【摘要】農(nóng)地確權(quán)是解決農(nóng)地產(chǎn)權(quán)虛置的基礎(chǔ)條件，但農(nóng)地確權(quán)的認(rèn)識(shí)與實(shí)踐誤區(qū)影響當(dāng)前農(nóng)地確權(quán)工作的有效開展，其中把現(xiàn)在確權(quán)等同于過去確權(quán)，把確權(quán)等同于私有化，把確權(quán)長(zhǎng)久不變與可變絕對(duì)對(duì)立起來，把確權(quán)實(shí)踐存在問題與鄉(xiāng)村治理對(duì)立起來等誤區(qū)尤為突出。本文意在區(qū)分傳統(tǒng)社會(huì)、計(jì)劃時(shí)代、改革開放初期和改革深度階段的確權(quán)背景與涵義。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)地；確權(quán)；誤區(qū)；路徑
2013年1月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》又明確提出用5年時(shí)間基本完成農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。目前農(nóng)地確權(quán)工作在全國(guó)各地陸續(xù)開展。然而，由于各自所持的理論或觀點(diǎn)不同、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)認(rèn)知各異、各地文化生態(tài)以及地區(qū)地理屬性有別，人們對(duì)農(nóng)地確權(quán)的認(rèn)識(shí)與實(shí)踐存在認(rèn)識(shí)分歧，甚至陷入了難以自拔的誤區(qū)，為了厘清這些誤區(qū)，有必要對(duì)這些問題正本清源，為當(dāng)前正在進(jìn)行的確權(quán)工作以及今后優(yōu)化確權(quán)工作提供及時(shí)有益的參考或指導(dǎo)。
一、區(qū)分不同背景，厘清確權(quán)涵義：走出把現(xiàn)在確權(quán)等同于過去確權(quán)的認(rèn)識(shí)誤區(qū)
許多人對(duì)當(dāng)前農(nóng)地確權(quán)有這樣一種認(rèn)識(shí)，認(rèn)為“農(nóng)地確權(quán)并不新鮮”，“傳統(tǒng)社會(huì)每次王朝更替都會(huì)確權(quán)”，“新中國(guó)成立以來就多次確權(quán)”，但是“地還是那塊地，換湯不換藥，沒有多大意義”。這種觀點(diǎn)實(shí)質(zhì)是將現(xiàn)在農(nóng)地確權(quán)與過去歷次確權(quán)等同起來，對(duì)彼此共性停留在表象上認(rèn)識(shí)，完全忽略了彼此間的區(qū)別與聯(lián)系。認(rèn)清這個(gè)觀點(diǎn)，我們必須清楚過去屢次確權(quán)與現(xiàn)在確權(quán)的不同背景、內(nèi)涵和意義。傳統(tǒng)社會(huì)確權(quán)是確農(nóng)地私權(quán)，“既有以少部分‘自耕農(nóng)’存在的農(nóng)民私有，還有以‘地主、官僚’為主體的私有”，但是“在整個(gè)以上層階級(jí)或社會(huì)精英為主導(dǎo)的封建社會(huì)，地主官僚的私有常常淹沒農(nóng)民對(duì)土地的所有權(quán)或使用權(quán)”[1]（p27），以致于出現(xiàn)社會(huì)動(dòng)蕩，王朝更替。革命時(shí)期和新中國(guó)土改確權(quán)雖然沿襲了確土地所有權(quán)于個(gè)人私有的特點(diǎn)，但完全不同于傳統(tǒng)社會(huì)土地確權(quán)框架，即確農(nóng)地所有權(quán)于農(nóng)民，真正“耕者有其田”，擺脫了過去歷史長(zhǎng)期存在地主與農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)對(duì)立，撥除了地主官僚剝奪侵蝕農(nóng)民地權(quán)的根子。緣于“社會(huì)公有、社會(huì)公用”目標(biāo)改造能夠迅速實(shí)現(xiàn)社會(huì)化大生產(chǎn)以促進(jìn)工業(yè)化發(fā)展要求，社會(huì)主義改造時(shí)期的農(nóng)業(yè)改造就是通過快速“合作化”形式“確農(nóng)民集體所有權(quán)”，在互助組時(shí)農(nóng)民對(duì)土地所有權(quán)的性質(zhì)未變，在初級(jí)社、高級(jí)社農(nóng)民土地所有權(quán)開始與農(nóng)民發(fā)生分離，雖然農(nóng)民個(gè)體所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)利益仍被承認(rèn)，但到了人民公社，農(nóng)民則失去土地所有權(quán)，農(nóng)地集體所有制最終確立，并形成了“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”產(chǎn)權(quán)制度格局。由于不區(qū)分條件的單純農(nóng)地集體化淹沒了農(nóng)民個(gè)人積極性，極大地制約了農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展，并有悖與工業(yè)化發(fā)展目標(biāo)。為了解決這個(gè)問題，農(nóng)村改革遵循路徑依賴原則，即堅(jiān)持農(nóng)村集體所有權(quán)不變，將“集體所有權(quán)”分割為農(nóng)地“集體所有權(quán)”和“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，實(shí)現(xiàn)以農(nóng)戶家庭為微觀基礎(chǔ)的“統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營(yíng)”農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度安排。農(nóng)地分散化、細(xì)碎化、“三年小調(diào)、五年大調(diào)”調(diào)整頻繁化，較好地平衡了農(nóng)戶之間“生老病死、婚喪嫁娶”帶來利益沖突，為我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村持續(xù)發(fā)展提供了強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)動(dòng)力和社會(huì)績(jī)效。
“兩權(quán)分離”實(shí)施多年之后，現(xiàn)實(shí)的變遷使當(dāng)初的制度優(yōu)勢(shì)遭遇到前所未有的困境。國(guó)家市場(chǎng)化、工業(yè)化和城市化的不斷發(fā)展，城市發(fā)展與工業(yè)增長(zhǎng)的外部吸引，農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化逐步釋放，農(nóng)村空心化開始顯現(xiàn)，并且形成了“由人口空心化逐漸轉(zhuǎn)換為農(nóng)村人口、土地、產(chǎn)業(yè)、基建、宅基地、基層組織空心化的農(nóng)村地域空心化”[2]，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化、婦女化、農(nóng)業(yè)后繼無人并存的狀況使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)日漸式微。改變這種態(tài)勢(shì)，必須讓有限的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力去承載更多的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)，因此，激活農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成為必然，創(chuàng)新農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，從走向“三權(quán)分置”，即在“兩權(quán)分離”的基礎(chǔ)上，再次將“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”分割開來，形成“所有權(quán)”、“承包權(quán)”、“經(jīng)營(yíng)權(quán)”三權(quán)分置的格局。當(dāng)前確權(quán)是確農(nóng)民長(zhǎng)久承包權(quán)，做到“確權(quán)確地確利”三位一體，其蘊(yùn)含著當(dāng)前的特殊意義：其一，確權(quán)意味著農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)明晰化，農(nóng)民將擁有更加長(zhǎng)久穩(wěn)定之權(quán)，有利于增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的長(zhǎng)期穩(wěn)定預(yù)期[3]，增加農(nóng)民投資經(jīng)營(yíng)土地的積極性；其二，確權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的前提與基礎(chǔ)[4]，農(nóng)民有了土地確權(quán)憑證，便有了流轉(zhuǎn)交易憑據(jù)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的流動(dòng)性極大增強(qiáng)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易費(fèi)用將大大降低，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的頻率將會(huì)加快；同時(shí)，通過農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)交易，流轉(zhuǎn)雙方市場(chǎng)交易意愿得以實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民群體職業(yè)將會(huì)發(fā)生分化，經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的真正主體得以形成，農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、農(nóng)民老弱化、農(nóng)村空心化將得到較好地解決，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標(biāo)將會(huì)加快實(shí)現(xiàn)；其三，確權(quán)讓農(nóng)民有了較為完整的物權(quán)，并且賦予了權(quán)證的法律保障形式，不僅增強(qiáng)農(nóng)民在土地征收征用談判、土地權(quán)屬糾紛中的地位，而且也依法保障農(nóng)地權(quán)屬利益相關(guān)人的土地權(quán)益，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展[5]。
二、清晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，樹立產(chǎn)權(quán)觀念：走出把現(xiàn)在確權(quán)等同于私有化的認(rèn)識(shí)誤區(qū)
目前對(duì)農(nóng)地確權(quán)非議的典型觀點(diǎn)就是農(nóng)地確權(quán)于農(nóng)等于“私有化”，甚至認(rèn)為“集體土地?zé)o論怎么改，最終也只有通過‘私有化’才能解決農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)保障不足問題”[6]。其基本觀點(diǎn)有兩個(gè)：一是完整確權(quán)或充分賦權(quán)，農(nóng)地便任由農(nóng)民自己處置，農(nóng)地買賣市場(chǎng)化、農(nóng)地抵押、發(fā)展或處置就會(huì)出現(xiàn)，這與農(nóng)地私有化無異。二是充分或完整確權(quán)將會(huì)使農(nóng)民擁有無限制的權(quán)利，農(nóng)民將會(huì)肆意妄為而出現(xiàn)無政府狀態(tài)，要不因?yàn)檎c農(nóng)民進(jìn)行土地交易談判時(shí)漫天要價(jià)導(dǎo)致無法交易成為“釘子戶”，要不因?yàn)楦F困潦倒而將土地變賣、抵押導(dǎo)致農(nóng)民流離失所、社會(huì)動(dòng)蕩和王朝覆滅。該觀點(diǎn)機(jī)械地將產(chǎn)權(quán)外部性問題擴(kuò)大化，一方面，緣于兩種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)：一是將土地“買賣”、“私有”與“土地兼并”、“社會(huì)動(dòng)亂”劃等號(hào)，認(rèn)為只要土地私有便會(huì)買賣成風(fēng)，土地兼并必然發(fā)生，少部分干部、黑勢(shì)力、惡勢(shì)力一夜之間成為大地主，多數(shù)農(nóng)民則會(huì)因?yàn)椤百€博”、“喝酒”而喪失土地，長(zhǎng)此以往必將造成嚴(yán)重的社會(huì)問題，甚至出現(xiàn)社會(huì)動(dòng)亂。二是將土地“買賣”、“私有”與“社會(huì)轉(zhuǎn)型”對(duì)立起來。土地“買賣”、“私有”是經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要條件。只允許農(nóng)地流轉(zhuǎn)，而不允許土地買賣，農(nóng)民永遠(yuǎn)是農(nóng)民，農(nóng)民及其子女不可能分化，他們只能長(zhǎng)期徘徊于城鄉(xiāng)之間處于兼業(yè)狀態(tài)，即便有穩(wěn)定非農(nóng)職業(yè)或穩(wěn)定收入，哪怕是考入大學(xué)有體面非農(nóng)工作的農(nóng)民子女，也不愿放棄自己的土地，整個(gè)農(nóng)村將會(huì)長(zhǎng)期處于滯脹凝固化狀態(tài)。另一方面，緣自兩個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)：一是將農(nóng)民充分享有土地權(quán)利與履行應(yīng)盡的土地義務(wù)對(duì)立起來，認(rèn)為農(nóng)民只要有了充分權(quán)利，農(nóng)民就無需承擔(dān)任何義務(wù)，一切以農(nóng)民自己的私利為中心；二是將農(nóng)民享有充分地權(quán)與政府履行土地管理職能割裂開來，認(rèn)為農(nóng)民充分享有地權(quán)，政府就不應(yīng)該管，也沒有必要管理，政府則無所作為，甚至把政府應(yīng)該履行的對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)職能也統(tǒng)統(tǒng)拋棄。
走出這種認(rèn)識(shí)誤區(qū)必須樹立正確的產(chǎn)權(quán)觀念。清晰產(chǎn)權(quán)是市場(chǎng)交易的前提，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形成和發(fā)展的基礎(chǔ)條件。樹立正確的產(chǎn)權(quán)觀念，就是堅(jiān)持產(chǎn)權(quán)清晰思想，杜絕將“產(chǎn)權(quán)清晰”與“私有化”簡(jiǎn)單地劃等號(hào)。同樣，“農(nóng)地確權(quán)”就是“清晰產(chǎn)權(quán)”，不要因?yàn)椤按_權(quán)”而冠以“私有化”，過度地將確權(quán)政治意識(shí)形態(tài)化，只會(huì)延誤改革，現(xiàn)實(shí)的選擇是根據(jù)實(shí)際情況作出的必要選擇。當(dāng)前農(nóng)地確權(quán)就是根據(jù)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體實(shí)際情況確權(quán)。其一，區(qū)分不同主體，確農(nóng)地集體所有權(quán)。一是區(qū)分農(nóng)地名義主體、農(nóng)地管理主體和農(nóng)民實(shí)際主體。“國(guó)家”作為土地名義“所有者”主體，這是任何實(shí)體國(guó)家不可改變的政治事實(shí)；農(nóng)地所有權(quán)雖然落實(shí)到農(nóng)民集體，但更多的涵義是履行“農(nóng)地管理主體”，而農(nóng)民或農(nóng)民群體為“農(nóng)地實(shí)際主體”。二是區(qū)分“農(nóng)民集體共地”與“農(nóng)民個(gè)體私地”。在堅(jiān)持集體所有的原則下，“農(nóng)民集體共地”歸對(duì)應(yīng)的“集體”所有，而農(nóng)民個(gè)體私地歸農(nóng)民“個(gè)人”所有；農(nóng)民集體共地利益部分歸農(nóng)民集體擁有，部分歸農(nóng)民個(gè)人享有，農(nóng)民私地利益歸農(nóng)民所有。其二，依據(jù)主體情況變化確地。一方面，根據(jù)發(fā)包方主體合并、分離、消失、新的主體產(chǎn)生等實(shí)際情況變化確地；另一方面，根據(jù)承包方主體變化確地，如依據(jù)戶主變更、家庭分戶分地、分戶未分地、分戶未徹底分地、無地戶、無籍戶、外來戶、絕戶（消失或即將消失的戶主）確地。其三，根據(jù)權(quán)屬爭(zhēng)議處理原則確地。在尊重確權(quán)的總體原則情況之下，既要考慮長(zhǎng)期歷史遺留問題或各地傳統(tǒng)沿襲；又適當(dāng)考慮各地實(shí)情，以現(xiàn)有的土地承包關(guān)系為邏輯起點(diǎn)，對(duì)過去糾結(jié)的地權(quán)關(guān)系進(jìn)行歷史切割，否則又會(huì)重蹈歷史覆轍，陷入無休止確權(quán)之中。其四，依據(jù)變化了的農(nóng)地四至邊界確權(quán)。城鎮(zhèn)化建設(shè)、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、換地建房、賣地建房都會(huì)引起“渠”、“路”、“溝”、“村莊”和“水塘”等為標(biāo)志的四至（東西南北）邊界變化，隨著時(shí)間推移和代際更替，原有標(biāo)志記憶日漸模糊并逐步淡忘，以致于埋下地權(quán)紛爭(zhēng)的隱患。因此，一方面根據(jù)農(nóng)地的地理屬性，明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)地理邊界，將農(nóng)民“共地”界定給農(nóng)民“具體”的集體組織，將包括承包地、宅基地和自留地在內(nèi)的“私地”界定給農(nóng)民；另一方面通過地籍調(diào)查確定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)四至邊界，并運(yùn)用如GSP或地圖遙感等高科技手段對(duì)其進(jìn)行精確定位。
三、辯證把握長(zhǎng)久不變?cè)瓌t：走出把確權(quán)長(zhǎng)久不變與可變絕對(duì)對(duì)立起來的認(rèn)識(shí)誤區(qū)
農(nóng)地確權(quán)意在清晰產(chǎn)權(quán)并確長(zhǎng)久之權(quán)。中央文件多次表明農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以后不再變了。但長(zhǎng)久不變內(nèi)涵這“變”與“不變”的不確定。部分政學(xué)界人士把長(zhǎng)久不變與可變絕對(duì)對(duì)立起來，陷入了絕對(duì)與相對(duì)的形而上學(xué)靜止認(rèn)識(shí)境地。絕對(duì)主義靜止觀者認(rèn)為，“長(zhǎng)久”確權(quán)就是將農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限由“30年”調(diào)整為“長(zhǎng)久不變”；一旦確立就不允許調(diào)整或重分，更不準(zhǔn)許買或賣。國(guó)務(wù)院下文禁止流轉(zhuǎn)承包權(quán)意在如此。相對(duì)主義靜止觀者認(rèn)為，學(xué)者擔(dān)心今后還會(huì)有變，因?yàn)楸M管政府一再承諾農(nóng)地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”，但是這只是個(gè)策略性原則，其本身暗含著抽象性與可變性，是典型的“用益物權(quán)”性質(zhì)。如1998年確定承包期再延長(zhǎng)30年，從1999年算起至今已有15年，再過15年即2028年承包期滿后，是繼續(xù)延長(zhǎng)，還是重新調(diào)整或再分，都說不清，因?yàn)橛行┑胤竭€是沿襲調(diào)整。絕對(duì)主義與相對(duì)主義靜止觀都歪曲了對(duì)農(nóng)地確長(zhǎng)久不變之權(quán)的認(rèn)識(shí)。一方面，“長(zhǎng)久不變”本意是維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利及權(quán)益享有不變，防止政府隨意調(diào)整土地造成的土地缺乏穩(wěn)定性，不利于土地流轉(zhuǎn)及長(zhǎng)遠(yuǎn)投資。另一方面，產(chǎn)權(quán)的可變是在不變的基礎(chǔ)上變，即順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型規(guī)律，遵循城鄉(xiāng)互動(dòng)及發(fā)展一體化要求，以市場(chǎng)為杠桿，尊重農(nóng)民意愿，尊重農(nóng)民選擇，允許農(nóng)民產(chǎn)權(quán)交易。上述觀點(diǎn)表面上是為農(nóng)民著想，維護(hù)農(nóng)民利益，但實(shí)質(zhì)是在限制農(nóng)民，前者在于限制農(nóng)地買賣，后者在于限制農(nóng)民流動(dòng)，兩者本質(zhì)都是捆住農(nóng)民，維護(hù)城鄉(xiāng)二元格局長(zhǎng)久不變。
突破“長(zhǎng)久不變”不確定性束縛，必須深刻認(rèn)識(shí)當(dāng)前農(nóng)村的新變局。當(dāng)今農(nóng)村社會(huì)農(nóng)民大規(guī)模流向城市從事非農(nóng)工作，許多農(nóng)民將不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)，而且隨著老一代農(nóng)民逐漸逝去，新生代農(nóng)民大部分又不種田，農(nóng)業(yè)后繼無人或有田無人種的形勢(shì)將更加嚴(yán)峻。如果“長(zhǎng)久不變”的政策得不到落實(shí)，必然只會(huì)導(dǎo)致兩難困局：一是助長(zhǎng)承包者的惜售心理，要不因?yàn)闊o利或小利而不愿流轉(zhuǎn)以致于長(zhǎng)期無休止地拋荒，要不因?yàn)橛欣L(zhǎng)久出租成為食利者階層；二是抑制了農(nóng)民投資發(fā)展農(nóng)業(yè)的需求，要不因?yàn)榱呤墼蚴罐r(nóng)民難以租到自己需要的足夠土地，要不因?yàn)樽馄陔y確與包括租金在內(nèi)成本考慮而不敢擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)，致使農(nóng)業(yè)發(fā)展長(zhǎng)期處于低迷狀態(tài)。突破“長(zhǎng)久不變”的不確定束縛，必須把握兩者之間的辯證關(guān)系，讓農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化落到實(shí)處。一是擴(kuò)大農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能范圍，讓單純的債權(quán)關(guān)系逐步轉(zhuǎn)向物權(quán)關(guān)系，使承包者有能力并且敢于出租土地，使擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者租地?zé)o后顧之憂；二是在現(xiàn)有流轉(zhuǎn)形式的基礎(chǔ)上繼續(xù)深化流轉(zhuǎn)，而最具有根本意義是讓農(nóng)民可以買賣承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，以徹底流轉(zhuǎn)來實(shí)現(xiàn)農(nóng)民分化。只有在物權(quán)化基礎(chǔ)上，“通過市場(chǎng)機(jī)制自發(fā)地實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置，使‘人多地少’、‘人少地多’現(xiàn)象得到解決，‘想種田’的能夠得到土地，‘不想種田’的自愿放棄土地，從而使市場(chǎng)主體準(zhǔn)確到位，相關(guān)利益人各得其所”[7]，這樣農(nóng)地流轉(zhuǎn)才能張弛有度，農(nóng)民才能有序分化。
四、農(nóng)地確權(quán)是鄉(xiāng)村治理新起點(diǎn)：走出把現(xiàn)在確權(quán)與鄉(xiāng)村治理對(duì)立起來的認(rèn)識(shí)誤區(qū)
家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以來，農(nóng)村集體組織管理功能逐漸式微，農(nóng)戶個(gè)體的權(quán)利則得到張揚(yáng)，學(xué)者們擔(dān)心農(nóng)地長(zhǎng)久確權(quán)之后將進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民個(gè)體的權(quán)利，助長(zhǎng)農(nóng)民個(gè)人主義泛濫，集體組織力量將嚴(yán)重弱化，由此必然沖擊公共事務(wù)建設(shè)，沖擊鄉(xiāng)村原有治理秩序，致使鄉(xiāng)村治理處于癱瘓狀態(tài)。當(dāng)前有兩個(gè)比較突出的觀點(diǎn)：一是確權(quán)終結(jié)了農(nóng)村集體組織的發(fā)包權(quán)；二是確權(quán)終結(jié)了集體或政府對(duì)農(nóng)民的制約力。前者的理由在于農(nóng)地長(zhǎng)久確權(quán)打破了農(nóng)民承包土地的期限限制，由過去隨意調(diào)整轉(zhuǎn)為長(zhǎng)久穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)，這將極大地改變過去農(nóng)村集體所有者與農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)者的權(quán)力關(guān)系，即由發(fā)包方與受讓方的主被動(dòng)關(guān)系解構(gòu)為相對(duì)獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)主體。所以，農(nóng)地長(zhǎng)久確權(quán)強(qiáng)化與提升了農(nóng)民的地權(quán)主體地位，而農(nóng)村基層組織“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)職能將進(jìn)一步弱化”、“鄉(xiāng)村治理秩序發(fā)生動(dòng)搖”、“邏輯上蘊(yùn)含了我國(guó)農(nóng)村社會(huì)從生產(chǎn)方式到治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變”。[8]后者在于農(nóng)地長(zhǎng)久確權(quán)之后，農(nóng)村集體組織失去了發(fā)包權(quán)、調(diào)整權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)等權(quán)力，也就失去了對(duì)農(nóng)民的控制力量，同時(shí)也意味著農(nóng)民不僅僅是單純地可以自由支配自己的土地，而且可以自由支配包括自身勞動(dòng)力在內(nèi)的其他要素，鄉(xiāng)村組織再也無力管理與控制農(nóng)民，所以，“一旦確權(quán)，鄉(xiāng)村治理秩序?qū)⒊蔀闊o序狀態(tài)”[9]。
上述觀點(diǎn)錯(cuò)誤地把農(nóng)地長(zhǎng)久確權(quán)與鄉(xiāng)村治理對(duì)立起來。傳統(tǒng)以士紳階層管理為核心的中國(guó)鄉(xiāng)村治理，在農(nóng)地公有（集體化）旗號(hào)改造下，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村公共秩序遭到徹底瓦解，國(guó)家政權(quán)逐級(jí)強(qiáng)勢(shì)滲入農(nóng)村，被政府管得過細(xì)、過緊、過死的農(nóng)村失去了本應(yīng)該有的活力；隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度釋放，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展沖動(dòng)激活了鄉(xiāng)村的生命活力，農(nóng)民個(gè)體自由的綻放極大地促進(jìn)了農(nóng)村的偉大變革，但鄉(xiāng)村計(jì)劃遺留的治理舊秩序依然如影隨形。隨著市場(chǎng)化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的強(qiáng)烈撞擊，鄉(xiāng)村的社會(huì)生態(tài)結(jié)構(gòu)和生存形態(tài)已經(jīng)發(fā)生裂變，尤其在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已觸及到長(zhǎng)久確權(quán)的背景下，國(guó)家或政府依然強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)與維持農(nóng)村基層群眾管理秩序格局。這表明現(xiàn)有鄉(xiāng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度設(shè)計(jì)與原有鄉(xiāng)村計(jì)劃治理秩序發(fā)生猛烈碰撞。順應(yīng)新的時(shí)代發(fā)展要求，改變鄉(xiāng)村治理舊秩序，解決兩者的沖突與對(duì)立成為重中之重。由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)虛置長(zhǎng)期維系著鄉(xiāng)村治理舊秩序，解決產(chǎn)權(quán)虛置以促進(jìn)鄉(xiāng)村治理重構(gòu)自然成為農(nóng)村發(fā)展的核心問題。當(dāng)前的農(nóng)地確權(quán)就是打亂原有的村莊秩序和利益分配格局，沖擊了不合理治理秩序，但是農(nóng)地確權(quán)不是鄉(xiāng)村治理的終結(jié)，而是新的鄉(xiāng)村治理格局的邏輯開端。村莊不會(huì)消滅或終結(jié)，“城市中國(guó)”不會(huì)淹沒“鄉(xiāng)土中國(guó)”，“城市社會(huì)”也不會(huì)替代“鄉(xiāng)土社會(huì)”，農(nóng)地確權(quán)之后將在新的歷史起點(diǎn)上繼續(xù)承載著鄉(xiāng)村自然、歷史、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與文化內(nèi)涵，繼續(xù)豐富鄉(xiāng)村生態(tài)文明新形式，逐步構(gòu)建并形成鄉(xiāng)村治理新秩序。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2017年第1期
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