摘要：本文通過分析亞太地區社會保障指數和總結英國、美國、印度3國實施社會保障與扶貧相結合的經驗做法, 認為扶貧與社會保障制度相結合的減貧國際經驗可總結為:社會保障并不天然具有親貧困性, 但諸多國家力圖建立普惠性社會保障制度以惠及弱勢群體;普惠性社會保障與貧困瞄準之間存有矛盾, 但通過擴大社會救助、建立激勵相容制度、改變貧困瞄準方法可提高社會保障制度的減貧效果;投資未來和多部門協作是扶貧與社會保障制度有機結合的重要方向和重要手段。基于國際經驗和中國當前在扶貧與社會保障制度銜接領域出現的法律缺失、措施不足、效率不高等問題, 本文提出加強政策創新增強社會保障制度的覆蓋廣度和深度、鼓勵多方參與的扶貧與社會保障制度相結合的政策建議。
關鍵詞：扶貧; 社會保障制度; 普惠制; 貧困瞄準;
1、引言
在世界各國的反貧困實踐中, 社會保障制度扮演了重要角色。隨著人們對貧困認知的不斷加深, 社會保障制度也朝著實現貧困人口機會公平、權力公平的方向不斷改進。扶貧與社會保障制度相結合是中國打贏脫貧攻堅戰的兜底方案, 也是落實鄉村振興戰略的關鍵環節。隨著脫貧攻堅工作的扎實推進, 中國貧困的性質將發生根本性轉變。貧困分布由區域的、整體性的貧困逐漸過渡到個體性貧困, 貧困人口的構成也以邊緣化人口為主要組成部分。貧困性質的變化要求扶貧方式隨之改變, 在未來, 開發式扶貧與保障性扶貧的“兩輪驅動”戰略是打贏脫貧攻堅戰的重要保障, 而在2020年之后, 扶貧與社會保障制度相結合將成為中國扶貧工作的重要政策選擇。
亞洲開發銀行2001年將社會保障戰略定義為“一系列能夠促進有效的勞動力市場發育, 減少風險并增強風險應對能力, 為減少貧困和降低脆弱性而制定的政策和項目”。在國外, 社會保障政策主要包括3個部分:社會保險、社會救助和勞動力市場項目 (Labor market programs) [1]。眾多研究指出, 社會保險能夠有效緩解貧困, 如《貝弗里奇報告———社會保險和相關服務》就曾明確指出, 在反貧困之路中, 首先要完善的是社會保險制度[2]。Kenworthy通過對美國、英國、法國等15個工業化國家1960—1991年的數據進行分析, 認為社會保險政策在減貧方面的作用十分突出[3]。而社會救助被認為是兜底貧困的安全網, 如Kaseke研究了社會保障政策在南非發揮的作用, 認為南非的社會救助在防止和減少貧困、不平等方面扮演了重要的角色[4]。Arabaci認為在促進國家收入再分配當中, 社會保障制度是最為重要的工具, 通過對社會不同階層收入的重新分配, 社會救助制度在緩解貧困方面作用重大[5]。Fosse認為在緩解貧困的諸多措施中, 社會救助制度的廣覆蓋十分重要, 挪威的實踐即證實了這一點[6]。最后, 有效的勞動力市場項目可使貧困人口直接獲益, 如印度的勞動力市場項目占到了社會保障支出的近40%, 它為印度的農村勞動力特別是貧困人口和婦女提供了工作機會, 受益群體累計超過5.06億人[7]。
從現有文獻來看, 學者們對社會保障制度減貧的方式和效果研究較多, 但少有文獻對社會保障制度減貧的國際經驗和規律進行總結。基于此, 本文著眼于2020后中國扶貧工作, 力圖對扶貧與社會保障制度相結合的國際經驗進行總結研究, 主要運用亞洲開發銀行的社會保障指數 (SPI) 1總結亞太地區社會保障扶貧的一般經驗。通過總結美國和英國這兩個完全不同卻又較為成功的在社會保障制度下推進扶貧與社會保障制度相結合的國家的主要經驗, 以及社會資源和發展階段與中國較為相似的印度的社會保障減貧項目的典型做法, 提煉推動扶貧與社會保障制度相結合的他國實踐經驗, 并結合中國精準扶貧工作中可能存在的問題, 提出相應的政策建議。
2、推動扶貧與社會保障制度相結合的國際經驗
2.1 社會保障并不天然具有親貧困性, 但建立普惠性社會保障制度是經濟發展到一定階段的重要政策方向
整體而言, 社會保障制度并不天然具有支持貧困群體的屬性。根據亞太各地區社會保障指數 (SPI) 值[8], 社會保障對非貧困群體的支持水平要高于對貧困群體的支持水平。如中國社會保障對非貧困群體的支持水平是貧困群體的11.5倍 (表1) , 其主要原因是社會保險在社會保障支出中占據主要地位, 而社會保險主要惠及的是能夠支付起固定繳費的非貧困群體。從分項目來看, 在社會保障中, 社會救助和勞動力市場項目更具有親貧困的特征。
表1 亞太地區分群體分項目SPI值比較
數據來源:亞洲開發銀行2013年社會保障指數報告[8]附錄3。
社會救助和勞動力市場項目的覆蓋深度較社會保險低, 但其覆蓋廣度較社會保險大, 是各地區 (國家) 推進扶貧與社會保障制度相結合的主要著力點 (表2) 。從各地區 (國家) 對比來看, 普惠性的社會保障制度是經濟發展到一定階段的政策方向。亞太各國的具體實踐表明, 富裕國家 (如東亞地區國家) 社會保障制度的3個分支項目都具有廣闊的覆蓋面, 其社會保障制度總體覆蓋比重可達總人口的83.5%。高收入國家已經向建立普惠性的社會保險制度邁進。美國、英國的社會保障制度早已實現廣覆蓋、普遍化, 印度近年在扶貧與社會保障制度相結合的探索過程中, 也體現出了社會保障制度普遍化的傾向。
表2 亞太地區社會保障覆蓋的深度和廣度
數據來源:亞洲開發銀行2013年社會保障指數報告[8]附錄3。
2.2 加強政策創新, 在普惠性社會保障制度與貧困瞄準之間尋求平衡
社會保障制度隨著人們對貧困認知的不斷深化、對致貧因素的不斷挖掘而不斷完善。無論是哪個國家, 普惠性意味著高成本, 準確性代表著高難度。國外實踐表明, 存有偏誤的貧困瞄準容易造成人群之間的分化和矛盾, 如孤立出貧困人群或造成依標準劃分出的貧困群體和非貧困群體之間的矛盾。因此, 如何在降低成本的情況下盡可能避免貧困瞄準可能產生的問題, 成為社會保障扶貧的難點。
印度在推進普惠性社會保障制度的過程中采取了“瞄準創新”的做法[7]。具體有3種類型:一是社會救助的普遍化。印度針對貧困寡婦的社會救濟金項目, 一開始僅提供給“貧困線以下”家庭的寡婦, 但事實上, 即使在相對富裕的家庭, 寡婦也經常過著非常貧困的生活, 而將此群體排除出去即造成了瞄準錯誤。因此, 印度當前的做法是傾向于將寡婦救助金擴大到所有寡婦, 體現出了在普惠性基礎上進行貧困瞄準的特征。二是勞動就業的“自我選擇”。在無法瞄準貧困人口的時候, 選擇不瞄準, 通過規則制定, 讓貧困人口“自我選擇”。例如, 印度的農村就業保障計劃 (NREGA) 就是基于自我選擇的原則:每個農村成年人都有權申請就業。但是, 大多數愿意參與NREGA、愿意做體力勞動的人都來自貧困家庭。同樣, 在校園午餐計劃中, 有一個很強的自我選擇的因素, 即公立學校的孩子往往來自貧困家庭。三是探索“排除法”, 即不再識別貧困家庭, 而是轉向將富裕家庭排除在外 (使用簡單而透明的排除標準) , 然后將除富裕家庭外的所有其他家庭納入保障中。例如, 在印度《國家糧食安全法案》的實踐中, 部分地區就采用了這種新方法, 一方面能夠降低排除錯誤的風險;另一方面避免了全面推行普惠制的高成本。
2.3 投資未來, 探索扶貧與社會保障制度有機結合的政策方向
從英美印等國的實踐來看, 投資未來是扶貧與社會保障制度有機結合的重要方向。主要做法包括兩個方面:一是發展針對少年兒童的社會保障政策。“投資兒童就是投資未來”是英國新工黨倡導“第三條道路”改革社會保障制度時的重要口號, 英國高度重視兒童社會保障制度的建設, 圍繞兒童教育、營養、健康形成了體系化的社會保障措施。美國1935年的社會保險法即提出“對無依靠兒童家庭援助”計劃, 隨后又出臺了針對少年兒童的《國家學校午餐計劃》和《撫養子女家庭補助計劃》等。近年印度社會保障制度改革的重點是兒童教育、營養和健康的減貧項目, 如校園午餐計劃、兒童綜合發展服務, 均取得了較大的成功。《世界發展報告2018》[9]指出, 最被社會所忽視的孩子恰恰是那些最需要通過良好教育在生活中取得成功的孩子。投資未來理應成為促進減貧和共享繁榮的驅動力。
二是建立鼓勵就業的社會保障制度。為貧困人口提供就業機會和服務是增強個體內生動力的重要手段。從國際經驗來看, 無論是美國、英國還是印度, 都試圖將就業機會和就業服務納入社會保障范圍, 實現扶貧與社會保障制度的融合[10]。發達國家強調的是“無責任則無權利”, 出發點是社會保障的責權并重, 以減少福利陷阱;而發展中國家則更具體地將就業機會和就業服務視為促進貧困人口脫貧的重要保障手段, 如印度2005年實施的《國家農村就業保障計劃》, 是迄今為止印度覆蓋范圍最廣、涉及人數最多的一項解決貧困問題的政策。
2.4 多部門協作, 廣泛動員社會力量推動扶貧與社會保障制度相結合
多部門協作是推動扶貧與社會保障制度有機結合的重要手段。為實現社會保障與經濟發展相協調, 社會保障中的多元參與在國際社會中越來越普遍。國家不是唯一的福利供給主體, 而是包括了國家、市場、家庭、社區、民間團體等多元福利供給方并實現多層面的互動, 從而保障福利供給的平衡性和穩定性。例如, 英國新工黨政府在社會保障制度構建及運作中充分開展多部門協作, 通過“社區新政”振興社區, 鼓勵社區中的個人、企業、政府組織與政府密切合作解決就業、教育、養老等福利問題。英國的社區組織為老年人、殘疾人、弱智和精神病患者、特殊困難家庭提供多種多樣的社會保障服務, 有效彌補了政府在社會保障制度管理中的不足。在美國, 消除貧困始終是社區建設和發展的重要議題, 社區是美國社會保障扶貧的重要著力點。實踐證明, 那些相互信任度較高、互惠關系較強的社區往往掌握了更多的社會資本, 能夠創造更多的機會使社區中的貧困人口跳出貧困的循環, 增強社區抵抗貧困風險的能力。
3、中國扶貧與社會保障制度結合的現狀及問題
開發式扶貧是中國在脫貧攻堅領域取得的寶貴經驗, 但以生產發展為主的開發式扶貧難以解決中國反貧困中的所有問題。中共十六大以來, 扶貧與社會保障制度相結合的政策取向初步形成, 經過10多年的發展, 已經形成了較為豐富的政策體系。
3.1 政策歷程
中國探索扶貧與社會保障制度相結合是從2002年中共十六大報告提出“有條件的地方, 探索建立農村最低生活保障制度”開始的 (表3) 。2007年中央1號文件提出“在全國范圍建立農村最低生活保障制度”;2010年國務院發布《關于做好農村最低生活保障制度和扶貧開發政策有效銜接擴大試點工作的意見》, 進一步擴大了兩項制度有效銜接的試點工作;2012年中國明確提出“推進城鄉一體化發展”, 堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針, 增強公平性, 適應流動性, 保證可持續性, 全面建設覆蓋城鄉居民的社會保障制度, 促進形成適應城鄉統籌發展要求的制度框架[11]。當前, 中國農村最低生活保障制度、新型農村社會養老保險制度、新型農村合作醫療制度及城鄉農村義務教育經費保障機制不斷完善, 農村社會保障制度框架基本建成。
表3 中國推進扶貧與社會保障制度相結合的政策建設歷程
資料來源:相關政府文件。
中共十八大以來, 中共中央將社會保障作為精準扶貧“五個一批”的兜底工程。2015年《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》中明確指出要堅持扶貧開發與社會保障有效銜接, 尤其要發揮農村最低生活保障制度的兜底作用。2016年國務院發布《關于做好農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接的指導意見》, 要求通過農村低保制度與扶貧開發政策的有效銜接, 對符合低保標準的農村貧困人口實行政策性保障兜底, 確保到2020年現行扶貧標準下農村貧困人口全部脫貧。中共十九大報告進一步明確, 按照兜底線、織密網、建機制的要求, 全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障制度。由此可見, 推動扶貧與社會保障制度相結合成為面向2020中國扶貧事業發展的重要方向。
3.2 當前存在的問題
從當前的研究看, 中國在扶貧與社會保障制度相結合的過程中仍存在不少問題。一是在根本保障方面, 扶貧與社會保障制度相結合的專項法律制度空白, 整合性運作協調機制缺位, 對象瞄準精度不夠, 制度實踐的負向激勵增強[12], 如國家至今還未出臺《兒童福利法》。二是在制度創新方面, 雖然中國的扶貧工作一直走在世界前列, 各項惠及貧困人口的措施接連出臺, 但在具體的政策措施、工作方式方法上仍有待創新, 如中國低保戶和貧困戶的統籌問題, 貧困瞄準的真實性、科學性、包容性問題。左停指出, 中國各地的低保和扶貧的標準條件、具體的人群識別程序仍存在較大差異, 經過多年的探索仍然呈現水平低、差異大的特征[13]。三是在投資未來方面, 中國當前針對貧困兒童, 特別是貧困農村兒童的營養、教育的社會救助不到位。Scott Rozelle近年來持續關注中國農村兒童營養和教育問題, 根據其團隊的相關研究結果, 中國3/4的兒童生活在農村, 幾乎一半的3歲兒童生活在貧困農村。在其調查的全國13萬學生樣本中, 中國農村兒童的營養健康堪憂, 27%的兒童貧血, 在陜西農村, 6～12月的嬰兒中貧血比率高達54.3%[14], 33%的兒童肚子里有寄生蟲, 還有25%的兒童存在近視問題[15];農村兒童的教育問題也不容忽視, 63%的農村孩子沒有上過高中, 包括職中和職高[16], 而在3歲以下的兒童中有15%認知能力低下、15%發展緩慢[14]。這種結果警示我們, 關注兒童營養教育問題, 特別是貧困農村的兒童營養教育問題刻不容緩。四是在管理效率方面, 中國扶貧工作還存在整合性運作協調機制缺位, 對象瞄準精度不夠, 政府負擔過重, 沒能有效激活非營利組織、市場、社區等多元主體等問題。
4、國外經驗對中國的啟示
當前中國在扶貧與社會保障制度相結合的過程中仍存在不少問題。基于中國國情, 并結合國外扶貧與社會保障制度相結合的發展經驗, 本文提出以下建議。
4.1 以政策創新推動低保與扶貧兩項制度相結合, 提高社會保險制度的覆蓋廣度
當前, 推動農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接是實現扶貧與社會保障制度相結合的關鍵切入點。2016年國務院發布《關于做好農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接的指導意見》要求通過農村低保制度與扶貧開發政策的有效銜接, 對符合低保標準的農村貧困人口實行政策性保障兜底。但是, 推進農村最低生活保障制度與扶貧相結合, 仍有很多政策需要具體化。下一階段要加強政策創新, 以打造普惠性的社會保障制度為目標, 推進扶貧與社會保障制度相結合。具體措施有:一是擴大社會保險的覆蓋面, 特別是建立城鄉統籌、全面覆蓋的醫療保險體系;二是進一步提高社會救助的幫扶水平, 特別是針對嬰幼兒、學齡兒童、婦女、老人、殘疾人等弱勢群體制定普惠性的社會救助政策并不斷提高援助水平;三是重視勞動力市場項目的作用, 以提高貧困人口工作技能、促進貧困人口參與就業為目標, 在全國特別是農村地區實施以工代賑、公益崗位就業等勞動力市場項目, 實現勞動力市場項目與貧困人口的精準對接。具體可參照印度的創新做法, 通過擴大社會救助的范圍、“排除法”“自我選擇”等方式, 實現貧困戶和低保對象的識別瞄準, 圍繞扶貧標準和低保標準的統一化、貧困與低保對象的信息平臺構建和信息共享機制、政策實施主體以及低保資金保障等方面進行制度創新, 提高低保與扶貧相結合的效率, 使其在脫貧攻堅中真正發揮兜底作用。
4.2 構建“投資未來、發展導向”的社會保障制度, 增強社會保障制度的覆蓋深度
以減貧發展為目標, 構建“投資未來、發展導向”的社會保障制度是面向2020扶貧與社會保障制度相結合的重要議題。“投資未來、發展導向”的社會保障制度是指圍繞貧困地區或貧困家庭開展兒童營養健康及教育、孕婦營養健康及科普教育、失業人員就業服務等一系列面向發展的扶貧與社會保障制度相結合的項目。具體而言, 一是在貧困地區啟動嬰幼兒早教工程及兒童營養健康項目, 并統一納入社會保障制度予以穩定支持;二是在貧困地區強化孕婦的營養健康及育兒科普等相關社會保障服務, 建設服務中心、提供育兒津貼;三是在貧困地區強化失業人員就業指導服務和創業服務, 增強貧困人口發展能力。在具體實現手段上可以采取普惠制與貧困瞄準相結合, 在國民福利普遍提升的基礎上, 向貧困地區、貧困家庭重點傾斜。
4.3 鼓勵多方參與, 打造扶貧與社會保障制度相結合的“多元化”實現模式
無論是美國的混合福利政策還是英國的多元化救助體系, 都展示出了扶貧與社會保障制度相結合的“多元化”實現模式。政府不再是社會保障唯一的供給方, 非營利組織、企業、社區等在實踐中發揮著越來越重要的作用。2016年國務院發布《國務院關于進一步健全特困人員救助供養制度的意見》, 鼓勵社會力量以政府購買服務、社會資本合作 (PPP) 的形式參與社會服務工作, 包括社會救助、社會慈善、基本社會保障等, 這為扶貧與社會保障制度相結合的“多元化”實現模式奠定了良好基礎。下一階段, 在推動扶貧與社會保障制度相結合的過程中, 應將社區、非營利組織、政府和企業的優勢充分發揮出來。一方面通過向企業和非營利組織購買服務的方式實現多方合作;另一方面構建集社會救助與扶貧、就業指導為一體的社區平臺, 將扶貧、社會保障、社區服務和再就業項目有機結合, 為貧困人口提供一站式服務。
注釋1 SPI被定義為人均社會保障預算額與貧困線支出 (Povertyline expenditures) 的比值, 為了方便進行國際比較, SPI定義貧困線支出為各國人均GDP的1/4。SPI可以進行加總, 也可以分解來測量社會保障覆蓋的深度和廣度。深度指受益人實際獲得收益的平均值, 廣度指實際獲得收益的受益人的比重。
中國鄉村發現網轉自：世界農業,2019(02)
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