現有農地制度安排造成的高交易成本已經成為阻礙中國土地流轉，實現資源配置的重要障礙。自2011年開始全國試點的農地確權制度首次在實測基礎上對農戶承包地進行登記頒證，從而為農用地的大規模流轉奠定了產權基礎。為了探討確權對農地流轉的影響，我們建立了一個理論模型，并在此框架下使用中國健康與養老追蹤調查2011~2012年的農戶調查數據進行了實證檢驗。結果發現，在其他條件相同的情況下，農地確權使得農戶參與土地流轉的可能性顯著上升約4.9%，平均土地流轉量上升了約0.37畝（將近1倍），土地租金率則大幅上升約43.3%。因此，農地確權不僅降低了交易成本，促進了土地流轉；同時也增強了農地的產權強度，從而提高了土地資源的內在價值。
一、引言
近年來隨著城鎮化、工業化的快速發展，農村勞動力向城市大規模流動，客觀上要求農村土地資源的重新配置，使其從農業生產率相對較低的農戶轉移到生產率相對較高的農戶，以提高農地資源的利用效率。同時，我國長期實行以家庭為生產單位的家庭聯產承包責任制，也造成農村土地的分割零碎，亟須通過土地流轉和集中，來緩解目前土地經營規模相對狹小的困境，實現農業專業化和適度規模經營。土地流轉高效順暢的前提是土地的產權或使用權得以清晰界定并受到有效保護。然而過去20多年間，農村土地的產權殘缺和不穩定導致土地流轉存在較高的交易成本，是中國農地制度安排的一個顯著特征。一方面，盡管中央一直試圖加強農戶的土地承包經營權，但是農戶的承包地并未完成普遍的、其空間屬性和物權屬有明確法律表達的使用權界定。另一方面，雖然國家政策所規定的土地承包期限長達幾十年，但現實中農戶的土地承包關系并不穩定。在許多地區，土地經常因為家庭人口變動、遷移和土地征用而發生增減調整。這種產權邊界的不清晰和不穩定使得土地流轉存在著不可預見的風險，從而限制了土地流轉的規模和范圍，降低了土地資源的配置效率。“確權是基礎，流轉是核心”。土地流轉迫切需要新一輪的土地產權改革。
那么，確權能否有效促進土地流轉？本文建立了一個理論模型，并使用中國健康與養老追蹤調查2011-2012年的農戶調查數據，首次對農地確權對土地流轉的影響進行了定量研究。
二、制度背景與文獻回顧
中國農地確權的實施具有特殊的制度背景和演變路徑。在中國現有的農地產權制度安排中，土地所有權歸村集體，農民只是擁有土地產權束的部分權能，包括使用權（即承包經營權）、轉讓權和相應的收益權。因此“確權”的本質是在實測基礎上，以使用權證書的形式界定農戶的土地承包經營權。
國內外有很多關于農地產權與土地流轉行為的研究。一般認為，農地產權的穩定性和完整性影響著土地流轉的交易成本，從而對農地租賃市場具有重要作用。目前也有極少數關于中國土地確權的初步探討。從國際經驗來看，確權或穩定的地權對土地流轉具有重要影響。
三、數據來源、統計與分析
本文數據來自中國健康與養老追蹤調查2011~2012 年第一次全國基線調查。重點關注的是農戶的土地流轉指標。CHARLS調查同時調查了農戶和社區兩個層面的土地流轉情況，因此我們的指標也相應分為家戶和村莊兩個層面。建立理論模型，并在此框架下使用中國健康與養老追蹤調查2011~2012年的農戶調查數據進行了實證檢驗。結果顯示，確權顯著提高了農戶土地租出率以及土地租出面積。
四、結論與政策含義
本文在理論模型的基礎上，利用中國健康與養老追蹤調查的最新數據，系統評估了農地確權對中國農村土地流轉的影響，并得出了以下結論。
首先我們發現，穩定清晰的產權有助于農地的流轉和集中，并促進農地資源的優化配置。確權改革在土地實測的基礎上將承包權以使用權證書的形式清晰界定到農戶，穩定了農戶對未來的預期并減少了土地流轉過程中的不確定性風險，使得農戶參與土地流轉可能性和交易量顯著上升。在流轉過程中，土地向擁有更多勞動力和更高生產能力的農戶集中，使得確權村的實際耕種面積的基尼系數比非確權村明顯高出 0.5 個百分點。同時，確權也使得農業生產效率較低和家中有人外出打工的農戶更愿意出租土地，從而優化土地資源配置，有助于農業生產效率的整體提高。
其次，我們進一步的分組估計表明，在不發生土地調整的地區，確權對土地流的邊際效應并不顯著，因此確權改革主要是通過降低了土地調整的制度風險而促進了土地流轉；同時，確權改革對土地流轉的影響具有滯后效應，顯示出農戶只有對確權改革經過一段時間的了解并產生信任后，土地確權才能達到更明顯的政策效果。第三，在土地流地的使用權強度顯著影響著土地資源的流轉價值。與非確權村相比，確權村的農戶的土地租金率顯著高出約 43%；而在村莊層面上，確權村的土地租金率甚至高出70.5%~77.8%。這就驗證了產權經濟學的觀點，即在其他情況不變時，任何物品的交換價值都取決于交易中所包含的產權束。其可能原因在于，土地產權邊界的模糊和不穩定會影響農戶對土地使用的預期，也會影響土地對潛在的土地租入者的價值，而確權可以有效消除此類制度風險；另一方面，土地確權后人們能夠尋找更有利的生產方式來使土地得到更有效的使用，土地的資源配置效率得到提高，從而能夠實現更高的潛在收入，于是土地租入者愿意為土地支付更高的租賃價格。我們的結論也有重要的政策含義。一是土地確權必須徹底厘清土地的產權邊界和權屬關系，才能促進土地的流轉和集中，提高土地資源的配置效率。實際調研中發現，某些地區為了加快推進確權改革，在土地權屬和產權邊界并沒有得到清晰厘定的情況下就匆忙發放使用權證書，甚至出現了使用權證和實際耕種地塊相背離的“確空權”的現象，從而為未來的土地流轉埋下了紛爭隱患。二是確權必須固定土地和農戶之間的權屬關系，一旦確權后土地不應再調整，從而永久性保障農戶的承包經營權。確權改革之所以起作用很大程度上依賴于人們對該政策的信任程度。如果確權后仍因人口變動、遷移和土地征用等原因而發生土地調整，那么農民對土地使用權的預期就會重新發生改變，確權的政策效果也會大大減弱。
最后，由于土地確權的政策實施期限較短，目前尚在試點推行中，限于數據的可得性，我們只是做了一項初步的工作，并得出了一些重要的結論。確權對土地流轉的長期影響還需要搜集更長時期的觀測數據，以便進行更深入和更精確的研究。
作者簡介:程令國，上海財經大學高等研究院、數理經濟學教育部重點實驗室；張曄，南京大學經濟學院國際經濟貿易系、南京大學國際經濟研究所；劉志彪，南京大學長三角經濟社會發展研究中心。
中國鄉村發現網轉自：《管理世界》 2016年第01期。
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