【摘要】農地確權是解決農地產權虛置的基礎條件，但農地確權的認識與實踐誤區影響當前農地確權工作的有效開展，其中把現在確權等同于過去確權，把確權等同于私有化，把確權長久不變與可變絕對對立起來，把確權實踐存在問題與鄉村治理對立起來等誤區尤為突出。本文意在區分傳統社會、計劃時代、改革開放初期和改革深度階段的確權背景與涵義。
【關鍵詞】農地；確權；誤區；路徑
2013年1月，國務院《關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》又明確提出用5年時間基本完成農地承包經營權確權登記頒證工作。目前農地確權工作在全國各地陸續開展。然而，由于各自所持的理論或觀點不同、實踐經驗認知各異、各地文化生態以及地區地理屬性有別，人們對農地確權的認識與實踐存在認識分歧，甚至陷入了難以自拔的誤區，為了厘清這些誤區，有必要對這些問題正本清源，為當前正在進行的確權工作以及今后優化確權工作提供及時有益的參考或指導。
一、區分不同背景，厘清確權涵義：走出把現在確權等同于過去確權的認識誤區
許多人對當前農地確權有這樣一種認識，認為“農地確權并不新鮮”，“傳統社會每次王朝更替都會確權”，“新中國成立以來就多次確權”，但是“地還是那塊地，換湯不換藥，沒有多大意義”。這種觀點實質是將現在農地確權與過去歷次確權等同起來，對彼此共性停留在表象上認識，完全忽略了彼此間的區別與聯系。認清這個觀點，我們必須清楚過去屢次確權與現在確權的不同背景、內涵和意義。傳統社會確權是確農地私權，“既有以少部分‘自耕農’存在的農民私有，還有以‘地主、官僚’為主體的私有”，但是“在整個以上層階級或社會精英為主導的封建社會，地主官僚的私有常常淹沒農民對土地的所有權或使用權”[1]（p27），以致于出現社會動蕩，王朝更替。革命時期和新中國土改確權雖然沿襲了確土地所有權于個人私有的特點，但完全不同于傳統社會土地確權框架，即確農地所有權于農民，真正“耕者有其田”，擺脫了過去歷史長期存在地主與農民的產權對立，撥除了地主官僚剝奪侵蝕農民地權的根子。緣于“社會公有、社會公用”目標改造能夠迅速實現社會化大生產以促進工業化發展要求，社會主義改造時期的農業改造就是通過快速“合作化”形式“確農民集體所有權”，在互助組時農民對土地所有權的性質未變，在初級社、高級社農民土地所有權開始與農民發生分離，雖然農民個體所有權的經濟利益仍被承認，但到了人民公社，農民則失去土地所有權，農地集體所有制最終確立，并形成了“三級所有，隊為基礎”產權制度格局。由于不區分條件的單純農地集體化淹沒了農民個人積極性，極大地制約了農村生產力發展，并有悖與工業化發展目標。為了解決這個問題，農村改革遵循路徑依賴原則，即堅持農村集體所有權不變，將“集體所有權”分割為農地“集體所有權”和“承包經營權”，實現以農戶家庭為微觀基礎的“統分結合、雙層經營”農村基本經營制度安排。農地分散化、細碎化、“三年小調、五年大調”調整頻繁化，較好地平衡了農戶之間“生老病死、婚喪嫁娶”帶來利益沖突，為我國農業農村持續發展提供了強大經濟動力和社會績效。
“兩權分離”實施多年之后，現實的變遷使當初的制度優勢遭遇到前所未有的困境。國家市場化、工業化和城市化的不斷發展，城市發展與工業增長的外部吸引，農業內卷化逐步釋放，農村空心化開始顯現，并且形成了“由人口空心化逐漸轉換為農村人口、土地、產業、基建、宅基地、基層組織空心化的農村地域空心化”[2]，農業勞動力老齡化、婦女化、農業后繼無人并存的狀況使農業產業日漸式微。改變這種態勢，必須讓有限的農業勞動力去承載更多的農地經營，因此，激活農民土地承包經營權成為必然，創新農地產權制度，從走向“三權分置”，即在“兩權分離”的基礎上，再次將“承包經營權”分割開來，形成“所有權”、“承包權”、“經營權”三權分置的格局。當前確權是確農民長久承包權，做到“確權確地確利”三位一體，其蘊含著當前的特殊意義：其一，確權意味著農民土地產權明晰化，農民將擁有更加長久穩定之權，有利于增強農民對土地承包經營權的長期穩定預期[3]，增加農民投資經營土地的積極性；其二，確權是土地流轉的前提與基礎[4]，農民有了土地確權憑證，便有了流轉交易憑據，農地產權的流動性極大增強，農地流轉交易費用將大大降低，農地流轉的頻率將會加快；同時，通過農地產權市場交易，流轉雙方市場交易意愿得以實現，農民群體職業將會發生分化，經營農業的真正主體得以形成，農業兼業化、農民老弱化、農村空心化將得到較好地解決，農業現代化目標將會加快實現；其三，確權讓農民有了較為完整的物權，并且賦予了權證的法律保障形式，不僅增強農民在土地征收征用談判、土地權屬糾紛中的地位，而且也依法保障農地權屬利益相關人的土地權益，確保經濟社會可持續發展[5]。
二、清晰農地產權，樹立產權觀念：走出把現在確權等同于私有化的認識誤區
目前對農地確權非議的典型觀點就是農地確權于農等于“私有化”，甚至認為“集體土地無論怎么改，最終也只有通過‘私有化’才能解決農村土地產權保障不足問題”[6]。其基本觀點有兩個：一是完整確權或充分賦權，農地便任由農民自己處置，農地買賣市場化、農地抵押、發展或處置就會出現，這與農地私有化無異。二是充分或完整確權將會使農民擁有無限制的權利，農民將會肆意妄為而出現無政府狀態，要不因為政府與農民進行土地交易談判時漫天要價導致無法交易成為“釘子戶”，要不因為窮困潦倒而將土地變賣、抵押導致農民流離失所、社會動蕩和王朝覆滅。該觀點機械地將產權外部性問題擴大化，一方面，緣于兩種錯誤的認識：一是將土地“買賣”、“私有”與“土地兼并”、“社會動亂”劃等號，認為只要土地私有便會買賣成風，土地兼并必然發生，少部分干部、黑勢力、惡勢力一夜之間成為大地主，多數農民則會因為“賭博”、“喝酒”而喪失土地，長此以往必將造成嚴重的社會問題，甚至出現社會動亂。二是將土地“買賣”、“私有”與“社會轉型”對立起來。土地“買賣”、“私有”是經濟社會轉型的重要條件。只允許農地流轉，而不允許土地買賣，農民永遠是農民，農民及其子女不可能分化，他們只能長期徘徊于城鄉之間處于兼業狀態，即便有穩定非農職業或穩定收入，哪怕是考入大學有體面非農工作的農民子女，也不愿放棄自己的土地，整個農村將會長期處于滯脹凝固化狀態。另一方面，緣自兩個認識誤區：一是將農民充分享有土地權利與履行應盡的土地義務對立起來，認為農民只要有了充分權利，農民就無需承擔任何義務，一切以農民自己的私利為中心；二是將農民享有充分地權與政府履行土地管理職能割裂開來，認為農民充分享有地權，政府就不應該管，也沒有必要管理，政府則無所作為，甚至把政府應該履行的對農民土地權益的保護職能也統統拋棄。
走出這種認識誤區必須樹立正確的產權觀念。清晰產權是市場交易的前提，是市場經濟形成和發展的基礎條件。樹立正確的產權觀念，就是堅持產權清晰思想，杜絕將“產權清晰”與“私有化”簡單地劃等號。同樣，“農地確權”就是“清晰產權”，不要因為“確權”而冠以“私有化”，過度地將確權政治意識形態化，只會延誤改革，現實的選擇是根據實際情況作出的必要選擇。當前農地確權就是根據農地產權主體實際情況確權。其一，區分不同主體，確農地集體所有權。一是區分農地名義主體、農地管理主體和農民實際主體。“國家”作為土地名義“所有者”主體，這是任何實體國家不可改變的政治事實；農地所有權雖然落實到農民集體，但更多的涵義是履行“農地管理主體”，而農民或農民群體為“農地實際主體”。二是區分“農民集體共地”與“農民個體私地”。在堅持集體所有的原則下，“農民集體共地”歸對應的“集體”所有，而農民個體私地歸農民“個人”所有；農民集體共地利益部分歸農民集體擁有，部分歸農民個人享有，農民私地利益歸農民所有。其二，依據主體情況變化確地。一方面，根據發包方主體合并、分離、消失、新的主體產生等實際情況變化確地；另一方面，根據承包方主體變化確地，如依據戶主變更、家庭分戶分地、分戶未分地、分戶未徹底分地、無地戶、無籍戶、外來戶、絕戶（消失或即將消失的戶主）確地。其三，根據權屬爭議處理原則確地。在尊重確權的總體原則情況之下，既要考慮長期歷史遺留問題或各地傳統沿襲；又適當考慮各地實情，以現有的土地承包關系為邏輯起點，對過去糾結的地權關系進行歷史切割，否則又會重蹈歷史覆轍，陷入無休止確權之中。其四，依據變化了的農地四至邊界確權。城鎮化建設、農田水利設施建設、公共基礎設施建設、換地建房、賣地建房都會引起“渠”、“路”、“溝”、“村莊”和“水塘”等為標志的四至（東西南北）邊界變化，隨著時間推移和代際更替，原有標志記憶日漸模糊并逐步淡忘，以致于埋下地權紛爭的隱患。因此，一方面根據農地的地理屬性，明確農地產權地理邊界，將農民“共地”界定給農民“具體”的集體組織，將包括承包地、宅基地和自留地在內的“私地”界定給農民；另一方面通過地籍調查確定農地產權四至邊界，并運用如GSP或地圖遙感等高科技手段對其進行精確定位。
三、辯證把握長久不變原則：走出把確權長久不變與可變絕對對立起來的認識誤區
農地確權意在清晰產權并確長久之權。中央文件多次表明農民土地承包經營權以后不再變了。但長久不變內涵這“變”與“不變”的不確定。部分政學界人士把長久不變與可變絕對對立起來，陷入了絕對與相對的形而上學靜止認識境地。絕對主義靜止觀者認為，“長久”確權就是將農民的土地承包經營權期限由“30年”調整為“長久不變”；一旦確立就不允許調整或重分，更不準許買或賣。國務院下文禁止流轉承包權意在如此。相對主義靜止觀者認為，學者擔心今后還會有變，因為盡管政府一再承諾農地承包關系“長久不變”，但是這只是個策略性原則，其本身暗含著抽象性與可變性，是典型的“用益物權”性質。如1998年確定承包期再延長30年，從1999年算起至今已有15年，再過15年即2028年承包期滿后，是繼續延長，還是重新調整或再分，都說不清，因為有些地方還是沿襲調整。絕對主義與相對主義靜止觀都歪曲了對農地確長久不變之權的認識。一方面，“長久不變”本意是維護農民土地權利及權益享有不變，防止政府隨意調整土地造成的土地缺乏穩定性，不利于土地流轉及長遠投資。另一方面，產權的可變是在不變的基礎上變，即順應經濟社會發展轉型規律，遵循城鄉互動及發展一體化要求，以市場為杠桿，尊重農民意愿，尊重農民選擇，允許農民產權交易。上述觀點表面上是為農民著想，維護農民利益，但實質是在限制農民，前者在于限制農地買賣，后者在于限制農民流動，兩者本質都是捆住農民，維護城鄉二元格局長久不變。
突破“長久不變”不確定性束縛，必須深刻認識當前農村的新變局。當今農村社會農民大規模流向城市從事非農工作，許多農民將不再從事農業，而且隨著老一代農民逐漸逝去，新生代農民大部分又不種田，農業后繼無人或有田無人種的形勢將更加嚴峻。如果“長久不變”的政策得不到落實，必然只會導致兩難困局：一是助長承包者的惜售心理，要不因為無利或小利而不愿流轉以致于長期無休止地拋荒，要不因為有利而長久出租成為食利者階層；二是抑制了農民投資發展農業的需求，要不因為吝售原因使農民難以租到自己需要的足夠土地，要不因為租期難確與包括租金在內成本考慮而不敢擴大經營，致使農業發展長期處于低迷狀態。突破“長久不變”的不確定束縛，必須把握兩者之間的辯證關系，讓農地承包經營權物權化落到實處。一是擴大農民承包經營權的權能范圍，讓單純的債權關系逐步轉向物權關系，使承包者有能力并且敢于出租土地，使擴大農地經營者租地無后顧之憂；二是在現有流轉形式的基礎上繼續深化流轉，而最具有根本意義是讓農民可以買賣承包經營權，以徹底流轉來實現農民分化。只有在物權化基礎上，“通過市場機制自發地實現土地資源優化配置，使‘人多地少’、‘人少地多’現象得到解決，‘想種田’的能夠得到土地，‘不想種田’的自愿放棄土地，從而使市場主體準確到位，相關利益人各得其所”[7]，這樣農地流轉才能張弛有度，農民才能有序分化。
四、農地確權是鄉村治理新起點：走出把現在確權與鄉村治理對立起來的認識誤區
家庭聯產承包責任制實施以來，農村集體組織管理功能逐漸式微，農戶個體的權利則得到張揚，學者們擔心農地長久確權之后將進一步強化農民個體的權利，助長農民個人主義泛濫，集體組織力量將嚴重弱化，由此必然沖擊公共事務建設，沖擊鄉村原有治理秩序，致使鄉村治理處于癱瘓狀態。當前有兩個比較突出的觀點：一是確權終結了農村集體組織的發包權；二是確權終結了集體或政府對農民的制約力。前者的理由在于農地長久確權打破了農民承包土地的期限限制，由過去隨意調整轉為長久穩定經營，這將極大地改變過去農村集體所有者與農民承包經營者的權力關系，即由發包方與受讓方的主被動關系解構為相對獨立的產權主體。所以，農地長久確權強化與提升了農民的地權主體地位，而農村基層組織“生產經營職能將進一步弱化”、“鄉村治理秩序發生動搖”、“邏輯上蘊含了我國農村社會從生產方式到治理結構的轉變”。[8]后者在于農地長久確權之后，農村集體組織失去了發包權、調整權、流轉權等權力，也就失去了對農民的控制力量，同時也意味著農民不僅僅是單純地可以自由支配自己的土地，而且可以自由支配包括自身勞動力在內的其他要素，鄉村組織再也無力管理與控制農民，所以，“一旦確權，鄉村治理秩序將成為無序狀態”[9]。
上述觀點錯誤地把農地長久確權與鄉村治理對立起來。傳統以士紳階層管理為核心的中國鄉村治理，在農地公有（集體化）旗號改造下，傳統鄉村公共秩序遭到徹底瓦解，國家政權逐級強勢滲入農村，被政府管得過細、過緊、過死的農村失去了本應該有的活力；隨著家庭聯產承包責任制的制度釋放，市場經濟的發展沖動激活了鄉村的生命活力，農民個體自由的綻放極大地促進了農村的偉大變革，但鄉村計劃遺留的治理舊秩序依然如影隨形。隨著市場化、工業化、城鎮化的強烈撞擊，鄉村的社會生態結構和生存形態已經發生裂變，尤其在農村經濟社會發展已觸及到長久確權的背景下，國家或政府依然強勢主導與維持農村基層群眾管理秩序格局。這表明現有鄉村市場經濟制度設計與原有鄉村計劃治理秩序發生猛烈碰撞。順應新的時代發展要求，改變鄉村治理舊秩序，解決兩者的沖突與對立成為重中之重。由于農地產權虛置長期維系著鄉村治理舊秩序，解決產權虛置以促進鄉村治理重構自然成為農村發展的核心問題。當前的農地確權就是打亂原有的村莊秩序和利益分配格局，沖擊了不合理治理秩序，但是農地確權不是鄉村治理的終結，而是新的鄉村治理格局的邏輯開端。村莊不會消滅或終結，“城市中國”不會淹沒“鄉土中國”，“城市社會”也不會替代“鄉土社會”，農地確權之后將在新的歷史起點上繼續承載著鄉村自然、歷史、社會、經濟與文化內涵，繼續豐富鄉村生態文明新形式，逐步構建并形成鄉村治理新秩序。
中國鄉村發現網轉自：《農村經濟》2017年第1期
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