農村發展關乎國民經濟持續平穩健康運行。3月8日，習近平總書記參加河南代表團審議時指出，現在市場要素雙向流動，城鄉之間流動更加活躍了。因此，健全農村生產要素市場，推進城鄉要素互動，既是破除城鄉二元壁壘、保障農民生產要素權益的重要途徑，也是優化資源配置、深入推進鄉村振興戰略實施的內在要求。
農村發展面臨的要素流動困境及其成因
相當長時期以來，農村作為城市的資源儲備基地，向城市供應土地、資金以及勞動力等生產要素，導致農村資源流失嚴重，農村發展普遍面臨生產要素向城市單向流動、要素價格扭曲的困境，經濟發展乏力。具體表現為：
一是土地市場發育遲緩，農地流轉不暢。首先，農村耕地流轉率不高，增速放緩。毋庸置疑，家庭聯產承包經營制的實施，在提升農業經營效率的同時，加劇了土地細碎化和分散化。為推動耕地規模經營，國家對農地經營權流轉從禁止到允許再到規范發展，但受農民對土地承包權的絕對擁有及其稟賦效應約束，農地流轉隱含道德風險和逆向選擇的可能性，工商資本與小農戶有機融合受限，造成效率損失。截至2017年底，全國家庭承包經營耕地流轉面積為5.12億畝，流轉面積占家庭承包經營耕地面積的37%。而且，2013年至2017年，我國農地流轉增速分別為22.5%、18.3%、10.8%、7.2%、6.9%，呈現逐年放緩態勢。其次，農村宅基地權能殘缺，流轉受限。農民具有宅基地的使用權，但缺少處置權和收益權，導致其難以獲得房屋財產性收益，收入增長受限。最后，農村集體建設用地配置失衡、價格扭曲。
二是勞動力“鄉—城”單向流動，影響發展。改革開放以來以進城務工人員流動為主的中國“鄉—城”遷移一直持續至今。截至2017年，我國進城務工人員總量達28652萬人，比上年增長1.7%，增速提高0.2%；其中，外出進城務工人員17185萬人，比上年增加251萬人，增長1.5%，增速提高1.2%。農村勞動力轉移數量巨大、增速不減的同時，許多青壯年、高素質勞動力單向流入城市，導致農村空心化、老齡化，活力不足。農村人才競爭面臨“留不住、引不進、回不來”窘境，進而“缺年輕人、缺技能人、缺帶頭人”。由于缺乏人才支撐，難以吸引城市資本向農村聚集，農村產業呈衰弱之勢，不僅損害農村經濟發展，也引發一系列社會問題，影響農村穩定和發展活力。
三是農村正規金融發育不足，融資困難。資本是農村發展的動脈，負責向各組織輸送新鮮血液，是維持農村活力的基礎保障。農村銀行網點、郵政儲蓄以及信用社等金融機構，一度扮演“抽水機”的角色，將農村資本進行匯集再向城市輸送，留給農村的資本在其放貸份額中占比較小。農村正規金融資本流失，資金短缺問題突出，催生出一些非正規金融機構，但以民間借貸的方式滿足農村發展需求，隱含較大的金融風險。不僅僅是借貸成本高、風險大、利率高，而且限制農村金融規模擴張，阻礙農村資本要素市場健康發育，導致農村造血功能缺失，陷入發展瓶頸。
導致農村要素市場發育不足的原因多樣，既有歷史遺留因素特別是現代經濟發展帶來的“副作用”，屬于工業化和城鎮化進程的產物，但更多的是早期政策體制導向不平衡——發展初期“重工輕農”，過度向城市偏斜造成的。由此引發城鄉非均衡發展、要素市場扭曲等一系列問題。此外，城鄉基本公共服務、工作環境、工資水平等差距巨大，城市“虹吸效應”將農村生產要素牢牢吸附，切斷了農村發展的“主動脈”，造成“失血”嚴重、逐漸凋敝的惡性循環。當然，農業產業的弱質性也限制了農村要素市場的發育。因此，黨的十九報告明確提出要實施鄉村振興戰略，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。2019年中央一號文又進一步指出，要“全面深化農村改革，激發鄉村發展活力”。
以健全要素配置機制為突破口助力農村發展
面對農村發展困境，關鍵破解之策在于完善政策體制，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，健全生產要素市場，培育農業農村發展新動能。
一要健全農村土地要素配置機制。搞活農地經營權流轉，創新農地流轉經營模式，以公司、合作社和家庭農場等現代農業經營組織為主體，通過托管、代耕、租入和入股等多種方式，推動農地適度規模經營，做強一產，做優二產，做活三產，提升農業經營收益。盤活農村宅基地，開展給予農戶宅基地處置權和收益權改革試點，加快推進宅基地確權登記，健全房屋和宅基地一體化基礎上的“三權分置”機制；探索采取出租、入股等形式，將空置的宅基地整合利用，推動宅基地置換退出以及整理復墾，有序釋放農村宅基地紅利。培育和健全城鄉建設用地統一市場，完善城鄉建設用地一體化和征用政策。加快農村集體建設用地入市及價格彈性增長機制，優化農村土地資源配置。
二要健全農村勞動力要素配置機制。重點推進城鄉基本公共服務尤其是就業服務一體化建設。建構完善的城鄉統一就業信息網絡，充分發揮政策引導作用，鼓勵各類經濟組織積極參與，實現城鄉人才信息互動，在有序引導農村人才“走出去”的同時，積極將農村發展需要的城市人才“引進來”。建立健全農村勞動力激勵機制，統籌物質、精神和發展三大激勵路徑，以政府為主導向農村就業勞動力提供資金支持，實施城鄉勞動力平等就業、外出培訓和深造等扶持政策，鼓勵有一定技能的高素質的農村勞動力“留下來”。建立健全城鄉勞動力互動機制，順暢勞動力鄉村流入渠道；完善農村教育、醫療衛生和社會保障等基本公共服務，吸引更多有情懷、擔當、技能的人才帶著技術、信息和資金等先進生產要素扎根鄉村，讓農村經濟社會發展迸發活力。
三要健全農村資本要素配置機制。關鍵是推進農村普惠金融制度建設。鼓勵并支持農村金融機構開展普惠性涉農業務，優化服務，實現農村金融機構由在鄉村“抽血”向“造血”轉變，改變既往金融機構將農村資金向城市和非農產業投放，農村發展長期面臨“資金枯竭”和“資金外流”的困境。切實落實縣域金融機構的涉農貸款服務，督促其增加投放農村的貸款比例；并對農村金融機構的涉農貸款業務實施差別化準備金率，保障農村資金供給。積極發展政策性農村金融保險業務，建立風險共擔機制，鼓勵商業性金融保險機構參與涉農業務。加強對農村非正規金融監管，使其逐步規范化、合法化，營造良好的農村金融環境。
“聚人氣、添動能、增活力”。土地、勞動力、資本等是決定農村發展的關鍵要素。健全農村生產要素配置機制，促進城鄉要素雙向流動，助推城鄉“互流、互動、互促”，是激發農村發展活力，培育農村發展新動能的重要舉措，也是確保鄉村振興戰略實現的核心抓手。
本文為國家社科重點項目（17AJL013）的階段性成果
作者簡介：羅明忠現為華南農業大學經濟管理學院教授、博士生導師，廣東省決策咨詢重點培育基地國家農業制度與發展研究院執行主任。
中國鄉村發現網轉自：廣州日報 2019-03-18
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