄉村完成了生產方式、生活方式、權利權益等的城鎮化、現代化的轉型。但是我再次強調，就地是有條件的，不是說農民上樓就是就地，強迫農民上樓那是很可怕的。就地城鎮化需要具備一系列的條件，不具備這些條件的地方就不能搞就地城鎮化。
我們國家的特點是，縣是我國經濟、社會、政治、文化等功能比較完備的行政區劃單元。目前，全國共有縣級行政區劃2850個，其中361個縣級市，1566個縣，我國人口大部分分布于縣域范圍。縣域內特色經濟發展凸顯，能在區域內形成核心競爭力。發展縣域不但經濟成本低，制度阻力小，也易于人口集聚后的社會融合。
縣域能夠聚集人口達到一定規模（約50萬），我們調查研究發現，從流動人口的意愿來看，他們也希望去有一定規模的人口聚集地。地級市和縣城對于農民有很強的吸引力，特別是對年青一代的80后、90后、00后的農民工及其孩子，他們不愿意到規模太小的小城鎮定居。
3、就近城鎮化與就地城鎮化的模式
就近城鎮化有三種模式：一、通過發展縣域經濟實現農業人口就近城鎮化；二、強鎮崛起帶動農業人口就近城鎮化；三、以地縣市為單位推進全域的城鄉統籌、城鄉融合、城鄉一體化和就近城鎮化。
就地城鎮化也有三種模式：一、大城市近郊鄉村的城鎮化；二、地方精英帶動的村莊城鎮化；三、外部資源注入的鄉村城鎮化。第一種最簡單，比如北京市吞并近郊的鄉村是最常見的，這也需要依靠制度創新，采取一種新的城鄉統籌的體制；第二種地方精英帶動，比如華西村、劉莊、北京韓村河、蔡家洼等；第三種是外部資金注入式的。
村莊實現就地城鎮化的動力因素包括產業培育和就業結構的轉變、土地的資本化、地方精英的資源整合作用、交通機動化的影響以及農民返鄉意愿等。我要再次強調：就地城鎮化是在具備諸多因素和條件下實現的，如果不具備這些因素和條件，而人為地推動村莊改造、村民上樓、造城運動，這樣的作法是錯誤的。
4、就近、就地城鎮化的地方實踐
就地城鎮化的案例中，德陽是城鄉一體化做得比較好的，尤其是產業鏈條。現在德陽是我國玫瑰最大的生產基地，玫瑰是化妝品的重要原料，從種植到加工整個生產鏈條把城市和農村連接成一體，這方面做得比較突出。
4.1 四川省德陽市
2007年，德陽、自貢、廣元被確定四川省統籌城鄉經濟社會發展綜合配套改革試點市。其中，德陽經濟最為發達，距離成都僅41km，農業生產條件優越，工業發達。“一中心三片區”，即一個中心城市，5個次中心城市、10個區域重點鎮、70個一般鎮、700多個農村新型社區。德陽農民戶籍規模接近290萬人，農民人均耕地面積不足1畝。目前已經有60萬左右農民進入城鎮，未來仍有大量農民需要向城鎮轉移。
德陽就近城鎮化模式特點包括：
?將本地特色資源與本地優勢產業結合，培育優勢產業為農民帶來了大量的就業、創業機會和大幅的收入增長。凸顯了以文化傳承保護為基礎的鄉村旅游的深度開發，有效提升了傳統農業向現代農業轉型中的核心競爭力。
?以保護農民利益為導向，資產確權，并在此基礎上建立流動機制，為資源要素有序流動提供了條件。
?實行城鄉戶籍零門檻制度，促進人口自由流動，尊重農民的意愿，給予農民更多選擇的權利。就近城鎮化符合多數農民的意愿。
4.2 成都郫都區青杠樹村
最近我們在做成都郫都區課題。郫都過去是郫縣，有著名的郫縣豆瓣。現在劃為成都市的一個市區，距離成都中心區半小時車程，但實際上那個地方還在發展中，村落比較多，其中一個村莊叫青杠樹村。青杠樹村600多戶2000多人，面積1.8平方公里，耕地1888畝。這個地方的最大特點是在土地制度上的創新，它的土地保留了集體土地性質，這個在北方很少見。青杠村離成都市太近了，成都人又比較主張休閑，一到星期天、節假日大批人就到這個地方去，農民一家一戶在村里做小買賣。它的房屋所有權證跟一般農村不一樣，農民既擁有土地上面房屋，又擁有房屋下面的土地。可見，農民城鎮化這件事情是可以有制度創新的，過去城鎮化最大特點就是轉為國家建設用地，把土地變成國家建設用地以后跟農民沒有太大關系了。成都的創造很有意思，農民土地確權做得比較早，村莊既然是大家的，大家就變成了股民，這些確實體現出了城鄉融合的一種制度創造。
4.3 吉林省吉林市豐滿區建華村
吉林建華村也是一樣，我第一次在建華村看到了這個證件，北方農民即使轉成農民以后還保留土地所有權，建華村農民有房屋所有權證，既有上面的房屋，又有下面的土地。
吉林省吉林市豐滿區建華村發展歷程：
（1） 2002年建華村在村一社所在地建設農業產業園，主要是果木生產、苗木培育。
（2） 2002年到2005年，建華村大力發展集體經濟。2005年末，全村民營、股份制、“三資”企業發展到35戶。其中，建華村集體資產控股企業6戶。2005年全村社會總產值實現3億元，集體經濟純收入280萬元，上繳國家稅金180萬元，農民人均收入達到了6000元，村固定資產從1997年的230萬元增加到5300萬元。
（3） 從2005到2008年，伴隨著城市的擴張，建華村的大量集體土地被政府征用，房地產開發建設開始興起。建華村利用了外部契機，逐漸發展壯大了自己的產業鏈條。
（4） 2012年，建華村成立了建華村產業園區，共有7家村集體企業入駐。截止2013年，全村企業產值2.6億元，集體收入2500萬元。全村固定資產達到2億元，有335名村民在村辦企業中就業。
5、新生代農民工的城鎮化意愿
5.1 新時代農民工已經成為主體
城鎮化首先得符合要農民意愿。調研證明，在2億多農民工中，新時代農民工已經成為主體。出生分成四代，90后出生的，80-90年出生的，60-70出生的，50以前出生的，越是年輕一代的農民工就越不打算回鄉就業，即便回鄉就業，也很少有人選擇回農村。
圖3 各出生組“不打算回鄉就業”比例
數據來源：清華大學2013年中國城鎮化調查
5.2 如果回鄉就業，選擇哪里？
如果回鄉就業，近80%農民工不愿意再選擇在農村工作，只有50年以前的農民還是愿意回到村里面去。回去做什么？只有15.7%的人愿意務農，剩下的當然愿意到工廠經商、做買賣等等。農民愿意去哪里定居，鎮的比例還是非常低的，只有不到1/5，想去縣城定居的35%。經過調研，農民在城鎮里面買房的比例已經非常高了，當時我們做數據的時候，全國有30%，現在在四川大概有40%。
6、異地城鎮化的困境與就近就地的選擇
6.1“異地城鎮化”的困境
異地城鎮化目前問題很多，半城鎮化難以統籌。地方政府戶籍改革的動力非常不足。農民工社會保障省內統籌和全國統籌困難很大，農村大量集體建設用地的閑置，與城鎮建設用地指標的短缺形成強烈的反差。
6.2就近就地城鎮化解決異地城鎮化困境、有利鄉村振興、實現區域均衡發展
就近、就地城鎮化的意義在于有利于解決中國城鎮化面臨的一系列問題，包括降低城鎮化的制度障礙、促進城鎮化的合理布局與保障中國農業、鄉村的可持續發展、城鄉統籌的實現。當然，這是涉及到城市的合理布局。目前城市發展過程中大城市吸納人口占據了過于主導的地位，過多地聚集了各類資源，相比之下，縣域發展卻嚴重缺乏經濟資源和人才資源，缺少發展的動力和活力。長此以往，非常不利于城鄉統籌、城鄉融合發展，不利于鄉村振興。培育一批承接城市職能和實現產業疏解，同時輻射鄉村的，引導適度集聚發展的就近就地城鎮，已經成為城鎮化中的一個重要課題。
依托在就近就地城鎮化基礎上的鄉村振興才是可能的和可持續的。我們的新農村建設如果不是依托在城鎮化基礎上，農村無法振興，因為農村振興太艱難，比如有機農業，生產周期慢，工作極其艱苦。十九大報告講鄉村振興，第一個講的也是產業，“促進農村一二三產業融合發展”。就近就地城鎮化最突出的特征就是從城市向鄉村的輻射功能。目前，由于交通的便利，不少農民工家住在鄉村到附近縣城勞動已經十分普遍。互聯網、“淘寶”營銷覆蓋了廣大鄉村，給農村的生活和經營銷售帶來極大便利，這些也都是以附近城鎮為依托。
最后，“就近就地城鎮化”千萬不要誤解，不用強迫，不是長官意志，在一些不具備就近、就地城鎮化條件的地方，也出現過違背農民意愿的所謂城鎮化建設，強行并村、建設所謂農民居住的“中心社區”。農民居住到中心社區以后，沒有就業著落，又遠離自己的耕地，造成了嚴重的、新的社會問題。
總之，針對以往大城市吸收資源的不利條件，試圖通過就地就近城鎮化的思路，來探索制度包容的創新、群體包容的創新和資源配置包容的創新。謝謝大家！
中國鄉村發現網轉自：清華大學建筑學院 微信公眾號
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