——基于山東省東平縣的實證研究
摘要:以山東省東平縣為研究對象，探討了農村產權改革的具體現狀及農村產權改革制度安排與社會聯結和鄉村振興之間的關系，并將社會聯結劃分為利益聯結與組織聯結兩個維度。研究發現：農村產權改革制度安排是鄉村振興戰略實施的產權制度基礎，即農村產權改革的制度安排越合理，鄉村振興戰略實施的產權制度基礎就會越牢固；社會聯結在農村產權改革的制度安排與鄉村振興二者的正向關系中起著中介調節作用，即農村產權改革的制度安排越合理，利益聯結程度就越強，組織聯結效度就越高，鄉村振興的基礎就越穩。
關鍵詞:農村產權改革；鄉村振興；制度安排；社會聯結
習近平總書記在黨的十九大報告中就“三農”發展問題首次提出要“實施鄉村振興戰略”，并明確指出了“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”五大總要求。可以說，這是當前我國“三農”領域的中心工作和重大任務[1]。然而當前我國社會的主要矛盾已發生轉變，主要表現為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，這就告訴我們要想實現鄉村振興戰略偉大目標，需要從國家整合的視角出發，包括制度整合、人力整合、利益整合等。實際情況是，我國多地農村對此已開展初步探索，尤其是以農村產權改革為主要路徑的嘗試取得了顯著成效。基于此，筆者認為農村產權改革是鄉村振興的有效切入點，可通過有效的制度安排，強化社會聯結，進而為鄉村振興筑牢利益基礎和組織基礎。那么，三者之間的關系在理論框架內和地方實踐中又是如何具體呈現的呢？本文將以山東省東平縣為案例，試圖進行分析與探討。
一、邏輯關系：農村產權改革制度安排、社會聯結與鄉村振興
改革開放以來，家庭聯產承包責任制的確立使農民的溫飽問題得到有效解決，但與此同時，伴隨著社會主義市場經濟的建立，農民在市場沖擊下，個體化的利益私性得到充分釋放，從農村流向城市的人口越來越多，村莊消亡數量在不斷增加。根據《國家統計年鑒（2017）》，全國農村人口數從2000年的80837萬人減少到2016年的58973萬人，在此期間，我國農村人口的數量凈減少21864萬人。勞動力農業就業人數從2000年的36043萬人減少為2016年的21496萬人，凈減少率為40.36%。2016年全國農民工數量達到28171萬人，而全國村莊數量卻以每年4萬個左右的速度在減少。[1]空心村、邊緣村、消逝村屢見不鮮，農村衰敗狀況亟待解決。鄉村振興戰略的提出適逢其時，既充分反映了“三農”發展實際，又能有效解決“三農”發展中的根本問題[2]。而要具體解決農業農村發展面臨的各種矛盾和問題，在根本上要靠深化改革。其中，推進農村產權改革的制度安排是激活農村發展新動能的關鍵[3]，“是實現鄉村振興的一個重要抓手，能夠為鄉村振興奠定產權制度基礎”[4]，而有效促進農民與農民之間、農民與集體之間、農民與市場之間的多方聯結是厚植鄉村振興土壤的組織基礎。
（一）農村產權改革制度安排與鄉村振興
農村集體產權制度作為一項國家基本制度，承載著國家意志，并通過制度的政治功能來體現國家意志。[5]鄉村振興戰略作為國家重大戰略之一，其有效實現往往離不開有效的產權制度安排。馬克思指出，制度根源于物質的生活關系，是這種物質的生活關系總和。[6]這也就是說，制度安排的合理性與否深刻影響著人類社會的關系處理，即制度安排合理，則關系較為穩定；制度安排若是不合理，則關系就會動蕩。諾思則認為：“制度理論包含三個基本要素：財產權、國家與意識形態。”[7]21-202從具體功能看，“制度提供框架，人們能夠在其中相互影響。制度是一整套規則、應遵循的要求和合乎倫理道德的行為規范，用以約束個人的規范”[7]21-202。由此可見，在諾思看來，制度具有規范性，制度安排能實現秩序化。從鄉村振興戰略的背景看，農村產權之所以產生制度安排上的變化，在于“按照現有安排，已無法獲得潛在的發展。行動者認識到，改變制度安排，他們能夠獲得在原有制度下得不到的機遇”[8]。因此，如果農村產權改革的制度安排妥善，就會夯實鄉村振興基礎；如若產權改革的制度安排偏頗，則會侵蝕鄉村振興的根基。總之，農村產權改革的制度安排是影響鄉村振興推進的直接影響變量。
（二）社會聯結與鄉村振興
十九大報告在提出鄉村振興戰略基礎上明確指出要“健全農業社會化服務體系，實現小農戶和現代農業發展有機銜接”。2018年中央一號文件進一步就如何促進小農戶和現代農業發展有機銜接做了詳細部署，其中包括要“發展多樣化的聯合與合作，提升小農戶組織化程度”。這就表明鄉村振興需要主體間的有機結合，這種結合能有效地為鄉村振興筑牢基礎。具體而言，社會聯結與鄉村振興之間的關系主要體現在三個主體間：首先是農民與農民之間的關系。改革開放以來至新時代以前，農民群體表現出的主要特質為分散化、個體化和原子化，缺少合作意識和團隊精神。而隨著農村社會的劇烈轉型，農民間的內生性聯結愈發顯得必要和迫切。其次是農民與集體之間的關系。一直以來，村民與村集體“分灶吃飯”，導致彼此之間利益紐帶缺失、信任程度降低，常常使得村莊陷入干部難作為、村民難滿意、治理難發力的困境。以產權制度改革為突破口，吸納農民重回集體，能持續不斷地為鄉村振興注入“潤滑劑”和“助動力”。最后是農民與市場之間的關系。隨著市場在資源配置中占有決定性地位，脆弱的農民與市場之間往往會產生巨大的鴻溝，要想縮小這條鴻溝，就需以聯結方式實現農民與市場的有機銜接。上述三大主體間的聯結又需從兩個方面著手：一方面，以利益聯結為鄉村振興筑牢利益基礎。馬克思認為，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”[9]，這就說明“利益是人類一切行動的起點，也是一切行動的歸宿”[10]。另一方面以組織聯結為鄉村振興奠定組織基礎。值得注意的是，這里的組織聯結并不是簡單的機械性團結，而是通過引入民主協調機制來強化聯結策略，進而促成各主體在鄉村振興中的互動[11]。
（三）產權改革制度安排、社會聯結與鄉村振興
從制度安排的角度看，農村產權改革的目的主要是通過調整、完善農村產權結構，重塑農村產權制度的政治功能，以此在強化社會聯結的過程中，探索實現鄉村振興的可能性路徑（如圖1）。不過，需要特別強調的是，農村產權改革的制度安排一定是“在堅持黨組織的領導下”且是在“在堅持公平的核心原則下，構建中國特色社會主義農村產權制度”，同時是“在堅持集體所有的前提下，建立符合市場經濟要求的農村集體經濟運行新機制”[4]。
圖1 產權制度安排、社會聯結與鄉村振興關系圖
基于上述梳理，本文擬提出如下兩個研究假設：
H1：農村產權改革的制度安排對鄉村振興有顯著的正向影響，即農村產權改革的制度安排越合理，則鄉村振興的基礎越穩固；反之，如果農村產權改革的制度安排不合理，則鄉村振興的基礎就不穩定。
H2：社會聯結在農村產權改革的制度安排與鄉村振興的正向關系中起著中介調節作用，即農村產權改革的制度安排愈合理，主體間的利益聯結和組織聯結就會愈緊密，鄉村振興的基礎就會愈牢靠；反之，則會越松動。
二、實踐表達：以山東省東平縣為例
（一）東平縣鄉村振興的背景介紹
山東省東平縣地處魯西南，縣內庫區、灘區、山區、老區“四區”疊加，有著三重特殊歷史身份。
一是全國第二、山東省第一移民大縣。20世紀50年代，國家修建東平湖水庫，使得東平縣擁有了24.5萬移民，約占東平全縣總人口的1/3。長期以來，庫區移民生產條件惡劣，生活處境困難，一直處于貧窮、貧困狀態。一方面，庫區災害頻發，移民生存無保障。庫區移民長年臨湖而居，洪澇災害、地質災害等自然災害對村民生命財產安全形成長期威脅。一到汛期，水位上漲，洪水往往淹沒農田和村莊；汛期過后，又很快進入旱季，移民日常生活用水以及澆灌農田的農業用水短缺，移民只能靠豐年的儲備糧維持生活，其生存環境十分惡劣。對此，當地流傳著這樣一句俗語：“東平州，十年九不收，一收吃一年。”另一方面，移民居無定所，生存條件惡劣。受當時搬遷條件約束，庫區人均安置建房僅0.51間，住房狹窄，幾代人擠在一個院子里的情況很常見。在州城街道孟莊村，兩兄弟為了能在一個院子住下，將只有15米長的院子又分成了兩個小院子。同時，移民住房建設標準低，質量差，3.06萬間成為危房，急需修繕。此外，庫區移民多數無地可耕，一直面臨生產難題。在東平縣468個移民村中，54個村莊為無地移民村，無地移民有4.6萬人。對于有地的移民村，其土地數量也非常少，人均只有幾分地。老湖鎮侯林村全村217人，僅有耕地40畝，人均不足兩分地。基于此，大部分移民轉為以捕魚為生。但每年到了禁漁期，青壯年移民都紛紛外出打工，導致村莊無人發展。2015年，庫區移民的人均收入不足3500元，許多仍處于貧困狀態。
二是東平縣作為山東省20個扶貧工作重點縣之一，是山東省易地扶貧搬遷人口最多的縣。2016年共有省市級貧困村112個，貧困人口39629人，約占全縣總人口的5%，脫貧任務非常繁重。但是長期以來，扶貧工作主要采用政府主導型模式，未能形成可持續的脫貧機制，導致貧困戶“脫貧效益低下，持續脫貧乏力，返貧現象頻發”。在扶貧資金的使用上，東平縣雖然每年承接的財政扶持有3億多元，但是由于碎片化投入、分散化使用，使得資金使用效率低、效益難持久。如，為解決移民貧困問題，州城街道沿湖7村的移民從2006年起，每人每月有50元的移民補貼，補貼期限為20年，但是“分散的補貼就像撒芝麻鹽，撒下去就看不見了，成效不明顯，農民還是貧困”。同時，在以往的扶貧工作中，由于脫貧“方式陳舊、方法老套、機制不活”等問題，導致脫貧工作陷入“資源難利用、對象難定位、需求難精準、效果難持續”的困境。加之部分地區主要采取簡單的“輸血型”幫扶，沒有形成內在的“造血”機制，脫貧內動力不足，返貧率較高。
三是東平縣作為農業大縣，最大的資源莫過于土地資源，卻一直面臨著“農村難發展”這一現實難題。首先，土地經營分散，農民難增收。東平縣土地資源豐富，但是土地經營分散化、細碎化問題突出，17萬農戶家庭承包土地86萬畝，戶均經營5畝地，“一戶四五畝、種地五六塊”的現象比較普遍。由于規模偏小，經營分散，農民很難從土地上獲得可觀收入，導致增收困難。其次，集體資源閑散，農民難受益。東平縣村集體的荒地、荒山、荒坑等“四荒”資源豐富，約有30多萬畝。但長期以來，農村“四荒”等集體資產處于“無人問、無人管”狀態，導致集體資產亂圈亂占、低價發包、侵占變賣的問題比較嚴重，農民很難從集體資源中獲益。最后，集體經濟薄弱，農村難發展。東平縣作為傳統農區，村莊產業以第一產業為主，集體經濟普遍薄弱，經營性資產過百萬元的村莊不足15%。許多村莊不僅村集體經濟基礎薄弱，而且集體經濟的發展也缺乏出路。面對農業生產低效、農民增收乏力、集體經濟薄弱等困境，很多村干部也是無可奈何，紛紛表示缺乏好的項目，更是缺乏發展契機，因此村莊勞動力紛紛外出務工，“空心村”“老齡村”相對較多。
（二）東平縣夯實鄉村振興基礎的主要做法
東平縣立足農業大縣的實際，以土地為核心，以產權改革為著力點，推進土地股份改革和集體產權改革。
一方面，農民土地份額化。首先，土地確權，明晰產權歸屬。東平縣按照“四至清，權屬明”的原則，因地制宜地進行土地確權，確保農民的承包權益。一種是確權確地，對于有充分確地條件的村莊，明確界定承包地的地塊、位置、面積、四至，在此基礎上將承包合同、經營權證書落實到戶，做到證、賬、簿、地相符。另一種是確權確股不確地。對于人均耕地面積少，土地細碎化，“四至”難定的，按照群眾自愿的原則，采取確權確股不確地的方式進行確權。通過土地確權，不僅使農民吃了“定心丸”，也為土地有序流轉奠定了基礎。其次，土地入股，激活經營權。在土地確權基礎上，按照自愿入股的原則，鼓勵農民以土地承包經營權入股合作社，簽訂入股合同，頒發股權證，促進經營權變股權。通過土地入股，促進了土地流轉和集中連片，推動了規模化、集約化經營，由此提升了土地利用率和增值效益。最后，股權入社，夯實土地權益。在土地入股的基礎上，引導農民組建土地股份合作社，合作社堅持“入社自愿、退社自由”，由群眾自主決定土地是否入股、何時退股，對于退社的成員，采取異地置換的方式，既不影響土地利用規模，又充分保障其土地權益。在運營過程中，合作社普遍建立風險金積累制度，從收益中按照30%的比例提取風險金，以此規避市場風險，確保“旱澇保收”。截至2017年6月，東平縣已發展土地股份合作社94家，入社農戶9860戶，入股土地7.6萬畝。
另一方面，集體產權股份化。第一，清產核資，摸清集體家底。一是分類有序推進。根據不同地域，區分城中村、城郊村、傳統農業村和山區村、平原村、湖區村的特點，在此基礎上，區分經營性資產、非經營性資產和資源性資產，分別登記造冊。二是民主專業核資。清產核資小組充分吸納黨員代表和村民代表參與，同時聘請專業評估公司進行評估，并召開村民大會進行審核確認，張榜公示以接受村民監督。截至2017年6月，東平縣716個村莊全部開展了清產核資。第二，巧置活配，科學設置股權。東平縣以“因村制宜、理清產權、分類推進”為思路，靈活配置股權。一是資產、資源區分定股。根據實際情況，將集體股細分為資產股和資源股，資產股一般按人口基本股和勞動貢獻股配置，資源股主要是集體“四荒”土地和非農建設用地等，按照成員平均量化股權。截至2017年6月，東平縣59個村實施集體資產股份合作制改革，共量化集體資產7465.92萬元、集體資源24085畝。二是基本股、貢獻股靈活配置。根據不同村莊村情，對于集體配置到個人的資產股，按照基本股、貢獻股等靈活設置，避免“一刀切”。后圍村在集體資產股配置時，納入年齡因素，實施“年齡配股法”，即18歲以下為7股，18到38歲的8股，39到59歲的9股，60歲及以上為10股。三是集體、個人比例配股。為確保農民得大頭，同時避免將集體資產“分凈吃光”，集體配置的股份實行“三七開”，即集體股不高于30%，個人股不低于70%，保障農民收益的同時托底集體收入。第三，還權賦能，保障成員權益。一是確員定股東。通過召開村民代表大會確定成員，以戶為單位發放股權證，村民變為“股民”。銀山鎮后銀山村會計王繼倫提及股權證說道：“股民身份有了標志，享受分紅和其他權益有了依據。”二是立社定職權。按照“政經分離”的原則，成立股份經濟合作社，建立法人治理結構，承擔壯大集體經濟、發展村級公益事業、服務集體成員的職能。截至2017年6月，東平縣48個村完成改革并成立了股份經濟合作社，界定股東成員44537人。三是確股賦權利。通過股東會議制定合作社章程，明確股東所享有的決策、管理、監督權能。如后銀山村采取“聯戶推選”的方式選出30名股東代表，對股民負責，同時股份經濟合作社的監事會每月對合作社賬目進行察看，并定期向股民公開公示，實現了“陽光賬務”。
在上述做法的基礎上，為了充分發揮產權改革的積極作用，拓展產權改革的發展空間，東平縣充分把握農村發展的新趨勢、新動向，積極發揮市場在資源配置中的作用，不斷拓展產權改革的空間和路徑。一方面，依托產權改革，以股份合作為紐帶，將土地、資本、技術、管理等要素有機聚合起來，促進經濟持續發展。在產權改革的同時，積極實施“能人回請”計劃和遞進培養工程，吸引富有鄉土情結的外出經商者、企業家等返鄉，借助鄉賢能人的力量，向農村注入資本、管理等現代要素，建立新組織、發展新產業。另一方面，通過引入工商企業、新型經營主體等市場主體，因地制宜地發展自主自營、合作經營、委托經營，通過多元經營促進多樣化發展。此外，東平縣在產權股份改革的基礎上，充分利用企業化管理機制、專業化經營機制等現代市場機制，通過市場機制重組鄉村資源，深化多種形式的產權股份合作，發展現代經營和現代生產，有力地帶動了農村集體經濟持續發展和農民持續增收。
同時，為了促進改革攻堅的持續性、長效性，東平縣委縣政府在著力推進產權改革的同時，積極調動企業、社會組織、農民等其他主體的作用，通過相互合作、協同推進，形成可持續、可長效的機制，由此提升改革攻堅的效力。一是社會參與，引入協同推進機制。東平縣在改革攻堅過程中，一改以往政府和干部“唱獨角戲”的問題，充分調動政府、企業和社會各方面的參與，通過協同推進，形成改革攻堅合力。在脫貧攻堅中，創新性地搭建“慈善超市”平臺，并以此為載體，吸納政府、公司、企業、社會愛心人士等各個主體參與到精準脫貧工作中來。與此同時，借助政府和企業的雙重力量，建立長效培訓機制，為貧困人口提供多樣化的技能培訓，以此增強其脫貧的“造血”能力。二是技術助推，創新網絡驅動機制。為適應網絡化、信息化發展的大趨勢，東平縣積極發展電商項目，充分發揮電子商務“全天候、全方位、零距離”的優勢，克服了交通區位瓶頸制約，使傳統農區的農民對接了大市場，推動互聯網創新與脫貧工作深度融合，真正帶動農民增收致富。三是鄉土支持，創新內生內動機制。為破解以往改革工作中“政府干、農民看”的問題，東平縣充分發揮農民的主體作用，探索建立扶貧互助協會，通過農民互助和抱團發展，不僅解決了資金短缺問題，而且拓展了農民發展機會和條件，有力提升了脫貧致富的內在動力。
（三）東平縣推進鄉村振興取得的成效
東平縣以產權改革促進股份合作，發展現代生產，農民以土地入股、股份入社等方式參與到股份改革和現代生產過程中，使得農民的承包權、經營權、收益權等產權權益得到延伸和擴展，以此享受持續性的紅利，有效地促進了農民脫貧致富，提升了農民組織化水平。
一是農民土地入股，享受多重收益。截至2017年6月，東平縣已發展土地股份合作社94家，入社農戶9860戶，入股土地7.6萬畝，同時，在集體產權股份改革方面，東平縣101個村實施集體資產股份合作制改革。而通過股份合作，東平縣引進和培育龍頭企業、家庭農場、專業合作社等新型經營主體分別達到174家、309家、1325家。農民通過入股這些新型經營主體，實現了“土地租金+務工收入+合作分紅”三級收入，既可獲得保底租金收入，還可享受股份分紅，同時可以參加合作生產，獲得工資性收入，有效拓展了農民增收渠道，使農民獲得了多重收益。據統計，原來農戶土地流轉一般每畝300至500元，入股后每畝保底在700至1000元，土地承包權的收益翻倍。在分紅收益上，如周林村的農戶以土地入股瑞青公司，每年享受保底和分紅，2016年平均每戶分紅500元，63名貧困戶實現了脫貧。
二是集體資產入股，享受村莊福利。東平縣通過集體產權股份改革，盤活集體資源和資產，以集體資源和資產入股的形式，聯合企業、公司和新型經營主體，發展現代生產，促進集體經濟發展。趙樓村由村集體領辦成立股份合作社，利用村北小學舊址建設高標準廠房，租給當地的紙業制品公司，每年可獲得15萬元的租賃費。在壯大集體經濟收入的基礎上，村莊以“集體福利”的形式為村民提供服務，在效益分配上，保證老年人、困難群眾的村級福利和村民的社會保障等公共服務支出，最大限度保障村民利益。
三是多方主體對接，加深組織聯結程度。過去村莊的管理是“兩條線”：干部說干部的，村民做村民的，集體融合性不強，以至于村莊治理常常陷入“失效”狀態。在集體產權股份制改革中，這一局面得以扭轉，主要表現在三個方面：第一，村民參與率提高，干部工作難度降低。集體產權股份改革使村民們養成了“關心公共事務”的習慣，將村莊發展看作自身之事，參與熱情和參與效率大大提高。彭集街道安村書記表示：“過去開會沒人來，現在開會100%的都能到。我們的工作也更多地被群眾理解。”第二，村民管理力加強，村集體有序性提升。東平縣各村村民從本村實際出發，綜合考慮人力、資源、區位等因素，自主探索村莊發展和治理之路，有效提升了村民們的管理能力。如后銀山村將村莊劃為3個片區，每個片區村民推選出1位村民代表，負責管理片區事務，穩定了村莊秩序。第三，村民歸屬感加強，村集體向心力深化。東平縣的集體產權股份改革通過利益聯結增強了村民對集體的認同感。馬流澤村張書記說：“通過股權改革的成員認定，村民們都很清楚自己就是村莊的一分子。”
三、基本結論與啟示
改革與創新農村產權制度、提升農民組織化水平是破解“三農”問題的關鍵，更是夯實鄉村振興的基礎。這種制度路徑的轉換完全是基于農村社會發展的現實需求，正如哈耶克所言，“許多制度的形成并不是有意識地設計而成的”[12]。東平縣鄉村振興的切入點正是農村產權制度改革。在正式改革前，東平縣各村莊做了相應的機制探索，進行了有效的制度安排，這種制度安排是“針對一種基本需要，在一合作的事務上和永久團集著的一群人中，有它特具的一套規律和技術，且是建立在一套物質基礎之上的”[13]。這也就驗證了假設H1。進一步分析，提升農民組織化水平并不是依靠“任何方式的‘聚合’，而是一種有規律的、穩定的和持久的聚合，聚合一定是制度化的”[14]。因此，制度安排、社會聯結與鄉村振興三者之間相輔相成，交互影響。其中，社會聯結在制度安排與鄉村振興二者關系中很大程度上起著中介調節作用，東平縣的案例有效驗證了假設H2。
東平縣的成功實踐，充分表明鄉村振興戰略基礎的筑牢必須立足于我國國情和地方的現實背景，才能推動“三農”發展。我國實行的是農村土地集體所有制，但可在“三權分置”基礎上充分激發農村資源的活力，釋放出“乘數效應”。山東省東平縣的改革說明，農村產權改革的制度安排合理，則多方主體的利益聯結程度就會強化，以組織為載體的聯結效度就會加深，鄉村振興的基礎就會更牢固。相應地，如表1所示，如果制度安排不合理，那么，利益聯結程度就會弱化，組織聯結效度亦會降低，最終鄉村振興的基礎就會松動。
表1 產權改革制度安排、社會聯結與鄉村振興的邏輯表
基于上述實證研究，可以得出以下兩點啟示：一方面，鼓勵各地在堅持黨組織領導和土地集體所有制的前提下，積極探索農村產權改革的有效路徑。在此過程中，尤其需要注意走好制度安排的“最先一公里”，特別是要注意在制度設計上考慮多方主體利益，以協調促聯結；同時，以吸納共同體推動鄉村重建[15]。因此，可引導農民提升組織化程度[16]，強化對接市場的能力，破解傳統小農發展的脆弱性。另一方面，配套創新社會治理體系，完善村民自治制度。新時期鄉村振興戰略的提出與實施意味著對于傳統城鄉發展系統重建，社會主義市場經濟體制與行政機制相結合的發展秩序重構，“自治、法治、德治的三治結合”是加強鄉村治理的思路創新。[17]
作者簡介：方帥，華中師范大學政治科學高等研究院\中國農村研究院博士研究生
中國鄉村發現網轉自：《江漢大學學報（社會科學版）》2018年第6期
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