——基于對(duì)湖南、河南、貴州、安徽江蘇、廣東等省份農(nóng)村的訪談?wù){(diào)研
摘要:中國(guó)農(nóng)村改革的核心，始終是土地問題。而農(nóng)村土地問題的核心,又是農(nóng)地確權(quán)問題。對(duì)此的研究路徑，是通過對(duì)產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)權(quán)確認(rèn)、產(chǎn)權(quán)變動(dòng)系列概念的辨識(shí),再延伸至對(duì)集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的檢視和對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)所引致的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)的類型分析，繼而對(duì)它們的動(dòng)力機(jī)制予以調(diào)適性的詮釋。不過它須反著用。也即結(jié)合對(duì)全國(guó)部分省份農(nóng)村的密集調(diào)研，可以洞悉而今的農(nóng)地流轉(zhuǎn)格局，是一個(gè)與復(fù)雜并不斷演進(jìn)的農(nóng)地使用體系相適應(yīng)的誘致性產(chǎn)權(quán)變動(dòng)體系。它與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)確認(rèn)的關(guān)系,則處于糾葛牽絆的“互動(dòng)位育”及其“邊際契恰”中。這是一個(gè)流轉(zhuǎn)倒逼確權(quán)的過程。這種逆向互饋的情形表明,對(duì)于農(nóng)地確權(quán)的識(shí)解,可以用農(nóng)地三權(quán)分置下的“六權(quán)歸位”和“三確三跟”來表述。
關(guān)鍵詞：農(nóng)地確權(quán)；農(nóng)地流轉(zhuǎn)；三權(quán)分置；“六權(quán)歸位”；“三確三跟”；農(nóng)地制度；農(nóng)村改革；鄉(xiāng)村振興
鄉(xiāng)村振興，是黨的十九大提出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略。它的關(guān)鍵性和重要性，對(duì)于關(guān)切國(guó)家圓夢(mèng)的智識(shí)人群而言，自然是默契于心和心領(lǐng)神會(huì)的。但鄉(xiāng)村最終能否振興，取決于鄉(xiāng)村在外部力量的推動(dòng)下能否內(nèi)生出新的前行動(dòng)力。要?jiǎng)?chuàng)造出這種內(nèi)生動(dòng)力，需要克服許多局限約束。其中最為關(guān)鍵的，還是“活化”鄉(xiāng)村中的核心要素也即土地，否則所有創(chuàng)意都是空中閣樓。這就要求有一個(gè)合法理、懂民情又清晰可辨的土地產(chǎn)權(quán)體系，尤其是指被賦予了多重功能又在鄉(xiāng)村土地結(jié)構(gòu)中占比最高的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系。這種情形，正是黨的十九大提出的與鄉(xiāng)村振興密切關(guān)聯(lián)的承包地三權(quán)分置問題。而對(duì)該問題的體悉性研究，既要有厚重的理論積累，又要有深度的村域調(diào)研為支撐。這即是說，承包地三權(quán)分置問題的實(shí)質(zhì)，就是農(nóng)地確權(quán)問題。而對(duì)農(nóng)地確權(quán)的分析，需要將理論辨析和實(shí)地調(diào)研結(jié)合互動(dòng)。這種互動(dòng)分析是通過對(duì)產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)權(quán)確認(rèn)、產(chǎn)權(quán)變動(dòng)系列概念的辨識(shí)，再基于調(diào)研認(rèn)知延伸至對(duì)集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的檢視和對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)所引致的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)的類型分析，繼而倒推至對(duì)農(nóng)戶承包權(quán)確認(rèn)的學(xué)理分析，終而在這種理論和實(shí)踐互動(dòng)認(rèn)知的基礎(chǔ)上，提出農(nóng)地三權(quán)分置下的“六權(quán)歸位”和“三確三跟”以及“國(guó)家規(guī)管權(quán)體系”的構(gòu)思。這種構(gòu)思，更多地得益于近年來筆者組織本、研學(xué)生在湖南、河南、貴州、安徽、江蘇、廣東等省份農(nóng)村圍繞農(nóng)地確權(quán)問題展開地訪談?wù){(diào)研，以及通過這種調(diào)研形成的二三十萬字的訪談筆錄和訪談錄音。以下就嘗試著從產(chǎn)權(quán)界說和農(nóng)地流轉(zhuǎn)開始闡釋。
一、產(chǎn)權(quán)界說與農(nóng)地流轉(zhuǎn)
產(chǎn)權(quán)即財(cái)產(chǎn)權(quán)利地簡(jiǎn)稱，指的是人們對(duì)于怎樣使用財(cái)產(chǎn)而聯(lián)結(jié)構(gòu)成的互動(dòng)行為關(guān)系。它的核心功能是通過將外部性問題內(nèi)部化，以減少“搭便車”行為，從而給予人們以相互認(rèn)同抑或心安理得的激勵(lì)。盡管人們往往注重產(chǎn)權(quán)作為一種經(jīng)濟(jì)品的使用權(quán)利，但全面理解產(chǎn)權(quán)還是要內(nèi)含一個(gè)權(quán)利結(jié)構(gòu)。判斷產(chǎn)權(quán)權(quán)能是否完整的標(biāo)準(zhǔn)，可以從排他性和可讓渡性來衡量。在這兩方面具有“完全性”的產(chǎn)權(quán)，往往被認(rèn)為是完整的產(chǎn)權(quán)抑或“完全“產(chǎn)權(quán)，否則就會(huì)被視為“產(chǎn)權(quán)殘缺”。但事實(shí)上，“完全”產(chǎn)權(quán)只是一種理論上的偏好與預(yù)期，而非一種現(xiàn)實(shí)存在。因?yàn)橐欢v史局限下的產(chǎn)權(quán)往往表現(xiàn)為一種多重的和非單一的結(jié)構(gòu)，而且隨著實(shí)踐變遷，產(chǎn)權(quán)還會(huì)發(fā)生權(quán)利重組及其構(gòu)成變化。
產(chǎn)權(quán)確認(rèn)指的是人們以了解產(chǎn)權(quán)的方式來界定他們的互動(dòng)行為關(guān)系。通過這種界定，可以確定人們對(duì)于某種資源使用時(shí)相互認(rèn)同的行為規(guī)則，進(jìn)而用以規(guī)范每個(gè)人在其中必須遵守的交往關(guān)系，他具有四個(gè)特征：一是產(chǎn)權(quán)的關(guān)系界定性。產(chǎn)權(quán)不是指人與物的關(guān)系，而是指人與人的關(guān)系。這種關(guān)系確定了每個(gè)人相對(duì)于物時(shí)的行為規(guī)范抑或必須遵守的自己與他人的交往規(guī)則。二是產(chǎn)權(quán)的益損界定性。產(chǎn)權(quán)包括人們因物的存在和使用而受益抑或受損的權(quán)利，這種權(quán)利可以界定人們?nèi)绾问芤嬉约叭绾问軗p。在這個(gè)意義上說，盡管產(chǎn)權(quán)往往附著在一種有形的物品或無形的服務(wù)上，但正是權(quán)利的價(jià)值決定了所交換物品的價(jià)值。三是產(chǎn)權(quán)的所有制屬性。產(chǎn)權(quán)總是受所有制約束，但所有制并不是一種不受限制的權(quán)利。由于所有權(quán)的制度形式有三種，也即國(guó)有制、私有制和共有制，所以也就有國(guó)有產(chǎn)權(quán)、私有產(chǎn)權(quán)和共有產(chǎn)權(quán)之分。其中的共有產(chǎn)權(quán)，是指共同體內(nèi)的成員都有資格分享的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，這種權(quán)利對(duì)于共同體外的人則沒有。四是產(chǎn)權(quán)的方法論屬性。產(chǎn)權(quán)方法至少有兩個(gè)關(guān)鍵思想：一個(gè)是“它試圖通過將有效函數(shù)與單個(gè)決策者聯(lián)系起來，以系統(tǒng)地來闡述富有經(jīng)驗(yàn)意義地最優(yōu)化問題，然后將特定地內(nèi)容引入到函數(shù)中去”。這里的“效用函數(shù)”暗含對(duì)經(jīng)濟(jì)人的傳統(tǒng)定義進(jìn)行了修正，也即理性的人并不是都追求利益最大化的。另一個(gè)則是不同的產(chǎn)權(quán)安排會(huì)導(dǎo)致不同的收益—報(bào)酬結(jié)構(gòu)，因而產(chǎn)權(quán)為人們提供了一個(gè)更細(xì)致地了解財(cái)產(chǎn)權(quán)利怎樣在具體地社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)背景中發(fā)揮作用的解釋工具。
無論國(guó)有產(chǎn)權(quán)、私有產(chǎn)權(quán)還是共有產(chǎn)權(quán)，只要是產(chǎn)權(quán)變動(dòng)，指的都是產(chǎn)權(quán)的調(diào)整、修正或轉(zhuǎn)移。它的動(dòng)力機(jī)制，是說產(chǎn)權(quán)變動(dòng)后的收益多于它所帶來的成本。不過從中國(guó)實(shí)踐看，這種動(dòng)力機(jī)制似乎不只局限在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而常會(huì)有多重意涵。譬如許多農(nóng)村于過往對(duì)承包地的自發(fā)性和間歇式調(diào)整，恐怕就不只是農(nóng)戶之間對(duì)“新的收益—成本”權(quán)衡算計(jì)的結(jié)果，而是農(nóng)民對(duì)于“調(diào)地”所內(nèi)涵的“要公平”、“要吃飯”之底線價(jià)值的認(rèn)同及其行動(dòng)。而今，政策對(duì)承包權(quán)變動(dòng)的限制，則可能含有對(duì)農(nóng)地以戶為產(chǎn)權(quán)主體的交易化愿景，對(duì)農(nóng)地作為私產(chǎn)會(huì)得到集約耕種的經(jīng)濟(jì)人推斷，以及對(duì)動(dòng)地呼聲采取的維穩(wěn)式應(yīng)對(duì)。這意味著，要對(duì)產(chǎn)權(quán)變動(dòng)有較為體悉的解釋，需要有學(xué)科融合視角的饋入。
農(nóng)地亦即農(nóng)用地之簡(jiǎn)稱，包括水田、旱地、林地、草地、養(yǎng)殖水面等。中國(guó)農(nóng)村土地中的絕大部分是農(nóng)地，國(guó)土資源部第二次土地調(diào)查顯示，在全國(guó)66.9億畝的農(nóng)村土地總面積中，農(nóng)地為55.3億畝，占比為82.7%。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)意即農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，在我國(guó)則受集體所有制的約束，故而也稱集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)。這種產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)要素主要有所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。它作為一種西方罕見且宏大的共有產(chǎn)權(quán)，至少有三個(gè)實(shí)踐特征：其一，以集體單位為所有權(quán)單位。但這種集體單位實(shí)乃產(chǎn)權(quán)單位與治理單位的復(fù)合體，從而有著經(jīng)濟(jì)、行政、政治以及社會(huì)等多重功能。盡管農(nóng)地改革讓農(nóng)地“三級(jí)所有”變?yōu)椤皟杉?jí)所有”，但原有產(chǎn)權(quán)安排的價(jià)值并沒有消耗殆盡，例如絕大多數(shù)農(nóng)村都延續(xù)了“以隊(duì)（村民小組）為基礎(chǔ)”的所有權(quán)確認(rèn)規(guī)則。其二，以組集體成員均分本組農(nóng)地為承包權(quán)確認(rèn)規(guī)則。這個(gè)規(guī)則有兩個(gè)要素：一是平均，也即集體成員對(duì)于本組農(nóng)地的承包權(quán)“人人有份”。二是戶籍，也即無論公社時(shí)期還是改革以來，皆以有否本村本組戶籍為集體成員的確認(rèn)依據(jù)。其三，接受國(guó)家規(guī)制和管制。農(nóng)地承包合法性確認(rèn)權(quán)、農(nóng)地“變性”①?zèng)Q定權(quán)、農(nóng)地保護(hù)和用途管治權(quán)以及農(nóng)村宅基地審批裁決權(quán)和建設(shè)用地審批權(quán)等等，都在政府而不在農(nóng)民集體，因而許多農(nóng)民認(rèn)為農(nóng)村土地是國(guó)家的。其實(shí)，農(nóng)民集體的確擁有憲法賦予的農(nóng)村土地所有權(quán)，只不過社會(huì)在嬗變，政策和法律對(duì)這種所有權(quán)的界定也在改變。同時(shí)，這也意味著中央政府對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)有規(guī)制和管制職能。
集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的當(dāng)今實(shí)踐，第一個(gè)就是農(nóng)地流轉(zhuǎn)。它是指集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)中的經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)，而非指它的所有權(quán)和承包權(quán)變動(dòng)。作為一種誘致性產(chǎn)權(quán)變動(dòng)，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的變動(dòng)還可以細(xì)分為“農(nóng)內(nèi)”和“農(nóng)外”兩個(gè)論域。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的“農(nóng)內(nèi)”變動(dòng)，可稱農(nóng)地“農(nóng)內(nèi)”流轉(zhuǎn)，指的是農(nóng)戶將附著在承包權(quán)上的經(jīng)營(yíng)權(quán)剝離出來，轉(zhuǎn)讓給其他“農(nóng)內(nèi)”經(jīng)營(yíng)主體。這種經(jīng)營(yíng)主體也稱流入戶，多數(shù)是與流出戶同村同組的其他農(nóng)戶，但亦有少數(shù)外村甚或外地的農(nóng)戶。因而，這種流轉(zhuǎn)一般在本村組農(nóng)戶之間自發(fā)進(jìn)行，集體的功能基本閑置。不過它們也有發(fā)揮作用的時(shí)候，也即當(dāng)流轉(zhuǎn)規(guī)模較大時(shí)，比如1000畝以上，就可能由村組集體將農(nóng)地“打包”后再流轉(zhuǎn)出去。其中，也可流轉(zhuǎn)給本組或本村，再由村組集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。這種情形的確被給予了政治厚望，但于當(dāng)下還處在“星火”狀態(tài)。若要讓它燃燒起來，恐怕要同時(shí)克服多個(gè)局限的約束。例如：是否有一個(gè)有境界有情懷有能力的帶頭人；能否讓多數(shù)村民覺悟過來；有無地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的有效支持；能否在市場(chǎng)博弈中勝出等等。正因如此，農(nóng)地“農(nóng)內(nèi)”的流轉(zhuǎn)對(duì)象，大都是以農(nóng)戶家庭為核心的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，譬如種糧大戶、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)以及農(nóng)業(yè)公司，并且采取的都是市場(chǎng)合約的流轉(zhuǎn)方式。這種合約含有三個(gè)要素：一是合約形式。它分口頭和書面兩種，在熟人社區(qū)習(xí)慣采用口頭合約的方式，然其約束力不一定就比書面合約的弱。可一旦進(jìn)入陌生人社區(qū)，比如異村或異鄉(xiāng)，書面合約自然就會(huì)代替口頭合約。二是合約年限。這種年限是多樣化的，有一年的、也有三至五年的、還有十年、二十年甚或更長(zhǎng)的，耕地多以二輪承包期限為限，而林地則可能長(zhǎng)一些。一般來說，流轉(zhuǎn)規(guī)模愈大、成熟度愈高，合約年限就愈長(zhǎng)；反之亦然。三是合約價(jià)格。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價(jià)格，可以從橫縱兩向、規(guī)模大小、平原山區(qū)三方面考察。從橫向看，它呈現(xiàn)出一種圍繞中心城市層層遞減的“差序結(jié)構(gòu)”結(jié)構(gòu)樣態(tài)，也即離中心城市愈近，價(jià)格愈高，反之愈低；從縱向看，近年來農(nóng)地似有增值跡象，至少中部農(nóng)村如此，因?yàn)榇饲班徖镩g流轉(zhuǎn)一些土地一般不收費(fèi)，但從2016年左右開始，不收費(fèi)現(xiàn)象就少了。規(guī)模方面，大規(guī)模流轉(zhuǎn)的價(jià)格較高，規(guī)模小的價(jià)格就低些。而且農(nóng)地連片和平整以及流轉(zhuǎn)戶之間陌生的程度愈高，價(jià)格就愈高，反之愈低。地域方面，平原地區(qū)的價(jià)格較高，而高山地區(qū)的基本不收費(fèi)，甚至免費(fèi)也沒人種。也即沿著從平原到高山的由低到高的地形走向，農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格反過來有從高到低甚至歸零的態(tài)勢(shì)。這種態(tài)勢(shì)至少在中部農(nóng)村表現(xiàn)為：農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格總體分布于0-1000元每畝每年之間。其中，水田旱土多數(shù)在300-600元每畝每年的區(qū)間，而林地的流轉(zhuǎn)價(jià)格更低。比如筆者在湖南長(zhǎng)沙縣就曾訪談過一個(gè)以100元每畝每年流轉(zhuǎn)1000多畝林地種植果樹，并且有原社區(qū)支書家庭經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代農(nóng)莊。不過，這個(gè)價(jià)格是10年之后每年再按10%遞增的，而且總共簽了20年合約。
農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的“農(nóng)外”變動(dòng)，也可稱之為農(nóng)地“農(nóng)外”流轉(zhuǎn)，指的是農(nóng)戶將農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)拆分為“兩權(quán)”后，保留承包權(quán)而將經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給城市資本。這種情形也可稱之為“資本下鄉(xiāng)”。而時(shí)下“資本下鄉(xiāng)”還是受抑制的，亦即盡管市場(chǎng)可以將農(nóng)地資源導(dǎo)向最具效率的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者但由于顧忌農(nóng)民利益受侵害，政策到目前為止還不太支持城市資本下鄉(xiāng)與農(nóng)民“搶飯碗”。不過這種政策也許含有一個(gè)理論缺陷，也即簡(jiǎn)單地將當(dāng)今農(nóng)民視為一個(gè)同質(zhì)性群體，而忽視了其異質(zhì)性。其實(shí)，不同的農(nóng)民可能有著相反的利益訴求。比如流出戶就特別歡迎各種老板來流入他們的承包地，因?yàn)槔习宄龅膬r(jià)往往較高，至少比本村組流入戶出的價(jià)高。也因此，這種情形對(duì)于本村組小規(guī)模流入戶則是不利的，因?yàn)椤百Y本下鄉(xiāng)”損害的就是他們的利益。不過，他們也可以順勢(shì)將承包地流出轉(zhuǎn)而從事非農(nóng)業(yè)，或者就地轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)工資收入者。況且，農(nóng)村內(nèi)部的“資本下鄉(xiāng)”恐怕已成大勢(shì)。筆者就曾訪談過幾位有農(nóng)村戶口但在本村或異鄉(xiāng)大規(guī)模流轉(zhuǎn)農(nóng)地從事農(nóng)業(yè)的“農(nóng)內(nèi)”資本所有者。所以,對(duì)于“資本下鄉(xiāng)”需要有更為細(xì)致和符合實(shí)際的研究。這主要是因?yàn)?它似乎有著現(xiàn)實(shí)需求所賦予的頑強(qiáng)生命力,也符合農(nóng)地市場(chǎng)化發(fā)展的愿景,故而不該一概否定。如果只允許農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)置業(yè)，而不允許市民下鄉(xiāng)置業(yè)創(chuàng)業(yè),會(huì)阻礙城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)融合發(fā)展,從而使得市場(chǎng)在配置城鄉(xiāng)資源中無法起決定性作用，鄉(xiāng)村振興也可能因此減低有效性和可持續(xù)性。
總之,時(shí)下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)格局,是一個(gè)與復(fù)雜并不斷演進(jìn)的農(nóng)地使用體系相適應(yīng)的多層次和多樣化的產(chǎn)權(quán)變動(dòng)體系。由于這個(gè)體系中的各種產(chǎn)權(quán)安排大都是在市場(chǎng)中被誘致的,故而可以將其歸為誘致性產(chǎn)權(quán)變動(dòng)。這種產(chǎn)權(quán)變動(dòng)的動(dòng)力機(jī)制可以概括為:農(nóng)戶耕作確權(quán)到戶的少量承包地獲得的收入，而且只能維持基本生存而難以提高生活水準(zhǔn)。要提高生活水準(zhǔn)，至少有兩條路徑可以選擇，要么流出少量承包地，專門從事非農(nóng)業(yè):要么流入大量承包地，專門從事規(guī)模農(nóng)業(yè)。于是，在各種因素的交互作用下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地確權(quán)的關(guān)系處于糾葛牽絆的 “互動(dòng)位育”及其 “邊際契恰”中。這個(gè)逆向互饋的過程，可以視為流轉(zhuǎn)倒逼確權(quán)的過程，而且含有流轉(zhuǎn)的規(guī)模愈大、品質(zhì)愈高，確權(quán)就愈有深沉的動(dòng)力。其中，農(nóng)戶承包權(quán)確認(rèn)清晰化，愈益成為農(nóng)地有序和順暢流轉(zhuǎn)所依賴的制度基礎(chǔ)。
二、農(nóng)地確權(quán)與農(nóng)戶承包權(quán)確認(rèn)
集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的當(dāng)今實(shí)踐，第二個(gè)就是農(nóng)地確權(quán)。農(nóng)地確權(quán)，指的是對(duì)集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)。這種產(chǎn)權(quán)確認(rèn)可以有狹義和廣義之分，在狹義上它僅指對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確認(rèn)，而在廣義上則可以針對(duì)集體農(nóng)地的不同財(cái)產(chǎn)權(quán)利譬如所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、收益權(quán)以及轉(zhuǎn)讓權(quán)等分別進(jìn)行確認(rèn)。通過清晰地將特定的財(cái)產(chǎn)權(quán)利確認(rèn)給適當(dāng)?shù)男袆?dòng)主體，以求化解面臨的相應(yīng)之糾結(jié)問題。需要指出的是，與新民主主義土改時(shí)期和社會(huì)主義改造時(shí)期對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)中的所有權(quán)進(jìn)行確認(rèn)不同,農(nóng)村改革以來主要是對(duì)集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)中的占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)也即承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行確認(rèn)。而且,在農(nóng)地流轉(zhuǎn)大勢(shì)的“倒逼”下,承包權(quán)確認(rèn)問題重新為人們所關(guān)注。其中有個(gè)原因，就是過去對(duì)這項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利并沒有確認(rèn)得很清楚。筆者在湘西芙蓉鎮(zhèn)河畔社區(qū)調(diào)查時(shí),曾訪談過一個(gè)當(dāng)年參與分田到戶的退任村干部。據(jù)他講:當(dāng)年他們這里都是草草地測(cè)量后隨便分掉的。之所以如此,是因?yàn)橄嘈欧痔锸菚簳r(shí)的,不久又會(huì)回到集體化。可沒想到的是,這一“分”,就再?zèng)]動(dòng)過地了。也因之，承包權(quán)確認(rèn)“清楚”的含義至少有兩層:一是指物理層面的對(duì)承包面積進(jìn)行勘定(也即“物理確權(quán)”)的準(zhǔn)確程度，二是指心理層面的對(duì)當(dāng)前承包格局的認(rèn)同(也即心理確權(quán))程度。農(nóng)地承包權(quán)確認(rèn)的這“兩個(gè)程度”，尤其是后者，不可避免地會(huì)影響到對(duì)農(nóng)地其他產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)乃至村莊的治理格局。
其實(shí),各地農(nóng)村對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確認(rèn)大都有一個(gè)相同的邏輯，這就是由集體制與承包制的交互作用來確認(rèn)。這種確認(rèn)有兩條進(jìn)路：一是集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)可以通過維持集體成員“平均價(jià)值最大化”的“確權(quán)確地”來確認(rèn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而讓農(nóng)地的占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)在農(nóng)戶之間具有清晰性；二是需要基于以戶為單位的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確認(rèn)與以人為單位的集體成員權(quán)確認(rèn)的交互作用，間或地予以再確認(rèn)。這種“再確認(rèn)”之動(dòng)力源，實(shí)乃農(nóng)戶家庭人口為一個(gè)無法固化的變量。它一旦變化，為集體成員所共有的農(nóng)地之承包格局就一定有跟著變化的動(dòng)因，也即那些“人多了、地少了”的農(nóng)戶自會(huì)生成一種“進(jìn)地”的制度愿景。問題是，清楚的產(chǎn)權(quán)界定是市場(chǎng)交易的前提。集體農(nóng)地自身的權(quán)利邊界不明，必定會(huì)阻礙農(nóng)地市場(chǎng)發(fā)育以及“市場(chǎng)的決定性作用”。這就使得農(nóng)地確權(quán)的社會(huì)愿景與國(guó)家意向性愈益顯化,由此也會(huì)引起研究者的極大關(guān)注。這些關(guān)注來自經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)等諸多學(xué)科,涉及農(nóng)地確權(quán)的演進(jìn)邏輯、重大意義、問題發(fā)掘、對(duì)策選擇等內(nèi)容。擇其要者進(jìn)行歸納，主要有以下三種學(xué)術(shù)觀點(diǎn): 第一種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)權(quán)利的邊界清晰，認(rèn)為農(nóng)地確權(quán)要到戶，長(zhǎng)久不變，只有根除耕地上無窮無盡的債務(wù)，才能鞏固使用權(quán)，發(fā)展轉(zhuǎn)讓權(quán)，甚至不能回避農(nóng)地私有化。而現(xiàn)實(shí)情況則是，當(dāng)?shù)貦?quán)在法律層面被確定之后，其剩余部分則取決于農(nóng)民自己的選擇。這樣看來，農(nóng)戶不享有土地產(chǎn)權(quán)的完整權(quán)能，而大部分農(nóng)民也認(rèn)同目前土地所有權(quán)不屬于農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。此外，還有農(nóng)村土地國(guó)有化等觀點(diǎn)，不過應(yīng)者寂寥。第二種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)與治理的關(guān)聯(lián)效應(yīng),認(rèn)為給農(nóng)民更大權(quán)利甚至土地私有化的思路難解失地農(nóng)民、反公地悲劇、基層治理等問題，當(dāng)務(wù)之急是強(qiáng)化集體“統(tǒng)”的力量。然而，產(chǎn)權(quán)的效率和治理的效應(yīng)不僅取決于產(chǎn)權(quán)制度、治理制度本身的安排,還取決于產(chǎn)權(quán)單位與治理單位的對(duì)稱性。因此,需要積極探索“兩級(jí)所有、組為基礎(chǔ)”的管理體制,以村民小組為集體所有制的基本單位。第三種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的動(dòng)態(tài)均衡，認(rèn)為契約地權(quán)不充分的原因,在于象征地權(quán)過度膨脹，引起地權(quán)減效或無效。但清晰而完整的產(chǎn)權(quán),并不一定就是激勵(lì)機(jī)制的充分條件，還要看它與其嵌人的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的契合程度。這意味著產(chǎn)權(quán)不單是“一束權(quán)利”，更是“一束關(guān)系”。它反映了一個(gè)組織與其環(huán)境穩(wěn)定的交往關(guān)聯(lián)，是個(gè)體行為者與其所處的社會(huì)環(huán)境不斷互動(dòng)的過程。正因?yàn)槿绱耍?cái)產(chǎn)權(quán)利關(guān)系結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為一個(gè)動(dòng)態(tài)的均衡過程。
從中可以窺見,對(duì)于農(nóng)地確權(quán)這種帶有綜合性和復(fù)雜性的艱深問題而言,現(xiàn)有研究往往局限在某個(gè)單一的學(xué)科之內(nèi)，從而缺乏多學(xué)科交融來支撐，這樣無無疑會(huì)減低理論的解釋力和說服力。不僅如此，現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)這個(gè)問題的實(shí)證研究缺乏，理論研究也不足，從頻頻實(shí)地調(diào)研的相互印證及其細(xì)致思索中引申出來的理論空洞見則更乏見。這種狀況所暗含著的知識(shí)短缺甚或智識(shí)匱乏，可能會(huì)給后續(xù)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)帶來連鎖性負(fù)面效應(yīng)。
若要將集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的邊界確認(rèn)清楚,有必要從認(rèn)知它的屬性開始。這種屬性至少有三個(gè)。一是意向性。農(nóng)地確權(quán)旨在形成一套愈益清晰而利于流轉(zhuǎn)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系。三權(quán)分置的確權(quán)模式，可以視為對(duì)集體農(nóng)地“公產(chǎn)私用”的邊際“雕鑿”,含有從“債權(quán)式”轉(zhuǎn)向“物權(quán)式”的意涵。作為政策意向性與農(nóng)民意愿性交互作用的結(jié)果,其指向是硬化農(nóng)戶之間使用農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)邊界。不過，承包制的“私用”轉(zhuǎn)“私產(chǎn)”進(jìn)路,會(huì)受到它的上位制度即集體制的平衡。二是有效性。農(nóng)地確權(quán)的有效性,饋?zhàn)杂谄鋬?nèi)部相關(guān)均衡變量之間交互作用的穩(wěn)定性。這些交互作用的均衡變量之間的競(jìng)爭(zhēng)和博弈,使得其中的亞穩(wěn)定和不穩(wěn)定均衡自身有著內(nèi)源性動(dòng)力向穩(wěn)定均衡轉(zhuǎn)變。而得以轉(zhuǎn)變的這種內(nèi)生性穩(wěn)定均衡,能夠有效形成新的微觀有序性,進(jìn)而生成國(guó)家發(fā)展的宏觀新力量。三是有序性。農(nóng)地確權(quán)的有序性,有賴于國(guó)家規(guī)制的一致性及其與農(nóng)民自我規(guī)制的有界性。國(guó)家規(guī)制既要在法律與政策各自之間及其交互之間保持一致性,不能相互抵牾；又要在這種一致性與農(nóng)民的自我規(guī)制之間保持有界性,不可跨界越位。
歸納上述“三性”的核心含義,就是要求集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵的成員權(quán)利關(guān)系可以處于一種穩(wěn)定均衡狀態(tài)。其中的關(guān)鍵,在于尋找到達(dá)成這種均衡的穩(wěn)定點(diǎn)。對(duì)此,美國(guó)學(xué)者約翰·納什于20世紀(jì)50年代提出過著名的納什均衡理論。在這個(gè)理論中，他證明了所有的多人博弈(只要玩家的數(shù)目有限)都有一個(gè)均衡點(diǎn)。也即無論是合作博弈還是非合作博弈，總是至少存在一個(gè)讓所有參與者的策略達(dá)到均衡的不動(dòng)點(diǎn)。在此，人們將不再有改變策略的動(dòng)機(jī)，因?yàn)槊總€(gè)參與者都最大化了自己的效用。這意味著在集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵的博弈關(guān)系中，一定也會(huì)存在某個(gè)不動(dòng)點(diǎn)。就是說，即便是作為共有產(chǎn)權(quán)的集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，也可以通過某種方式將自身的權(quán)利邊界確認(rèn)清楚。
三、“三確三跟”與“國(guó)家規(guī)管權(quán)”
不過，農(nóng)戶這個(gè)單位似乎不可以作為農(nóng)地確權(quán)納什均衡的不動(dòng)點(diǎn)。因?yàn)榘堰@個(gè)不動(dòng)點(diǎn)放在戶上，有不少村民并不認(rèn)同。而不認(rèn)同的與認(rèn)同的人數(shù)比例,大致在8:2與4:6之間變動(dòng)。②這種比例變動(dòng),可以被視為農(nóng)民希望在戶上動(dòng)地抑或不動(dòng)地的博弈格局。這種格局之所以生成，主要在于要?jiǎng)拥氐霓r(nóng)戶通常有更多的戶口在本村組的兒女及孫輩，他們對(duì)于戶上不動(dòng)地還有“改變策略的動(dòng)機(jī)”,因?yàn)樗麄儾]有都“最大化自己的效用”。其實(shí)質(zhì),就是農(nóng)戶之間對(duì)承包權(quán)益得失有著各自的權(quán)衡。這種權(quán)衡有兩種情形:一是,如果當(dāng)初分地時(shí)，因人少而少得地，而今人多而地相對(duì)少了，那么不管在明處還是在暗里，一定都是反對(duì)將這個(gè)“不動(dòng)點(diǎn)”放在戶上的；二是如果當(dāng)初分地時(shí)，因人多而多得地，現(xiàn)在人少而地相對(duì)多了,那么不管其表面態(tài)度如何，心里往往是贊同將這個(gè)不動(dòng)點(diǎn)放在戶上的。
問題還在于,不可以將農(nóng)戶承包權(quán)等同于集體所有權(quán)。而集體所有權(quán)的功能,就是要維系集體成員的平均價(jià)值最大化；也即農(nóng)戶承包權(quán)跟隨集體成員權(quán)變動(dòng),本身就是集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的功能訴求。況且,“民之所好,非政令所能強(qiáng)制。”譬如近年來湖南汨羅的長(zhǎng)樂村在大垅合作社主導(dǎo)下，農(nóng)地用GPS儀器測(cè)量重新確權(quán),承包地隨人口變動(dòng)及時(shí)調(diào)整,因此涉及到的農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金計(jì)算甚至精確到了月份。其必要性，在于順民意抑或村民普遍認(rèn)為公平；而可行性,則在于以三個(gè)村民小組(一個(gè)周姓屋場(chǎng))的土地流轉(zhuǎn)為核心成立的大垅合作社的組織、行動(dòng)和績(jī)效。其核心元素至少有:一個(gè)有財(cái)力建設(shè)村級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施因而受村民信任的領(lǐng)頭人、有經(jīng)營(yíng)良好的駕校和長(zhǎng)樂甜酒產(chǎn)業(yè)提供的反哺支撐、村民自愿入社和入股等等。而今該合作社已流轉(zhuǎn)約1600畝水田和700畝林地統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。而這個(gè)規(guī)模正在持續(xù)擴(kuò)大,其勢(shì)頭不僅要涵蓋本村而且已延伸到了鄰村。在某種意義上說,一些農(nóng)民的這種一有機(jī)會(huì)便會(huì)均分土地的行為,類似于人民公社時(shí)期他們一有機(jī)會(huì)便會(huì)分田單干的行為。只不過,現(xiàn)在的農(nóng)民由于大都有工可打,加之其溫飽問題得以解決，所以前者的訴求就沒有后者的那么顯著而已。可話說回來,動(dòng)地是很麻煩的,由政府主導(dǎo)的行政成本也很商。故而,這種產(chǎn)權(quán)變動(dòng)需要在一定期限內(nèi)加以固化。對(duì)此，農(nóng)村輿情暗含著這樣一種意愿：承包期內(nèi)不動(dòng)地還可理解，但承包期滿還不動(dòng)地就難以接受了，況且還有與承包地掛鉤的各種補(bǔ)貼利益。
倘若將這個(gè)“不動(dòng)點(diǎn)“置于村民小組，則意味著對(duì)集體農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利有了清楚的的確認(rèn)。這種確認(rèn)可以賦予集體成員與其制度環(huán)境穩(wěn)定的交往關(guān)聯(lián)，從而可以消解農(nóng)地集體制與農(nóng)地市場(chǎng)化內(nèi)涵的要求動(dòng)地與不動(dòng)地之間的張力。因?yàn)樗紫瓤梢詫⑥r(nóng)地所有權(quán)界定清楚，也即組有所有權(quán)，村只有監(jiān)督權(quán)，③而且它更多的含有公證權(quán)的意味。這其實(shí)已成一種慣例,對(duì)于這種約定成俗的慣例，農(nóng)民一般不會(huì)有異議。再者,組內(nèi)可循集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的功能,維系本組成員的承包權(quán)益及其他成員權(quán)益的最大平均化。至于怎樣維系，可在國(guó)家規(guī)制下賦予組內(nèi)成員自主權(quán)。繼而，組外以村民小組為產(chǎn)權(quán)主體與其他利益主體公平地互動(dòng)或交易，不過其合法性必須經(jīng)過組內(nèi)成員的程序確認(rèn)。這樣就可以做到既合情又合理更合法。其實(shí),在近年來開展的合村行動(dòng)中，土地在組上的產(chǎn)權(quán)關(guān)系是不動(dòng)的，也是不能動(dòng)的，否則合村便無法進(jìn)行。反過來，各地的合村行動(dòng)之所以能夠順利進(jìn)行，原因就在于組上的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系沒動(dòng)。由此也足可以證明村民小組這個(gè)“不動(dòng)點(diǎn)”的有效性。故而,在集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵的博弈均衡中，只有在組上不動(dòng)才行得通，而在戶上不動(dòng)大都是行不通的。
集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)更為系統(tǒng)的確認(rèn)路線，可以用“三確三跟”路線圖來描繪(見圖1)。這個(gè)路線圖的內(nèi)涵，則可以用“三權(quán)分置”下的“六權(quán)歸位與“三確三跟”來表述。“三權(quán)分置”，指的是集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)中的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)由所有權(quán)“一權(quán)統(tǒng)領(lǐng)”抑或孕育其他兩權(quán)于“腹中”的萌芽狀態(tài)，被催生為所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)兩相分離的中繼格局，進(jìn)而指向所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)各自清晰分置，但三者之權(quán)利及其功能交互作用和融合發(fā)展的一種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。不僅如此，在這個(gè)演進(jìn)途中還派生出與上述三權(quán)分別兩兩關(guān)聯(lián)的另外三種權(quán)能,也即轉(zhuǎn)讓權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)和收益權(quán)。要識(shí)解這種糾葛牽件的產(chǎn)權(quán)圖景,需要在這六種產(chǎn)權(quán)抑或權(quán)能之間厘潔邊界并且確認(rèn)關(guān)系，或者說需要將“六權(quán)歸位”。所謂“六權(quán)歸位”,就是將這六種產(chǎn)權(quán)抑或權(quán)能回歸到它們各自理當(dāng)所處的位置，相互之間不可越位，亦不可不到位，更不可虛位。而將上述產(chǎn)權(quán)抑或權(quán)能歸位的方式,可以概括為“三確三跟”。“三確”是指:所有權(quán)確認(rèn)到組(村上監(jiān)督)，承包權(quán)確認(rèn)到戶，經(jīng)營(yíng)權(quán)確認(rèn)到社。此處的“社”,是指廣義上的合作社，既包含各種綜合性和專業(yè)性的合作社，也包括種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)以及農(nóng)業(yè)公司等規(guī)模化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。而“三跟”則是指：收益權(quán)“跟”經(jīng)營(yíng)權(quán)走,流轉(zhuǎn)權(quán)“跟”承包權(quán)走,轉(zhuǎn)讓權(quán)”跟”所有權(quán)走。這里的轉(zhuǎn)讓權(quán)，指的是由集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的“農(nóng)內(nèi)”和“農(nóng)外”變動(dòng)生成的兩種權(quán)能，也即承包地調(diào)整權(quán)和農(nóng)地轉(zhuǎn)市地議價(jià)權(quán)。如果涉及到這兩種產(chǎn)權(quán)變動(dòng)，其權(quán)能單位都在組，不在戶、也不在村。也是說，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的五種形式中，轉(zhuǎn)包、互換、出租、入股這四種可以打包成流轉(zhuǎn)權(quán)且確認(rèn)跟著承包權(quán)走，但轉(zhuǎn)讓權(quán)需要從中剝離出來且確認(rèn)跟著所有權(quán)走。這樣,至少可以在理論上將三權(quán)分置的確權(quán)框架向前推進(jìn)一步，形成“六權(quán)歸位”和“三確三跟”的確權(quán)格局。
其實(shí),實(shí)踐中由于對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)的確認(rèn)富有彈性,所以至少形成了農(nóng)地征收補(bǔ)償分配的三個(gè)版本:一是“征地補(bǔ)償分配1.0版”。也即“征誰，補(bǔ)誰”，或者說征收誰家的地、補(bǔ)償款就給誰家。這種情形類似于將承包地視為農(nóng)戶私產(chǎn)，是種只考慮承包權(quán)益不考慮所有權(quán)益的做法。這種模式在各地農(nóng)村的采用率，到目前為止估計(jì)是最高的。二是“征地補(bǔ)償分配2.0版”。這是一種只考慮所有權(quán)益、不考慮承包權(quán)益的做法，可以視為農(nóng)民自發(fā)地對(duì)前一個(gè)版本進(jìn)行矯枉過正的處置。譬如湖南街山城郊的一個(gè)組，為了解決征地補(bǔ)償給組內(nèi)成員帶來的利益糾紛，就將所有承包地從農(nóng)戶那里收回，繼而將征地補(bǔ)償款按人平均發(fā)放。此外，該組還將剩余的約20畝田地全部從農(nóng)戶收回統(tǒng)一出租，所得租金亦按人均分配。于是，該組成員也就擁有了集體土地的平均分配權(quán)如征地補(bǔ)償款的平均分配權(quán)和土地收租收益的平均分配權(quán)等成員權(quán)力。三是“征地補(bǔ)償分配3.0版”。這是一種按法理和情理區(qū)分所有權(quán)益和承包權(quán)益的做法。例如在安微肥西的鴿子籠村,為平衡全體村民和那些承包地恰好被征收但未得到相應(yīng)補(bǔ)償款的農(nóng)戶之間的利益,就將征地補(bǔ)償款至少分兩部分發(fā)放。一部分以每年每畝600元的流轉(zhuǎn)市價(jià)乘以二輪延包的剩余年份數(shù)再乘以實(shí)際被征地畝數(shù),發(fā)放給承包地被征農(nóng)戶,視同他們將承包地流轉(zhuǎn)給了村組集體。剩余部分則以組為單位按人平均發(fā)放,其中也包括被征地農(nóng)戶，體現(xiàn)集體土地的收益權(quán)在集體成員那里人人有份。而且,這個(gè)版本由于將所有權(quán)益與承包權(quán)益區(qū)分開來,并且分清了“誰跟誰走”的問題，故而在某種程度上含意“三權(quán)分置”下“三確三跟”的確權(quán)路線。
與此同時(shí),集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)與國(guó)家對(duì)集體農(nóng)地的規(guī)制權(quán)和管制權(quán)之間的界線也需要?jiǎng)澏ㄇ逦＿@種“國(guó)家規(guī)管權(quán)”的設(shè)置之所以有必要,既是因?yàn)檗r(nóng)地作為戰(zhàn)略資源關(guān)乎國(guó)計(jì)民生,也是由于農(nóng)民作為個(gè)體雖然精于算計(jì)但作為集體卻缺乏行動(dòng)能力。這意味著集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不僅具有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)屬性,還有著政治社會(huì)屬性。于是,就需要有一種權(quán)利凌駕于上述六權(quán)之上,用以進(jìn)行必要的規(guī)制和管制。這種權(quán)利只能讓渡于國(guó)家,且至少可以分解為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)規(guī)制權(quán)和農(nóng)地用途管制權(quán)，進(jìn)而完善為“農(nóng)地產(chǎn)權(quán)規(guī)制”和“農(nóng)地用途管制”的制度體系。
故而,變革潛能猶在。需要認(rèn)真領(lǐng)會(huì)十九大提出的“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”的精神實(shí)質(zhì),精細(xì)謀劃集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的配套制度改革,形成相互銜接有機(jī)互動(dòng)和運(yùn)轉(zhuǎn)順暢之體系性的農(nóng)地確權(quán)承包和流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)制度、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)規(guī)制和用途管制制度,以及農(nóng)地征收征用和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)準(zhǔn)入制度。因?yàn)?只有貫通城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)融合制度的“最后一公里”，才能真正發(fā)揮市場(chǎng)在農(nóng)地資源配置中的決定性作用。
作者簡(jiǎn)介：嚴(yán)小龍 湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院、科學(xué)社會(huì)主義研究所和縣域發(fā)展研究中心教授、博士生導(dǎo)師
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《湖南社會(huì)科學(xué)》2019年第1期 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）
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