——以甘肅為例
摘要：文章從農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)、農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)探討了近年來我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)的主要路徑和探索實(shí)踐, 指出甘肅省金融支持農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革存在對政策推動(dòng)的依賴程度較高、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)對金融支持的有效需求不足、金融支持的配套措施不完善、風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制不健全等問題, 并提出更好發(fā)揮各自優(yōu)勢、大力發(fā)展普惠金融、合理引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營、加快完善配套機(jī)制建設(shè)、進(jìn)一步健全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制等相關(guān)政策建議。
引言：改革開放40年以來, 我國走出了一條獨(dú)具特色的扶貧道路, 取得了舉世矚目的成就。黨的十八大以來, 黨中央從全面建成小康社會(huì)要求出發(fā), 把扶貧開發(fā)工作納入“五位一體”總體布局、“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局, 作為實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的重點(diǎn)任務(wù), 做出了一系列重大部署和安排, 全面打響脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。金融作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心, 在脫貧攻堅(jiān)偉大實(shí)踐中投入支持的力度之大、規(guī)模之廣、影響之深, 也是前所未有的。 集體經(jīng)濟(jì)是實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)提升的重要推動(dòng)力, 是實(shí)現(xiàn)共同富裕的核心力量, 如果在扶貧開發(fā)的宏觀決策中, 沒有把發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)置于合理位置, 整個(gè)扶貧工作將缺少基本的保障和失去強(qiáng)大的動(dòng)力, 已經(jīng)取得的扶貧成果也就有喪失的風(fēng)險(xiǎn)。因此, 要探索建立精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的長效機(jī)制, 深入研究農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革具有重大的意義, 有必要全面總結(jié)歷史路徑演變中取得的經(jīng)驗(yàn)、形成的模式和存在的問題, 為進(jìn)一步深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革、更好地發(fā)揮金融等要素資源的力量、徹底打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供參考借鑒。
文獻(xiàn)綜述：由于國內(nèi)外土地產(chǎn)權(quán)制度的根本差異, 國外較少有針對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革及相關(guān)政策 (包括金融、財(cái)稅等) 支持方面的研究文獻(xiàn), 但形成了系統(tǒng)化的產(chǎn)權(quán)理論。西方以科斯、諾斯、德姆塞茨等為代表的主流產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為, 界定清晰的產(chǎn)權(quán)歸屬有助于優(yōu)化資源配置, 降低市場主體之間的交易成本, 解決市場外部性問題。鑒于土地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)均屬于土地產(chǎn)權(quán)的范疇, 因此我國以農(nóng)地為主的集體產(chǎn)權(quán)改革正是為了降低農(nóng)村地區(qū)的交易成本, 解決因權(quán)屬不清帶來的外部性問題, 從而優(yōu)化農(nóng)村土地資源要素的配置效率。
從國內(nèi)近年的研究來看, 王權(quán)典 (2013) 認(rèn)為土地股份合作兼顧了公平與效率, 有助于在合理規(guī)劃集體建設(shè)用地的基礎(chǔ)上集中土地規(guī)模化經(jīng)營, 提高集體農(nóng)業(yè)資產(chǎn)利用效率, 穩(wěn)定增加農(nóng)戶收入。黃增付 (2014) 認(rèn)為, 通過土地經(jīng)營權(quán)入股組建土地股份合作社不但整合了農(nóng)村集體資源, 還明確量化了土地產(chǎn)權(quán), 有效引導(dǎo)農(nóng)戶形成穩(wěn)定的收益預(yù)期, 極大地提高了集體生產(chǎn)的組織化程度和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。中國人民銀行天津分行課題組 (2013) 對解決專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資難問題提出要加大政策扶持、加強(qiáng)金融產(chǎn)品創(chuàng)新等政策建議。丁瑩 (2014) 認(rèn)為金融支持農(nóng)戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體必須加強(qiáng)政策性擔(dān)保體系構(gòu)建并做好風(fēng)險(xiǎn)防范措施。鐘桂荔、夏英 (2017) 通過對八個(gè)縣 (區(qū)) 農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)的調(diào)研觀察, 總結(jié)了改革實(shí)踐中存在的股權(quán)設(shè)置、權(quán)能流轉(zhuǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)等八個(gè)關(guān)鍵問題, 并提出了針對性的政策措施。
近年來我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)的主要路徑
2018年, 是我國改革開放40周年, 在這個(gè)波瀾壯闊的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展中, 發(fā)端于小崗村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制打響了我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的第一槍, 也為后續(xù)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的順利轉(zhuǎn)型發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)和制度基礎(chǔ)。然而, 當(dāng)我國成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體和第一大發(fā)展中國家時(shí), 城鄉(xiāng)發(fā)展差距卻日益擴(kuò)大, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織雖然積累了大量資產(chǎn), 但是由于資產(chǎn)歸屬不清晰、保護(hù)不嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)不順暢等問題, 制約了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大和“三農(nóng)”資源的有效配置, 農(nóng)村有大量資本長期處于“沉睡”狀態(tài)。近年來, 我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)改革邁入快車道, 通過探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)等多種實(shí)現(xiàn)形式和創(chuàng)新集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)運(yùn)用方式, 讓廣大農(nóng)民充分享有資產(chǎn)權(quán)益和改革發(fā)展的紅利。黨中央、國務(wù)院的政策引領(lǐng)、制度保障, 為集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革工作的指導(dǎo)、規(guī)范工作流程提供了良好的制度環(huán)境。各地圍繞集體產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)行了一系列探索和實(shí)踐, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的內(nèi)在機(jī)理如圖1。
圖1 我國集體產(chǎn)權(quán)改革內(nèi)在機(jī)理
(一) 農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)。為探索農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革路徑, 積累改革經(jīng)驗(yàn), 2014年黨中央、國務(wù)院審議通過了農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案, 確定2015年在全國29個(gè)縣 (市、區(qū)) 開展試點(diǎn), 甘肅省隴西縣被納入試點(diǎn)范圍。2017年, 農(nóng)業(yè)部聯(lián)合中央農(nóng)辦又增加了100個(gè)縣、市、區(qū)為農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)單位, 試點(diǎn)周期兩年。通過改革盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)、提高農(nóng)村各類資源要素配置和利用效率, 增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。從各地實(shí)踐看, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革給集體和農(nóng)民帶來了實(shí)實(shí)在在的好處, 形成了既體現(xiàn)集體優(yōu)越性又調(diào)動(dòng)個(gè)人積極性的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制。到2017年末, 全國已有6.7萬個(gè)村和6萬個(gè)組完成了改革, 量化集體資產(chǎn)8528億元, 累計(jì)股金分紅2840億元。隴西縣作為甘肅唯一的試點(diǎn)縣, 積極探索、先行先試, 到2017年末第一批改革試點(diǎn)村已全面完成改革試點(diǎn)任務(wù), 初步形成了可復(fù)制推廣的經(jīng)驗(yàn)。
(二) 農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)。“兩權(quán)”是指農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)。“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)是黨的十八屆三中全會(huì)確定的重點(diǎn)改革任務(wù), 既是農(nóng)村金融改革中的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新, 同時(shí)也標(biāo)志著我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的進(jìn)一步深化, 對于激活農(nóng)村“沉睡”的資源資產(chǎn)、增加廣大農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化經(jīng)營和中長期發(fā)展的金融供給具有重大意義。2015年8月, 國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》, 決定在全國232個(gè)試點(diǎn)縣 (市、區(qū)) 開展“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)工作, 甘肅省有6個(gè)縣區(qū)被納入農(nóng)地經(jīng)營權(quán)試點(diǎn)、1個(gè)縣被納入農(nóng)房抵押試點(diǎn)范圍。2018年9月末, 全國“兩權(quán)”抵押貸款余額超過500億元, 甘肅6個(gè)試點(diǎn)縣“兩權(quán)”抵押貸款余額達(dá)11.2億元, 試點(diǎn)縣 (區(qū)) 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易基礎(chǔ)環(huán)境持續(xù)改善, 信貸管理機(jī)制和金融產(chǎn)品不斷創(chuàng)新, 取得了階段性成果。
(三) 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)。2016年12月29日, 為探索農(nóng)村集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式, 創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制, 中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》, 明確了三類農(nóng)村集體資產(chǎn):農(nóng)民集體所有的土地、森林、山嶺等資源性資產(chǎn);用于經(jīng)營的房屋、建筑物、機(jī)器設(shè)備集體投資興辦的企業(yè)及其所持有的其他經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)份額、無形資產(chǎn)等經(jīng)營性資產(chǎn);用于公共服務(wù)的教育、科技、文化等方面的非經(jīng)營性資產(chǎn)。《意見》確定的改革目標(biāo)是, 逐步構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的中國特色社會(huì)主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度, 保護(hù)和發(fā)展農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益。一言以蔽之, 改革的重點(diǎn)就在資源性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)這兩類。2017年中央1號文件明確肯定了貴州六盤水市的農(nóng)村“三變”改革經(jīng)驗(yàn), 要求全國各地區(qū)“從實(shí)際出發(fā)探索發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)有效途徑, 鼓勵(lì)地方開展資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東等改革, 增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力和實(shí)力。”
甘肅省金融支持農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的探索與實(shí)踐
(一) 隴西縣集體股份權(quán)能改革試點(diǎn)工作主要進(jìn)展
1.改革措施。作為甘肅唯一的試點(diǎn)縣, 隴西作了以下方面探索。一是開展清產(chǎn)核資。根據(jù)貧困地區(qū)集體資產(chǎn)少、價(jià)值普遍不高的實(shí)際, 按照“先分類、后估價(jià)、再公開、填表冊”的程序, 區(qū)分經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn), 對無入賬依據(jù)的資產(chǎn)由村兩委成員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部等組成村級集體資產(chǎn)估價(jià)小組進(jìn)行價(jià)值重估, 經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站和產(chǎn)權(quán)改革林地小組審批后確認(rèn)。二是進(jìn)行確權(quán)頒證。目前, 林業(yè)部門已完成集體林權(quán)制度改革和退耕還林確權(quán)登記頒證。國土部門已完成集體土地確權(quán)登記頒證工作, 正在進(jìn)行農(nóng)民宅基地確權(quán)登記頒證工作。農(nóng)牧部門正開展農(nóng)業(yè)設(shè)施確權(quán)登記頒證工作, 已摸底登記農(nóng)業(yè)設(shè)施2687座、畜牧業(yè)設(shè)施293座, 水源設(shè)施1992座。三是開發(fā)管理軟件。通過開發(fā)集農(nóng)業(yè)設(shè)施確權(quán)登記頒證、抵押融資功能為一體的數(shù)據(jù)庫管理軟件, 實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)設(shè)施產(chǎn)權(quán)證的流轉(zhuǎn)交易、權(quán)屬變更、抵押融資網(wǎng)絡(luò)化、規(guī)范化。通過開發(fā)集成員身份備案、股權(quán)變更抵押擔(dān)保管理為一體的數(shù)據(jù)庫管理軟件, 實(shí)現(xiàn)了縣鄉(xiāng)村 (社區(qū)) 集體成員備案登記、股權(quán)流轉(zhuǎn)交易、抵押融資網(wǎng)絡(luò)化和規(guī)范化。到2017年末, 全縣17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)已全面完成農(nóng)戶入戶調(diào)查摸底、成員身份界定、清產(chǎn)核資等賦予農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的基礎(chǔ)性工作, 共核定總資產(chǎn)4.12億元、總資金2315.4萬元、集體資源總面積271.5萬畝, 界定成員身份40.6萬人, 在縣鄉(xiāng)兩級登記備案39.9萬人。第一批改革試點(diǎn)村云田鎮(zhèn)安家咀村及文峰鎮(zhèn)東鋪社區(qū)已全面完成改革試點(diǎn)任務(wù), 為全面推進(jìn)全縣農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革工作打下堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。涉及試點(diǎn)改革工作相關(guān)的13份配套文件、辦法、制度已制定印發(fā)。
主要模式。 (1) 土地股份合作模式。2017年2月, 隴西縣農(nóng)業(yè)科技農(nóng)民專業(yè)合作社動(dòng)員雙泉鄉(xiāng)農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)折價(jià)入股, 與農(nóng)戶達(dá)成協(xié)議, 在保證合作社成員基本收益的基礎(chǔ)上, 根據(jù)統(tǒng)一經(jīng)營效益對土地入股農(nóng)戶按股分紅。目前, 該村有29戶農(nóng)戶入股農(nóng)民專業(yè)合作社, 通過清產(chǎn)核資和股權(quán)量化共落實(shí)成員出資433.36萬元, 設(shè)置總股數(shù)598.33股。 (2) 資金股份合作模式。為解決制約發(fā)展的資金短缺問題, 隴西縣友好百盛種養(yǎng)農(nóng)民專業(yè)合作社和德興鄉(xiāng)貧困戶創(chuàng)新合作方式, 將64戶貧困戶的精準(zhǔn)扶貧專項(xiàng)貸款312萬元匯聚起來, 在合作社流轉(zhuǎn)的52畝土地上建設(shè)香菇大棚32座, 按照合同規(guī)定的分紅比例進(jìn)行分紅, 并為其中16戶貧困戶提供了工作崗位。通過這種“抱團(tuán)”合作方式, 有效整合了分散的扶貧信貸資金, 產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng), 實(shí)現(xiàn)貧困戶與合作社互利共贏。 (3) 村級集體股份合作模式。2017年6月, 隴西縣鞏昌鎮(zhèn)東巷村成立村股份經(jīng)濟(jì)合作社, 通過對村級集體資產(chǎn)全面核查, 確定為村集體經(jīng)濟(jì)組織成員2878人分配股份。依據(jù)村情設(shè)置量化了成員股2878股、農(nóng)齡股3914股、愛心股681股、貢獻(xiàn)股3582股等四類股權(quán), 確定總股份11055股, 每股價(jià)值1338.19元, 總股值1479.37萬元。
對于農(nóng)村股份合作制度創(chuàng)新, 我們可以從諾斯的制度變遷理論中得到解釋。具體來講, 農(nóng)村股份權(quán)能改革就是一種發(fā)起于局部鄉(xiāng)村集體、農(nóng)戶自發(fā)形成的誘致性制度變遷, 根本動(dòng)力在于制度創(chuàng)新預(yù)期收益大于制度創(chuàng)新成本, 最終表現(xiàn)出從制度均衡到非均衡再到均衡的變化過程。
(二) 全省兩權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作
1.試點(diǎn)工作整體進(jìn)展。一是確權(quán)頒證持續(xù)推進(jìn)。省政府有關(guān)部門成立領(lǐng)導(dǎo)小組, 加快推進(jìn)農(nóng)地和農(nóng)房確權(quán)頒證工作。2017年末, 除新開墾荒地和少量權(quán)屬存在爭議的農(nóng)地外, 甘肅6個(gè)試點(diǎn)縣 (區(qū)) 農(nóng)地確權(quán)工作已全部完成。金川區(qū)、臨夏縣和金塔縣已全面完成農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證頒證, 西和縣、涼州區(qū)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證頒證率分別達(dá)到95%和97%;隴西縣農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)頒證實(shí)現(xiàn)零的突破, 年末頒證率達(dá)到36%。針對未頒發(fā)土地確權(quán)新權(quán)證的試點(diǎn)地區(qū), 協(xié)調(diào)農(nóng)牧部門規(guī)定可暫行使用二代舊證辦理農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。隴西縣作為全省唯一的農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)縣, 累計(jì)發(fā)放集體建設(shè)用地 (含宅基地) 使用權(quán)證書4.9萬本, 頒證率達(dá)到43.3%。二是產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)和平臺(tái)建設(shè)全覆蓋。5個(gè)試點(diǎn)縣區(qū)已建成覆蓋縣、鄉(xiāng)、村的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心, 價(jià)格指導(dǎo)、融資擔(dān)保、抵質(zhì)押物流轉(zhuǎn)及處置等功能不斷健全, 金川區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心正在籌建, “縣有中心、鄉(xiāng)有服務(wù)站、村有信息員”三級聯(lián)網(wǎng)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合服務(wù)體系初步形成。2017年末, 試點(diǎn)縣 (區(qū)) 土地流轉(zhuǎn)率21.49%, 同比提高2.39個(gè)百分點(diǎn)。蘭州銀行研發(fā)“甘肅農(nóng)村產(chǎn)權(quán)信息化綜合服務(wù)平臺(tái)”, 實(shí)現(xiàn)集確權(quán)登記、流轉(zhuǎn)交易、抵押貸款等功能于一體, 已在全省6個(gè)試點(diǎn)縣 (區(qū)) 推廣使用。三是擔(dān)保和風(fēng)險(xiǎn)緩釋機(jī)制進(jìn)一步完善。各試點(diǎn)縣 (區(qū)) 通過設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金、提供貸款擔(dān)保、開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等方式, 加強(qiáng)試點(diǎn)工作配套保障機(jī)制建設(shè)。6個(gè)試點(diǎn)縣 (區(qū)) 分別建立了100萬～500萬元規(guī)模不等的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金, 總規(guī)模達(dá)1162萬元。部分試點(diǎn)縣 (區(qū)) 積極使用現(xiàn)有政策性扶貧融資擔(dān)保金為“兩權(quán)”抵押貸款提供增信擔(dān)保, 在此基礎(chǔ)上, 研究制定風(fēng)險(xiǎn)緩釋和處置機(jī)制, 努力化解貸款風(fēng)險(xiǎn)。通過大力推廣中藥材產(chǎn)值保險(xiǎn)、扶貧小額貸款保證保險(xiǎn)、蔬菜價(jià)格保險(xiǎn)等特色險(xiǎn)種, 幫助貸款農(nóng)戶提高風(fēng)險(xiǎn)承受能力, 分散緩釋貸款風(fēng)險(xiǎn)。2017年末, 試點(diǎn)縣區(qū)政府性擔(dān)保公司在保余額7862萬元, 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在保余額達(dá)到5216萬元。四是業(yè)務(wù)模式不斷創(chuàng)新。試點(diǎn)地區(qū)金融機(jī)構(gòu)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況, 簡化貸款審批發(fā)放流程, 加大產(chǎn)品創(chuàng)新力度, 相繼推出了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)直接抵押貸款和輔助抵押貸款產(chǎn)品和融資模式10余種。此外, 試點(diǎn)縣 (區(qū)) 在對抵押物價(jià)值評估進(jìn)行原則性規(guī)定, 對于貸款金額小 (30萬元以下) 的采用內(nèi)部評估方法, 由金融機(jī)構(gòu)參考農(nóng)牧部門指導(dǎo)價(jià)格、土地流轉(zhuǎn)價(jià)格進(jìn)行內(nèi)部自評;額度大的采用外部評估方法, 由借貸雙方委托第三方評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估。
2.試點(diǎn)縣 (區(qū)) 抵押貸款業(yè)務(wù)情況。一是農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款情況。從貸款主體看, 農(nóng)戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的貸款占比分別為74.9%、0.5%、0.5%、10.8%、13.3%, 以農(nóng)戶貸款為主;從貸款用途看, 主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營, 占比99.97%;從貸款期限看, 1年以內(nèi)和1年至3年的貸款占比分別為72.2%和27.7%, 以短期貸款為主;從貸款辦理方式看, 僅以承包土地經(jīng)營權(quán)抵押的貸款、承包土地經(jīng)營權(quán)抵押占主導(dǎo)作用的貸款、承包土地經(jīng)營權(quán)抵押占輔助作用的貸款占比分別為10.8%、28.6%和60.6%, 以承包土地經(jīng)營權(quán)抵押占輔助作用的貸款為主。二是農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款情況。從貸款用途看, 主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營, 占比接近100%;從貸款期限看, 1年以內(nèi)、1年至3年的貸款余額分別占70.7%、29.3%, 以短期貸款為主;從貸款辦理方式看, 僅以農(nóng)房抵押的貸款和農(nóng)房抵押加其他擔(dān)保形式的貸款余額分別占55.4%和44.6%, 僅以農(nóng)房抵押的貸款是貸款主要發(fā)放形式。
圖2 甘肅省“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)工作流程圖
(三) 甘肅推進(jìn)農(nóng)村“三變”改革的主要進(jìn)展
改革主要舉措。一是健全機(jī)制, 扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村“三變”改革試點(diǎn)。制定下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東改革的指導(dǎo)意見》, 成立了由省政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長、主要職能部門為成員的“三變”改革領(lǐng)導(dǎo)小組, 構(gòu)建了一級抓一級、層層抓落實(shí)的工作機(jī)制。確定了麥積區(qū)、臨澤縣、隴西縣、康縣、榆中縣、莊浪縣等6個(gè)縣區(qū)為省級試點(diǎn), 肅州區(qū)、甘州區(qū)等18個(gè)縣區(qū)和嘉峪關(guān)市為市級試點(diǎn), 其他縣區(qū)選擇有條件的鄉(xiāng)村先行先試。二是激活要素, 夯實(shí)農(nóng)村“三變”改革基礎(chǔ)。深入推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作, 全省農(nóng)村土地確權(quán)頒證任務(wù)基本完成。實(shí)施了1000億元特色產(chǎn)業(yè)貸款工程和500億元產(chǎn)業(yè)投資基金, 重點(diǎn)用于促進(jìn)貧困地區(qū)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 強(qiáng)化金融服務(wù)支撐。三是內(nèi)外兼修, 積極培育“三變”改革承接主體。堅(jiān)持一手抓“外引”, 一手抓“內(nèi)建”, 引進(jìn)了海升集團(tuán)、上海雪榕、北京德青源等大型龍頭企業(yè), 在全省范圍內(nèi)推廣莊浪縣自建龍頭企業(yè)的產(chǎn)業(yè)扶貧模式。
圖3 農(nóng)村“三變”改革運(yùn)行機(jī)制圖
取得的成效。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì), 到2018年9月末, 全省共有85個(gè)縣市區(qū)、761個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1742個(gè)村開展農(nóng)村“三變”改革試點(diǎn), 共輻射帶動(dòng)包括26萬貧困戶在內(nèi)的53萬農(nóng)戶, 共為12.9萬農(nóng)戶分紅1.63億元, 戶均分紅1263元, 形成了分類指導(dǎo)、分層推進(jìn)、多點(diǎn)探索的良好局面, 改革成效初步顯現(xiàn)。各試點(diǎn)縣因地制宜, 大膽探索, 開展了各種形式的探索創(chuàng)新。莊浪縣“三變”+特色種植養(yǎng)殖模式, 組建國有農(nóng)業(yè)投資公司, 采取“國有公司+合作社+農(nóng)戶”方式, 大力發(fā)展蘋果、平?jīng)黾t牛、種薯、大蒜等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè), 解決了“三變”改革中“誰來帶動(dòng)”“錢從哪來”“農(nóng)民咋變”的問題。康縣“三變”+鄉(xiāng)村旅游模式, 采取“支部+公司+農(nóng)戶”方式, 將集體和農(nóng)戶房產(chǎn)、土地經(jīng)營權(quán)等可變資產(chǎn)折股量化, 盤活農(nóng)民多余的閑置房屋, 入股旅游合作社, 成立鄉(xiāng)村旅游度假有限公司, 開展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā)。榆中縣“三變”+高原夏菜模式, 依托田園綜合體國家試點(diǎn), 選擇城關(guān)鎮(zhèn)李家莊村6個(gè)村與6家經(jīng)營主體進(jìn)行股份合作, 根據(jù)村民土地入股比例, 按每畝100元資金進(jìn)行配股, 年終按股分紅, 使農(nóng)民能夠分享田園綜合體帶動(dòng)下的村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利。“三變”改革已經(jīng)成為激活農(nóng)村資源要素、加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提高農(nóng)民收入、助力脫貧攻堅(jiān)的有效途徑。
甘肅省金融支持農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革存在的共性問題
總體而言, 甘肅省農(nóng)村集體股份權(quán)能改革、“兩權(quán)”抵押貸款、“三權(quán)”改革試點(diǎn)工作均取得了一定成效, 但改革過程、金融介入程度與政策預(yù)期仍有差距, 突出表現(xiàn)為集體資產(chǎn)股權(quán)、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)等難以獨(dú)立充當(dāng)?shù)盅浩贰L(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制不健全等問題, 其背后原因涉及到農(nóng)地特殊性、農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性和農(nóng)村金融創(chuàng)新不足等方面因素。
(一) 對政策推動(dòng)的依賴程度較高。作為國家試點(diǎn)的隴西集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革與西和縣等六縣區(qū)“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)工作, 肩負(fù)著探索盤活農(nóng)村土地等集體資產(chǎn)、激發(fā)農(nóng)村金融資源配置潛力的重要使命, 必須迅速通過做大業(yè)務(wù)總量、在試點(diǎn)中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和問題, 才能體現(xiàn)試點(diǎn)的重要價(jià)值。為此, 在試點(diǎn)過程中, 當(dāng)?shù)卣椭鞴懿块T通過財(cái)政補(bǔ)貼、減免手續(xù)費(fèi)、扶貧再貸款激勵(lì)等政策引導(dǎo)措施支持兩權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)發(fā)展。通過政策合力, 甘肅2017年末農(nóng)地抵押貸款余額為2015年的2.5倍, 總量增長較快。然而, 試點(diǎn)工作一旦脫離政策推動(dòng), 僅靠市場自發(fā)發(fā)展和化解風(fēng)險(xiǎn), 業(yè)務(wù)增速很難持續(xù), 后續(xù)業(yè)務(wù)能否可持續(xù)發(fā)展不確定性較大。
(二) 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)對金融支持的有效需求不足。抵押品的價(jià)值始終是影響金融機(jī)構(gòu)信貸決策和借款方貸款可得性的核心要素。農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)等產(chǎn)權(quán)由于流動(dòng)性較差、交易市場不健全等因素經(jīng)濟(jì)價(jià)值較低, 用其辦理抵押實(shí)質(zhì)上是預(yù)期收益抵押, 僅以其作為抵押物金融機(jī)構(gòu)難以保障債權(quán)利益。從實(shí)踐來看, 與其他地區(qū)單個(gè)農(nóng)戶承包面積大、單位面積產(chǎn)出效益高不同, 甘肅平均每家農(nóng)戶承包面積較為有限, 且旱地比例較高, 若以市場流轉(zhuǎn)價(jià)格300元一畝、承包年限30年粗略估計(jì), 其折現(xiàn)價(jià)格僅為五萬元不到, 針對這種需求, 涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)完全可采取小額信用貸款給予支持, 采取農(nóng)地抵押反而會(huì)增加管理成本。對龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體來說, 通過合法流轉(zhuǎn)方式獲得的承包土地的經(jīng)營權(quán), 要在取得承包方同意后才能用于抵押。目前有不少承包農(nóng)戶出于風(fēng)險(xiǎn)顧慮, 不愿將土地承包的經(jīng)營權(quán)交付辦理抵押, 規(guī)模土地抵押存在制度障礙。因此, 六個(gè)試點(diǎn)縣2017年末僅以承包土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押的貸款為1.3億元, 占比12.4%, 雖然以農(nóng)地經(jīng)營權(quán)為抵押, 但支撐貸款能夠發(fā)放的最主要因素仍是貸款人的信用記錄或其他的增信作用。
(三) 金融支持的配套措施不完善。一方面, 抵押物價(jià)值評估難。受區(qū)位條件、土壤質(zhì)量、氣候環(huán)境、交通設(shè)施等多重因素影響, 試點(diǎn)縣 (區(qū)) 之間土地和住房價(jià)值差異較大。廣義的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)包括土地及地上附著物, 從某種意義上講, 地上附著物 (如觀光農(nóng)業(yè)設(shè)施、養(yǎng)殖圈舍、溫室大棚、新型農(nóng)田水利設(shè)施等) 的投資價(jià)值高于土地價(jià)值本身, 在以農(nóng)村土地為基礎(chǔ)的現(xiàn)行價(jià)值評估體系下, 地上資產(chǎn)由于缺乏明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系難以確定其公允價(jià)值。加之目前缺乏一套客觀、科學(xué)、準(zhǔn)確的價(jià)值評估體系和具備相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)人才, 抵押物價(jià)值評估更多的依賴行業(yè)慣例和個(gè)人經(jīng)驗(yàn), 抵押物價(jià)值評估的隨意性較大。另一方面, 產(chǎn)權(quán)交易市場不健全, 處置難度大。目前, 全國已有不少試點(diǎn)地區(qū)通過政府或龍頭企業(yè)接手, 以及抵押物預(yù)處置等方式, 探索出不少創(chuàng)新做法, 甘肅在抵押物處置機(jī)制建設(shè)方面仍處于探索階段, 抵押物處置機(jī)制仍不健全。
(四) 風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制不健全。甘肅貧困面廣、貧困程度深, 轄內(nèi)縣區(qū)財(cái)力普遍非常有限, 各集體產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)地區(qū)擬建立的風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保與補(bǔ)償基金規(guī)模普遍較小, 風(fēng)險(xiǎn)緩釋補(bǔ)償能力不足, 對金融機(jī)構(gòu)投放貸款的撬動(dòng)作用較弱。2018年9月末, 全省6個(gè)試點(diǎn)縣 (區(qū)) “兩權(quán)”抵押風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金僅為1360萬元, 且實(shí)際資金到位不足, 風(fēng)險(xiǎn)覆蓋率較低。
政策建議
(一) 明晰行政與市場邊界, 更好發(fā)揮各自優(yōu)勢。進(jìn)一步貫徹市場在資源配置中起決定性作用的原則, 行政力量在推動(dòng)相關(guān)工作中不直接介入具體的市場交易環(huán)節(jié)。更好地發(fā)揮行政力量在市場監(jiān)管、規(guī)范和風(fēng)險(xiǎn)防范上的作用, 完善相關(guān)制度設(shè)計(jì)和平臺(tái)、規(guī)則建設(shè), 管控相關(guān)市場主體利益最大化行為造成的風(fēng)險(xiǎn)外溢, 彌補(bǔ)農(nóng)地抵押的市場失靈缺陷。同時(shí), 根據(jù)本地財(cái)政實(shí)力, 適當(dāng)發(fā)揮財(cái)政資金的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、補(bǔ)償和擔(dān)保作用, 利用市場化機(jī)制促進(jìn)農(nóng)地抵押市場發(fā)展壯大, 避免財(cái)政全額或放大比例兜底做法。
(二) 大力發(fā)展普惠金融, 建設(shè)新型農(nóng)村金融供給體系。進(jìn)一步完善縣域及鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融組織體系, 允許鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)發(fā)展新型農(nóng)村合作性、互助性金融組織, 作為當(dāng)前正規(guī)金融體系的補(bǔ)充。深化現(xiàn)有涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)的普惠性改革, 引導(dǎo)更多資金向三農(nóng)和基層傾斜, 在運(yùn)作模式、業(yè)務(wù)權(quán)限、產(chǎn)品開發(fā)等方面積極改進(jìn), 使之更加貼近三農(nóng)發(fā)展的實(shí)際需求。積極探索和發(fā)展農(nóng)地抵押與農(nóng)戶所處社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系相互補(bǔ)充增信的模式, 鼓勵(lì)開發(fā)更多相關(guān)金融產(chǎn)品, 促進(jìn)相關(guān)信貸與服務(wù)業(yè)發(fā)展。
(三) 合理引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營, 培育更多有效信貸需求主體。農(nóng)村土地在基本完成確權(quán)頒證情況下, 只有流轉(zhuǎn)達(dá)到一定規(guī)模, 銀行貸款的單位成本才顯經(jīng)濟(jì), 才能形成更多有效的信貸需求, 發(fā)展更多富有競爭力的新型農(nóng)業(yè)主體, 也有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展, 帶動(dòng)更多農(nóng)民致富。為此, 要繼續(xù)支持土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn), 鼓勵(lì)推動(dòng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模化經(jīng)營, 進(jìn)一步完善流轉(zhuǎn)平臺(tái)建設(shè), 規(guī)范相關(guān)交易程序和信息匯總公示機(jī)制。鼓勵(lì)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)向?qū)I(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體適度集中, 并對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)設(shè)置一定的流轉(zhuǎn)最低年限要求, 支持農(nóng)戶采用股份合作形式發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社, 加快發(fā)展更多適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。
(四) 加快完善配套機(jī)制建設(shè)。完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)抵押價(jià)值評估機(jī)制, 探索引進(jìn)或建立縣域?qū)I(yè)評估機(jī)構(gòu), 培育具有專業(yè)評估資質(zhì)的人才隊(duì)伍, 逐步形成與銀行較為統(tǒng)一的評估標(biāo)準(zhǔn)和操作程序, 科學(xué)評估產(chǎn)權(quán)價(jià)值, 為辦理抵押融資提供參考基礎(chǔ)。加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)和信息共享機(jī)制建設(shè), 充分發(fā)揮平臺(tái)在價(jià)值評估中的基礎(chǔ)支撐作用。充分利用“大數(shù)據(jù)”技術(shù)將分散于政府各部門的土地信息、資源環(huán)境、農(nóng)戶信用信息等整合匯總, 通過交易平臺(tái)實(shí)現(xiàn)信息共享, 降低交易成本。推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)仲裁規(guī)范化建設(shè), 由政府牽頭, 建立多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的多渠道糾紛調(diào)處機(jī)制, 為產(chǎn)權(quán)抵押融資提供有力保障。
(五) 進(jìn)一步健全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。督促試點(diǎn)縣 (區(qū)) 政府盡快落實(shí)、充實(shí)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金, 使之與試點(diǎn)縣 (區(qū)) 貸款規(guī)模相匹配, 提高補(bǔ)償基金風(fēng)險(xiǎn)覆蓋率。明確風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償比例, 建立專戶保管, 進(jìn)一步規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金的使用與管理。督促指導(dǎo)試點(diǎn)縣 (區(qū)) 結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際, 探索建立有效的“兩權(quán)”抵押不良資產(chǎn)處置機(jī)制, 破解試點(diǎn)地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金不足、不良資產(chǎn)處置難度大等難題, 為推進(jìn)試點(diǎn)工作提供制度保障。統(tǒng)籌發(fā)揮政策性保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分散作用, 拓寬農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面, 支持發(fā)展具有地方特色的銀保合作產(chǎn)品, 努力實(shí)現(xiàn)抵押貸款項(xiàng)目應(yīng)保盡保。充分發(fā)揮融資擔(dān)保對抵押貸款增信和信用構(gòu)建的中介作用, 建立政府、銀行和擔(dān)保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)共管、互利多贏的可持續(xù)發(fā)展模式。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：甘肅金融2019年02期
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