2017年底，中央針對2018年“三農(nóng)”工作連續(xù)作出重要部署。2017年12月28日至29日召開的中央農(nóng)村工作會議全面分析了“三農(nóng)”工作面臨的形勢和任務(wù)，研究實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要政策，部署了2018年和今后一個時期的農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作。12月29至30日召開的全國農(nóng)業(yè)工作會議總結(jié)了2017年及過去五年工作，研究實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略措施，部署了2018年的重點工作。
國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員徐小青接受《中國經(jīng)濟報告》專訪時表示，深入推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、發(fā)展集體經(jīng)濟，是現(xiàn)在解決中國“三農(nóng)”問題很核心的一個問題。農(nóng)村集體經(jīng)濟的“三資”包括資源、資產(chǎn)和資金問題。最主要的資源問題是土地問題，資產(chǎn)是集體經(jīng)濟經(jīng)營性資產(chǎn)，這里面涉及到如何管理、如何發(fā)展的問題，以及資金如何管理、監(jiān)督、使用的問題。要保障農(nóng)民享有土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體經(jīng)營收益分配權(quán)，首先就需要確定成員、確定資產(chǎn)。而農(nóng)村集體經(jīng)濟的具體體現(xiàn)形式、其明確的法律地位則是更深層的問題。可以說，推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是當前中國改革很重要的一個內(nèi)容。
把農(nóng)業(yè)發(fā)展提到新高度
中國經(jīng)濟報告：2004年至2017年，中央一號文件連續(xù)鎖定“三農(nóng)”，而2018年提出要“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。這傳遞出什么政策信息？
徐小青：剛剛結(jié)束不久的中央農(nóng)村工作會議把實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為主題，這實際上是貫徹落實中共十九大精神和中央經(jīng)濟工作會議的一個體現(xiàn)。
可以看到，每年的中央農(nóng)村工作會議都要部署當年和今后一段時間的農(nóng)村工作。農(nóng)村工作雖然每年有不同的主題，但是政策的一致性、連貫性都很強，基本上都是圍繞著“三農(nóng)”改革與發(fā)展的線索來做的。中共十九大明確提出要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并寫入新黨章，這實際上是新時代黨對“三農(nóng)”問題認識的深化和強化，也是黨中央對“三農(nóng)”工作提出的新要求、作出的新部署。
中共十九大報告對于“三農(nóng)”工作提了很多新要求，比如強調(diào)“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重。”提出要“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”的方針，首先要求“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系”和“加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”，這是第一次把“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”拓展為“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”。再如提出“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”這樣重大的政策，還有“實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接”這樣重大的政策思路。
中央經(jīng)濟工作會議對于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略也提出了明確要求。中央經(jīng)濟工作會議最核心的內(nèi)容，是提出中國經(jīng)濟發(fā)展進入新時代，經(jīng)濟從高速增長轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔|(zhì)量增長；再有就是提出防范化解重大風(fēng)險、精準脫貧、污染防治“三大攻堅戰(zhàn)”，后兩項與農(nóng)業(yè)農(nóng)村關(guān)系密切。關(guān)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，中央經(jīng)濟工作會議提出，首先要科學(xué)制定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，清除阻礙要素下鄉(xiāng)的各種障礙；繼續(xù)推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，堅持質(zhì)量興農(nóng)、綠色興農(nóng)的政策要點。
而中央農(nóng)村工作會又把中共十九大和中央經(jīng)濟工作會議對于振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的要求具體化了，提出了很多新概念、新要求。比如在總結(jié)過去五年成績之后，用“八個堅持”（堅持加強和改善黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)、堅持重中之重戰(zhàn)略地位、堅持把推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為主線、堅持立足國內(nèi)保障自給的方針、堅持不斷深化農(nóng)村改革、堅持綠色生態(tài)導(dǎo)向、堅持保障和改善民生、堅持遵循鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律）概括了中共十八大以來，中央關(guān)于“三農(nóng)”問題的新理念、新思想和新戰(zhàn)略。會議強調(diào)，“農(nóng)業(yè)強不強、農(nóng)村美不美、農(nóng)民富不富，決定著中國全面小康社會的成色和社會主義現(xiàn)代化的質(zhì)量。”而且，首次提出要“舉全黨全國全社會之力”，以更大的決心、更明確的目標、更有力的舉措推動農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進步、農(nóng)民全面發(fā)展。這個認識高度前所未有。
最大的不平衡是城鄉(xiāng)之間的不平衡
中國經(jīng)濟報告：中央農(nóng)村工作會議指出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間矛盾的必然要求。您認為，當前中國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分主要表現(xiàn)在哪些地方？
徐小青：不平衡的表現(xiàn)應(yīng)該說是顯而易見的。中國改革開放40年以來，經(jīng)濟高速發(fā)展，為世界所矚目。中國現(xiàn)在已經(jīng)是制造業(yè)大國，城鎮(zhèn)化進程也不斷加快，城鎮(zhèn)化率以年均1%多的速度增長。數(shù)據(jù)顯示，中國的城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%增長到2017年的58.52%。不過，在這個過程中，城市發(fā)展得快，農(nóng)業(yè)技術(shù)進步也不慢，但就經(jīng)濟社會全面發(fā)展而言，鄉(xiāng)村則落后了。這里有發(fā)展中國家現(xiàn)代化進程中一般的規(guī)律問題，更有中國從過去計劃體制下城鄉(xiāng)二元分割的經(jīng)濟社會體制轉(zhuǎn)型過來的原因，這個過程現(xiàn)在也還沒有完結(jié)。這造成了城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡、不充分。中共十九大報告提出，現(xiàn)在中國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。這個矛盾表現(xiàn)在農(nóng)村，就是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的差距很明顯。基礎(chǔ)設(shè)施方面，比如道路、居住條件、通訊，包括與生產(chǎn)生活相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施，與城市相比有很大差別；公共服務(wù)方面，最主要的是城鄉(xiāng)之間在教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等領(lǐng)域存在明顯差距。可以說，當前中國發(fā)展中最大的不平衡就是城鄉(xiāng)之間的不平衡，最不充分的發(fā)展就是農(nóng)村發(fā)展的不充分。由此，中央提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就是要補中國經(jīng)濟社會發(fā)展中這個最大的“短板”。
重塑城鄉(xiāng)關(guān)系
中國經(jīng)濟報告：剛才您提到城鄉(xiāng)融合發(fā)展，而中央農(nóng)村工作會議在“走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路”的實施路徑中也提到，“重塑城鄉(xiāng)關(guān)系、走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路”。城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要哪些政策突破？
徐小青：中共十六大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”這一重大戰(zhàn)略思路，之后逐漸形成“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村”的政策思路，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村采取“多予、少取、放活”的政策措施。這些都是重塑城鄉(xiāng)關(guān)系的一部分。現(xiàn)在提出“重塑城鄉(xiāng)關(guān)系、走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路”，就是要繼續(xù)把這些政策貫徹下來，而且要有新的發(fā)展。這里涉及很多政策突破，比如社會公共服務(wù)、投融資、勞動就業(yè)、社會保障，包括城鎮(zhèn)化過程當中的農(nóng)民工就業(yè)、子女上學(xué)、醫(yī)療、培訓(xùn)等，這些制度都需要完善，都需要有所突破。作為制度保障，堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度、穩(wěn)定農(nóng)民和土地的關(guān)系；在這個基礎(chǔ)上推進國家征地制度和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地“入市”改革，完善農(nóng)民的閑置宅基地政策等，這些都在試點。
強化鄉(xiāng)村振興的制度性供給
中國經(jīng)濟報告：2018年是改革開放40年，“三農(nóng)”領(lǐng)域的改革備受關(guān)注。中央農(nóng)村工作會議提出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須大力推進體制機制創(chuàng)新，強化鄉(xiāng)村振興制度性供給。在這方面，您有哪些建議？
徐小青：所謂強化制度性供給，實際上就是改革的內(nèi)容，即“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系”“大力推進體制機制創(chuàng)新”，這都是這個政策體系的一部分。具體到此次中央農(nóng)村工作會議，明確提出“要以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點”“落實農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變政策，銜接落實好第二輪土地承包到期后再延長30年的政策”。此外，還有“兩個完善、三個深入”，即：完善承包地“三權(quán)分置”制度，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，深入推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，深化農(nóng)產(chǎn)品收儲制度和價格形成機制改革，深入推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村“放管服”改革。我覺得這些都屬于制度性供給。
中國經(jīng)濟報告：這么多改革當中，您認為哪一項改革是下一步需要著力推進的？哪一項改革應(yīng)該排得比較靠前？
徐小青：我認為，很重要的恐怕是完善土地制度，這實際上也是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的主要內(nèi)容。中央農(nóng)村工作會議明確提出，要堅持農(nóng)村土地集體所有，堅持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位，堅持穩(wěn)定土地承包關(guān)系，壯大集體經(jīng)濟。這三個堅持實際上都是要保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體經(jīng)濟收益分配權(quán)。
深入推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是實施振興農(nóng)村戰(zhàn)略中很核心的一個問題。首先，中國的基本經(jīng)濟制度是社會主義公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展。農(nóng)村集體所有制是公有制的一種重要形式，這個制度的核心是農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，這是集體經(jīng)濟的核心。《憲法》第十條規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”這是集體產(chǎn)權(quán)制度的核心。
現(xiàn)在要推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，還有許多具體工作要做。首先，要探索出農(nóng)村集體所有的有效的實現(xiàn)形式。中國不可能回到過去計劃體制下人民農(nóng)社、生產(chǎn)隊體制，需要在改革開放40年的基礎(chǔ)之上繼續(xù)探索到底用什么方式來實現(xiàn)。集體經(jīng)濟有資產(chǎn)問題、資源問題、資金問題。最大的資源問題是土地問題，資產(chǎn)是集體經(jīng)濟經(jīng)營性資產(chǎn)，這里面涉及到如何管理、如何發(fā)展的問題，以及資金如何管理、監(jiān)督、使用的問題。再往下說，有一個確權(quán)問題，因為，嚴格地說，集體所有制是一種成員共有的制度，保護農(nóng)民享有土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體經(jīng)營收益分配權(quán)，首先就需要確定成員和成員的權(quán)利。而農(nóng)村集體經(jīng)濟的具體體現(xiàn)形式、其明確的法律地位，則是更深層的問題。可以說，推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是當前改革很重要的一個內(nèi)容。
努力健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系
中國經(jīng)濟報告：您認為，壯大集體經(jīng)濟，保護小農(nóng)利益，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展是什么關(guān)系？
徐小青：我認為是一致的，因為農(nóng)村集體經(jīng)濟就是由小農(nóng)戶組成的。中國農(nóng)業(yè)勞動力雖然轉(zhuǎn)出去很多，但是從第三次全國農(nóng)業(yè)普查結(jié)果來看，2016年，全國農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶20743萬戶，其中規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶398萬戶；農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位204萬個。農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位數(shù)量增加的主要原因是農(nóng)民合作社數(shù)量大幅度增加。2016年末，全國以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營或服務(wù)為主的農(nóng)民合作社數(shù)量達91萬個，占農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位的44.6%。可以看到，新型經(jīng)營主體的發(fā)展還是比較快的。但是，總的來講，農(nóng)戶的規(guī)模是由國情決定的，中國人多地少，小規(guī)模的農(nóng)戶恐怕在未來還是要長期存在的。
關(guān)于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和小農(nóng)戶之間的關(guān)系，中共十九大報告明確提出，要實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接。這說明了一種什么樣的關(guān)系呢？說白了就是，小農(nóng)戶也能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。反過來說，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不排斥小農(nóng)戶這種形式。觀察世界農(nóng)業(yè)發(fā)展，已經(jīng)實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的國家，比如歐洲、美國、日本，其基本的經(jīng)營形態(tài)都是家庭農(nóng)場。農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的規(guī)模大小是根據(jù)國情來決定的，如果粗略地類比，日、韓算一類，歐洲算一類，美國、澳大利亞、加拿大算一類，它們的差別就在于國情不同。日韓人多地少，以小農(nóng)戶為主；歐洲農(nóng)戶規(guī)模中等；美國以大規(guī)模的家庭農(nóng)場居多。十九大報告提出要實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接，實際上是充分考慮到中國的國情和發(fā)展階段。20世紀90年代以來，從中共十三屆八中全會到十五屆三中全會，都提出小農(nóng)戶經(jīng)營不僅適合傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，也能適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。當然，這種認識是隨著不斷實踐而不斷深化的。從政策角度講，要努力健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，使得這些小農(nóng)戶能夠和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有效銜接。
中國經(jīng)濟報告：您如何判斷當前農(nóng)村集體經(jīng)濟現(xiàn)狀？
徐小青：現(xiàn)實當中，農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展狀態(tài)也是不平衡的。有的地方集體經(jīng)濟的力量很強，資源、資產(chǎn)、管理比較成型、有效，有的地方集體經(jīng)濟還很弱。這是一個不平衡。再一個不平衡是，對集體經(jīng)濟的有效實現(xiàn)形式還在探索之中。同時，一個引申出來的問題是，對“農(nóng)村集體”仍然沒有明確法律地位。這些可能都需要我們在實踐中繼續(xù)探索。
盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地
中國經(jīng)濟報告：國內(nèi)有不少農(nóng)村地區(qū)通過土地指標市場化轉(zhuǎn)讓獲得發(fā)展的例子。比如四川一些地區(qū)，農(nóng)民復(fù)墾以后轉(zhuǎn)讓土地指標，一個村子能多出幾千萬的收入，有條件把村莊好好地重新改造一遍，家家戶戶都住上兩層小樓，門口有小花園、有停車場，農(nóng)民的生活條件有大幅度提高。這種方式占地還減少了一半，節(jié)約出的土地資源讓農(nóng)民得到很多好處。您對這種開放農(nóng)村土地市場的做法怎么看？
徐小青：我覺得,這里面包含兩類問題：一是涉及制度方面，通過土地指標市場化轉(zhuǎn)讓，從外面獲得收益，從而得到資金改造自己的村莊；二是要考慮農(nóng)村本身建設(shè)用地到底怎么用。2017年的中央一號文件實際上已經(jīng)提出了這方面的改革，比如要加大盤活農(nóng)村存量的建設(shè)用地，要做好村莊土地的規(guī)劃。此外，現(xiàn)實中又涉及村莊本身的用地，比如農(nóng)村發(fā)展的新業(yè)態(tài)和旅游、農(nóng)家樂、農(nóng)產(chǎn)品加工，以及一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等，都需要在制度上有所調(diào)整、有所突破。
在盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地過程中，各地有一些實踐，比如農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地如何盤活使用，如何增加農(nóng)民的土地財產(chǎn)收入。通過租賃、轉(zhuǎn)讓、共享的方式，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在土地用途發(fā)生變化以后，或者說是在土地資本化升值后，政府、企業(yè)和農(nóng)民如何分享增值收益，是重大的改革課題，與之密切相關(guān)的是國家征地制度改革。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國經(jīng)濟報告》
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