摘要:研究目的：研究農地確權內涵體系的邏輯結構,并將該邏輯結構含有的三個邏輯層次轉換為三個研究維度,展開延伸并檢視。研究方法:系統研究法、結構分析法、實證研究法。研究結果:農地確權內涵體系的邏輯結構至少有三個邏輯層次,即產權性質確認、產權框架或三權分置式確認、產權核心或農戶承包權確認。農地確權清晰化的進路,本質上是農地確權理念的共識達成和農地確權關系的均衡達成。研究結論:農地確權應做到“三協同、一轉化”,即協同推進農地產權功能治理市場化,協同推進農地“三權分置”可操作化,協同推進農地確權的技術標準、測量規范和數據管理科學化,以及促進承包地的實物調整向權益調整轉化。
關鍵詞:土地法學；農地確權內涵；體系邏輯結構;產權性質確認；產權框架確認；產權核心確認
十九大提出的鄉村振興戰略，作為社會主義新農村建設的延續和升級，要求“活化”農村中的核心資源，即土地，對此，最有效率的方式就是市場。習近平總書記指出，“市場經濟本質上就是市場決定資源配置的經濟”，而“市場決定資源配置”的前提，是資源的產權確認，也意味著農地資源市場化的前提為農地確權。中國特色農地確權需要有中國方案，為此，農地“三權分置”作為實踐的產物和農村改革的重大創新，其政策化、制度化、法律化意味著中國農地確權框架已然定型。在該確權框架中，查清宗地的權屬、面積、用途、空間位置，對農村集體土地的所有權和使用權確權登記發證，這項工作在2008年前后試點，2011年原國土資源部聯合財政部、農業部下文后“整省推進”，目前已基本完成。
基于上述研究背景，有必要對農地確權內涵體系的邏輯結構開展研究，并將該邏輯結構含有的三個邏輯層次轉換為三個研究維度進行檢視，為實施好鄉村振興戰略，提供深化農地資源產權確認提供參考。理解這種支持意義的關鍵路徑為：農地資源配置的發展方向是“市場決定”→“市場決定”的前提是農地確權→農地確權目前有諸多認知局限→農地確權其實內含一個體系及其邏輯結構→對此開展研究有助于指導農地確權實踐。
1、內涵體系的邏輯結構
農地確權是指對農地的所有權、占有權、使用權、收益權以及處置權等一系列財產權利抑或產權及其功能的確認，意味著它是一個由確權客體也即“確認什么權利”組成的體系。農地確權也是指對農地產權及其功能主體的確認，意味著它是一個由確權主體也即“權利確認給誰”組成的體系。因此，農地確權的內涵是一個由農地產權及其功能確認的客體體系與其主體體系相互疊加并交互作用而成的體系。而任何體系要在理論上得以成立，就必須內含一個邏輯結構。農地確權內涵體系內含一個產權及其功能確認內涵由寬到窄的邏輯結構，這個邏輯結構至少有三個有所隱含或者著力顯現的邏輯層次。
第一個層次，農地確權是指對農地產權性質的確認。這里的“性質”，是取其“特質”和“特性”兩種含義。農地產權的“特質”主要體現在其功能，而農地產權的“特性”則主要體現在其特征。在這種區分上說，對農地產權性質的確認就是對農地產權功能和農地產權特征的確認。前者，是指對農地作為戰略性資源、生產性資源和保障性資源的權能確認；后者，是指對農地產權的關系界定性、益損界定性、所有制屬性以及方法論屬性的特征確認。
第二個層次，農地確權是指對農地產權中的框架性結構成分也即集體所有權、農戶承包權和土地經營權的確認。農地產權中的框架性結構成分，可以被視為框架性產權抑或產權框架。這種產權框架確認意味著，農地確權有從集體所有權與土地承包經營權的“兩權分離”式確認，向集體所有權、農戶承包權與土地經營權的“三權分置”式確認演進的不可阻擋的趨勢，但將農地確權視同為“三權分置”，需要理解為以上述“三權”為產權框架的體系性產權及其功能確認。
第三個層次，農地確權是指對農地產權中的核心性結構成分也即農戶承包權抑或土地承包經營權的確認。產權框架中的核心性結構成分，可以被視為核心性產權抑或產權核心。產權核心是指在產權框架中處于軸心位置因而具備核心地位的產權，其與產權束中的其他產權相比，一般具有綱領性、實質性或者功效最大性。這意味著產權核心在發揮產權功能方面往往起著關鍵作用。可以起這種作用的產權，通常只有所有權和使用權，但兩者究竟誰為產權核心，則取決于所有權是否界定清晰。也即所有權未界定清晰，產權核心即為所有權；所有權已界定清晰，產權核心即為使用權。以此來看，經由新民主主義革命及其土地改革和其后的農業社會主義改造，中國農地產權中的所有權在總體上已界定清晰，即為農民集體所有。如今的產權核心更多地是指經由農村改革形成的土地承包經營權抑或農戶承包權。這種產權核心確認，既是指將農地的占有權、使用權、經營權、收益權等打包為土地承包經營權，并且以測量、登記和頒證的形式確認給相應的農戶家庭，也包含諸如有關承包地調整和農地流轉中為核算租金對承包地重新測量等確權觀念和確權行為。
以上三個相互關聯的邏輯層次也可以被視為三個研究維度。或者說，解析農地確權內涵體系的邏輯結構，其路徑若要往深處延伸，亦須將這三個層次轉換為檢視這個邏輯結構的三個維度，也即產權性質維度、產權框架維度、產權核心維度(圖1)。
2、產權性質維度中的農地確權
農地產權性質主要體現在產權功能和產權特征兩方面。
2.1農地產權性質中的產權功能確認
產權功能視角中的農地確權，是指農地在中國承載著涉及糧食安全、國家建設、社會穩定、農民生計等多重功能，進而可以區分為農地作為戰略性資源、生產性資源和保障性資源的權能確認。
2.1.1農地作為戰略性資源的權能確認
農地作為戰略性資源的權能確認，意味著在中國集體農地的產權功能結構中不能排除國家的權能主張，也即農地的戰略性資源權能，是通過體現公有性質的集體所有權確認給作為戰略利益主體的國家的。經由這種確認，也生成了改革開放以來讓中國城鎮化和國家現代化得以低成本、繼而高速度發展的動力機制。不過，因為政府在這個過程中既是“裁判者”也是“運動員”，所以農地作為戰略性資源的權能確認，為在農地“產權變性”也即由集體產權轉變為國有產權中，政府以國家名義分割土地溢價提供合法性的同時，也使得這個意義上的農地產權的交易變得半市場化了。就是說，土地征收價格不完全是由市場決定的，而往往是市場決定和行政決定交互作用的結果。
2.1.2農地作為生產性資源的權能確認
農地作為生產性資源的權能確認，意含著一種歷史和現實的互動情境，即農地作為生產性資源的產權功能，起初是集體所有權的一項權能。農村改革后，隨著“大包干”的推行，農地的生產性資源權能和保障性資源權能被一同歸入土地承包經營權且確認給了農戶家庭。之所以如此，至今尚有來自不同學科和不同觀點的解釋。一種有代表性的解釋，認為將農地的農業生產資源權能確認給農民集體，大都會出現外部不經濟，而這種外部不經濟一般只有通過將其確認給農民家庭才會轉變為外部經濟。即便其成立，也并非意味著農地改變用途后作為非農生產資源權能確認給農民集體，也會帶來同樣的外部不經濟。因為那些“以工興村”的集體化村莊，正是在這種確權模式下取得歷史成就的。看來，只要解決了外部不經濟問題，土地無論是作為農業生產資源，還是作為非農生產資源，都可以由市場配置。
2.1.3農地作為保障性資源的權能確認
農地作為保障性資源的權能確認，是指農地的產權功能在經歷了以上兩項切割之后，其剩余部分作為兜底生計的保障性權能被確認給了農戶家庭。這種情形的合法性，也許源自于一種致力于保障國家現代化安全的愿景，也即基于工業化和城鎮化帶來的不穩定性，期望用這種保障性權能“托住”那些到城市發展但無法立足而“掉下來”的農村人口，使他們不至于成為社會不穩定因素。如果其成立，那么農地的保障性權能在國家基本實現現代化以前要慎言完全放開市場交易。
2.2農地產權性質中的產權特征確認
以上三種權能確認意味著，盡管農地確權通常是指對一攬子復雜的權利和權能的確認，但實質上是指圍繞“怎樣確認農地產權、怎樣使用農地資源”而聯結構成的復雜行為關系。
2.2.1關系界定性
這種關系界定性，在中國體現為國家、集體、農民等利益主體對于農地的產權確認和資源使用所達成的相互認同的行為關系以及應當遵守的行為規則。不過，約制這種行為關系的行為規則，在實踐中往往不夠細致、也不夠規范。其緣由，主要是因為農地集體制和農戶承包制之間的張力關系，賦予了農地確權以很大的制度彈性。這種富有彈性的制度安排，在給予各地農村的多樣性實踐預置調適空間的同時，也使得對農地產權的確認變得模糊起來。這種產權確認的模糊性，只有使隱含其中的利益關系均衡化，才能得以清晰化。就是說，農地產權內含的具體行為關系和行為規則，往往要在平衡了相關權利主體的利益關系之后，才能相互認同和確認。
2.2.2益損界定性
在中國，農地確權內含國家、集體、農民等利益主體，因農地作為一種財產的存在和使用而受益或受損的權利確認。這種權利確認，可以界定相關利益主體如何受益以及如何受損。這意味著，農地作為一項財產，其權利的價值決定了它作為一種交換物品的價值。這種情形至少體現在兩個方面：一方面，基于國家利益的農地用途管制對農地作為土地的財產權利的限制，在某種意義上使得農地以價格來評估的價值要低于農村宅基地和建設用地的價值，更低于國有土地的價值，即土地價值在很大程度上取決于土地的產出價值；另一方面，對集體所有權界定不夠清晰，又往往使得農地在集體土地轉變為國有土地中以價格來評估的價值貶值，即農地的交易價值與農地確權的清晰度呈正相關。
2.2.3所有制屬性
就中國集體農地而言，其產權確認的所有制屬性有兩方面。一為“共有公產性”。盡管共有產權被西方產權學派界定為“共有私產”樣式，但中國集體農地的產權樣式卻是“共有公產”。這種產權樣式意味著，它將農地作為戰略性資源的權能確認給了國家，同時也將農地作為生產性和保障性資源的權能確認給了集體及其成員。二為“共有平均性”。即農地產權在集體成員之間的確認是交互作用的，這種交互作用的產權確認指向是在集體成員之間實現農地產權的平均價值最大化。這種確權規則的確有助于抑制集體成員之間的貧富分化，但也會使市場配置農地資源的功能減低甚或無效。基于此，在不考慮私有制的情形下，其改進取向是在集體成員之間達成一個使用農地資源的協議。
2.2.4方法論屬性
產權及其確認理論為人們提供了一個更細致地了解財產權利怎樣在具體的社會政治經濟背景中發揮作用的有效工具。但要警惕的是：既不能將西方產權理論視為圭臬教條照搬，也不能用民粹主義態度對待西方產權思想中的科學成分；既不能虛無歷史以裁剪現實，也不能局限于傳統思維簡約評說當今產權實踐；既不能不顧大局以個人偏好臆斷，也不能唯長官意志亦步亦趨不敢越雷池一步。
3、產權框架抑或“三權分置”維度中的農地確權
產權框架是指由支柱性抑或框架性產權組成的產權結構。這種產權結構，如果由集體所有權、農戶承包權、土地經營權三種框架性產權組成，那么亦可稱為“三權分置”。不過，對于這三種框架性產權怎樣分置確認，目前在產權理念上尚未完全達成共識。
3.1關于集體所有權確認的討論
一種觀點認為應確認給農民集體組織，這是公社留下的而今已被農民內化的權屬規則。另一種觀點認為應確認給農民成員集體，且為農民成員“物”的集合體。其實，農民集體既不能簡單地化約為農民集體組織，也不是指農民成員“物”的集合體，而是指農民成員“人”的集合體。而且，當前的“三權分置”意含著從強調權利之所有向追求權利之所用的制度創新需求。不過，“集體”并不是一個嚴格的法律術語。只有將土地集體所有權主體明確和具體，集體所有權的法律意義才能得以體現。對此，主要有3種觀點；（1）私有說，農地私有制可以便利地讓產權明晰但并不是明晰產權的唯一形式，也不一定有利于提高農地生產效率，卻存在引發大量農民失去土地進而衍生社會問題的制度缺陷；（2）法人所有說，農村土地集體所有法人化可以使其外部法律關系明晰，但也可能引致農民土地權利弱化甚或變相被剝奪的問題；（3）總同共有抑或總有說，中國當前的農村土地成員集體所有在性質上類似于總有，所謂總有，指成員資格不固定的團體，以團體的名義享有的所有權，它作為一種特殊的共同所有形式，與一般共有譬如按份共有和共同共有相似，但異處也多，例如，它在本質上含有公有成分、團體的存在不受個別成員加入或退出的影響、個別成員的退出并不導致團體財產的分割等。故而，中國農村土地集體所有的法律表達，應為在繼承和更新傳統總有形式（如日耳曼法之傳統總有制度）的基礎上的一種新型總有形式。為此，可以在《民法典》物權編中單獨設立且專門規定“總有”。
3.2關于農戶承包權確認的討論
一方面，農戶承包權、土地經營權能否從土地承包經營權中分置出來，就有否定說和肯定說。前者認為，“三權”不在同一層次上，不能并列使用。土地承包經營權是一項完整的民事權利，無法分置為農戶承包權和土地經營權。若要分置則違反了一物一權原則，并存在債權和物權的區分問題。后者則認為，土地承包經營權中包含諸多權能，這些權能可以在不同利益主體之間分割與界定。何況以農地流轉為前提的“三權分置”實踐在各地農村早已普遍存在，所以它并不是一個純粹的法律問題。“三權分置”政策就是要破除現有法律規定和農村經濟發展不相適應的內容，并在此基礎上形成“三權分置”的法律表達。另一方面，對農戶承包權屬性的認知也有兩說：一說為成員權，這種成員權是集體成員獲得承包地的資格，不是財產權；另一說為財產權，也即分置后的農戶承包權，并非單純指農戶承包土地的資格，還是財產權，一種具有身份性質的財產權，不過，這種財產權并不是一般的物權，而只是具有有限處分權的物權。
3.3關于土地經營權確認的討論
一方面，是對土地經營權屬性的認知。主要有4種觀點：一是“債權說”，認為它是債權而不是物權，因為將土地經營權定性為用益物權不符合私權生成邏輯；二是“物權說”，認為它是法人財產權，是土地承包經營權人基于處分行為設定的獨立用益物權；三是“物權化債權說”，也即將其定性為債權，同時又賦予它轉讓、抵押等物權權能；四是“兩權說”，認為土地經營權可以是債權（租賃權）、也可以是用益物權，要根據農地流轉方式來確定，例如轉讓、互換具有物權性質，而轉包、出租則具有債權性質。因而，新型農業經營主體的農村土地權利結構，在物權性流轉時為土地經營權，在債權性流轉時為土地經營權的租賃權，在兩種性質流轉并存時是“土地經營權+土地經營權租賃權”。另一方面，是對土地經營權權能的界定。農地流轉使得農戶承包權和土地經營權分置之后，占有、使用、收益就成為土地經營權的權能，由此它還具有一定的處分權能，例如自主生產、獲取補償和補貼、抵押、繼承等。此外，它包含多種權利類型，例如出租和轉包形成的債權式經營權、轉讓和互換形成的物權式經營權、入股形成的股份式經營權、信托形成的信托式經營權等。
3.4關于“三權”關系的討論
對此，有權能分解論和權利派生論兩種觀點。前者認為，所有權分解理論是農地權利構建的法理基礎。所有權分解是指所有權的權能因一定法律事實而發生的彼此分離。所有權分解的法律后果是所有權人與非所有權人分享所有權的權能。因此，“三權分置”的法律本質，就是由集體土地所有權分解出土地承包經營權，再從土地承包經營權分解出土地承包權和土地經營權的過程。在這個過程中，土地承包經營權的占有、使用和收益權能分解出去，形成經營權。之后，土地承包經營權并不因此消滅，經營權到期后，承包經營權人的權能就自動恢復。因此，分置后的承包權和經營權并不取代流轉前的土地承包經營權。后者則認為，所有權具有完整性，并不因其上設定了他物權而受影響。他物權并不是所有權的分解，而是將所有權部分內容具化后新設立的。新設立的他物權在一定范圍內限制著所有權的行使。這樣，集體土地所有權上為承包農戶設定土地承包經營權，并不是集體土地所有權權能分解的結果。同理，農戶承包權與土地經營權的設立，也不是土地承包經營權權能分解的結果，而是土地承包經營權派生出土地經營權。所以，“三權分置”在法律上應傳達為土地所有權派生土地承包經營權，土地承包經營權派生土地經營權。或許，在土地承包經營權復合性的權利關系因土地流轉而使分離成為可能的情形下，“三權”關系不論表述為“分置”，還是“分解”和“派生”，只是個表達方式問題，實質未變。但它們都意味著，不能簡單地將土地承包經營權區分為承包權和經營權。
3.5三權“怎樣確認”可以參考農地“三權分置”下的“三確三跟”路線
這條路線是指：在“國家規管權”也即用途管制權和產權規制權的約束下，“三確”是指將所有權確到組（村上監督）、承包權確到戶、經營權確到社。此處的“社”，是指廣義上的合作社，既包含各種綜合性和專業性的合作社，也包括種糧大戶、家庭農場以及農業公司等規模化的農業經營主體。而“三跟”是指：收益權跟經營權走、流轉權跟承包權走、轉讓權跟所有權走。這里的轉讓權，指的是由集體農地產權的“農內”和“農外”變動生成的兩種權能，也即承包地調整權和農地轉市地抑或“變性”議價權。如果涉及這兩種產權變動，其變動的決議生成權都在“組”，不在“戶”也不在“村”。
農地確權“三確三跟”路線圖，旨在描繪出“三權分置”下的“三確”也即三種框架性產權（所有權、承包權、經營權）作為確權客體與三種確權主體（組、戶、社）的相互疊加和對稱確認，以及從這種對稱確認的交互作用中衍生的“三跟”也即三種關鍵性權能（轉讓權、流轉權、收益權）與“三權分置”中的三權之對應關聯。從這種“對稱確認”及其“對應關聯”中需要析出兩點進行說明：一是“三確”與“三權分置”中的三權對應關系為延伸性關聯。這種關聯意味著，“三確”中的經營權確到社（包括規模化農業經營主體），是以土地經營權從土地承包經營權中分置出來為前提的。這個前提，既是“三權分置”的改革設想，也是一種愈益增加的現實情形。不過，盡管土地經營權分置及確認到社（包括規模化農業經營主體）是大勢所趨，但這種趨勢也并非意味著所有農戶都會將土地經營權流轉出去。《關于〈中華人民共和國農村土地承包法修正案》（草案）的說明》將此界定為：“土地集體所有權與承包經營權是承包地處于未流轉狀態的一組權利，是兩權分離。土地集體所有權與土地承包權、土地經營權是承包地處于流轉狀態的一組權利，是三權分置。”這種界定含意著，在目前農村生產力發展水平參差不齊的背景下，土地承包經營權確認到戶與土地經營權從土地承包經營權中分置出來確認到社（包括規模化農業經營主體），這兩種情形是共存的且可以相互轉化。“兩權”分離和“三權”分置是并行不悖的。二是“三跟”與“三權分置”中的三權對應關系為規定性關聯。這種關聯是指產權（所有權、承包權、經營權）與權能（轉讓權、流轉權、收益權）之間有著規定性的對應關系，也即轉讓權為所有權權能、流轉權為承包權權能、收益權為經營權權能。正因如此，轉讓權跟所有權走、流轉權跟承包權走、收益權跟經營權走，是一種無需贅言的基于事實或常識的法理規范。也因為存在這種規范，它們相互之間不可“張冠李戴”抑或侵權越位。但囿于篇幅限制，“三確”和“三跟”更為詳細的機理需要另行文闡釋。
4、產權核心抑或農戶承包權維度中的農地確權
在“三權分置”這個產權框架中，產權核心更多地是指農戶承包權。農戶承包權確認所應涉及的，除了上述的產權理念外，還有各地農村的產權實踐。這種產權實踐，主要指各地農村基層組織及其村民基于集體制和承包制的交互作用關系對農地確權含義的自我認知及其所采取的行動，且主要有以下三個方面。
4.1確權規則
由于農村改革后的歷次農地確權，皆以其初期的分田到戶情形為基礎，所以有必要對那時的確權規則予以特別關注。在1980年代初推行“大包干”時，一戶農家能分多少田地，一般是按照戶籍在組（生產隊）的人口確定的。也就是先將組（生產隊）上的農地分類，再將每類農地的總數，除以戶籍在組的人口總數，即為組（生產隊）內每類農地的人均有地數。而后，將各種人均有地數乘以農戶家庭戶籍在組（生產隊）的人口數再匯總，就可以得出每戶農家可以確認到戶的各類農地數。但由于個體農民的精于算計和不肯吃虧，一般說來好田差田都要嚴格均沾，于是普遍形成了承包地權屬細碎化的局面。同時也是說，外組（生產隊）的農戶是沒有資格分本組（生產隊）的水田、旱土和林地的。期間，各地情形雖有不同，或者說有的分得粗些、有的分得細些，但大都有三個更為具體的確權規則，那就是：依據灌溉條件、土壤肥力、離家遠近以及機耕道情形等因素，區分農田等級；依據均分、慣例、公平、情理等因素，確定分田方案；至于分田方式則是多種多樣的，但不管采取哪一種方式，只要農戶間無異議、沒爭議即可。
4.2確權類型
對于農戶承包權的確認，可以將實踐情形區分為兩種類型：一種是承包地確權登記頒證；另一種是承包權與成員權對稱性的心理權衡。
就前者而言，它往往含有測量、戶認、登記及頒證4個確權環節，且有過多輪實踐。本輪與登記頒證聯系在一起的農地確權，在各地政府的高度重視下基本得以全面完成。由于它一般采用航拍等測量技術，所以其測量數據的精準性比過往普遍有了很大提高。不過，其中也有三個問題需要提出來。一是未嚴格遵守確權技術標準產生的誤差問題。比如，多山地區不規則坡地的測量數據，往往小于其實際數據；平原地區農田中的灌溉溝渠和田埂等非承包地面積，往往會計入承包地面積，從而使得測量面積又大于其實際面積等等。二是未嚴格遵守確權相關政策法規產生的誤差問題。在過去，測量面積大都與上繳稅費掛鉤，所以為了少繳稅費，登記數據往往就比實際面積少，而現在，種田不僅不繳稅費，而且還有補貼，所以為了多拿補貼，登記數據往往就比實際面積多。還有的地方，在農地測量、登記和頒證上存在隨意性。三是確權成果的管理和運用問題。歷次和本輪與登記頒證聯系在一起的農地確權，很可能因上述誤差造成確權數據不夠真實。故而，其意義在農民那里主要體現為繳納稅費或者領取農業補貼和農地征收款，往往不具有農地流轉時計算租金的意義。也因此，每當農地流轉時，流轉雙方往往要重新測量且以共同測量的數據為準，繼而用以計算流轉租金。
從后者來看，它是指現實中農戶基于有本村組戶籍的人口就應有承包地及其權益的認知，對集體成員權與土地承包經營權之間對稱性的心理權衡。這種心理權衡的動力源，實乃作為集體成員的農戶家庭人口，為一個無法固化的變量。它一旦變化，為集體成員所共有的農地之承包格局，就一定有跟著變化的動因。這種情形，對于居住在土地增值很快的發達地區農村，或者是中心城市郊區農村的村民而言，尤其如此。這意味著，農村改革初期那種按照組（生產隊）上戶籍人口嚴格分田地，繼而形成的讓各家各戶服氣的農地承包格局，不可能一勞永逸，也即集體成員因遷入和遷出、出生和死亡、出嫁和入贅等人口變化引發的調地要求，與“增人不增地、減人不減地”的“確權到戶”政策之間存在張力關系。這種張力關系會始終影響以十九大精神為指向的農地產權治理績效，以及鄉村振興的前景。
4.3確權調整
農戶權衡承包權與成員權對稱性的邏輯進路，構成了農地確權調整的生成機制。基于此，除開“二輪延包”時的中央政策安排，許多農村還在地方政策安排下，生成了一種“大穩定、小調整”的調地模式。這種調地模式從1984年中央規定承包關系15年不變后開始，一直持續到1990年代末才在現行政策的強大壓力下終止。盡管這種調地行為的合規性如今已大都失效，但這種產權實踐作為正式制度的歷史存在，以及作為民間行為的現實存在，亦有必要在學術意義上予以提出。
作為正式制度的歷史存在，確權調整一般有三個規則：一是按人調整均分到戶，即先統計出全組的農地總數和有成員權的人口總數，據此可以算出全組人均有地數，繼而，以人均有地數乘以每戶農家有成員權的人口數，就可以得出每個農戶應有的農地數；二是“該出的出、該進的進”，占地多了的農戶要將多出來的農地退回組上，這樣，占地少了的農戶就可從組上調整到與之相適應的農地；三是往往只調整水田，不調整旱地和林地，這是因為水田是農民最為看重的，人口數和農地數的變化生成的非均衡又使得農民大都認為水田非調整不可，但若是調整旱地和林地，則過于麻煩、也無此必要。
作為民間行為的現實存在，確權調整往往有著特定的局限條件。例如：（1）有出資建設村級基礎設施或因其他緣由受到村民信任的領頭人；（2）以村民小組為核心有效合作化形成的組織、行動和績效；（3）有經營良好的非農產業的“反哺”和支撐等。以此為前提，農地可以用儀器重新測量且用以重新確權；依據這種確權數據計算的承包權益，隨人口和土地的變動可以及時調整；基于這種調整的承包權益計算，在日期上可以精確到天數。
5、結論與推論
本文致力于提出一種針對農地確權概念內涵的體系性創見。它暗含目前對農地確權概念內涵的認知，從產權理念到產權行為再到產權制度，尚未全部達成共識。為此，需要促進認知從片面化到整體化、從碎片化到體系化，從朦朧化到清晰化。而農地確權清晰化進路，本質上是農地確權理念的共識達成和農地確權關系的均衡達成。基于此，既要不斷深化農地確權的主體和客體及其關聯性研究，也要不斷檢視農地確權在實施中的技術方法是否嚴格遵守相關政策法規和技術標準以及成果的管理和運用是否恰當，還要不斷關切農地確權中農民既要效率、也要公平的訴求。由此，可以析出“三協同、一轉化”的政策啟示或者政策建議。
（1）協同推進農地產權功能治理市場化。既要視國家現代化實現程度，有序推進農地作為保障性資源的市場化進程，也要在農地變市地的征地程序設計中，著力解決農地作為戰略性資源的半市場化問題，還要適應農地流轉和適度規模經營需求，努力優化農地作為生產性資源的市場化制度環境。
（2）協同推進農地“三權分置”可操作化。“三權分置”暗含“三確”，“三確”則規定“三跟”。“三確三跟”要求在絕大多數的“確權確地”農村：確立村民小組在產權框架確認中的均衡點作用及其作為農地所有權確權主體的地位，明確轉讓權跟所有權走；認清“大國小農”的長期情勢和鞏固農民家庭作為農地承包權確權主體的地位，強調流轉權跟承包權走（流轉權的行使取決于承包權的意愿）；創新農地流轉狀態中的規模化農業經營者作為農地經營權確權主體的權利（權能）束，顯化收益權跟經營權走。
（3）協同推進農地確權的技術標準、測量規范和數據管理科學化。基于農地確權測量規范的“應然”“實然”對比分析建立測量體系、建立農地確權數據庫并開發數據管理系統。在此基礎上，構建以“技術標準”“測量規范”“數據管理”為基礎的農地確權運作系統模型，其主要目標涵蓋：①分析農地確權技術標準問題及影響因素；②探究農地確權測量體系；③建立農地確權數據庫和數據管理系統；④構建農地確權運作系統模型。
（4）促進承包地的實物調整向權益調整轉化。農地集體所有內涵在集體成員之間實現農地產權的平均價值最大化以及產權調整的不可避免性，而“保持土地承包關系穩定并長久不變”則意含承包地調整的邊際遞減性。兩者之間的這種背離性之平衡進路是有效合作化。農戶之間如果有效實現了合作化，那么，在不對承包地實物進行調整的前提下，也可以基于成員權對承包權益進行調整。權益調整模式與實物調整模式相比較，至少有兩處是一樣的：一是在調整方式上，兩者的規則是一樣的；二是在權益確認上，兩者的效果是一樣的。這種將承包地實物與承包權益分置確認的思路，對于怎樣兼顧“起點公平”和“結果公平”，是一個有益啟示。
作者系湖南師范大學公共管理學院、科學社會主義研究所和縣域發展研究中心教授，博士生導師
中國鄉村發現網轉自：《中國土地科學》2019年第33卷第5期
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