摘要:基于“對象性質-制度裝置-制度安排”的分析框架，分析不同農地確權模式的生成邏輯及制度約束條件，研究發現，當前我國農地確權存在確權到戶、整合確權以及確權確股不確地3種主要模式，土地共有產權強度的高低決定了農地確權模式的選擇。通過典型案例分析發現，不同農地確權模式的生成邏輯各異；農地確權作為“自上而下”的制度變遷，面臨著確權成本、法律基礎、村規民約、集體經濟發展水平等多種條件約束，因此，應依據土地性質，綜合考慮確權成本與收益，結合歷史和現實，尊重農民意愿，因地制宜的選擇農地確權模式。
關鍵詞:農地確權；農地流轉；生成邏輯；產權強度
農地確權是我國農村當前最主要工作之一，雖然大部分地區已經基本完成了農地確權頒證工作，但余下的是糾紛最多、完成難度最大的地區。農地確權包括土地登記申請、地籍調查、登記注冊、頒發土地證書等多個復雜環節。全國各地存在著多種確權模式，有的地方確權到集體，有的地方確權到戶，不同的確權模式具有不同的生成邏輯，面臨著不同的制度約束。農地確權作為強制性的制度變遷，在人文地理特征差異性大的中國，必然存在兼容性問題。在農地確權進入攻堅沖刺階段，選擇合適的農地確權模式顯得尤為重要，這直接關系到農地確權工作能否順利完成。
隨著新一輪農地確權工作在全國范圍內展開，“確權”成為政學兩界的熱門話題。但已有的國內外文獻，主要集中在農地確權的由來、作用、矛盾、影響因素以及實踐經驗總結等方面，對于農地確權模式的多樣性及其生成邏輯關注不夠。對某一范圍內土地的所有權、使用權的隸屬關系進行確定是農地確權的主要內容，但在實際執行過程中十分復雜，面臨著干部群眾認識不統一、土地權屬有爭議以及經費不足等問題。因此，對農地確權模式生成邏輯的分析，有助于把握農地確權的內在規律，降低農地確權成本，提高農地確權效率，加快我國農地確權工作進程。
一、農地確權模式選擇的一般邏輯：共有產權強度差異
新制度經濟學研究中，制度環境、制度安排、初級行動團體、次級行動團體和制度裝置等構成了一項制度變遷所必須的5個主要因素，其中制度安排支配經濟單位之間可能合作競爭的方式，而制度裝置則是行動團體所利用的政策和手段。成功的制度安排需要通過有效的制度裝置來執行，不同的制度裝置決定著制度安排的執行力度與結果，農地確權本質上是一種制度安排，而農地確權模式則是其制度的實施裝置，直接決定著農地確權能否順利執行。制度裝置的有效性主要取決于作為經濟環境部分的基本法律制度，制度裝置的選擇與所處的制度環境有關，更具體地說，是與新制度安排所規制的對象性質有關。尤其是當產權無法清晰劃定或者產權主體之間信息不對稱現象存在，致使產權無法發揮約束作用時，制度裝置的合理設置是必要而且必須的，它甚至比國家法律更具有現實執行力，會帶來更合理的制度變遷績效。基于上述分析，本文沿著“對象性質—制度裝置—制度安排”的分析框架，具體分析農地確權模式選擇的一般邏輯。
從土地產權結構看，主要包括所有權、占有權、收益權和處置權4個基本權利。一方面，農村土地歸集體所有，具有公共物品的性質，從根本上決定了農地確權模式的選擇不能突破集體所有的底線；另一方面，家庭承包責任制的“兩權分離”又使得農地私人物品屬性得到增強，尤其在國家一再強調承包經營權穩定長久不變的大背景下，土地的私有產權強度得到了極大的增強，農地確權模式的選擇又具有私人物品的特點。
對于傳統農區，目前仍然延續的是以“準私有產權”形式安排的農村土地家庭承包經營制度，土地的私有產權較重，產權結構中除了所有權屬于集體外，占有權、收益權和處置權都屬于農戶，并且隨著承包經營權期限的延長，土地私有產權強度將進一步增強。選擇確權到戶的模式可能更符合實際情況。
在一些山區，雖然也遵循農村土地家庭承包的基本經營制度，但土地在實際經營過程中共有產權屬性較強。現實中土地拋荒現象更普遍，土地的產權不清晰十分普遍。土地大多還是由集體統一處置，然后再交給農戶經營，也就是說，土地的所有權和處置權歸村集體，占有權和收益權歸農戶，可見，相對于確權到戶，土地的共有產權得到了增強。
發達地區在城市化進程中形成土地的“返租倒包”“股份合作”等集體經營模式，其農地的實際處置權一般歸屬于集體，即土地的所有權、占有權和處置權都屬于集體，只有收益權屬于農戶，可見，相對于前兩類地區，這種條件下的土地共有產權最高。選擇確權確股不確地的模式可能更加適合。
二、農地確權：主要模式及其特點
現階段農地確權工作在全國普遍展開，雖然各地做法不盡相同，但總體來看，主要有確權到戶、整合確權、確權確股不確地3種主要模式。
（一）確權到戶模式
確權到戶模式即按農戶原始承包地的數量和地塊位置確權確界，該模式是目前全國各地的主要做法。確權到戶具有操作簡單、容易被農民接受等特點，既能最大限度地保障農民土地權益，又沒改變集體經濟組織制度；因此，國家有關文件主張更多地采用這種確權到戶的模式。
從權利角度看，確權到戶具有3個方面含義，（1）按照集體成員權將土地承包和經營權交給農戶，實現土地所有權和承包權、經營權的分離；（2）進一步對農戶的地塊數量和面積等產權范圍進行界定，核實農戶現有土地的產權信息；（3）確權到戶后，農戶既享有對農地的實際占有、使用和部分處置權，也擁有收益權，農民土地權力的法律地位得到進一步增強。該模式一般以第一輪或第二輪土地承包的基數為基準，對于農地產權相對清晰的一般地區而言，在實際執行過程中成本較低，僅需換發承包經營權證書，農戶易于接受。
在實際操作中，確權到戶模式存在2個問題：（1）確權是以第一輪承包還是第二輪延包地的基數為準？由于第二輪延包時農業稅費較重，種田收益比較低，所以農戶對第二輪延包及承包地面積要不要調整并不在意。隨著國家農業稅的取消和農業補貼政策的實施，種田收益明顯上升，部分農戶會對第二輪延包的承包地面積提出疑議，要求進行適當調整后再確權。（2）對于原拋荒地的確權糾紛處理。一些拋荒田地被其他農戶耕種后有可能已經改變了原承包人田地的用途和地界。原土地承包人想對自己的承包地確權，但地界都發生了改變，有的使用人當時都交了稅費甚至進行過較大的投資，原拋荒地的確權糾紛處理起來就比較困難。
（二）整合確權模式
整合確權是在確權前，將農戶分散而細碎的承包地集中且連片，再進行農地確權。該模式既能保障農民土地權益，又能在不改變集體經濟組織制度的前提下促進農地流轉，形成農地規模經營，是對確權到戶模式的組織性創新。
從農戶總體權利角度看，整合確權在農地產權主體和內容的界定上并無區別，其區別在于農戶間產權范圍的界定上，由于進行了換地交易，農戶的產權范圍相應發生變化。整合確權最重要的創新就在于把農戶分散的土地連片集中，有利于機械化生產。整合確權后，地塊數減少，降低了鄉鎮干部的工作量。另外，土地置換本身就是土地流轉的重要形式之一，經營主體流入土地涉及的農戶數減少，土地產權進一步明晰，促進了土地的市場流轉。
整合確權在實際操作中一般存在3種情況：（1）確權前，村里為了集中成片進行耕種或養殖，由村組織出面對部分農戶的承包地進行置換，進行確權確界。（2）農戶自愿協商把原來承包的分散地塊換在一起便于集中經營，而且對好地、近地進行適當的面積補償，然后按置換調整后的田地進行確權確界。（3）面對承包地的分散化和細碎化，由政府出臺相關政策，在最大限度消除農地地塊之間的質量差異的情況下，實現先調整整合，確保每戶承包地集中到1~2塊，然后再按調整整合后的農地進行確權。
（三）確權確股不確地模式
確權確股不確地模式即農戶擁有原承包地的經營權和收益權，農戶的承包地不確定具體的位置和地界，由集體進行發包。這種確權模式，采取法律文書形式明確土地的集體所有權和農戶的承包權，同時，便于將經營權集中交給相應的主體，只是明確農戶承包地的份額，因而有利于農業的專業化和規模化經營。
從權利角度看，確權確股不確定具有3個方面含義：（1）對農地產權主體的界定。主要是按照集體成員權將土地承包經營權界定給農戶，利用土地股份合作的形式實現承包權和經營權的分離；（2）對農地產權范圍的界定，主要是依照農戶的承包面積對其進行股權份額的界定；（3）對農地產權內容的界定。確權確股不確地與確權到戶方式相比，確股農戶不享有對農地的實際占有、使用和部分處置權，只擁有收益權，因此土地股權是一種按份共有的用益物權。同時，與確權到戶相比，確權確股不確地最大差異在于土地承包權和經營權分離，由村集體經濟組織行使對土地的經營權，農戶則享有土地的收益權。
在具體的實施過程中，確權確股不確地包含2種情況：（1）村集體集中管理和經營村里的土地，每個農戶就像村土地股份公司的一個股東，按農戶各自擁有承包地面積的股份大小平等地分享集體經營土地的收益。有些村里的土地已經被集中開發，農戶承包地的地界已不存在，不易對每家每戶的承包地進行具體的位置確界。農戶只能依自己承包地大小來獲取自己的利益。（2）村集體對村里的土地進行集中整治分片經營，打破了原來農戶承包地的地界。確權確股不確地具有靈活性，一方面，愿意種地的農戶可以通過包地的形式繼續種地；另一方面，不愿意種地的農戶可以將土地委托給村集體流轉，自己則獲得土地的租金。
三、農地確權模式生成邏輯與制度約束：典型案例剖析
針對農村土地承包經營權確權登記頒證問題，2014年中央一號文件明確規定：“可以確權確地，也可以確權確股不確地”，而2015年中央一號文件則規定：“總體上要確地到戶，從嚴掌握確權確股不確地的范圍”。“確權到戶”與“整合確權”作為“確權確地”的表現形式，與“確權確股不確地”安排存在異質的生成邏輯。
（一）確權到戶生成邏輯與制度約束：安徽省宿州市埇橋區的案例分析
1.案例概述。
宿州市埇橋區是安徽省首批農地確權試點地區，同時也是完成較快的地區之一。自2014年農地確權開始，在短短不到一年的時間內，埇橋區就全面完成了建立農戶登記簿工作；頒發土地確權證書302220份，頒證率達到98%；完成信息數據入庫的農戶數308381戶，信息數據入庫率100%；完成資料歸檔286860戶，資料歸檔率93%（1）。相比一些地區農地確權進展緩慢，埇橋區農地確權進行如此順利，背后有什么樣的動因呢？
2.生成邏輯。
埇橋區實行的是確權到戶的農地確權模式。究其原因：（1）埇橋區地貌以平原為主，實行農村土地家庭承包經營制度。與有些地區土地調整頻繁相比，埇橋區自實行農村土地家庭承包制度以來，土地很少調整，對于埇橋區絕大多數村莊來說，其農地的承包經營權都十分清晰，大部分農戶對其農地面積、位置等信息都很清楚。即使有些村莊農地確權歷史資料缺失，但在村落領域農地的實際權屬是清晰的，也是被村民認可的。在這種情況下，埇橋區農地的“私有產權”強度更高，尤其是在多年的穩定經營下，私有產權強度得到了進一步提高。選擇確權到戶的農地確權模式更容易被農民接受，操作相對簡單，只需要對農地進行再次確認頒證即可。（2）從法律政策環境看，確權到戶本身就是法律和政策規定的農地確權基本模式，為農地確權順利實施提供了寬松的法律環境。可見，農地私人物品屬性增強與法律政策環境寬松是確權到戶生成的基本邏輯。
3.制度約束。
對于埇橋區來說，確權到戶的模式選擇加快了農地確權的進程，但也面臨著一系列的制度約束。（1）土地分散和細碎化的問題不能有效解決。確權到戶確認的仍然是原有的地塊和面積，確權后的土地仍然是分散和細碎化的，從長遠看農業規模化經營可能受到制約。受制于人多地少水缺的客觀現實，以及農業屬于弱質產業的客觀條件限制，農地產權的權能處分方式也難以擺脫小農經濟的困境而實現適度規模經營的目標。（2）地方政府積極性不高。因確權經費有限，干部下鄉的補貼減少，有些干部根本不愿意下鄉，只是走過場的“程序主義”。（3）市場化打破了村規民約。農村村約是通過熟人社會、血緣建立起來的。確權背離了農戶民間選擇的自由，實為國家意愿的“地方制造”產物，容易破壞原來的村規村俗和鄉土人情所建立的平衡，將原先各自模糊土地產權市場化，引發“確空權”和租金上漲現象，加劇鄉親鄰里的糾紛，本來由鄉里情緣形成的“忠誠過濾器”失效。固化了土地的使用權和收益權。農民對土地的使用權和收益權再次得到了地方的認可，強化了賦予農戶土地物權屬性的產權強度，進而抑制農地流轉。
（二）整合確權生成邏輯與制度約束：廣東省清遠市陽山縣的案例分析
1.案例概述。
陽山縣是廣東扶貧重點開發縣，由于經濟不發達，土地耕作條件差，加之勞動力轉移，土地撂荒現象十分嚴重。以陽山江英鎮為例，全鎮人口約4.3萬人，二輪發包土地約4.3萬畝，如今常住人口不到2萬人，一半土地撂荒。由于二輪承包到戶時僅僅登記了戶主和地塊的面積，沒有明確的地塊位置，時間長遠已無法準確辨認四至，很難確權到戶。為了減少糾紛、推進確權工作，陽山縣政府在江英鎮榮崗村進行試點，探索“確地界到村組、確面積到農戶”的土地確權模式，即先把土地全部確權到村小組，再以二輪承包的面積為基數，按各戶所占面積來確地，而每戶承包耕地的具體位置不在承包經營權證上表明，只注明每戶擁有村小組集體耕地的面積。該村經村民代表（戶代表）會議表決后實施這種土地確權模式。榮崗村的“確地界到村組、確面積到農戶”的確權模式一經實施，立刻引起了其他村的效仿，取得了較好的實際效果。同時，陽山縣委縣政府利用此次土地確權的契機，在充分尊重農民意愿的前提下，探討“先置換整合后確權”的土地確權模式，進一步促進了土地的有序流轉和規模化經營。
2.生成邏輯。
從陽山農地確權的案例中可以看出，土地地塊信息不明確和土地細碎化的客觀現實直接決定了陽山縣選擇整合確權的確權模式，其背后的生成邏輯何在？陽山土地“共有產權”強度高決定了其整合確權的模式選擇。土地的處置權回歸到了村集體，土地所有權以及處置權都屬于村集體。相對于家庭承包處置權屬于農戶，土地的公共物品屬性無疑得到進一步增強，選擇整合確權的模式是比較適合的。一方面，從確權成本來看，整合確權實行確權到村，避免了因土地位置不清導致的一系列糾紛；另一方面，從確權后的潛在收益看，為引入分工經濟實現規模經營創造了有利條件。自實施整合確權后，陽山縣土地租金由整合確權前的150元/畝增加至300元/畝，若干塊分散細碎地塊整合成每戶承包的地塊不超過3塊，人均地塊面積從原來的0.67畝增加到1.67畝。
3.制度約束。
整合確權模式的應用，讓細碎化的農地得以適度集中連片，提高了農地配置效率，防止了農地的頻繁調整，實現“生不增死不減”。整合確權動力源于內部，受到如下制度約束。（1）缺乏法律政策支持。目前確權到戶仍然是政策和法律提倡的主要確權模式，對于整合確權仍然是來自基層實踐的探索，在法律和政策層面還存在爭議。（2）換地的折算和利益補償困難。由于不同地塊的質量、價格不同，在實際置換過程中換地利益補償難以估算。（3）農地整合談判費用較高。農地整合需要說服每個農戶，在執行過程中受復雜的村莊人文特征影響較大，其談判費用必然較高。（4）缺乏有效的個人信用體系。若置換地塊的農戶將劣等的地塊以次充好換取其他農戶的優等地塊，如何有效地甄別一直是個問題。（5）“釘子戶”阻撓。農村公共服務的完善和公共物品的供給以及農田基礎設施、溝渠的修建需要征用部分農戶的土地，因談判費用過大無法做到內部統一，常出現“釘子戶”。
（三）確權確股不確地生成邏輯與制度約束：廣東省佛山市南海區的案例分析
1.案例概述。
南海區地處經濟發達的珠三角腹地，從1993年開始，南海區便開始在全區推廣農村股份合作制，將“股份合作”產權模式引入農村集體所有制，對集體土地和其他經營資產實行“統一管理、統一經營、統一核算、統一分配”，按股份制原則進行管理和運營。可以說，南海區多年來實行的是集體統一經營土地，農戶對自身的地塊信息早已不清楚，在這樣的情況下，南海區抓住集體資產股份權能改革以及作為國務院農村改革示范試點單位的契機，在全區范圍內推行“確權確股不確地”的農地確權模式，得到了基層的普遍認可，農地確權工作進展順利。經過近兩年的工作推進，截止到2017年1月，南海全區股權確權總體完成進度達到86%，其中，九江、丹灶、里水3鎮股權確權章程表決完成率已達100%。
2.生成邏輯。
從產權結構看，集體經營使得其土地的所有權、占有權以及處置權都歸屬于村集體，農戶只有收益權，土地的共有產權強度極大，土地公共物品的屬性決定了南海“確權確股不確地”的模式選擇。一方面，土地集體經營導致農地的四至不清，界定的交易費用較高，而進行“確權確股不確地”避免了糾紛，加之農戶的股權信息容易確定，進行“確權確股不確地”的成本低；另一方面，“確權確股不確地”保證了集體收益，便于實現分工專業化和農地規模經營。
3.制度約束。
“確權確股不確地”保證了集體經濟的發展壯大，但因改革動力源于內部，往往缺乏法律支撐和科學指導。（1）成員資格界定中，村規民約和法律法規相抵觸。由于我國法律對集體經濟組織成員資格并沒有明確界定，這就意味著確權確股缺乏法律支撐，缺乏對于農地組織建立起來的產權制度基礎的支撐。（2）確股時點難以把握。一方面，無法把握農地產權權屬關系開始的時點；另一方面，無法控制確權開始的時點。不同時點對應不同的利益分配格局，如何把握時點是其關鍵制度約束。（3）內部人控制“搭便車”的行為。農戶將農地讓渡給農地組織，自身只具有農地股份的“份地”，不實質占有使用土地。農地組織部分領導可能將農地非農化，破壞農地經營結構，降低耕地地力；借農地占有“搭便車”尋租損害公共資源；因內部人控制的管理失衡造成組織內耗而陷入“集體行動的公共主義困境”。（4）非農村集體農戶公共意愿。將農地以股份制形式讓渡到農地組織，可能是村落強勢農戶集體決策的意愿，進而代表其他弱勢農戶“被確權”。
四、討論與總結
本文通過對當前我國農地確權模式的系統梳理，總結不同農地確權模式的主要做法，基于“對象性質—制度裝置—制度安排”的農地確權模式選擇分析框架，剖析農地確權模式的生成邏輯與制度約束，以期為加快我國農地確權進程提供借鑒和參考。研究發現：當前農地確權主要存在確權到戶、整合確權、確權確股不確地3種模式；土地共有產權強度的高低決定了農地確權的模式選擇；確權到戶面臨著土地細碎化、地方政府積極性下降、村集體權能弱化的制度約束；整合確權面臨著換地折算和利益補償、農地整合改制費用較高、法律基礎弱化、配套基礎設施不完善的制度約束；確權確股不確地面臨著村規民約和法律法規沖突、確股時點難以把握、難以協調不同權利關系4個方面的制度約束。
在農地確權頂層制度設計總體安排下，基于我國的地區差異及其各地的歷史、現實情況，應該允許基層組織在合法合規的前提下創新具體的農地確權模式，以實現農地確權“自上而下”推進過程中贏得“自下而上”的支持。（1）基層具體選擇何種方式確權，取決于土地共有產權強度的高低。（2）以強制性制度變遷為特征的農地確權模式在村落領域面臨著巨大的談判和界定費用，應該從以誘導性制度變遷為特征的土地確權經驗中吸取營養，完善現有的確權模式。（3）農地確權模式選擇應該與村莊集體經濟發展水平相適應，對于集體經濟不發達村莊可以選擇確權到戶或整合確權模式，而對于集體經濟發達的村莊可以選擇確權確股不確地模式。（4）農地確權模式選擇應該以農民自愿為基本原則，并完善有針對性的鄉村治理機制。
作者系華南農業大學經濟管理學院教授，博士生導師
中國鄉村發現網轉自：《西北農林科技大學學報》（社會科學版）2018年第4期
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