——甘肅省C鎮的個案經驗
摘 要：在鄉村治理中, 鄉鎮政府扮演著重要角色, 不僅有上傳下達的作用, 而且對鄉村基層管理有較大影響。從基層鄉村治理實踐來看, 鄉鎮政府面臨著上下不討好的雙重困境:一方面, 架空體制所設置的權輕責重地位使其因無法滿足鄉村居民的需求或利益訴求而與農民產生緊張關系, 另一方面, 鄉鎮干部服務意識淡薄、消極怠政、避責趨利等行為加劇了體制矛盾。這種雙重困局是架空體制與鄉鎮政府功利取向能動性兩方面作用的結果。其中, 體制的架空作用削弱了鄉鎮政府提供公共服務和疏通民眾利益訴求的實質性權能, 使其目標功能被懸浮;鄉鎮政府的現實能動性則加劇了村民對鎮政府職能缺位的不滿。
在當前的鄉村治理結構中, 鄉鎮政府作為基層的正式行政機構, 直接面對鄉村落實各項方針政策和制度規定, 是連接國家與基層社會的“橋梁”和紐帶。在服務型政府建設過程中, 鄉鎮政府承擔起供給公共服務、落實惠農政策、維護鄉村秩序等多種職能, 因而也就被稱為新農村建設的“橋頭堡”或“連心橋”。近年來, 一個值得關注的現象是, 在農民對政府總體較為滿意的情況下, 中央政府獲得的評價最高, 而離基層最近的鄉鎮政府所獲評價較低, 甚至低于對村委會的評價[1]。同樣, 上級縣區政府也往往將政策落實失敗、行政效果不佳等問題歸咎于鄉鎮政府, 認為鄉鎮行政績效不高是由于鄉鎮政府未能認真履行自身職責。與此同時, 這些遭到差評的鄉鎮干部自身也時常會表達各種無奈和抱怨:“在所有公務員中, 我們干的活最多最累, 但工資卻最低, 有時還不為百姓所理解, 就像風箱里的老鼠———兩頭受氣。”本文以甘肅省C鎮為例, 進一步探討和研究:為何鄉鎮政府在鄉村治理中遭遇上下不討好的雙重困境?鄉鎮政府的雙重困境是通過什么樣的機制而產生的?
一、關于鄉鎮政府的研究及理論回顧
自鄉鎮建制設置以來, 鄉鎮政府在連接國家意志與社會訴求中的重要作用使其成為基層治理研究的重要領域之一。關于鄉鎮政府的研究, 概括起來主要有“結構—制度”和“過程—事件”兩種研究進路和策略。“結構—制度”分析路徑注重把鄉鎮政府視為一種組織, 強調對其進行結構分析和制度分析;而“過程—事件”研究策略則強調鄉鎮政府是一種利益主體和治理主體, 重視研究其行動及其策略。
關于鄉鎮政府的研究, 形成了多種多樣的觀點和理論解釋, 概括起來主要有兩種理論傾向:一是體制論, 二是策略論。例如, 榮敬本等提出“壓力型體制”, 用來解釋像鄉鎮政府之類的政治組織為了實現經濟趕超, 完成上級下達的各項指標而采取數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系。由此, 鄉鎮政府在與考評獎懲密切關聯的“一票否決”制壓力下運轉[2] (P28) 。王漢生等也曾用“目標管理責任制”這一概念來概括體制對農村基層政府運作所產生的影響, 認為這一體制是以構建目標體系和實施考核獎罰為運作核心、在行政體系內部以及國家與社會之間建構的一套以“目標—責任—利益”為鏈條的制度性關聯方式。這種實踐邏輯對基層政府的社會治理產生了復雜的影響[3]。此外, 張靜提出, 在后農業集體化時代, 市場經濟的發展與鄉鎮建制的恢復使基層政府從管理者轉變為“政權經營者” (或“公共資源壟斷經營集團”) [4] (P2) 。在這種經濟組織與政治組織合一的雙重角色中, 基層政權利用政權身份從事經營活動的行為銷蝕了權力合法性, 離間了國家與社會的關系。在財政體制改革與地方政府經濟行為關系方面, 國外學者魏昂德、戴慕珍等人進行了深入研究。魏昂德發現“分灶吃飯”與“財政包干”財政體制改革使地方政府經濟行為開始向市場化轉變, 從而提出“政府即廠商”理論[5], 該理論認為地方政府就是廠商, 政府官員就是董事會成員、是具有市場取向的代理人和行動者。與之相似, 戴慕珍從制度因素出發, 認為財政體制與農業的非集體化改革是促進地方政府積極推動企業發展的強大動因, 并以“地方法團主義”理論解釋這一時期企業發展的根源[6]。
周飛舟從項目制和“懸浮型政權”的角度探討了社會治理問題, 認為農村稅費改革切斷了鄉鎮政府攫取鄉村資源的制度性途徑, 導致原本依賴抽取農村資源運轉的“汲取型”政權轉變為功能弱化的“懸浮型”政權[7]。
與體制論的視角和解釋不同, 策略論強調對鄉鎮政府行動策略或能動性的考察和分析。如付偉曾對基層政府間項目運作過程加以經驗考察, 認為“項目治國”下的鄉鎮政府正在由“懸浮型”轉變為主要負責處理項目進村后各種復雜利益糾紛的“協調型政權”[8]。李芝蘭等以農村稅費改革對基層政府行為的影響為核心, 分析了鄉鎮政府受農村稅改制度影響由“被倒逼者”向“反倒逼者”角色轉換的過程, 認為面對上層制度改革, 基層政府并不是被動承受改革帶來的財政壓力, 而是以消極行政的應對方式換取中央政府的資源支持, 即突出其回應制度約束的能動性特點[9]。孫立平等以“過程—事件”分析方法考察華北某鎮征收訂購糧過程發現, 鎮干部在征糧時將人情、面子、常理等日常生活準則和基層社會觀念納入正式行為, 采用了正式權力的非正式運作方式[10]。與之相似, 吳毅也運用這一研究策略解釋了鄉鎮政權權力運作的特有方式 (如“擂”“媒”) 及農民以弱逼強的權利策略及其內在邏輯, 分析了鄉村政治運作過程及其影響機制[11] (P599) 。應星揭示了后人民公社時期集體上訪事件中, 權力在國家與農民雙向實踐中的具體運作過程[12]。
已有關于或涉及鄉鎮政府的研究, 從不同角度考察和總結了“鄉鎮政府是什么以及如何運作”等問題。“體制論”傾向于將鄉鎮政府的諸問題歸因于靜態、宏觀的制度和體制因素;“策略論”者則將鄉鎮政府的問題視為自主行為和能動選擇的結果。事實上, 鄉鎮政府也是在復雜的政治、社會和文化環境中開展基層治理的, 體制、制度和結構對鄉鎮政府的治理行為和治理效果確有型塑的功能, 但可能并非簡單地決定。同樣, 作為鄉村治理體系中的行動主體, 鄉鎮政府也會按照自己的行動邏輯和策略來推進鄉村治理, 從而也會影響鄉村治理及其效果, 但鄉鎮政府也并非像想象的那樣隨意作為。因此, 理解現實中鄉鎮政府所面臨的雙重困境, 或許需要尋找將體制與能動性兩個方面因素綜合起來的視角, 這樣既能發現兩方面因素的各自不同的作用, 也能看到兩方面因素是如何相互作用和共同作用的, 這樣可以更加充分地解釋鄉鎮政府的雙重困境問題。為此, 本文通過對甘肅省C鎮政府的經驗考察, 揭示鄉鎮政府在基層治理中所遭遇的現實困境以及這些困境形成的機理。
二、鄉鎮政府雙重困境的現實表現:甘肅C鎮的考察
在鄉村社會的現代轉型期, 鄉村治理既面臨著發展經濟的任務, 也要面對化解社會矛盾維持秩序的問題。目前, 鄉村社會矛盾無論在發生頻率還是涉及范圍方面都要比城市社會更高、更加廣泛, 已成為社會轉型期社會矛盾的重要方面[13] (P92) 。因此, 維持鄉村秩序、維護鄉村社會穩定是基層政府治理的重要主題。
作為維持鄉村社會秩序的主體之一, 鄉鎮政府承擔著化解鄉村社會矛盾、維持轄區社會穩定等職能, 并由“綜治辦” (全稱“社會治安綜合治理辦公室”) 負責開展相關工作。在C鎮, “綜治辦”是較早成立的科室, 現有成員包括三名體制內干部和兩名公益性崗位人員。為了解鎮政府所面臨的現實困境, 我們可從鎮綜治辦常規性工作和不確定的臨時工作兩方面去加以考察。常規性工作是指按照明確的規章制度、操作模式、工作流程和特定要求等開展的工作, 具有制度化、程式化等特點。臨時工作是指應對突發事件和執行隨機性任務等, 具有非制度化和不確定特征。
鎮綜治辦任務繁雜, 共有二十多項工作。在常規工作方面, 主要包括維持社會穩定、反邪教、禁毒、矛盾糾紛處理等。
綜治辦日常維穩工作主要包括上報信息和維持社會秩序兩方面。信息匯報形式之一為填交報表, 包括定期匯總和不定期上報兩種。定期匯總信息主要有綜治辦每月搜集動態情報并定期上報的《矛盾糾紛排查表》。由于綜治辦自身不從事該方面工作, 因此只能通過各村 (社區) 信息員和司法所獲取相應信息后上報。同時, 每到特殊時期 (如重大節假日和“敏感日”) , 綜治辦要通過村社區情報員了解轄區是否有異常事件, 并嚴格根據不瞞報、不遲報、不漏報等要求每天按時向上“零報告”。當發生異常社會事件時, 綜治辦須將相關情況以書面形式報告上級各相關部門 (包括區政府辦、應急辦、信訪局、維穩辦等) 。若事件緊急, 則需將情況說明材料以傳真形式發送給上級各辦公室;如果情況不甚緊要, 上級沒有提出特別要求, 則綜治辦人員須在當日送達上級相關部門。否則, 無論何種原因延緩信息上報, 都會被認定為“遲報”并可能受到“一票否決”制懲責。
在維持秩序方面, 綜治辦的任務是在發生群體性上訪、鬧訪、重大矛盾糾紛等“社會不穩定事件”時, 即時到達現場了解事件緣由、疏導當事人情緒, 引導群眾按照法定程序表達訴求。必要時, 綜治辦還需協助領導調處矛盾, 并對此過程進行拍照、攝像等證據采集工作。同時, 綜治辦還必須在“特殊時期”對特定人員加以穩控, 以防其干擾正常社會秩序。雖然上級規定如此, 但與微弱的行政權力相比, 綜治辦實際很難以制度化方式進行穩控, 而只能以非正式關系或非正式方式管控對象。
綜治辦反邪教工作的重點任務是為相關人員建檔立案、向上報告信息以及在特定時間穩控該類人員的行為等。首先, 根據上級劃定的邪教類型, 綜治辦對指定的邪教人員分別建檔, 并通過及時更新檔案信息實施追蹤式管理。例如, 按照建檔要求, 綜治辦各季度與邪教人員進行一次談話, 了解其近期思想狀況, 據此填寫談話記錄、完善管理對象檔案。其次, 每年5-7月, 綜治辦上報《反邪教排查表》, 為上級工作提供基本信息。此外, 綜治辦還要隨時通過各村社區情報員、信息員上報搜集情報, 以確認轄區內是否存在“新滋生不穩定人員”。若發現此類情況, 綜治辦須及時向區政法委匯報, 并等待公安等部門處理, 其自身則無權干涉。“他們 (指區級執法部門) 有執法能力。我們什么都做不了, 只能給上面的提供情報。我們就是上面的情報員。因為我們沒有執法能力, 我們只能向他們提供下面的情況是怎么樣的, 具體怎么做就是他們的事情了。” (1)
在禁毒方面, 綜治辦主要負責向下傳達指令、督促和檢查各村社區禁毒專干工作, 以及上報信息等, 發揮銜接上下級組織的功能。
在鎮政府監督和指導之下, 禁毒專干的職責是對管控對象進行建檔并動態完善, 即對轄區派出所確認的吸毒人員分類建檔 (一人一檔) , 完整填寫每個人員檔案中的個人信息、幫教表、備案表、談話記錄等。在所有管控對象中, 禁毒專干以轄區內被指定的1-3年康復 (或戒毒) 期吸毒人員為重點進行建檔和幫教, 對此類人員施以引導、轉化和管控, 以抑制其復吸。以重點管控的一年內社區康復 (或戒毒) 者檔案管理為例, 這類人員的檔案以紅色為標記區分, 包括個人信息、談話記錄、思想匯報等15項內容。這些材料通過兩種方式獲得:一是由派出所提供。反映戒毒人員吸毒史情況的檔案信息由派出所提供, 如吸毒人員第一次被抓獲的時間、地點、原因及戒毒期間的每次尿檢結果等。如果尿檢結果顯示戒毒人員再次吸毒, 則由派出所處理。二是由禁毒專干根據工作情況填寫。檔案的談話記錄、思想匯報等材料由綜治辦通過聯系戒毒人員本人或其家屬完成。綜治辦要求戒毒人員定期按時到綜治辦報到, 匯報思想狀況并親自書寫近期思想匯報、按手印。在與戒毒人員進行一問一答式交談后, 專干整理記錄談話內容并歸檔。有時, 專干也通過入戶、與吸毒人員家屬談話了解吸毒人員思想狀況。年底時, 禁毒專干對每個吸毒人員填寫上半年和下半年的《年度考核評定表》, 并分別由村社區、派出所和治安副鎮長簽字。此外, 專干還需要根據村書記、鎮領導干部對戒毒人員進行一對一幫教的情況填寫《領導幫教表》。當吸毒人員較多而無法逐一實施幫教時, 便從中挑選一至三年內的戒毒人員, 由禁毒專干隨同領導, 對定期談話、入戶慰問、談話內容進行記錄、整理與歸檔。
綜治辦禁毒的另一項工作是建立禁毒工作臺賬, 即對根據上級指定模版填寫的各類表格進行備份, 目的在于留存相關工作完整的原始信息以及及時準確地查閱和匯總。
雖然上級要求鎮政府通過以上工作維持轄區社會穩定, 但權力缺失導致其難以完成任務。對此, 綜治辦主任認為:“禁毒嘛, 你憑啥讓社區、讓我們管呀?派出所都把他們叫不去, 我們能叫來嗎?那不是胡整嗎?讓他簽個協議, 他不簽。寫個思想匯報, 誰給你寫思想匯報呢?他把你趕出來呢。如果我有這權力, 說我把你抓拘留所去呢, 我知道你吸毒呢, 我抓住做個尿檢, 送到戒毒所里去, 那他們還是害怕呢。你 (綜治辦) 現在啥權力都沒有, 就是個空架子……現在我們就只有宣傳, 坐下了編文件、編 (虛報) 數字, 再就沒有。” (2)
綜治辦處理矛盾糾紛的任務包括上報信息和處理群體性事件 (情節嚴重的5人以上事件) 兩方面。其中, 信息上報主要指根據要求填報表格, 這些表格分為定期上報和非定期上報兩類。由于綜治辦不負責調處村民個體間矛盾糾紛, 因此很多定期上報的數據只能從處理此類事件的司法所和信訪辦獲取。此外, 上級經常以QQ群、微信群等形式不定期地下達任務。對此, 綜治辦須嚴格按照規定格式和要求填寫, 不能有所變動。即使表格內容與實際情況不符, 鎮政府也要根據上級意圖完成。
此外, 綜治辦還負責處理情節嚴重的5人以上群體性事件。但是由于不具有實際權力, 綜治辦很難有效解決這些矛盾。“我們管的就是重點人員, 神經病、法輪功、吸毒人員、打架斗毆的……對這些人我們只能在嘴頭上喊喊, 你把他們沒辦法。我們沒有任何權力, 不像公安局, 銬子一拷, 我有權力抓你;不像法院, 錘錘子一敲, 我有權力判你。我們什么權力都沒有啊!如果有啥事了, 村民會給110打電話, 那你要我們是干啥的?讓我們再干什么?解決矛盾時, 我們只能動動嘴皮子, 讓雙方你讓一步, 我讓一步, 或者雙方各打50大板, 有什么平分就完了, 也不管公平不公平, 法律不法律。如果協調之后當事人反悔, 那就告訴他們:法院的門開著呢, 去打官司……司法所每調解成功一項案件區司法局給100元, 我們鎮上什么都沒有呀。我也不愿意去調解, 要不然我早就發財了。” (2)
相應地, 村民對鎮政府在矛盾糾紛調處中的這種行為頗有怨言:“鎮上的那幫子根本不管事。那次我家和鄰居起沖突, 兩撥人打得特別嚴重。如果最后不是差點鬧出人命, 他們肯定還是不管。” (2)
綜治辦日常工作具有較強的偶然性和應急性, 即經常應對很多突發性事件, 如群眾鬧訪、群體性上訪等。在上級對維穩工作實行“一票否決”的壓力型體制下, 為了防止事態擴大、矛盾加劇或演化為影響社會秩序的“不穩定因素”, 綜治辦必須在沒有實際權力和既定規章的情況下, 根據具體情況采取各種權益性和策略性應對措施, 即鎮干部所說:“我們沒有固定的工作手冊”。以下以一次突發性矛盾事件的處理過程為例, 分析綜治辦在臨時性維穩工作中的角色。
2013年4月, 鎮政府以Y村為起點全面啟動×項目建設的征地拆遷工作。征拆前, 區政府公布的《征地拆遷安置補償方案》規定, 被拆遷戶可選擇現房安置或期房安置作為房屋安置方式。 (3) 其間, 為了動員村民盡快簽約, 入戶宣傳政策的干部向村民承諾, 定會在發放過渡費的兩年內 (即至2015年4月) 按時建成期房。據此, 鎮政府、Y村村委會 (甲方) 與村民 (乙方) 簽訂了《征地拆遷安置協議書》。但時至2015年5月, 多棟期房仍未動工開建 (因區政府住房建設規劃失誤所致) 。此時, 翹首盼房的村民既被停發房屋過渡費, 又沒有得到政府承諾交付的期房。于是, 拆遷戶憤而上訪鎮政府, 認為鎮政府未按期交房的行為違反了雙方已簽訂的“協議書”, 向鎮政府提出續發并增加過渡期住房補貼、退還與期房價格對應的征拆補償款、明確期房交付時間等要求。但連續兩次上訪后, 拆遷戶都被鎮政府告知拒絕支付任何補償。于是, 眾人在群情激奮之下集體上訪區政府, 要求政府滿足其利益訴求。事發后, 區政府迅速要求鎮政府自行穩控上訪局勢、化解矛盾。
事后, 負責處理本次事件的綜治辦主任說:“按照要求, 區上就是應該發 (村民提出的補償要求) , 但是區上就是不發, 還要求我們去把人穩住。我們怎么穩住呢?!我們是怎么穩的?就是去嚇唬他們 (上訪群眾) :‘你們再鬧, 就把你們抓掉呢!’群眾去區政府上訪期間, 區上讓我們天天入戶, 盯死那幾個帶頭的人, 然后去給每家每戶都通知到:這種行為是錯誤的做法, 再做就把你抓掉呢!即便鎮上的干部去跟他們說, 重點也是首先說再鬧就把你抓掉呢, 第二就是強調這么做影響你子女以后的事情。那再還誰上訪呢?再誰都不敢上訪。然后, 這件事情就不了了之了。最終, 區上的答復就是再鬧就抓掉!嘴閉緊了回家把日子過去。你有那些錢過日子, 少那些錢也過日子, 你回去悄悄地過日子去!我們就是壞人。我們得天天去給他們解釋去, 我們得天天去給他們‘下渣子’ (方言, 意為使壞) 去……我們就是個受氣包、皮球。老百姓可以踢, 上級也可以踢。” (4)
事后, 訪民說道:“鎮上的那幫子根本不為百姓們想, 光為公家 (政府) 想著呢……這幫人把販大煙的、搶劫的、偷的不抓去著, 光知道跑到這里嚇唬我們!”
可見, 綜治辦在維穩、反邪教、禁毒等工作中主要扮演著“信息員”“勸導員”“教化者”“記錄員”和“滅火器”等角色。基層治理中, 這種以應付上級任務為主、與鄉村社會利益結構分離的行為引起村民和上級不滿:一方面, 鎮政府被動治理行為因偏離調解矛盾、維護秩序等基本職能而引起村民怨言;另一方面, 鎮政府又因權能不足、無法達到任務目標而遭到上級指責。
三、架空體制、功利能動性與鄉鎮政府雙重困境的形成機制
所謂架空體制, 就是在行政體制和鄉村治理體制中, 鄉鎮政府具有被架空的傾向。具體而言, 在基層治理體制中, 縣區政治組織通過等級化科層制、屬地化管理制等控制決策權、行政權、人事權等重要權力, 從而削弱鎮政府提供公共服務和疏通民眾利益訴求的實質性權能, 使其處于目標功能懸浮的被架空地位。
第一, 等級化科層制、屬地化管理制與目標管理責任制相互作用導致鎮政府處于被架空地位, 使其因權責失衡成為懸浮型服務者或結構性矛盾的主要責任者 (即“擋箭牌”) 。這突出地體現為鎮政府在行政化服務中的權責矛盾。具體言之, 一方面, 等級化科層制中, 鎮政府在服務工作中不具有完成相應工作的實際控制權 (如行政決策權、執行權、監督權等) , 處于被上級“繞開”的位置。這種權力微弱的狀態極大地抑制了鎮政府治理社會矛盾、維持鄉村秩序的權力空間。例如在維穩中, 管控吸毒、邪教人員以及重大矛盾糾紛事件等都由派出所解決, 鎮政府僅僅負責收集和上報信息等, 并無實際調處權。也就是說, 由于缺乏與責任相匹配的權力, 綜治辦無法完成規定責任, 只能成為執行政令的“情報員”“信息采集員”“記錄員”或“勸導員”等無助于解決實際問題的輔助性角色。
“我們不能責令吸毒人員干什么, 不能因為某人吸毒把他抓到勞教所去, 只有公安才有這個權力。我們的工作只能是配合派出所的公安人員搞好禁毒工作…… (吸毒人員) 見了警察還害怕一些, 把我們, 哎!根本瞅都不瞅!所以讓他配合你工作, 根本是不可能的。你找他們 (戒毒人員) 寫思想報告, 誰給你寫!你要是找得緊些, 到他們屋里去, 他還把你轟著出來呢。” (4)
“綜治辦要實現其規定職能, 必須至少要有法律手段。作為鄉鎮級政府, 如果沒有一些法律手段根本無法管理……其實說白了, 我們綜治辦就是執法機構。所有的執法都在我們這里, 但我們沒有任何權力, 也沒有執法資格。所以很多工作都是坐在辦公室里吹 (虛造) 下的。” (4)
另一方面, 與等級化科層制中微弱的行政權力相對, 屬地管理制度和考評制度強化了鎮政府承擔行政后果的責任者地位, 使之處于權輕責重的矛盾地位。例如, 根據上級“只看結果、不問過程”的考評方式, 鎮政府在權能弱小、考核不達標或違反相關規定時被“一票否決”或施以嚴厲處罰。
“萬一發生了什么重大事件, 因為我們沒有及時上報導致上面不知道, 這就是我們的責任。這個我們是要擔責任的。但是很多事我們不知道就發生了, 所以上面就說我們信息不靈通啥的。雖然我們辦公室人員有限, 無法完全及時得知全部信息, 那上級不管這個, 認為這是我們自己的事情。”
“鄉鎮是上級政府的一只手, 只是落實、干活的, 沒有決策權。縣區級政權有決策權、執行權, 我們只有落實權, 還有挨打權。干得好了, 他說你干得好, 干得不好, 他的錯就說是你的錯。我們綜治辦有二十多項任務, 包括涉密的、執行權力的, 但是我哪里的權力呢?我記得2012年的時候市上去開會了, 市上的領導說我們這不對那不對, 全是我們的錯……只要群眾反映大, 上級就覺得是我們做得不好。” (5)
這些現實反映出, 在體制的架空作用下, 上級有權制度化地轉移矛盾, 從而使鎮政府成為承擔矛盾責任的“擋箭牌”。正如辦公室主任所說“啥都是畫個圈圈就給你鄉鎮撂給了”。這里的“圈圈”是指強調鎮政府責任者身份的各種制度。以2016年甘肅省楊改蘭案問責處理結果為例:事發后, 縣鄉村三級工作失職責任人員同時被黨內紀律處分, 其中副縣長受到黨內警告處分, 鎮黨委書記、鎮長和副鎮長分別受到黨內嚴重警告處分以及留黨察看一年處分, 建議行政撤職[14]。顯然, 與縣級干部相比, 鎮干部受到的懲罰力度更大。可見, 正是多重制度矛盾構成的架空體制導致了鎮政府權輕責重的后果。
其次, 上級通過控制人事權影響鎮政府行政目標, 使其成為架空體制下執行上級指令的“一只手”。這種架空作用突出地體現在臨時任務中, 尤其當村民訴求與上級指令矛盾時, 鎮政府成為單軌制中應上級要求干預村民利益表達行動、解決社會“不穩定事件”的“滅火器”。在上述案例中, 鎮政府在事件發展的兩個階段分別扮演了官民矛盾的傳導者和村民抗爭行為的壓制者, 并引發了村民的強烈不滿。首先, 在下達指令階段, 體制的架空作用導致鎮政府成為鄉村社會矛盾的傳導者和直接應對者。在上級人事控制權的作用下, 鎮政府以執行上級之令為基本職責。如此, 當上級決策與村民利益訴求不一致時, 鎮政府傳達上級意圖的行為便成為自上而下傳導官民矛盾、使政府與村民雙方潛在利益沖突對接的過程。當利益矛盾顯現之后, 鎮政府又由于直接面向村民而首當其沖地成為村民表達不滿情緒的對象。可見, 在體制的架空作用下, 當政府體系與基層社會訴求發生矛盾沖突時, 鄉鎮政府因處于上下兩面的對接點而充當了直面村民不滿情緒的“替罪羊”和預防上級政府權威受損的“防火墻”[15] (P167) 。
此外, 在村民集體上訪政府階段, 體制的架空作用激勵鎮干部以追求晉升空間為目標積極達到息訪目的。上級總是以人事權為核心引導下級的行政目標。在這種權力邏輯下, 應上級平息民愿、解決社會矛盾的要求, 鎮干部采取嚴防死守、威脅警告等各種非正式手段達到息訪目的, 并由此從矛盾焦點的傳導者轉變為代上級解決沖突的社會矛盾壓制者。在此, 上級以行政權力命令鎮政府抑制村民抗爭的行為既反映了鎮政府與村民利益結構的分離, 也體現了鎮政府在任務壓力和“只能用嘴工作”條件下策略化“擺平”鄉村矛盾的能動性特點[16]。最終, 雖然該事件以村民罷訪告終, 但鎮政府以強制力威懾村民、迫使村民棄訪的方式阻塞了村民制度化表達利益的渠道, 加深了村民對鎮政府的不滿。由此看出, 在體制的架空作用下, 鎮干部積極執行上級任務的內在原因在于避免上級追責以及尋求政治發展空間的動機。這反映出鎮干部作為獨立的利益主體避責趨利的能動行為特征。恰如鎮干部所言:“你要是跟上面說因為這個或那個問題無法執行, 那上面就會說, 你能不能干?不能干了還有人干呢。再說, 同一項工作, 其他人都不說啥, 就我一個人說因為這個那個沒法干, 那也顯得我太沒有能力了吧。我以后還怎么繼續混。”“領導派你來就是要讓你解決問題的。你如果一次次說因為這個那個沒完成, 那你就會發現你被抓了一條條‘小辮子’。當這些‘小辮子’多到上面無法再忍受的時候, 那你就可以滾蛋了。” (5)
鎮政府所承擔的壓力是否完全是體制或制度安排決定的呢?顯然不是。基層百姓以及上級政府對鄉鎮政府的直接抱怨和不滿, 常常會依據鎮政府的具體行動事實。也就是說, 體制因素是通過鎮政府的治理行為而產生實際效果, 與此同時, 鎮政府也是在相應的體制環境形成某種行動策略傾向的。因此, 鎮政府的雙重困境與其自身的能動性或行動策略選擇也是密切相關的。鎮政府的能動性是指在可選擇的空間里所作出的行動選擇。在C鎮, 鎮政府的能動性一方面指鎮干部為維護個人利益或拓展個人政治發展空間而主動迎合上級要求, 另一方面指鎮干部缺乏工作積極性, 以應付、選擇性執行等方式消極應對上級指令為目標的行事方式。在鄉村矛盾治理中, 綜治辦通常會采取“事件性處理”方式, 即當矛盾事件發展成為危及社會穩定、影響自身考核結果的“問題”時才采取措施解決矛盾。“我們干的很多都是良心活。有些不想管的我們也就不管了。” (6)
“又不是我自己家的事, 我那么費心干什么。先不管了, 撂下去。” (6)
歐陽靜在桔鎮研究中也發現, “政府部門的真實態度是, 只要在我的這任期內不出事, 管它 (轄區成員的邪教行為) 是違法還是合法, 絕對不會‘自己給自己找事做’”[17] (P131) 。鎮干部這種偏離服務本質的自利取向、消極行為進一步弱化了鎮政府維穩職能的發揮, 加劇了其目標功能的懸浮化, 從而因無法滿足公共服務需求而引起村民不滿。換言之, 在結構因素之外, 鎮政府治理績效還同時受到鎮干部責任擔當、服務意識和避責趨利等自主行為的影響。由此發現, 基層治理中, 鎮政府并非只是處于被架空位置的“懸浮者”或只能為項目實施跑腿辦事的“利益協調者”, 而同時扮演著消極行政者等各種偏離目標功能的角色。
可見, 作為基層治理主體之一, 鎮政府承擔著維持社會穩定、化解社會矛盾、穩控重點人員等關系到鄉村社會穩定的多項綜治任務。然而, 鎮政府也同時面臨著職能虛化、治理功能弱化甚至治理目標異化等問題。這種后果源于兩方面的因素:一是在體制的架空作用下, 鎮政府因權責錯位而扮演脫離鄉村需求或抑制村民利益訴求的雙重角色。日常工作中, 鎮政府扮演著“信息采集員”“情報員”“勸導者”等基本無助于維持鄉村社會秩序的角色。當官民矛盾引起社會不穩定事件時, 鎮政府又轉變為社會矛盾的“壓制者”或“滅火器”。這兩種角色都不同程度地偏離了鎮政府治理鄉村社會的合法性基礎, 并因無助于解決社會問題或抑制民愿而引發村民不滿。二是鎮干部服務意識不強、主動服務動力不足和趨利避責等主觀原因進一步削減了體制的架空作用造成的治理虛弱狀態, 加深了鎮政府因偏離社會需求而引發的民怨。
四、結論與討論
鎮政府并非只是稅費改革后遠離鄉村社會的懸浮型服務者, 也不只是積極化解社會矛盾的協調者, 而是在架空體制及功利取向下具有不同行動特征的多重角色。這些角色或偏離鄉村社會需求, 或與村民訴求相悖, 共同表現出鎮政府與鄉村社會利益分離的特點。在這個意義上, 普惠式政策環境下的鎮政府并未成為制度改革所預期的基層服務型政府。對此, 有些研究者提出撤銷鄉鎮政府的主張。然而, 從鄉鎮政府所處的治理結構出發, 鄉村治理中鎮政府是與鄉村基層接觸最為廣泛的行政和政權組織, 也是真正的行“政”之官 (即負責實際事務的治事之官, 其所有上級都是“治官之官”) , 對民間疾苦、施政效果和體制問題有著直接了解, 正如瞿同祖對清代州縣官的描述:“然興除利弊, 不特藩桌, 道府能說不能行, 即督撫亦僅托空言, 惟州縣則實見諸行事, 造福莫如州縣”[18] (P26) 。在此, 州縣的行政層級相當于現代治理結構中的鄉鎮政府。也就是說, 從連接國家與鄉村社會功能角度出發, 鄉鎮政府因直面基層而在融通國家與農民關系中具有不可替代的地位。因此, 相關的“無功能論”[19] (P249) 以及“撤銷論”等改革設想其實忽視了鄉村治理問題的內在機制, 顯得過于簡單化和絕對化, 也不現實[20]。
鎮政府的雙重困境在某種意義上反映了鄉村治理在制度設計與基層實踐兩個方面存在的弊端和局限。在后鄉土中國, 鄉村社會正經歷著巨大轉型[21] (P1) , 鄉鎮政府何以能在鄉村社會治理中發揮更積極的功能, 這就需要從制度設計和激勵機制兩方面去加以協調和改革。一方面, 從服務型政府的功能定位來看, “鄉鎮政權組織是必不可少的, 關鍵在如何組織與如何改革, 哪些組織和功能應強化、哪些組織和功能必須弱化。”[22]另一方面, 從鄉村社會發展和社會治理需要來看, 又需要讓鄉鎮政府得到激勵, 以發揮基層政府在鄉村治理中的優勢功能。具體而言, 在圍繞服務型政府建設目標的同時, 合理、適度地賦予鄉鎮政府決策權、事務權、財政權、行政權, 以及促進權責利相統一的制度安排和配套改革, 從而讓鎮政府真正能立足三農、貼近三農、服務三農, 成為在國家與農民之間發揮“橋頭堡”與“連心橋”功能的基層行政組織。此外, 為提高基層政府的治理質量, 還需要體制機制改革, 既要防范基層腐敗, 又要激勵基層干部積極作為, 充分調動和激發鄉鎮干部為民服務的責任意識和擔當意識, 進而從根本上提高鎮政府治理績效, 促進鄉村社會的協調發展。
基金： 國家社會科學基金重點項目“轉型期中國矛盾糾紛的動態監測與多元化解機制研究” (14ASH004);
中國鄉村發現網轉自：西北師大學報(社會科學版)2017年05期
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