內容摘要：根據(jù)我國相關法律規(guī)定，農(nóng)村干部都是具有選舉資格的廣大村民經(jīng)民主選舉產(chǎn)生的，其職責就是傳達并落實中央級省市政府出臺的農(nóng)村政策，為廣大農(nóng)民服務的。但近年來，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了在處理相關涉農(nóng)事件（問題）過程中，達到自己的某些目的與要求，利用其掌握的權力資源推行這種非理性農(nóng)村換屆選舉模式，導致被當選的農(nóng)村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的某些領導出現(xiàn)錯誤的、畸形的鄉(xiāng)村治理。
關鍵詞：農(nóng)村干部鄉(xiāng)村治理非理性換屆選舉
根據(jù)《村民委員會組織法》的相關規(guī)定可知，村民委員會是一個村民自治組織，其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間是指導關系，而非領導關系，村委會成員都是經(jīng)廣大村民選舉產(chǎn)生....。近年來，筆者在H省多地方走訪過程中發(fā)現(xiàn)一些地方政府利用其行政資源對農(nóng)村換屆選舉進行某些干預,造成一種非理性換屆選舉模式在農(nóng)村換屆選舉中肆意泛濫，其結果嚴重阻礙鄉(xiāng)村治理及鄉(xiāng)村健康發(fā)展。所謂非理性農(nóng)村換屆選舉模式指的是一些地方政府打著“出臺農(nóng)村換屆選舉細則”的噱頭制定或出臺一些有悖于相關法律規(guī)定的土政策，使只有政府領導認可的村民才有資格競選（當選）村委會成員（主要是村委會主任），被當選的村委會成員（村委主任）必須完全聽從于政府領導的“指使”，否則就會被“辭職”。從而給廣大農(nóng)民造成一種“鄉(xiāng)村治理需要的是奴才，而非人才”的錯誤思想意識。
本文筆者根據(jù)走訪H省4個地區(qū)7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)26個村莊的2015年與2018年兩屆農(nóng)村換屆選舉了解到的實際情況詳細分析，一些地方政府利用行政職權通過這種非理性換屆選舉模式對鄉(xiāng)村治理的影響。
一、調查結果：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府非理性農(nóng)村換屆選舉現(xiàn)象
通過多地走訪了解到的實際情況分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這種非理性換屆選舉的情況主要表現(xiàn)在四個方面。
1、出臺歧視性規(guī)定，變相剝奪某些村民的被選舉權。根據(jù)《村民委員會組織法》的相關規(guī)定可知，只要符合相關法律規(guī)定的村民都具有選舉權與被選舉權的權利。但有些地方政府以“提高農(nóng)村干部素質”為由出臺了一些帶有歧視性的地方選舉細則，如有過上訪經(jīng)歷的村民不能當選村委會干部等等。在現(xiàn)實生活中，有些農(nóng)民要么為了維護廣大村民的合法權益，要么為了了解本村的經(jīng)濟賬目或某些公共事務，要么為了阻攔地方政府的違法（不當）行為而被迫上訪。本來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導對這類村民就不“感冒”，擔心這些村民當選村干部后會繼續(xù)追究相關問題而影響某些工作進展或其違法行為被揭穿。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導利用其掌握的權力資源借機用這種方式阻攔這類村民當選村委會干部（主要是村委會主任），以確保相關問題不被揭穿或某些項目順利進行。如L市L區(qū)的英村的選舉情況。2011年該村發(fā)生了一起征地事件，2013年村民盧在一次行政訴訟中獲取的信息中發(fā)現(xiàn)此次征地村支部書記不僅冒充村委會與國土資源局簽訂了土地征收協(xié)議，且發(fā)現(xiàn)在征地過程中出現(xiàn)2000多萬元的經(jīng)濟問題，為此事，村民盧及其他村民不斷到有關部門反映此事，但始終沒有作出有效處理。為此事，盧及其他村民為此事將區(qū)政府、國土資源部門訴至法庭。2015年，英村進行換屆選舉，政府出臺選舉細則規(guī)定，有過上訪行為的人員不能參與村委會成員競選。村民盧雖然當選村委主任候選人，而鎮(zhèn)政府以“盧參與村民上訪”為由取消其競選資格。2018年，英村進行換屆選舉，鎮(zhèn)政府仍以該理由拒絕盧參選村干部資格。此類情況再如X市F縣于村，2010年村支部書記非法將村集體的247畝耕地轉讓給某公司（轉讓期限為40年），村民于與其他村民多次到縣市政府上訪反映此事。2015年，于村進行換屆選舉，村民于的哥哥當選村委主任候選人，鎮(zhèn)政府以“其弟弟上過訪”為由剝奪其繼續(xù)參加競選的權利。
2、限制村委會干部數(shù)量，削弱村委會干部職能。《村民委員會組織法》第九條規(guī)定，村民委員會由主任、副主任和委員共七人組成。一些地方都會根據(jù)本村的實際情況選舉出3至7人組成村民委員會。但H省很多地方政府在2015年、2018年兩屆農(nóng)村換屆選舉中以“加強黨在農(nóng)村工作中領導地位”為由出現(xiàn)“一刀切”，無論村莊大小，人口有多少，村委會一律都是三人，即一名村委主任，一名村委副主任和一名委員（有的是兩名委員）。當一些村莊出現(xiàn)村支部書記與村委主任“一肩挑”時，村委會則變成了“兩人制”，且村委會主任必須聽從于村支部書記的工作指揮，否則，就是不服從黨的領導。大量事實顯示，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導對某些涉農(nóng)問題作出的決定是錯誤的或是違法的。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導不管村干部是否同意，要求農(nóng)村干部必須依據(jù)其決定進行實施。從表面看，這種情況確實加強了黨（這里的黨指的不是上層的“黨”，而是指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領導）對農(nóng)村工作的絕對領導。而事實上卻是剝奪了村委主任在某些問題的處理上的發(fā)言權與決定權。
3、出臺非理性規(guī)定，侵害某些村民應該享有的權利。根據(jù)我國現(xiàn)行的法律體系可知，當中央相關部門出臺一種法律規(guī)則后，省市政府或相關部門根據(jù)本地區(qū)的實際情況出臺或制定相應的實施細則。這本是無可厚非的事，但筆者從H省多地走訪農(nóng)村換屆選舉中發(fā)現(xiàn)，有些地方政府為了其自己的某些目的，出臺或制定一些非理性規(guī)則。其行為不僅違背相關法律規(guī)定，同時也是對參加村委會成員競選村民應該享有的相關權利構成侵害。2018年的農(nóng)村換屆選，筆者走訪了H省4個地區(qū)7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)26個村莊發(fā)現(xiàn)，凡是參加競選村委會成員的村民在參加競選前必須按照規(guī)定向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂“三項承諾書”，即競選承諾書、創(chuàng)業(yè)承諾書和辭職承諾書。如果不簽訂“三項承諾書”，就沒有參加競選資格，即便是當選了村委會成員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不予承認。如R縣T鎮(zhèn)桃村走訪中了解到，該村的三位村委會成員當選者，因拒絕簽訂這三項承諾書中的“辭職承諾書”而被鎮(zhèn)政府拒絕承認其當選。
4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府濫用權力資源，干預農(nóng)村干部管理。根據(jù)《村民委員會組織法》第十六條規(guī)定，本村五分之一以上有選舉權的村民聯(lián)名，可以罷免村委會成員。在當前的具體實踐中很多情況并非如此。當廣大村民認為村委會成員（指的是村委主任）不稱職時，按照法定程序進行罷免時，卻遭到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的杯葛。相反，有些廣大村民認可的村委會干部，因其不配合或沒有依照領導的意圖處理某些涉農(nóng)事務時，而遭到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的直接被“辭職”，其依據(jù)的所謂的“三項承諾書”。如X市G區(qū)G鎮(zhèn)的劉村的村委主任因拒絕按照鎮(zhèn)領導的意圖做假賬，被迫辭職。再如X市G區(qū)G鎮(zhèn)的小山村，2018年新當選的村委主任因沒有配合鎮(zhèn)政府處理相關事務，被鎮(zhèn)政府以“簽訂辭職承諾書”為依據(jù)指令其辭職。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施非理性選舉模式的因素分析
從當前一些地方發(fā)生的涉農(nóng)事件（問題）分析，一些地方出現(xiàn)這種非理性農(nóng)村換屆選舉，并非為鄉(xiāng)村治理及發(fā)展所需，而是一些地方政府為其施政所需。
1、加強統(tǒng)領農(nóng)村干部思想，便于政府實施或處理某些涉農(nóng)事件（問題）。隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化建設的不斷推進，征地與拆遷成為一些地方政府工作的重中之重，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過于追求政績建設，他們在征地或拆遷過程中作出的某些行政行為要么違法、要么侵害了廣大農(nóng)民的合法權益而遭到廣大農(nóng)民的反對或抵制。
在現(xiàn)實生活中，有些村委主任在當選之前就極力反對或抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或相關部門的違法行為或阻止侵害農(nóng)民權益。正是這種原因，廣大村民才選舉其當選村委主任，希望其當選后更能保護廣大村民的合法權益。因《村民委員會組織法》明確規(guī)定，村民委員會是一個村民自治組織，村委主任是法定代表人，村民委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間是指導關系，而非領導關系。如果村委主任的思想意識不能與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保持一致的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的類似征地、拆遷工作就很難順利實施。鑒于此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導在農(nóng)村換屆選舉過程中總是利用自己掌握的權力資源用盡一切手段讓“聽話”的人員當選。
其次，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導在處理某些涉農(nóng)問題（事件）過程中存在利用職權與法律做交易的畸形的鄉(xiāng)村干部方式，即一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導在處理相關涉農(nóng)事件（問題）上故意讓一些村干部（主要指的是村支部書記和村委主任）作出一些違法或不當行為。當農(nóng)民向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或相關部門反映后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導故意不予依法處理。這樣讓這些違法的村干部看到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導在“保護”自己。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導這樣做的目的就會造成農(nóng)村干部違法把柄落到自己手中，農(nóng)村干部必須聽從自己的調遣。否則，政府領導就會隨時隨地以“把柄”事宜處理相關問題。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府便于統(tǒng)領農(nóng)村干部的思想，便于農(nóng)村干部積極配合或支持政府。
2、袒護鄉(xiāng)村干部違法行為，隱瞞某些領導貪腐問題。大量事實顯示，一些地方政府在征地（拆遷）或其它涉農(nóng)事件（問題）處理過程中，農(nóng)村干部或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府某些領導或其他相關職能部門的相關領導存在這樣或那樣的違法問題，有的甚至存在嚴重的貪腐行為，事實證實有些違法或貪腐問題是農(nóng)村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府某些領導共同實施的。當有些農(nóng)民發(fā)現(xiàn)并掌握他們的違法或貪腐證據(jù)后，向相關部門進行反映或舉報，在相關問題查處過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府某些領導用各種手段進行袒護，確保農(nóng)村干部不發(fā)生意外。他們十分清楚，農(nóng)村干部發(fā)生了意外，他們的某些違法或貪腐問題也會被牽出來。為此，他們在農(nóng)村換屆選舉過程中，利用其掌握的權利和行政資源讓那些與自己有一定經(jīng)濟利益關系的村干部盡量保留在村干部的“崗位上”。同時，阻止那些反對或舉報相關問題的村民當選村干部（主要指的是村委主任）。既是這類村民當選了村委主任，政府領導也要盡量讓其在村干部的位置上對待某些問題保持“沉默”或者放棄之前的積極行為。只有這樣，某些問題才不會被揭開。
3、培養(yǎng)“代言人”，為推卸責任尋找“替罪羊”。當前，有很多涉農(nóng)事件應該由政府或相關部門負責實施，或則在上級相關政府（上級相關部門）批復后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或相關部門方能實施。在具體實踐中，如果按照相關法律規(guī)定，某些涉農(nóng)事件在沒有得到上級政府批復的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或相關部門為了達到某種目的，又不想承擔相應的法律責任，如目前一些地方發(fā)生的違法、暴力征地、拆遷遭到廣大農(nóng)民抵制或阻攔而引發(fā)群體性事件。為此，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過給農(nóng)村干部（主要指的是村支部書記和村委主任）一定承諾，將其推到事件“第一線”進行“以干制農(nóng)”。很多農(nóng)村干部在獲得政府的一定經(jīng)濟利益的情況，積極主動替政府“打前站”。在處理相關事件中，如果不發(fā)生意外，一些涉農(nóng)事件就會通過這種手段得到處理。相反，如果發(fā)生了意外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將責任推給農(nóng)村干部。因農(nóng)村干部是替鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“擋子彈”，在處理干村干部事件過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用其掌握的行政資源和權力資源袒護農(nóng)村干部。
三、非理性選舉模式對選舉后代鄉(xiāng)村治理的影響
1、鄉(xiāng)村治理模式被改變，造成“病車”上路。《村民委員會組織法》明確規(guī)定村民委員會是一個群眾性自治組織，實行的是民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。近年來，從一些地方的發(fā)生的實際情況看，農(nóng)村換屆選舉都被“政府化”了，選怎樣的村民當選村干部，被當選的農(nóng)村干部應該怎樣處理涉農(nóng)問題，都是政府領導說的算。
在具體實踐中，大量事實顯示在一些諸如征地、拆遷類的涉農(nóng)事件（問題）處理過程中，有些農(nóng)村干部的違法、貪腐行為是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府縱容的情況下進行的，有的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村干部共同實施的。在這種情況下，農(nóng)村干部的違法或貪腐行為不但沒有被追責，反而受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的庇護。大量事實顯示，這種鄉(xiāng)村治理模式在一定程度上雖然有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的某項工作或決策的推進，卻給農(nóng)村干部的工作造成畸形思維，給農(nóng)村發(fā)展埋下某些隱患。
2、農(nóng)村干部管理出問題，引發(fā)鄉(xiāng)村治理走向誤區(qū)。這種非理性換屆選舉模式導致被選出來的一些農(nóng)村干部在思想上產(chǎn)生一種畸形的工作思維，即只要積極配合政府領導的“意圖”處理某些涉農(nóng)問題（事件），違法了不僅能得到領導們的“保護”，還能從中牟取一定好處。這樣就會增加農(nóng)村干部在處理涉農(nóng)問題過程中的違法心理，導致他們在處理某些涉農(nóng)問題時，不管政府領導的決定是否正確，是否違法或侵害農(nóng)民的合法權益。只要遇到農(nóng)民的反對或抵制，就采用違法或非正當手段進行處置。
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的縱容、默許下，有些農(nóng)村干部或自己，或與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一起雇用社會閑雜人員對反對或抵制的農(nóng)民進行恐嚇等非法或暴力手段進行處置。這樣不僅不利于相關問題的處理，反而會遭到農(nóng)民的更強烈的抵制。這種情況成惡性循環(huán)，從而導致鄉(xiāng)村治理走向以暴制農(nóng)的治理模式。
建議
為了能將中央提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落到實處，根據(jù)當前一些地方出現(xiàn)的這種非理性農(nóng)村換屆選舉情形，筆者向相關部門提出兩點建議。
1、規(guī)范農(nóng)村換屆選舉模式，讓真正人才當選鄉(xiāng)村振興的“領頭羊”。從當前一些地方實行的這種非理性農(nóng)村換屆選舉模式可以清楚看出，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推行的該選舉模式破壞了原來的村民民主選舉模式，逐漸演變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導“唯親任用”的被選舉格局。由于被選出來的農(nóng)村干部缺乏責任擔當而變相成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的“附屬品”，從而導致他們在處理某些涉農(nóng)問題（事件）過程中，考慮的不是廣大村民的切身利益與合法權益，而是考慮怎樣做才能政府領導更滿意，自己能從中獲取怎樣的利益。
為此，筆者建議上級政府或相關部門應該出臺相應規(guī)則，優(yōu)化農(nóng)村換屆選舉格局，通過政府引導，村民民主選舉，被選人自己施政承諾相結合，讓更多優(yōu)秀的、有責任擔當?shù)拇迕窀傔x村委會干部。
2、建立法治的、科學的鄉(xiāng)村治理模式，為鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造環(huán)境條件。目前，在我國的鄉(xiāng)村治理過程中出現(xiàn)很多好的模式，有些是地方性的，如3+2工作法；有些是國家層面的，如農(nóng)村監(jiān)督委員會；有些是法律層面的，如農(nóng)村財務管理的村賬鄉(xiāng)管等等。從理論上分析，這些優(yōu)越的農(nóng)村管理模式應該能促進農(nóng)村健康發(fā)展，但具體實踐中，由于農(nóng)村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的特殊隸屬關系而導致這些好的管理模式?jīng)]有發(fā)揮出其應具有的效能，而成為“擺設”。
鑒于此，筆者建議相關部門制定或出臺相關選舉細則，將這些這些好的管理模式科學的有機結合在一起形成一套完整的、法治的、科學的鄉(xiāng)村治理與農(nóng)村村干部管理體系。只有這樣，才能讓農(nóng)村干部在鄉(xiāng)村治理過程中發(fā)揮其“正能量”，為鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造條件。
作者系河南省新鄉(xiāng)市高新區(qū)關堤鄉(xiāng)張八寨村村民
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