對(duì)于低度分工型和權(quán)利限制型貧困人口，主要應(yīng)依靠推進(jìn)經(jīng)濟(jì)自由化來(lái)釋放他們自身的致富積極性；
對(duì)于剛性貧困人口，需依賴政府以轉(zhuǎn)移支付為主的救助服務(wù)。
1、貧困人口概念與類別
一般而言，“貧困”是指成年人及其家庭難以獲得一定數(shù)量的生活資料，營(yíng)養(yǎng)難以保障，社會(huì)交往半徑嚴(yán)重壓縮，并無(wú)法通過代際繁衍改善的狀況。具體來(lái)說(shuō)：
在較長(zhǎng)的時(shí)間里，一個(gè)人的營(yíng)養(yǎng)供給要考慮基本維生素、蛋白質(zhì)及微量元素的攝入。根據(jù)我國(guó)目前的食品價(jià)格狀況，一個(gè)成年人必須每天支出相當(dāng)于五斤面粉價(jià)格的費(fèi)用來(lái)購(gòu)買食品，也就是至少需要15元，否則難以保障健康生存。
一個(gè)人的正常生活及社會(huì)交往需要居住、穿衣、出行、通信，以保持起碼的體面，這些都需要花錢。媒體曾報(bào)道，一個(gè)家庭數(shù)口人只有一條褲子可穿，這意味著這個(gè)家庭的交往半徑會(huì)受到嚴(yán)重限制。
一個(gè)家庭的生存狀況還需要通過子女受教育得到改善，這就需要教育支出。
根據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織提出的標(biāo)準(zhǔn)，恩格爾系數(shù)在59%以上為貧困，如果人均食品開支最低標(biāo)準(zhǔn)為每日15元，即每年5475元，再按照恩格爾系數(shù)59%計(jì)算，則人均年收入低于9280元時(shí)，即可認(rèn)為該家庭處于貧困狀態(tài)。2020年，我國(guó)這個(gè)貧困標(biāo)準(zhǔn)之下的農(nóng)村人口約為1.2億，占農(nóng)村人口總數(shù)的41%。
相對(duì)貧困與絕對(duì)貧困概念有很大的局限性，因?yàn)殛P(guān)于貧困的三個(gè)特征在不同時(shí)代會(huì)有所不同，所以“絕對(duì)”一說(shuō)并不成立，國(guó)際上現(xiàn)在也不使用這個(gè)概念。40年前有彩電、冰箱、洗衣機(jī)“三大件”的家庭是富裕人口，現(xiàn)在僅有這幾件電器很可能是貧困人口。我們需要用歷史的眼光來(lái)判定貧困人口的類別。
從國(guó)家政策的角度，貧困人口必須只占一個(gè)國(guó)家總?cè)丝诘纳贁?shù)，否則扶貧政策沒有意義。扶貧政策必須考慮政策實(shí)施的具體環(huán)境，有效的政策要針對(duì)貧困的成因下功夫。若不考慮戰(zhàn)爭(zhēng)、瘟疫等非常規(guī)因素引起的貧困，可以把貧困劃為三個(gè)類別。
低度分工型貧困。工業(yè)革命前，因?yàn)樯鐣?huì)分工水平低，經(jīng)濟(jì)效率低下，人類社會(huì)總體上處于貧困狀態(tài)。這種狀況與人口沒有多少關(guān)系，因?yàn)榧词谷丝谏伲r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)受限于技術(shù)水平，也不會(huì)有很高的余糧率。古代中國(guó)是當(dāng)時(shí)世界上農(nóng)業(yè)效率最高的國(guó)家，按臺(tái)灣學(xué)者趙岡的估算，宋朝人均原糧占有量最高曾達(dá)到約900市斤，但那個(gè)時(shí)代多數(shù)人務(wù)農(nóng)，勞動(dòng)力不易轉(zhuǎn)移，這導(dǎo)致宋朝的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)與居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)和其他朝代相比沒有明顯變化。
權(quán)利限制型貧困。這是指部分人口因無(wú)法享受正常經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利而引起的貧困。多數(shù)情況下，處于社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中的國(guó)家會(huì)形成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)民群體得到的公共服務(wù)水平低，自由流動(dòng)遇到的歧視性政策壁壘和價(jià)格扭曲造成的隱形利益剝奪會(huì)使農(nóng)民難以進(jìn)入社會(huì)分工體系，只能從事小農(nóng)經(jīng)營(yíng)，無(wú)法擺脫貧困狀態(tài)。
剛性貧困。這是指與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)改善關(guān)聯(lián)度很低的貧困。很多國(guó)家即使社會(huì)分工程度已經(jīng)很高，社會(huì)權(quán)利平等方面有了顯著改善，還是有一部分人口要依賴社會(huì)救助才能擺脫貧困，一般性的社會(huì)發(fā)展政策不能改善他們的生活水平。我國(guó)學(xué)界對(duì)這部分貧困人口的脫貧理論研究尚不夠深入，因此需要我們特別關(guān)注。
剛性貧困人口首先是農(nóng)村失能、半失能人口。目前，這些人中的大部分與他們所在家庭平均計(jì)算收入，容易通過統(tǒng)計(jì)核算實(shí)現(xiàn)“脫貧”。為解決這一問題，目前我國(guó)已正式啟動(dòng)個(gè)人破產(chǎn)制度試點(diǎn)，該制度實(shí)行以后，這部分貧困人口將很容易暴露出來(lái)。
剛性貧困人口中還有一部分易被人們忽視。他們沒有殘疾，也能正常生活，卻因?yàn)檎J(rèn)知能力低下難以進(jìn)入現(xiàn)代分工體系，或者只能從事一些邊緣化的工作，甚至身陷犯罪組織。西方學(xué)者對(duì)貧困與認(rèn)知能力的關(guān)聯(lián)性作過研究，發(fā)現(xiàn)沒有明顯身心殘疾的剛性貧困人口在認(rèn)知能力上相對(duì)較差，具體表現(xiàn)為注意力不集中、自律能力差、記憶力不強(qiáng)以及對(duì)復(fù)雜事物的判斷能力低下等。這些人在就業(yè)市場(chǎng)上沒有競(jìng)爭(zhēng)力，容易陷入貧困狀態(tài)。這并不是因?yàn)樗麄冇忻黠@的遺傳疾病，也不是因?yàn)閼卸瑁饕且驗(yàn)樗麄冊(cè)谏L(zhǎng)發(fā)育期營(yíng)養(yǎng)不良、受環(huán)境影響染上不良嗜好或受原始宗教影響形成不良生活習(xí)慣和消極價(jià)值觀等，這會(huì)對(duì)他們的認(rèn)知能力產(chǎn)生不可逆的傷害。筆者在云南調(diào)研時(shí)注意到，有些地區(qū)的群眾從小就養(yǎng)成了大量飲用土酒的習(xí)慣，這會(huì)嚴(yán)重影響兒童大腦發(fā)育。有的地方則存在“性散漫”現(xiàn)象，異性之間的性行為比較隨便，導(dǎo)致男性責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，女性身心受到持久傷害，這些均不利于形成積極進(jìn)取的商業(yè)文化。對(duì)于剛性貧困人口來(lái)說(shuō)，一般的開發(fā)式扶貧舉措作用十分有限，相關(guān)投資實(shí)際上等于浪費(fèi)。
2、近40年來(lái)脫貧工作的基本經(jīng)驗(yàn)
總體而言，我國(guó)針對(duì)以上三類貧困人口的脫貧政策是一并推進(jìn)的，但近40年的脫貧工作也有重點(diǎn)區(qū)分，盡管多數(shù)時(shí)候這種差異不是出于有意的安排。
改革開放政策是第一類貧困人口迅速脫貧的主要原因。20世紀(jì)80年代的農(nóng)村改革增加了農(nóng)民的有效工作時(shí)間，基本消除了農(nóng)民自留地與原集體耕地的生產(chǎn)率差異，使我國(guó)糧食產(chǎn)量增速超過人口增速，一舉解決了溫飽問題。
市場(chǎng)化改革提高了國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，也為解決第二類貧困問題創(chuàng)造了條件。城市化、工業(yè)化使我國(guó)社會(huì)分工水平大幅提高，農(nóng)村勞動(dòng)力大量向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率與城市勞動(dòng)生產(chǎn)率、農(nóng)民收入與市民收入的差距縮小，全國(guó)平均恩格爾系數(shù)逐步降低至30%左右，大多數(shù)居民的實(shí)際生活水平超過聯(lián)合國(guó)設(shè)定的脫貧標(biāo)準(zhǔn)。這同時(shí)也是消除城鄉(xiāng)居民權(quán)利不對(duì)稱的過程。只要人民有創(chuàng)業(yè)、擇業(yè)和遷徙的自由，并享有平等權(quán)利，就會(huì)努力改變自己的生存狀態(tài)，脫貧奇跡歸根結(jié)蒂是人民自己的創(chuàng)造力使然。
政府職能轉(zhuǎn)化為解決剛性貧困問題提供了可能。市場(chǎng)的力量對(duì)于解決剛性貧困問題存在局限性。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)，剛性貧困問題主要依靠家庭負(fù)擔(dān)、家族接濟(jì)和社區(qū)慈善來(lái)緩解，而對(duì)于地域性的剛性貧困，傳統(tǒng)社會(huì)無(wú)法提供解決辦法。現(xiàn)代社會(huì)主要依靠政府解決這個(gè)問題。中國(guó)政府最早的減貧行動(dòng)是1982年在甘肅、寧夏推行的“三西”地區(qū)農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，后來(lái)又在1994年開始八七脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃，并在2001年頒布《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》，這一系列國(guó)家扶貧行動(dòng)主要針對(duì)區(qū)域性的剛性貧困問題。2013年年底，中國(guó)農(nóng)村全方位扶貧開發(fā)轉(zhuǎn)入精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧模式，國(guó)家加大了扶貧政策的力度，形成脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略，精準(zhǔn)扶貧政策使國(guó)家對(duì)貧困戶的信息有了更準(zhǔn)確的把握。此外，我國(guó)已經(jīng)基本建立起城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度，為解決剛性貧困問題提供了基礎(chǔ)性制度。
綜上，我們可以產(chǎn)生這樣幾個(gè)判斷：（1）無(wú)論按照什么標(biāo)準(zhǔn)，都應(yīng)承認(rèn)中國(guó)減貧事業(yè)取得了巨大成功。（2）按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)工作取得全面勝利后，可以考慮采用恩格爾系數(shù)高于59%的聯(lián)合國(guó)貧困標(biāo)準(zhǔn)。（3）從減貧事業(yè)的歷程看，農(nóng)村居民進(jìn)入城市社會(huì)分工體系，是實(shí)現(xiàn)脫貧的基本路徑。（4）對(duì)于第一、二類貧困人口，主要應(yīng)依靠推進(jìn)經(jīng)濟(jì)自由化來(lái)釋放他們自身的致富積極性；對(duì)于剛性貧困人口，需依賴政府以轉(zhuǎn)移支付為主的救助服務(wù)。
3、未來(lái)脫貧工作模式轉(zhuǎn)變
2020年全面建成小康社會(huì)之后，我國(guó)要通過推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，使預(yù)防貧困發(fā)生機(jī)制內(nèi)生化，將由政府強(qiáng)力動(dòng)員的短期運(yùn)動(dòng)型脫貧轉(zhuǎn)化為由法治保障、市場(chǎng)主導(dǎo)、政府調(diào)節(jié)的常態(tài)運(yùn)行機(jī)制，使國(guó)家脫貧政策轉(zhuǎn)變?yōu)橐话阈允杖敕峙湔撸瑢?shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。為此，要注意以下幾方面工作。
第一，建立正確的區(qū)域經(jīng)濟(jì)資源評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，一定時(shí)期內(nèi)不適用人口穩(wěn)定脫貧政策的區(qū)域不應(yīng)成為政府的開發(fā)目標(biāo)區(qū)域。政府與企業(yè)都不宜在深度貧困地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)實(shí)施開發(fā)式扶貧。
第二，改進(jìn)扶貧移民政策。應(yīng)重新制定城鄉(xiāng)區(qū)劃政策，在此基礎(chǔ)上，將農(nóng)村地區(qū)逐步發(fā)展為專業(yè)農(nóng)戶的生活、工作區(qū)域，使農(nóng)村社會(huì)成為包括專業(yè)農(nóng)戶在內(nèi)的中產(chǎn)階層為主的社會(huì)。事實(shí)上，國(guó)家越是現(xiàn)代化，農(nóng)村就越不適于剛性貧困人口生存。在扶貧移民計(jì)劃中，應(yīng)考慮將完全依賴社保計(jì)劃的剛性貧困人口逐步向城市轉(zhuǎn)移，避免現(xiàn)行就近移民政策帶來(lái)的新移民與原有居民爭(zhēng)奪資源的弊端。
第三，精準(zhǔn)脫貧政策實(shí)施過程中，要將“市場(chǎng)瞄準(zhǔn)”與“政府瞄準(zhǔn)”結(jié)合起來(lái)。“市場(chǎng)瞄準(zhǔn)”主要看貧困戶出售勞動(dòng)產(chǎn)品和服務(wù)的凈收益，“政府瞄準(zhǔn)”則主要看貧困戶的總收入，其中還包括未出售的產(chǎn)品的價(jià)值。前一指標(biāo)更能反映農(nóng)戶脫貧的潛力。從長(zhǎng)期看，我國(guó)不可能專門設(shè)立針對(duì)貧困人口的投資項(xiàng)目；貧困人口要與其他從業(yè)人口一起工作，選擇適合他們的工作崗位，通過就業(yè)解決收入問題。依靠企業(yè)興辦慈善性的扶貧車間、扶貧農(nóng)業(yè)園是不可持續(xù)的。對(duì)于不能進(jìn)入勞動(dòng)分工體系的失能、半失能人口，現(xiàn)有的就地提供護(hù)理扶助的做法實(shí)際效果并不好，需要通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一的濟(jì)貧制度解決他們的基本生存問題。
第四，使用新的政策用語(yǔ)。2020年以后，應(yīng)以“低收入人群”概念替代“貧困人口”概念，并將“低收入人群”劃分為“就業(yè)扶助政策目標(biāo)人群”與“低保政策目標(biāo)人群”，而不再以城鄉(xiāng)區(qū)別。同時(shí)，用“預(yù)防貧困發(fā)生機(jī)制”替代“精準(zhǔn)脫貧”。這有利于明確政策目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)收入分配政策的轉(zhuǎn)型。
第五，堅(jiān)持以城市化引領(lǐng)農(nóng)村發(fā)展，大力發(fā)展小型城市。研究表明，農(nóng)業(yè)區(qū)距離城區(qū)超過半小時(shí)車程，并不利于農(nóng)業(yè)吸引人力資本。我國(guó)中西部地區(qū)的城市首位度不宜過高，應(yīng)采取綜合措施發(fā)展小型城市。城市房?jī)r(jià)過高是阻礙農(nóng)村居民舉家遷入城市定居的重要因素，這個(gè)問題不解決，將影響我國(guó)成為真正的高收入國(guó)家。
第六，應(yīng)撤并部分貧困地區(qū)的縣級(jí)行政區(qū)單元。研究發(fā)現(xiàn)，貧困程度越高的縣，人均財(cái)政支出越大，它們屬于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付依賴型經(jīng)濟(jì)體，經(jīng)濟(jì)活力低下。這類縣的人口規(guī)模小，有的地域規(guī)模也非常小。舉例來(lái)說(shuō)，我國(guó)陜南地區(qū)雖未被劃入深度貧困地區(qū)，但也算得上難以穩(wěn)定脫貧的地區(qū)，該地竟有25個(gè)縣級(jí)行政區(qū)。財(cái)政資金無(wú)力支付干部薪資，留不住人才，普通人員又大量堆積，人浮于事。因此，應(yīng)較大幅度合并貧困地區(qū)縣級(jí)行政單元，將干部人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值作為機(jī)構(gòu)和公務(wù)人員編制的主要參考指標(biāo)，降低人口比例指標(biāo)的影響權(quán)重。
第七，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的以發(fā)放食物券為主要手段的低收入人群營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃。國(guó)家應(yīng)采取多種措施鼓勵(lì)農(nóng)村貧困人口進(jìn)城，將農(nóng)村居民貧困問題轉(zhuǎn)變?yōu)橐话阈载毨丝诘拿撠殕栴}，以提高脫貧政策的實(shí)施效率，更好地消除貧困代際傳遞現(xiàn)象。可以通過對(duì)舉家進(jìn)城的部分農(nóng)村低收入家庭發(fā)放食物券的辦法改善其生活水平，減弱他們的戀土情結(jié)，為農(nóng)村小塊土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。
第八，加大對(duì)剛性貧困人口的救助力度，加強(qiáng)農(nóng)村貧困人口的老人扶助計(jì)劃及兒童教育與營(yíng)養(yǎng)計(jì)劃。在現(xiàn)有幫扶基礎(chǔ)上，每個(gè)幼童和小學(xué)生的午餐補(bǔ)助增加五元，學(xué)生規(guī)模在360人以上的小學(xué)建立配置廚師的餐廳，大幅豐富食品品種。對(duì)400萬(wàn)貧困老人每年發(fā)放1000元食物券，建立農(nóng)村分戶登記制度，完善貧困老人財(cái)產(chǎn)與收入數(shù)據(jù)資料。建立貧困孕產(chǎn)婦扶助計(jì)劃，按每人2000元補(bǔ)貼，實(shí)行住院分娩。對(duì)約60萬(wàn)失能人口每人每年增加3000元幫扶資金，對(duì)約100萬(wàn)半失能人口每人每年增加2000元幫扶資金，建立護(hù)理公寓，改善他們的生存狀況，并將他們納入國(guó)民營(yíng)養(yǎng)計(jì)劃，用食物券替代現(xiàn)金。經(jīng)計(jì)算，以上全部開支總計(jì)約170億元，其中新增開支估計(jì)不超過100億元，護(hù)理公寓建設(shè)資金可以通過城鄉(xiāng)融合發(fā)展和農(nóng)村宅基地制度改革籌措。這些發(fā)展計(jì)劃如能落實(shí)，對(duì)于國(guó)家財(cái)政不會(huì)造成負(fù)累，而意義卻十分重大。對(duì)剛性貧困人口中有基本勞動(dòng)能力的人群，可以通過累退性負(fù)所得稅鼓勵(lì)他們到城市從事簡(jiǎn)單的工作。
作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《群言》2020年第8期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
