暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)研究院于2018年發(fā)起的“廣東千村調(diào)查”項(xiàng)目，于2020年7 月 至8月開(kāi)展第三輪廣東省千村調(diào)查，課題組從行政村、家戶兩個(gè)層面開(kāi)展數(shù)據(jù)收集，采集有效樣本量為119個(gè)行政村，3646戶農(nóng)村家庭戶，調(diào)查內(nèi)容涉及農(nóng)戶就業(yè)、農(nóng)地流轉(zhuǎn)、精準(zhǔn)扶貧，鄉(xiāng)村教育、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、鄉(xiāng)村治理等方面。
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的重點(diǎn)情況
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目的在于逐步構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的中國(guó)特色社會(huì)主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，保護(hù)和發(fā)展農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益。是涉及農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度和中國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度的一件大事，也是當(dāng)前全面深化農(nóng)村改革過(guò)程中的重大任務(wù)。圍繞廣東省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過(guò)程中的基本現(xiàn)狀、重點(diǎn)情況與存在問(wèn)題，課題組對(duì)現(xiàn)階段廣東農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)展進(jìn)行了調(diào)查。現(xiàn)將具體情況報(bào)告如下：
一、改革過(guò)程中的重點(diǎn)情況
1、改革整體推進(jìn)良好，區(qū)域推進(jìn)進(jìn)度不一。集體產(chǎn)權(quán)制度改革涉及的內(nèi)容方方面面，其中最為實(shí)質(zhì)為以下三項(xiàng)：清產(chǎn)核資、成員確認(rèn)及資產(chǎn)量化、成立新型集體經(jīng)濟(jì)組織。首先，在清產(chǎn)核資工作方面，山區(qū)的推進(jìn)工作相對(duì)落后。山區(qū)有近14.3%的村還未開(kāi)展清產(chǎn)核資，遠(yuǎn)高于均值；此外，西翼與東翼地區(qū)分別有6.25%和3.13%的村尚未開(kāi)展清產(chǎn)核資工作。
表1 村清產(chǎn)核資完成比例（單位：%）
其次，在成員確認(rèn)方面，山區(qū)的確認(rèn)比例相對(duì)較低。在成立村集體經(jīng)濟(jì)組織的村莊中，近80%的村莊進(jìn)行了成員身份確認(rèn)，而在東翼和山區(qū)地區(qū)僅約為68%與70%。
表2 村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)情況（單位：%）
再者，在股權(quán)量化方面，山區(qū)、西翼與東翼地區(qū)推進(jìn)工作亦相對(duì)落后。全省進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革股份量化及股權(quán)設(shè)置的村的比例約為20%，西翼、東翼和山區(qū)地區(qū)的股權(quán)量化情況皆低于全省平均水平。在進(jìn)行了股權(quán)設(shè)置改革的村里，頒發(fā)股權(quán)證的村約占50%，其中山區(qū)和西翼地區(qū)頒發(fā)股權(quán)證的比例較低，皆為33.3%。
表3 村進(jìn)行股份量化及股權(quán)設(shè)置的情況（單位：%）
最后，在新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成立方面，東翼地區(qū)的新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)集體組織成立比例相對(duì)最低。廣東省農(nóng)村平均有超過(guò)70%的村集體成立了新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（經(jīng)濟(jì)合作社、股份經(jīng)濟(jì)合作社或者其他類(lèi)似的經(jīng)濟(jì)組織）。其中，這一比例在東翼地區(qū)最低，為59.38%；西翼地區(qū)與山區(qū)地區(qū)的成立比例分別為75%與71.43%。
圖1 村集體成立新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成立情況（%）
2、集體資產(chǎn)存量不高，資產(chǎn)類(lèi)型較為單一。一方面，廣東農(nóng)村村集體資產(chǎn)不高，近47%的村集體賬面資產(chǎn)總額為100萬(wàn)元以下。但農(nóng)村集體資產(chǎn)的區(qū)域分化較大，珠三角地區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)在501萬(wàn)-1000萬(wàn)元和1000萬(wàn)元以上的比例高于全省均值水平；西翼與山區(qū)村集體賬面資產(chǎn)總額為100萬(wàn)元以下的農(nóng)村比例亦顯著低于全省均值水平。
表4 村集體賬面資產(chǎn)總額情況（單位：%）
另一方面，廣東農(nóng)村集體資產(chǎn)以資源型資產(chǎn)為主（約74%）。用于經(jīng)營(yíng)的房屋、建筑物、機(jī)器設(shè)備等的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和用于公共服務(wù)的科、教、文、衛(wèi)等非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的村分別為39.3%和40%。珠三角地區(qū)擁有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的農(nóng)村比例遠(yuǎn)超全省平均水平。
表5 村主要集體資產(chǎn)分類(lèi)及比例（單位：%）
3、因地制宜確認(rèn)身份，特殊群體得到明確。目前，在成立了集體經(jīng)濟(jì)組織的村莊中，大部分村對(duì)特殊群體有明確的身份認(rèn)定辦法。具體來(lái)說(shuō)，有明確對(duì)特殊群體（如出嫁女、入贅男、在校大學(xué)生、現(xiàn)役義務(wù)兵、志愿兵、服刑人員、進(jìn)城購(gòu)買(mǎi)社保、新增人口等）的集體經(jīng)濟(jì)組織成員進(jìn)行身份認(rèn)定辦法的村的比例約為66%。分地區(qū)而言，西翼地區(qū)和珠三角地區(qū)的比例分別為77.27%和73.68%，高于全省平均水平，而東翼地區(qū)的相關(guān)比例僅為42%左右。
表6 對(duì)特殊群體的集體經(jīng)濟(jì)組織成員進(jìn)行身份認(rèn)定辦法的比例（單位：%）
二、改革過(guò)程中存在的問(wèn)題
1、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革群眾知情不足。雖然農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革在廣東已陸續(xù)鋪開(kāi)，但村民對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的知曉度普遍不高，約有四分之三的村民沒(méi)聽(tīng)說(shuō)過(guò)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。報(bào)告進(jìn)而詢問(wèn)了集體產(chǎn)權(quán)改革的類(lèi)似說(shuō)法，其中，土地確權(quán)工作大多為村民所知曉；其次是集體經(jīng)濟(jì)組織的建立，清產(chǎn)核資與集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)的說(shuō)法較少村民知曉。分地區(qū)來(lái)看，東翼地區(qū)村民對(duì)以下說(shuō)法的知情比例低于珠三角、粵西與山區(qū)地區(qū)。
表7 村民對(duì)以下說(shuō)法的知情情況（單位：%）
2、身份確認(rèn)倍受關(guān)注，收益分配存在爭(zhēng)議。在集體產(chǎn)權(quán)改革工作的推進(jìn)過(guò)程中，約有五分之一的村民對(duì)其村所制定的集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定標(biāo)準(zhǔn)存有異議，約有十分之一對(duì)其村的身份界定方法表示不滿意。在集體產(chǎn)權(quán)收益分配上，近四成的村民對(duì)集體分紅表示不滿意。全省有分紅的村的比例不到20%，并以珠三角地區(qū)為主。雖然珠三角地區(qū)農(nóng)民獲得的分紅相對(duì)較多，珠三角村民對(duì)本村集體資產(chǎn)的收益分紅滿意度也相對(duì)較低，將近一半的受訪村民明確表示不滿意。以上數(shù)據(jù)表明，成員認(rèn)定制度標(biāo)準(zhǔn)與集體資產(chǎn)收益分配待完善。
表8 村民對(duì)本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定標(biāo)準(zhǔn)是否有異議（單位：%）
3、成員資格標(biāo)準(zhǔn)有待完善，靜態(tài)管理存在短板。目前廣東農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份的股紅分配主要依據(jù)的是“生不增，死不減，進(jìn)不增，出不減”的股權(quán)靜態(tài)管理模式。然而現(xiàn)實(shí)情況千差萬(wàn)別，以上原則不能完全指引現(xiàn)實(shí)操作。繼承、轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與等的流轉(zhuǎn)原則和辦理程序，卻一直未有明確的指引。這一缺失導(dǎo)致了股權(quán)無(wú)序流轉(zhuǎn)時(shí)有發(fā)生。隨著農(nóng)村人口流動(dòng)和遷移，嚴(yán)格靜態(tài)的股權(quán)固化管理模式存在一定缺陷和短板。例如，東莞塘廈鎮(zhèn)林村社區(qū)已故480名股東中，約10%暫時(shí)無(wú)法辦理股權(quán)繼承，主要可以分為兩種情況，一是股東在配股后遷往港澳臺(tái)等境外地方，股東去世后，繼承人難以聯(lián)系或暫時(shí)無(wú)法返回大陸；二是股東有多個(gè)子女繼承，但家族內(nèi)部無(wú)法統(tǒng)一意見(jiàn)決定由誰(shuí)行使股權(quán)權(quán)利。股權(quán)繼承相應(yīng)擱置。以上股份暫時(shí)由股份經(jīng)濟(jì)合作社代為管理。
4、資產(chǎn)監(jiān)管配套不足，信息化程度有限。在當(dāng)前清產(chǎn)核資過(guò)程中，仍有約20%的村莊沒(méi)有配備專門(mén)的負(fù)責(zé)村集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)計(jì)核算人員，尤其在山區(qū)，僅有62.5%的村在清產(chǎn)核資過(guò)程中配備了專門(mén)的會(huì)計(jì)核算人員。其次，村民對(duì)所在村的集體資產(chǎn)財(cái)務(wù)公開(kāi)工作的態(tài)度分化較大，全省約有26.6%的村民表示不滿意，32.5%的村民評(píng)價(jià)一般。在規(guī)范性方面，只有約40%的村民認(rèn)為本村在集體資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理規(guī)范。在西翼和東翼地區(qū)，超過(guò)30%的村民認(rèn)為本村的財(cái)務(wù)管理不規(guī)范。最后，全省采用 APP（手機(jī)應(yīng)用）對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)進(jìn)行管理和監(jiān)督或者發(fā)布村務(wù)信息、處理村級(jí)合同業(yè)務(wù)的村的比例僅有49%，并存在較為明顯的地區(qū)差距，東翼、西翼和山區(qū)地區(qū)相對(duì)落后。
表9 采用 APP對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)進(jìn)行管理和監(jiān)督（單位：%）
三、關(guān)于完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的建議
（一）優(yōu)化改革資源配置向粵東西北部地區(qū)傾斜。目前廣東產(chǎn)權(quán)改革工作整體推進(jìn)良好，但在工作推進(jìn)、制度建設(shè)等方面上，粵西、山區(qū)及粵東地區(qū)進(jìn)展相對(duì)落后。建議根據(jù)產(chǎn)權(quán)改革工作不同方面進(jìn)展情況，優(yōu)化對(duì)應(yīng)的改革資源配置向粵東西北部地區(qū)傾斜。具體而言，一是推進(jìn)粵東北部地區(qū)的村黨組織書(shū)記通過(guò)法定程序擔(dān)任集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人作為有力抓手，優(yōu)先在以上地區(qū)配優(yōu)配強(qiáng)黨組織書(shū)記；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)配足專項(xiàng)負(fù)責(zé)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和清產(chǎn)核資的工作人員，為集體產(chǎn)權(quán)改革工作提供充分的人才保障；二是提供專項(xiàng)改革資金支持，加快推進(jìn)以上地區(qū)集體產(chǎn)權(quán)改革工作；三是加大力度提升以上地區(qū)的集體資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理水平，通過(guò)財(cái)務(wù)人員培訓(xùn)計(jì)劃、信息化數(shù)字化改造等方式，提供對(duì)應(yīng)的支持。
（二）加大農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的探索力度。首先是完善產(chǎn)權(quán)改革過(guò)程中的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與分配方法。目前在成員認(rèn)定、股份量化、股權(quán)設(shè)置、股權(quán)類(lèi)型及頒發(fā)股權(quán)證等問(wèn)題上，不同村莊的舉措不一，缺乏統(tǒng)一性。對(duì)于這一關(guān)乎村民切身利益的制度設(shè)計(jì)與推行，要完善現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)改革治理結(jié)構(gòu)，使村民的意見(jiàn)與異議有途徑可以申述、有舉措可以處理，確保村民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。其次，針對(duì)靜態(tài)股權(quán)固化模式存在后續(xù)調(diào)整困難，建議逐步完善集體資產(chǎn)股份權(quán)能，探索不同形式的權(quán)能模式。積極探索集體資產(chǎn)股份的有償退出（包括內(nèi)部轉(zhuǎn)讓和集體贖回）制度，加大探索研究集體資產(chǎn)股份有償退出、抵押、擔(dān)保等權(quán)能和新增人口股份權(quán)能的實(shí)現(xiàn)形式，使其更加充分地發(fā)揮股份制的優(yōu)勢(shì)，體現(xiàn)集體資產(chǎn)股份的價(jià)值。
（三）做好集體產(chǎn)權(quán)改革工作的普及宣傳工作。村民接受信息的來(lái)源較為單一，主要是通過(guò)自上而下的政策宣傳路徑，受眾群體小，影響力弱。村民對(duì)集體產(chǎn)權(quán)改革工作的不了解與不清楚，將影響村民對(duì)集體產(chǎn)權(quán)改革監(jiān)督與管理工作的參與。建議推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)改革的宣傳工作，結(jié)合新媒體技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)+平臺(tái)，通過(guò)公眾號(hào)、短視頻等形式，拓寬宣傳渠道，豐富宣傳形式。
（四）利用好信息化技術(shù)規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理。針對(duì)技術(shù)集體資產(chǎn)財(cái)務(wù)保障性不夠、規(guī)范性不足、滿意度較低，建議充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，提高集體資產(chǎn)管理工作信息化水平。推進(jìn)利用手機(jī)應(yīng)用進(jìn)行政務(wù)公開(kāi)的信息化建設(shè)工作，使村民可以及時(shí)了解財(cái)務(wù)公開(kāi)情況，提升財(cái)務(wù)監(jiān)督管理的規(guī)范性與保障性。
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