農(nóng)村發(fā)展關(guān)乎國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)平穩(wěn)健康運(yùn)行。3月8日，習(xí)近平總書(shū)記參加河南代表團(tuán)審議時(shí)指出，現(xiàn)在市場(chǎng)要素雙向流動(dòng)，城鄉(xiāng)之間流動(dòng)更加活躍了。因此，健全農(nóng)村生產(chǎn)要素市場(chǎng)，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素互動(dòng)，既是破除城鄉(xiāng)二元壁壘、保障農(nóng)民生產(chǎn)要素權(quán)益的重要途徑，也是優(yōu)化資源配置、深入推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的內(nèi)在要求。
農(nóng)村發(fā)展面臨的要素流動(dòng)困境及其成因
相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期以來(lái)，農(nóng)村作為城市的資源儲(chǔ)備基地，向城市供應(yīng)土地、資金以及勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素，導(dǎo)致農(nóng)村資源流失嚴(yán)重，農(nóng)村發(fā)展普遍面臨生產(chǎn)要素向城市單向流動(dòng)、要素價(jià)格扭曲的困境，經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力。具體表現(xiàn)為：
一是土地市場(chǎng)發(fā)育遲緩，農(nóng)地流轉(zhuǎn)不暢。首先，農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)率不高，增速放緩。毋庸置疑，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)制的實(shí)施，在提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效率的同時(shí)，加劇了土地細(xì)碎化和分散化。為推動(dòng)耕地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，國(guó)家對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)從禁止到允許再到規(guī)范發(fā)展，但受農(nóng)民對(duì)土地承包權(quán)的絕對(duì)擁有及其稟賦效應(yīng)約束，農(nóng)地流轉(zhuǎn)隱含道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇的可能性，工商資本與小農(nóng)戶有機(jī)融合受限，造成效率損失。截至2017年底，全國(guó)家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地流轉(zhuǎn)面積為5.12億畝，流轉(zhuǎn)面積占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地面積的37%。而且，2013年至2017年，我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)增速分別為22.5%、18.3%、10.8%、7.2%、6.9%，呈現(xiàn)逐年放緩態(tài)勢(shì)。其次，農(nóng)村宅基地權(quán)能殘缺，流轉(zhuǎn)受限。農(nóng)民具有宅基地的使用權(quán)，但缺少處置權(quán)和收益權(quán)，導(dǎo)致其難以獲得房屋財(cái)產(chǎn)性收益，收入增長(zhǎng)受限。最后，農(nóng)村集體建設(shè)用地配置失衡、價(jià)格扭曲。
二是勞動(dòng)力“鄉(xiāng)—城”單向流動(dòng)，影響發(fā)展。改革開(kāi)放以來(lái)以進(jìn)城務(wù)工人員流動(dòng)為主的中國(guó)“鄉(xiāng)—城”遷移一直持續(xù)至今。截至2017年，我國(guó)進(jìn)城務(wù)工人員總量達(dá)28652萬(wàn)人，比上年增長(zhǎng)1.7%，增速提高0.2%；其中，外出進(jìn)城務(wù)工人員17185萬(wàn)人，比上年增加251萬(wàn)人，增長(zhǎng)1.5%，增速提高1.2%。農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移數(shù)量巨大、增速不減的同時(shí)，許多青壯年、高素質(zhì)勞動(dòng)力單向流入城市，導(dǎo)致農(nóng)村空心化、老齡化，活力不足。農(nóng)村人才競(jìng)爭(zhēng)面臨“留不住、引不進(jìn)、回不來(lái)”窘境，進(jìn)而“缺年輕人、缺技能人、缺帶頭人”。由于缺乏人才支撐，難以吸引城市資本向農(nóng)村聚集，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)呈衰弱之勢(shì)，不僅損害農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也引發(fā)一系列社會(huì)問(wèn)題，影響農(nóng)村穩(wěn)定和發(fā)展活力。
三是農(nóng)村正規(guī)金融發(fā)育不足，融資困難。資本是農(nóng)村發(fā)展的動(dòng)脈，負(fù)責(zé)向各組織輸送新鮮血液，是維持農(nóng)村活力的基礎(chǔ)保障。農(nóng)村銀行網(wǎng)點(diǎn)、郵政儲(chǔ)蓄以及信用社等金融機(jī)構(gòu)，一度扮演“抽水機(jī)”的角色，將農(nóng)村資本進(jìn)行匯集再向城市輸送，留給農(nóng)村的資本在其放貸份額中占比較小。農(nóng)村正規(guī)金融資本流失，資金短缺問(wèn)題突出，催生出一些非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，但以民間借貸的方式滿足農(nóng)村發(fā)展需求，隱含較大的金融風(fēng)險(xiǎn)。不僅僅是借貸成本高、風(fēng)險(xiǎn)大、利率高，而且限制農(nóng)村金融規(guī)模擴(kuò)張，阻礙農(nóng)村資本要素市場(chǎng)健康發(fā)育，導(dǎo)致農(nóng)村造血功能缺失，陷入發(fā)展瓶頸。
導(dǎo)致農(nóng)村要素市場(chǎng)發(fā)育不足的原因多樣，既有歷史遺留因素特別是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的“副作用”，屬于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的產(chǎn)物，但更多的是早期政策體制導(dǎo)向不平衡——發(fā)展初期“重工輕農(nóng)”，過(guò)度向城市偏斜造成的。由此引發(fā)城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展、要素市場(chǎng)扭曲等一系列問(wèn)題。此外，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)、工作環(huán)境、工資水平等差距巨大，城市“虹吸效應(yīng)”將農(nóng)村生產(chǎn)要素牢牢吸附，切斷了農(nóng)村發(fā)展的“主動(dòng)脈”，造成“失血”嚴(yán)重、逐漸凋敝的惡性循環(huán)。當(dāng)然，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的弱質(zhì)性也限制了農(nóng)村要素市場(chǎng)的發(fā)育。因此，黨的十九報(bào)告明確提出要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。2019年中央一號(hào)文又進(jìn)一步指出，要“全面深化農(nóng)村改革，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力”。
以健全要素配置機(jī)制為突破口助力農(nóng)村發(fā)展
面對(duì)農(nóng)村發(fā)展困境，關(guān)鍵破解之策在于完善政策體制，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，健全生產(chǎn)要素市場(chǎng)，培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能。
一要健全農(nóng)村土地要素配置機(jī)制。搞活農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，創(chuàng)新農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)模式，以公司、合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織為主體，通過(guò)托管、代耕、租入和入股等多種方式，推動(dòng)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，做強(qiáng)一產(chǎn)，做優(yōu)二產(chǎn)，做活三產(chǎn)，提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收益。盤(pán)活農(nóng)村宅基地，開(kāi)展給予農(nóng)戶宅基地處置權(quán)和收益權(quán)改革試點(diǎn)，加快推進(jìn)宅基地確權(quán)登記，健全房屋和宅基地一體化基礎(chǔ)上的“三權(quán)分置”機(jī)制；探索采取出租、入股等形式，將空置的宅基地整合利用，推動(dòng)宅基地置換退出以及整理復(fù)墾，有序釋放農(nóng)村宅基地紅利。培育和健全城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地一體化和征用政策。加快農(nóng)村集體建設(shè)用地入市及價(jià)格彈性增長(zhǎng)機(jī)制，優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置。
二要健全農(nóng)村勞動(dòng)力要素配置機(jī)制。重點(diǎn)推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)尤其是就業(yè)服務(wù)一體化建設(shè)。建構(gòu)完善的城鄉(xiāng)統(tǒng)一就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮政策引導(dǎo)作用，鼓勵(lì)各類經(jīng)濟(jì)組織積極參與，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人才信息互動(dòng)，在有序引導(dǎo)農(nóng)村人才“走出去”的同時(shí)，積極將農(nóng)村發(fā)展需要的城市人才“引進(jìn)來(lái)”。建立健全農(nóng)村勞動(dòng)力激勵(lì)機(jī)制，統(tǒng)籌物質(zhì)、精神和發(fā)展三大激勵(lì)路徑，以政府為主導(dǎo)向農(nóng)村就業(yè)勞動(dòng)力提供資金支持，實(shí)施城鄉(xiāng)勞動(dòng)力平等就業(yè)、外出培訓(xùn)和深造等扶持政策，鼓勵(lì)有一定技能的高素質(zhì)的農(nóng)村勞動(dòng)力“留下來(lái)”。建立健全城鄉(xiāng)勞動(dòng)力互動(dòng)機(jī)制，順暢勞動(dòng)力鄉(xiāng)村流入渠道；完善農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障等基本公共服務(wù)，吸引更多有情懷、擔(dān)當(dāng)、技能的人才帶著技術(shù)、信息和資金等先進(jìn)生產(chǎn)要素扎根鄉(xiāng)村，讓農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迸發(fā)活力。
三要健全農(nóng)村資本要素配置機(jī)制。關(guān)鍵是推進(jìn)農(nóng)村普惠金融制度建設(shè)。鼓勵(lì)并支持農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展普惠性涉農(nóng)業(yè)務(wù)，優(yōu)化服務(wù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)由在鄉(xiāng)村“抽血”向“造血”轉(zhuǎn)變，改變既往金融機(jī)構(gòu)將農(nóng)村資金向城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)投放，農(nóng)村發(fā)展長(zhǎng)期面臨“資金枯竭”和“資金外流”的困境。切實(shí)落實(shí)縣域金融機(jī)構(gòu)的涉農(nóng)貸款服務(wù)，督促其增加投放農(nóng)村的貸款比例；并對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的涉農(nóng)貸款業(yè)務(wù)實(shí)施差別化準(zhǔn)備金率，保障農(nóng)村資金供給。積極發(fā)展政策性農(nóng)村金融保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，鼓勵(lì)商業(yè)性金融保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與涉農(nóng)業(yè)務(wù)。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村非正規(guī)金融監(jiān)管，使其逐步規(guī)范化、合法化，營(yíng)造良好的農(nóng)村金融環(huán)境。
“聚人氣、添動(dòng)能、增活力”。土地、勞動(dòng)力、資本等是決定農(nóng)村發(fā)展的關(guān)鍵要素。健全農(nóng)村生產(chǎn)要素配置機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)，助推城鄉(xiāng)“互流、互動(dòng)、互促”，是激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力，培育農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的重要舉措，也是確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的核心抓手。
本文為國(guó)家社科重點(diǎn)項(xiàng)目（17AJL013）的階段性成果
作者簡(jiǎn)介：羅明忠現(xiàn)為華南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，廣東省決策咨詢重點(diǎn)培育基地國(guó)家農(nóng)業(yè)制度與發(fā)展研究院執(zhí)行主任。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：廣州日?qǐng)?bào) 2019-03-18
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