摘要：本文通過對普通農業型村莊農民家庭城市化的考察發現, 絕大多數農民家庭均維持著半城市化狀態, 正在城市化的農民家庭已然分化為耕者和非耕者, 二者的行為邏輯存在“保障—維權”的顯著區別且相互沖突。由于未能協調好這一沖突, 當前的農地制度改革對高質量城市化起反作用。具體來說, 耕者希望低價擴大經營規模, 并渴求解決土地細碎化問題以降低耕作成本, 從而增加家庭收入, 最終提高進城安居能力;而非耕者則主張鞏固個體地權, 并希望以地權換取理想的財產性收入, 與其進城安居能力無關。當下的農地制度改革走向與非耕者的地權訴求相契合, 結果是耕者利益受損, 并最終凝結成高質量城市化的反作用力。因此, “耕者有其田”是保障農村人口有序且高質量向城市轉移, 防止“強者愈強、弱者愈弱”, 進而保障快速變遷社會總體穩定的農地制度。
一、問題的提出
在少數工業型村莊和被征地拆遷村莊農民城市化過程中, 農民變市民的資本主要源于由農地利用性質轉變而產生的相對可觀的土地增值收益。學界將工業型村莊農民的城市化稱為“農民自主城市化” (賀雪峰等, 2018) , “農民自主城市化”過程中農地非農使用產生的增值收益主要歸其承包經營權人享有。以珠三角為例, 這里的農民早已不從事農業生產, 其農地已經大量用于建設工廠或商業街, 其宅基地已經成為高聳的出租房用地, 農民實質上已經成為從事工商業尤其是從事物業出租的市民。被征地拆遷農村農民的城市化, 常常被轉化為失地農民的市民化問題, 失地農民可以獲得政府征地拆遷補償, 政府補償是農地非農使用的增值收益在政府、村莊和村民之間分配時, 給予村集體和村民的那一部分, 它往往能解決失地農民城市化的住房問題, 同時也能對市民轉變過程中的就業、養老等困難進行兜底。然而, 在廣大普通農業型村莊農民自發向城市遷移的城市化過程中, 沒有密集的資本和城郊的優勢, 普通農業型村莊的農地只能作為農業生產資料與農民的勞動力相結合生產出極為有限的農業剩余, 但并不能以此斷定農地對這些農民的城市化而言作用極為有限, 當然也不能指望農地能為這些農民的城市化提供他們所需的一切資源。
普通農業型村莊占中國村莊絕大多數, 普通農業型村莊農民如何實現城市化, 應是一個更具代表性、普遍性和典型性的城市化命題。基于這個認知, 就產生了很多亟待解決的問題, 如普通農業型村莊的農民向城市遷移的城市化過程如何發生?這些農民是如其他發展中國家一樣淪為貧民窟的一員, 還是能夠在城市安居樂業?他們如何獲取進城安居所需的資源?在他們進城安居的過程中, 農地在其中發揮著怎樣的功能?中國當前的農地制度是否與這些占絕大多數的、正在城市化的農民對農地制度的訴求相一致?正在城市化的農民群體對農地制度的訴求是否一致?若不一致, 為確保城市化進程的穩步推進, 中國的農地制度在不一致的訴求中該走向何處?本文將致力于回答這些問題。
自2014年以來, 筆者以“普通農業型村莊農民的城市化如何發生”為主題開展了廣泛的田野調查。首先, 于2014年6月、2015年9月和10月、2016年5月和6月, 在江漢平原4個不同村莊1分別開展了為期數周的駐村調研, 從農民的視角來理解當前城市化的具體實踐樣態;其次, 于2016年7月和8月到湖北某地級市的農村綜合改革辦公室掛職, 從政府及城市的角度反觀農民的城市化, 在兩種不同視角的張力中, 進一步理解當前政府推進農民市民化和農地制度改革工作;最后, 2017年至2018年7月, 筆者先后到江蘇、福建、湖北、浙江、貴州、重慶等地的農村開展為期10天到20天不等的駐村調研2, 對前期的調查發現進行檢驗和進一步推進。研究的田野工作以深度訪談法為主、以參與式觀察法為輔, 力圖形成對城市化的過程機制以及農地在此過程中角色的系統認識和質性判斷。
二、研究思路
在中國的語境中, 城市化是家庭行為, 而非個體行為 (石智雷、楊云彥, 2012) , 城市化是農民以家庭為單位致力于在城市實現安居樂業的高質量3城市化過程, 而不只是抽象的勞動力就業部門轉變的過程 (夏柱智、賀雪峰, 2017) 。在考察普通農業型村莊時, 筆者發現, 絕大多數農民家庭都處于“半城市化”狀態, 這里的“半城市化”是指, 農民家庭一方面致力于在城市安居樂業, 另一方面卻又與農村保持著經濟和制度關聯的狀態, 因而是一種不穩定、不徹底的城市化狀態。其中, 經濟關聯的根本在于農地產出仍然是農民家庭收入的組成部分, 制度關聯的根本在于農民家庭成員維系著自身作為農民的戶籍身份, 以享有其背后附著的以農地為核心的基本權利 (陳文瓊、劉建平, 2017) 。深入考察發現, 農民家庭維持半城市化狀態的原因并不相同, 這根源于當下正在城市化的農民群體存在顯著分化, 并且分化的農民群體各自的地權訴求相互沖突 (陳文瓊、劉建平, 2018) , 能否處理好這組沖突直接關系著高質量城市化能否有序推進。面對分化的農民群體及其相互沖突的地權訴求, 應當立足于有序推進高質量的城市化, 梳理和反思當前的農地制度設置及其實踐中存在的問題, 并探討下一步農地制度改革的方向。
首先, 本文將呈現江漢平原普通農業型村莊農民家庭城市化的基本情況、具體目標和實現目標的能力差異;其次, 在當前農地性質和地權格局下, 梳理能力存在差異的農民對農地權利的不同訴求, 并進一步厘清不同訴求之間的關系;再次, 以實現農民家庭城市化目標為目標, 考察當前農地制度及其轉向是否順應正在城市化的農民家庭的地權訴求, 或者順應了哪一部分農民家庭的地權訴求, 又與哪一部分農民家庭的地權訴求存在偏離, 研究農地制度是否有助于農民家庭城市化目標的實現;最后, 探討農地制度設置如何與農民家庭城市化目標的實現更契合。具體研究思路如圖1所示。
圖1 有序推進高質量的城市化與農地制度訴求的邏輯關系建構
三、高質量的城市化目標與能力分化的農民
改革開放40年來, 農村社會發生了天翻地覆的變化, 從城市化視角來看, 主要體現在兩方面:一是農民進城務工帶來農民家庭收入結構的改變、收入水平的提高和生活狀態的改善;二是農民進城買房定居, 從而進入鄉村社會向城市社會轉型的新階段, 即農民從在城鄉間往返的狀態逐漸向在城市穩定下來的狀態轉變 (賀雪峰、董磊明, 2009) 。后者要求農民家庭收入水平進一步提高, 收入結構徹底向非農結構轉變。
事實上, 在農民家庭城市化的具體行為邏輯中, 一些重要的社會現象引起了學者的關注:首先, 農民所追求的是一種具體的、能在城市體面生活下去的城市化, 這是一種高質量的城市化 (夏柱智、賀雪峰, 2017) ;其次, 正在城市化的農民家庭普遍維持著“半城市化”狀態 (王海娟, 2015;王德福, 2017) ;最后, 同處“半城市化”狀態的農民家庭在收入水平和收入結構上均存在著顯著不同 (陳文瓊、劉建平, 2017) 。需要首先解答的問題是這三個社會現象的發生機理及三者之間的社會關聯。
(一) 目標共識與廣泛實踐:高質量的城市化
自人口流動政策松動以來, 城市化成為學界關注的核心問題之一。長期存在的農民工現象, 讓中國的城市化被視為一種特殊的城市化, 從而衍生出特色的城市化相關研究主題, 諸如推進農業轉移人口市民化研究4 (陶然、徐志剛, 2005;王春光, 2006) 、農民工市民化的影響因素研究 (李楠, 2010) 、賦予農民工同等市民權的研究 (王小章, 2009;秦暉, 2012) 、農民工“返鄉城市化”研究5 (章錚, 2006;夏怡然, 2010) 、農民工進城買房的影響因素研究 (劉成斌、周兵, 2015) 等。
隨著研究的深入, 一些關乎農民城市化的關鍵要素逐漸清晰起來。首先, 農民城市化影響因素研究需要整合到以農民家庭為單位的城市化研究中來, 如此方能規避諸多個體化的不確定性因素, 以更深入地探討農民城市化的一般機理 (石智雷、楊云彥, 2012;陳文瓊、劉建平, 2018) ;其次, 農民在城市化過程中, 除了追求獲得一份工資報酬相對可觀的工作之外, 還致力于在城市擁有屬于自己的房子, 以求能穩定且體面地在城市生活下去 (夏柱智、賀雪峰, 2017;陳文瓊、劉建平, 2018) , 所以“進城買房”逐漸成為鄉村社會的熱門話題;最后, 除了常住人口城市化率之外, 戶籍人口城市化率也是城市化率的重要考量 (李明月、胡竹枝, 2012) , 農業轉移人口進城落戶的意愿問題也成為近幾年學界和政策界討論的熱點之一。在這些研究的基礎之上, 本文認為, 農民以家庭為單位的城市化應該包含四個方面的內容, 即進城務工、進城買房、進城定居和在城市落戶。
農民家庭追求的城市化目標是高成本的:農民需要在城市擁有屬于自己的穩定的住所;他們也需要在城市生活并享受城市里優于鄉村的各項社會資源——尤其是教育資源。這兩個目標的實現均需要農民家庭支付相當的成本, 而高成本支撐的是進城的農民家庭居有其所并能體面參與城市生活的城市化。因此, 本文將上述四方面的目標總結為“高質量的城市化目標”。
筆者2014年至2016年在江漢平原的田野調查發現, 許多現象和數據都在與“高質量的城市化目標”相呼應, 其中農民進城買房的數據最為顯著, 詳見表1。筆者第三輪調研的六個不同省份的普通農業型村莊的農村社會, 也均被進城買房定居的城市化廣泛動員起來。
注:戶籍戶數是筆者在相應村莊開展田野工作時村莊的在冊戶籍戶數。有效戶數指的是適用于本文分析的戶數, 這里排除了兩類農戶, 一是和本村戶籍的子女分開單獨立戶的老年人農戶, 二是只有女兒且不招女婿的農戶, 排除前者是為了避免農民家庭的重復計算, 排除后者緣于其在社會學意義上屬于即將走向衰亡的家庭。
對第一輪調研四個村莊和第三輪調研六個村莊的田野調查有以下四方面的發現:首先, 純農戶所占比重已不足10%, 即超過90%的農民家庭均有成員進城務工, 同時近40%的農民家庭的經濟收入完全由務工收入構成。其次, 除相對貧困的貴州銅仁雙村外, 每個村莊都有超過一半的農戶進城買房, 若將考慮范圍擴大到打算買房的農民家庭, 這一比重將會更大。再次, 除相對發達的浙江紹興虹村之外, 雖然農民家庭在進城務工和進城買房上保持著高度熱情, 但在“在買房所在城市定居”這一行為上, 這些村莊的農民家庭卻顯得相對滯后。受經濟能力限制, 多數農民家庭選擇在家鄉附近的中小城市買房——據當地村干部和村民所言, 這一比重高達80%以上, 然而為了最大化家庭經濟收入、最小化家庭支出, 以緩解進城初期的資源壓力, 農民家庭無法放棄農村收入, 甚至仍然需要去沿海發達城市務工, 所以只有部分家庭成員入住城市, 甚至城市房屋目前完全閑置, 存在這兩種情況的農民家庭占已經進城買房農戶總數的60%以上。最后, 農民家庭戶籍進城的意愿極低, 在所有10個村里, 近10年來, 農民家庭全體成員整體戶籍城市化的情況基本沒有發生。例如, 表1所涉及的所有農戶, 20世紀80年代以來, 整戶戶籍城市化的只有14戶, 且均發生在全面取消農業稅費之前。
綜上所述, 農民家庭廣泛參與城市化的實踐至少在三個方面存在共識。首先, 除了在城市就業之外, 在城市擁有屬于自己的房子也是農民家庭城市化追求的目標, 大城市對農民家庭來說更類似于讓其獲取較高收入的驛站, 因為沒有足夠的收入以購買這座城市昂貴的房子, 農民家庭即便在大城市務工, 也大都選擇在家鄉附近的中小城市買房定居。其次, 雖然可以通過家庭幾代人共同努力獲得中小城市的房子, 但農民家庭并不會選擇或者不會立即選擇全家進城安居, 也不會輕易放棄農村的收入, 因為參與城市生活需要相當的家庭經濟資源支撐, 除非在城市的務工經商收入足以滿足其城市生活所需, 否則農戶家庭生活總伴隨有城鄉拆分的底色。最后, 城市務工收入足以滿足其城市生活所需的農民家庭也不會輕易放棄農村戶籍, 更不會放棄農村以土地為核心的各項資源。這三點共識可以總結為一種高質量城市化目標共識, 即不同農民家庭對高質量城市化目標具有共識, 但農民家庭戶籍城市化及其與高質量城市化目標的關系, 則需要在農民家庭的地權訴求中進一步討論。
(二) 耕者與非耕者:城市化過程中的農民家庭及其分化
高質量城市化目標的實現, 需要農民家庭收入達到相應的標準。農民家庭經濟積累要能負擔城市的房子, 經濟收入結構要從兼業結構向非農結構轉變, 家庭非農收入水平要能支撐其全部家庭成員在城市生活所需, 否則農民家庭不會放棄農村收入, 也大多不會選擇全家人進城生活, 因為農村收入是通過家庭中幾近甚至已經被勞動力市場擠出的成員用還富余著的勞動能力獲得的。因此, 非農收入結構和較高收入水平是高質量城市化對農民家庭提出的硬要求, 而不同農民家庭同時達到這兩項要求的能力存在顯著差異。
參照學界共識, 農戶可以分為四類, 即純農戶、一類兼業戶、二類兼業戶和非農戶。農民相互進行社會評價時, 存在“造孽”“一般化”“還可以”“有錢”等習慣標準6, 其中, “造孽”指連簡單的家庭再生產都難以為繼的農民家庭, “一般化”指家庭收入還不錯但因家庭負擔過重而少有結余的農民家庭, “還可以”指家庭收入能夠相對自如應對家庭負擔且產生少量可自由支配收入的農民家庭, “有錢”指擁有相對充分可自由支配收入的農民家庭。本文將農民家庭收入水平的分化相應歸為如下四類, 即貧弱階層——“造孽”、中間階層——“一般化”、中上階層——“還可以”和富裕階層——“有錢”。筆者對表1中7個村民小組所有農民家庭的收入結構和收入水平進行了摸底調查, 經后期整理, 259戶農民家庭在“結構—水平”二維坐標中的分布情況如表2所示。
城市化、農民分化與“耕者有其田”
根據表2, 并結合相關數據, 在107戶非農戶中有100戶農民家庭在城市有房子, 且這100戶農民家庭再生產的所有過程均在城市進行, 但能在城市完成家庭再生產的同時還能略有結余的只有73戶, 這73戶是非農戶中的中上階層和富裕階層。而剩余的152戶農戶中, 所有純農戶、一類兼業戶及二類兼業戶中的貧弱階層和中間階層, 共計111戶, 他們的共同特征是城市收入水平有限, 均沒有達到高質量城市化對家庭收入水平和收入結構的要求, 且二類兼業戶中的中上階層和富裕階層脫離了農村收入也不一定能達到高質量城市化的上述要求。換言之, 純農戶、一類兼業戶和二類兼業戶中的絕大多數正在城市化的農民家庭都還離不開從農地中獲取的收入, 這里以“耕者”對這些農民家庭進行概括, “非農戶”即“非耕者”。耕者和非耕者都是以家庭為單位界定的, 即只要家庭成員中有人直接從事農業生產, 即為耕者;家庭成員都沒有從事農業生產, 即為非耕者。判斷農民家庭是否為耕者, 根本在于是否有家庭成員直接行使農地的經營權, 而不僅是承包權;若農民家庭僅僅保留著農地的承包權, 而將農地經營權流轉出去, 則為非耕者。
根據表2, 有68.22%的非耕者——他們是107戶屬于“非農戶”的農民家庭中在城市有房子、能夠在城市完成家庭再生產同時還能有結余的73戶——目前能夠或者暫時能夠達到高質量城市化目標的要求;而只有不足26.97%的耕者能夠達到這一要求, 若排除掉來自土地的收入, 耕者群體中達到高質量城市化要求的比重會更低。所以, 當以實現高質量城市化的能力為衡量標準時, 從靜態的比較來看, 大部分非耕者屬于相對優勢群體, 而絕大部分耕者屬于相對弱勢群體。
從動態角度看, 耕者與非耕者存在相互轉化。屬于貧弱階層和中間階層甚至中上階層中的少數非耕者目前雖然在城市, 但他們隨時可能退回農村。情況很可能是這些非耕者農民家庭中相對弱勢的勞動力退回到農村繼續從事農業生產, 從而轉變為耕者, 這種情況在經驗中并不鮮見。而少數耕者雖目前尚未退出農業生產, 但農業收入于其家庭在城市安居樂業而言已經越來越不重要甚至可有可無了, 他們隨時可能因家庭生活的某些需要而退出農業生產進入城市。從實現高質量城市化目標的能力和動態變化的耕者與非耕者來看, 能夠穩定地作為非耕者在城市體面生活的, 確屬相對優勢的農民家庭;而大部分耕者因個體客觀經濟需要不能離開農地, 屬相對弱勢的農民家庭。
(三) 保障與維權:普遍“半城市化”狀態下的兩套行為邏輯
從城市化的四個內容來看, 259戶有效戶數中, 參與到進城務工中來的農戶有253戶, 其中一半以上家庭的收入結構尚未非農化;進城買房的農戶有190戶, 這190戶同時也進城務工, 但有108戶的收入結構沒有非農化;進城安居的農戶有165戶, 其中全部家庭成員都常年在城市生活的農戶只有63戶, 即進城安居農戶大多保持著“城市—農村”兩地分居的狀態;全體家庭成員都在城市落戶的農戶為0戶, 多數進城安居的農民家庭中僅有少數家庭成員實現了戶籍城市化, 許多農民家庭甚至完全不考慮戶籍城市化。因此, 城市化進程中, 農民家庭普遍處于“半城市化”狀態, 在經濟收入上和制度身份上與農村保持關聯的狀態;經濟收入關聯發生在正在城市化的耕者群體中, 制度身份關聯既發生在耕者中, 也發生在正在城市化的非耕者中。但對于實現高質量城市化目標而言, 相對優勢的非耕者和相對弱勢的耕者維持“半城市化”狀態的行為邏輯完全不同。
相對優勢的非耕者退回農村參與農業生產的可能性很小, 因為他們已經達到高質量城市化的硬要求, 且農村收入于他們而言已然可有可無。除了那點微乎其微的租金——大約每畝地每年200~600元7, 非耕者與農村基本上不再有經濟關聯。然而, 他們并不愿以無償或低償的方式放棄農地承包權, 而是通過與農村維系制度關聯將這個權利持有在自己手中, 期待能有有利于他們的好政策, 以增加其權利變現的價值。所以, 相對優勢的非耕者維持“半城市化”狀態的出發點在于維護以農地為核心的權利, 即“維權”。
相反, 相對弱勢的耕者維持“半城市化”狀態緣于其還未達到高質量城市化的要求, 必須從事農業生產, 以充分配置家庭中所有成員的勞動能力, 用相對弱勢的勞動力從事農業生產和相對優勢的勞動力進城務工的辦法盡可能多的積累家庭資源, 以保障其有相對充分的家庭資源, 參與到高質量的城市化過程中。所以, 相對弱勢的耕者維持“半城市化”狀態的出發點是“保障”。
四、農地性質、地權格局與相互沖突的地權訴求
對農民家庭的高質量城市化的考察發現, 農地在其中有著突出重要性:它或者成為相對優勢的非耕者順利從“半城市化”過渡到完成高質量城市化狀態的羈絆——因要“維權”而不得不持續保持“半城市化”狀態;或者是相對弱勢的耕者參與高質量城市化的資源保障——因需要農地作為其充分配置家庭成員勞動能力的重要生產資料。因此, 有必要在此對農地本身進行討論, 這里主要回答三個問題:農地的性質是什么;當前的地權格局呈現為一種怎樣的狀態;面對當前的地權格局, 分化的農民各自有著怎樣的地權訴求。
(一) 集體所有制框架內的農業生產資料是農地的根本屬性
農地性質的爭議主要圍繞著農地究竟是集體所有制中的農業生產資料還是私有化的個人財產展開 (桂華, 2016) 。即便贊成不改變所有制性質, 也有學者主張應該通過一些制度設置將農地財產化, 使農民手里的農地實現兩個轉化, 即“資源資產化、資產資本化” (周其仁, 2013) 。
2016年在“農村改革要堅持‘四個不能’底線”的講話8中強調, 農村土地制度改革的四條底線是“堅持農村土地集體所有”“堅持家庭承包經營, 并且堅持家庭經營是中國農業最基本的經營形式”“堅持耕地紅線不動搖”和“退不退地、進不進城, 要把選擇權交給農民”。從這“四個不能”中可以得出一個判斷:農地制度改革中產生的新型農業經營主體不能隨意變更農地利用性質, 在“耕地紅線”和“國家糧食安全戰略”下, 農地農用和糧地糧用是不得觸碰的底線。換言之, 即便農地能夠在集體所有制的框架里制度化為農民的財產, 從農地的最終用途來看, 它仍然是農業生產資料, 尤其對于絕大部分農地已被劃入基本農田的廣大普通農業型村莊而言, 更是如此。因此, 農地的根本屬性是集體所有制框架內的農業生產資料。
作為農業生產資料的農地面臨的客觀現實是:它們的利用性質不能變更, 擁有農地的農民家庭無法參與相對可觀的土地增值收益的分配過程, 這些農民家庭只能將農地與勞動結合, 生產出有限的農業剩余。農地租金通常有限, 農地承包者能夠從農地中獲取的財產性收入并不豐厚。通過土地流轉獲取租金, 成為部分農民的農地財產權最主要也最廣泛的變現方式。在筆者獲得的田野經驗中, 絕大部分農民家庭每年只有不足1000元的財產性年收益, 對實現高質量城市化目標的作用有限。
(二) 細碎化的小農承包經營格局
這里的細碎化是指“小且散”, 即單個農戶承包經營的農地“地塊小, 并且極為分散”, 這是當前農地地權格局的核心特征。分田到戶時, “小且散”的承包經營格局在農地資源差異更為復雜的水稻產區非常嚴重, 并且一直沒有得到根本改變 (王海娟、賀雪峰, 2017) 。在長期實踐中, 農戶間自發互換地塊 (王海娟、賀雪峰, 2017) 、村集體通過村民自治的方式組織農民互換地塊 (劉強, 2016) 以及地方通過政策創新的方式鼓勵農民組織起來解決地權細碎化問題 (王海娟、賀雪峰, 2017) 等實踐均在發生。就筆者及筆者所在研究團隊在全國各地的調查來看, 第一種方式發生率最高;第二種次之, 并且主要發生在少數省份的少部分村莊;第三種最少。解決地權細碎化問題的訴求和自發實踐均是自下而上的, 由于缺乏宏觀的政策引領, 地權細碎化的問題仍然十分突出9。
(三) 集體與個體:差異化地權訴求中的沖突性
相對優勢的非耕者的地權訴求, 聚焦在充實個體地權, 并期待能有政策或實踐機會賦予他們更大的權利變現的空間。然而當前普遍存在的現實情況是, 相對優勢的非耕者僅有極其有限的權利變現空間, 即農地自發流轉的租金收入。
細碎化的地權格局對相對優勢的非耕者并不產生直接影響, 而對直接從事農業生產的相對弱勢的耕者產生了很大的負面影響。主要表現為農業生產過程中的管理成本、時間成本和交易成本都難以在細碎化的地權格局下減少;隨著兼業機會的增加以及農業機械化的程度的提升, 細碎化地權格局還增加了耕者的機會成本, 因為耕者只能耗費更多的時間從事農業生產而無法用更多的時間務工;因為“小且散”, 農業生產諸多環節中的外部性問題或“搭便車”的問題也難以克服, 導致農業生產中的公共品供給幾近癱瘓, 農民農業生產中的“第二次單干” (桂華, 2017) 實屬無奈。因此, 通過有組織的調整或互換實現土地連片, 是相對弱勢的耕者的第一個地權訴求。
除了農業生產環節中的各種成本降不下來之外, 從事農業規模經營的耕者, 獲取農地的成本, 即流轉土地的租金, 也存在增長趨勢。該增長趨勢是不斷強化的個體地權和尋求新型農業經營形式共同作用的結果 (杜園園, 2015) , 以致于有限農業剩余通過租金的形式進一步從耕者手中流失。因此, 抑制租金上漲, 從而低價甚至無成本擴大農業經營規模, 是相對弱勢的耕者的第二個地權訴求。
相對弱勢的耕者第一個地權訴求, 在實踐中, 一方面, 很難依賴農戶私底下的互換得到實現;另一方面, 由于地權被個體小農的承包經營權切割零碎并被相關政策穩固下來, 這意味著, 村社集體組織互換過程中, 一旦有反對者產生, 這個工作就無法落實下去, 因為擔心反對者上訪, 村社集體為了“不出事”便只能“不做事”;最后一方面, 以地方政策創新, 為基層村社集體組織村民完成土地連片設置治理反對者的“政策庇護”, 事實上, 若不能將此創新政策的執行上升為地方中心工作, 其在具體執行過程中的效果會大打折扣, 結果往往是, “上面硬宣傳、下面軟執行”, 能夠實現按戶連片還需要依賴某些能夠被動員起來并且工作作風過硬的村干部。換言之, 若這種政策創新不能上升為地方中心工作, 細碎化問題的解決仍然具有很大的偶然性。由此, 耕者第一個地權訴求的實現, 要克服的癥結在于“對連片過程中的釘子戶的治理”。這些釘子戶的不配合, 既不違反政策、更不違反法律, 他們只不過在主張政策和法律賦予他們的穩固的個體土地權利。所以, 需從宏觀的政策上重申集體土地權利, 并賦予村社集體在其擁有所有權的農地上貫徹自身意志的可操作空間。
相對弱勢的耕者的第二個地權訴求, 直接主張限制相對優勢的非耕者的個體地權, 該限制的本質是提升耕者的地權而弱化非耕者的地權。而實踐中, 非耕者和耕者往往處在一個動態流變的過程中, 即這種提升和弱化需要在一個動態的過程中適時調整, 從而將非耕者讓渡出來的農地經營權以低租或無租的方式轉移到耕者手中。相對弱勢的耕者希望轉讓過程中產生的低租不轉移給非耕者, 而用來解決農業生產環節中的公共品供給困境。能夠進行這種地權調劑最好的主體, 便是擁有農地所有權并且可以及時掌握這一動態信息的村社集體, 因此, 相對弱勢的耕者的第二個地權訴求的實現, 也需要有政策對集體地權進行重申并賦予它一定可操作空間。
綜上, 相對優勢的非耕者和相對弱勢的耕者的地權訴求是相互沖突的, 前者主張地權盡可能地個體化, 而后者主張的集體土地權利能有切實可操作的空間。
五、農地制度改革新趨勢與高質量城市化的反作用力
從普遍存在的“半城市化”狀態來看, 要有序推進高質量的城市化, 需要解決兩個問題:一是對于已經達到高質量城市化硬要求卻因“維權”而仍處在“半城市化”狀態中的相對優勢的非耕者而言, 要引導他們有序走出“半城市化”狀態;二是對于尚未達到硬要求的相對弱勢的耕者而言, 要在客觀資源稟賦和當前經濟社會發展階段的限制下, 盡可能提升其收入水平, 進而提升其參與和實現高質量城市化的能力, 逐步使其具備走出“半城市化”狀態的能力。然而, 當前農地制度改革的一些新趨勢, 不僅于解決這兩個問題無益, 反而凝結成高質量城市化的反作用力。
(一) “個體化”與“財產化”:呼應非耕者地權訴求的農地制度改革趨向
近年來, 有兩個層面的農地制度改革, 一是國家層面有關農地制度改革的總體方針, 二是地方層面農地制度改革的具體試驗;而農地制度又包括兩個維度, 一是規定農地權屬的農地產權制度, 二是直接關系農業生產經營的農地利用制度 (桂華, 2016) 。
自家庭聯產承包責任制實施以來, 國家層面的農地產權制度改革總體上一直傾向于充實和穩固農戶的個體地權, 并相應削弱集體地權, 以至于當前即便擁有農地所有權, 集體也很難找到落實權利的路徑 (劉強, 2016) 。十七屆三中全會提出, “現有承包關系保持穩定并長久不變”;十八屆三中全會提出, 要在農地產權制度改革中, “賦予農民更多的財產權利”。有學者認為, 取消農業稅費之后這種不需要承擔義務且長久不變的承包經營權近乎“農地私有化” (華生, 2013) , 如此, 農地產權在“個體—集體”這組關系中, 顯然向“個體”方向走了很遠。
2008年以來, 推進農業經營體系創新、培育新型農業經營主體, 在國家重要文件和重要會議上不斷被強調。小農經營被定性為落后的生產關系, 有學者認為其與當前農業機械化大生產所具有的生產能力不匹配 (王培先, 2003;李燕瓊, 2007) , 加上“無人種田”的認知, 推進土地流轉、促成農業規模經營是農業利用制度改革的總體走向, 這一改革走向需要相應的農地產權制度進行配套, “三權分置”、“土地確權”的農地產權制度改革完善了制度配套, 并存在將地權的個體化進一步固化且推得更遠的趨勢。地方的農地制度改革試驗主要包括農地有償退出試驗、農地產權交易試驗等農地產權制度改革試驗, 和推動農地規模流轉、促成資本下鄉經營農業的農地利用制度改革試驗等。這些改革試驗是“增加農民財產性收入”這一總體方針的具體實踐路徑。國家層面的農地制度改革的當前趨勢, 無疑響應了相對優勢的非耕者的地權訴求;地方層面的改革試驗則進一步增加了相對優勢的非耕者對地權變現的期待值。
(二) “返耕”與“返農”:維權邏輯下的“逆城市化”
不斷強化個體地權, 而通過徹底轉讓產生的權利變現值又無法達到產權持有者的期待, 并且, 因為農地的根本屬性是農業生產資料, 考慮到當前經濟社會發展水平, 對不能變更利用性質的農地變現值抱以期待, 本就是不現實的 (賀雪峰, 2010) , 但是農地制度改革的新趨勢卻一再助長這種期待。所以, 對相對優勢的非耕者而言, 最理性的選擇就是把這份個體地權牢牢抓在手里等待更加有利于自己的政策。但是, 這部分相對優勢的非耕者已經不再直接從事農業生產, 甚至其中有些家庭只有一兩個高齡老人還保留著農村戶籍, 他們或者出于今后的政策將對自己不利的擔心, 或者出于對自己將不再是村社集體成員的擔憂, 進而開啟了兩類獨特的“逆城市化”現象, 一是“返農”, 二是“返耕”, 不急于走出“半城市化”狀態。
“返農”現象指的是重新找回農村戶籍, 變回農民, 經驗中的直接表現是戶籍的“非轉農”。戶籍“農轉非”意愿不強, 而“非轉農”卻意愿高漲, 在城市化的進程中, 這一吊詭現象確實發生著。最能體現戶籍“農轉非”意愿不強的現象是, 即便是普通農業型村莊中考取大學的大學生, 也不再將戶籍遷往學校所在的城市, 而更愿意保留自身的農村戶口。筆者2016年在一個地級市調查時, 被告知“去年 (2015年) 全年, 全市戶籍‘農轉非’只有2人 (不包括農民的新生兒落戶城市的情況) , 而‘非轉農’卻超400人”。據筆者調查村莊的村干部介紹, 時常有戶籍已經外遷的村民來找他們, 要求把戶口遷回農村。戶籍遷回農村要滿足的條件非常苛刻, 基本沒有能達到條件要求的回遷者, 卻仍然無法阻擋戶籍回遷的人情, 很多人托“關系”、找“后門”希望戶籍遷回農村。他們“返農”的出發點在于找回集體成員身份從而持續合法享有個體地權, 并繼續等待本就不現實的政策。
“返耕”現象指的是相對優勢的非耕者重新實踐自身的農地經營權, 這類現象雖然不如“返農”突出, 但仍然值得注意。加村的一個村民小組, 相對優勢的非耕者只有10來戶, 2016年6月筆者在此駐村調查時, 已經產生了2例“返耕”戶。他們的具體行動方式是, 將原來低價流轉給本村耕者的農地要回, 然后在自己擁有承包權的農地上種樹, 他們并沒有對種下的樹進行管理, 也不寄希望于種樹本身能為其帶來切實的收益, 而只是希望種下的權屬明晰的樹能助其穩固不太明晰的地權。相對優勢的非耕者“返耕”的出發點是在農地制度變革過程中為個體地權尋找安全感。
(三) “不增反減”:耕者實現高質量城市化目標的能力
提高收入水平, 是相對弱勢的耕者實現高質量城市化目標的重要條件之一, 以支撐他們在城市購買房屋, 有助于他們度過經濟壓力最大的進城安居初期階段。但是, 農地制度改革的新趨勢, 至少從兩個方面限制了相對弱勢的耕者實現高質量城市化目標的能力。
一方面, 沒有伴隨著適當的地權集體化改革, 賦予集體治理“反對者”的能力以實現按戶連片, 相反, 細碎化地權格局將隨著“土地確權”進一步固化, 耕者農業生產過程中因細碎化而產生的各項成本沒有下降可能, 有限農業剩余只能在不能下降的成本中耗散。在農業產業中, 對個體農戶而言, 以降成本促成增收是最穩妥的辦法, 但這一增收路徑卻沒有得到疏通。另一方面, 在改革過程中調整農民與土地關系時, 沒有識別農民分化情況, 造成有限農業剩余進一步從耕者流入非耕者手中, 這一影響是通過不斷增長的農地租金實現的。具體來說, 在農地制度改革中“增加農民的財產性收入”的主張, 并沒有注意到相對弱勢的耕者沒有將農地視為財產, 而是基本的農業生產資料 (賀雪峰, 2009) , 農地是為逐步實現高質量城市化目標的農戶補充必要經濟資源的保障。實踐中, 隨著一些非耕者退出農業經營, 不少農地的經營權被讓渡出來, 當沒有資本進入也沒有“增加農民財產性收入”的政策主張時, 這些農地的經營權絕大部分會在留村耕者中再配置, 學界習慣稱其為農地“自發流轉” (孫新華, 2012) , 它意味著極低甚至為零的農地租金。如此, 在實踐中便形成了相當部分耕者的經營規模超過其承包規模的農業經營格局。在此格局中, 耕者只需剝離出有限農業剩余的極小部分以租金的形式轉移給非耕者。而在地權更加個體化的趨勢下, 以“財產性收入”包裝農地租金, 為非耕者“不勞而獲”地參與到并沒有多大增長空間的農業剩余的分配提供了明確的合法性, 并且一旦租金上漲, 可以由耕者分享的部分會更少。租金上漲在資本下鄉的沖擊下已然發生, 原來有利于耕者的農業經營格局正在通過上漲的租金悄然改變, 資本的本性是追逐利潤而不是做慈善, 在改變后的新格局中, 只要農業剩余的總量難增長, 耕者獲得的便不會比原來多。
(四) 地權過于個體化是當前反作用于高質量城市化的癥結之一
當前階段, 過于個體化的地權傾向, 一定程度上使“強者愈強、弱者愈弱”, 并且對高質量的城市化存在明顯的反作用。
對于已經達到高質量城市化目標硬要求的非耕者而言, 地權個體化的改革趨向雖然與他們的地權訴求相契合, 但從當前的政策實踐來看, 地權個體化主張已經對這部分群體有序完成高質量的城市化起了反作用。具體表現在當前的農地政策走向不斷地建構一個虛高的農地財產權變現的制度價值, 然而事實上, 普通農業型村莊的農地是既無資本密集優勢也無城郊區位優勢的農業生產資料, 其實際價值對已經具備高質量城市化能力的相對優勢的非耕者而言, 并沒有非要“維權”的必要。
對于相對弱勢的耕者而言, 當前契合相對優勢的非耕者地權訴求的農地制度改革實踐直接損害了他們的利益。對相對弱勢的耕者而言, 在地權訴求上, 耕者希望有政策能充分整合有限的農地資源, 一方面控制甚至消滅農地作為農業生產資料的租金;另一方面賦予集體所有權以確切的、可操作的空間, 以解決地權細碎化問題, 從而節省農業生產各個環節中的成本。這兩個成本的節約對逐步城市化的耕者農民家庭的邊際效用要比非耕者大得多。相反, 當前過于個體化的地權傾向是在將本可以歸耕者享有的勞動報酬以租金的方式轉移到非耕者手中。“強者愈強、弱者愈弱”, 這種地權傾向構成了相對弱勢的耕者實現高質量城市化的反作用力。
六、“耕者有其田”:有序推進高質量城市化的政策啟示
弱化對不現實的“可觀農地財產性收入”的期待, 是解決相對強勢的非耕者在走出“半城市化”狀態時存在農地羈絆這一問題的可取方向。在農地制度改革中, 無論從政策正義上來說, 還是從有序推進高質量城市化來說, “響應相對弱勢的耕者的地權訴求” (賀雪峰, 2009) 都是下一步農地制度改革可以參考的方向。在農地性質是集體所有制框架內的農業生產資料這一基本共識下, “耕者有其田10”的農地制度設置, 既能很大程度上響應相對弱勢的耕者的地權訴求, 又能有效消除相對優勢的非耕者的進城羈絆, 還能在耕者和非耕者狀態動態變化中適時調劑。“耕者有其田”本不是新產生的農地制度主張 (簡新華, 2013) , 但在農民分化的新形勢和高質量城市化的階段性歷史任務這些新語境中, 確有再討論的必要。
首先, “耕者有其田”的基本前提是農地集體所有制, 在這個前提下, 農地作為農業生產資料產生的地利, 完全由耕者享有, 而把非耕者排除在外, 這是“耕者有其田”最重要的內容 (張路雄, 2012) 。換言之, “耕者有其田”可以保障有限農業剩余在逐漸減少的耕者中分配, 消滅農業生產資料的租金, 以使耕者能低成本甚至零成本地擴大經營規模, 進而保障甚至提升耕者實現高質量城市化目標的能力。
其次, “耕者有其田”設置的是一個動態的地權格局, 由享有農地所有權的村社集體, 根據即時掌握的耕者與非耕者變更情況, 適時調整, 但不等于頻繁調整。隨著高質量城市化進程逐步推進, 將會有越來越多的農戶轉變為非耕者, 相應地, 耕者會越來越少, 耕者轉變為非耕者后, 就不再分享地利。同時, 也會有部分非耕者因為沒有達到或者無法再滿足高質量城市化的硬要求, 只能重新在城鄉間充分配置其家庭成員的勞動能力以最大化家庭收入, 支撐其高質量的城市化實踐, 因而存在退回農村變為耕者的可能。因此, 在耕者減少的趨勢下, 也需要給部分非耕者為了實現高質量城市化的目標而轉變為耕者保留制度空間。
再次, “耕者有其田”的農地制度設置, 通過賦予村集體土地所有權以具體的可操作空間, 村集體很可能在這個路徑中衍生出貫徹自身地權意志的能力, 這根源于權力的外部性;排除掉非耕者之后的農民群體在地權訴求上更具有高度一致性, 集體意志的形成和貫徹的阻力本身就較小 (賀雪峰, 2009) 。因此, 土地連片這一當前細碎化地權格局下最突出的集體意志, 便得到了貫徹下去的支撐點, 相對弱勢的耕者的第一個地權訴求也更可能轉變為現實, 進而通過降成本促成收入增長, 以助力于其實現高質量城市化。
最后, 正因為權力本身具有外部性, 所以“耕者有其田”的農地制度設置還必須在具體落實過程中, 平衡好集體和耕者的關系, 平衡好這對關系的準則是, 集體地權切實操作空間的獲得, 是以保護耕者的權利為前提的, 而不是相反。
“耕者有其田”, 一方面從制度上消除了相對優勢的非耕者對農地變現值的幻想, 農地便不再是他們進城過程中的羈絆;另一方面確是相對弱勢的耕者實現高質量城市化的有力保障, 直到他們的非農收入足以應對高質量的城市化目標之前, 這種保障力量都可以在其城市化過程中體現出來。正是在這個意義上, 本文認為, 從有序推進高質量城市化目標的實現來看, “耕者有其田”是農地制度變革的可取方向。
基金： 2014年度湖南省社科基金項目“長株潭農村宅基地退出問題研究” (項目編號:14YBA402); 2017年度浙江省哲學社會科學規劃課題“農村土地產權認知中的圈層結構:理論建構及其意義闡釋” (項目編號:17NDJC296YB) 的資助;
中國鄉村發現網轉自：中國農村觀察2018年06期
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