黨的十八大以來(lái)，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革穩(wěn)步推進(jìn)，從“三權(quán)分置”到“農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)”，在取得一定成效的同時(shí)，也暴露出諸多問(wèn)題。筆者認(rèn)為，新時(shí)代的農(nóng)地改革，應(yīng)當(dāng)按照黨的十九大精神，全面深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，在保持集體所有權(quán)不變的前提下，賦予農(nóng)民完整的土地物權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)地權(quán)平等，建成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，充分提高土地利用效率，最大程度激發(fā)發(fā)展動(dòng)力。
全面深化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革非常緊迫和必要
一是城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)分割已成為阻礙發(fā)展的主要障礙。
勞動(dòng)要素已初步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場(chǎng)，但是土地市場(chǎng)依然呈現(xiàn)城鄉(xiāng)分割的局面。由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明，有不值錢(qián)、僵尸資產(chǎn)的性質(zhì)，而城市土地和住宅擁有產(chǎn)權(quán)且價(jià)格不菲，從而，社會(huì)資金和信貸資金要素不愿流向農(nóng)村。因此，資金本就短缺的農(nóng)村，資金向城市外流，農(nóng)村發(fā)展資金日益枯竭。于是，由于土地產(chǎn)權(quán)的差異性安排，土地要素和資金要素，在城鄉(xiāng)間造成了一個(gè)被阻隔的市場(chǎng)。
如果各種要素價(jià)格不是競(jìng)爭(zhēng)形成的，也不具合理性，那么就不能調(diào)節(jié)勞動(dòng)力、土地、資金（用途管制和規(guī)劃管理基礎(chǔ)上）等要素和人口。因此，要素?zé)o法在城市與鄉(xiāng)村、農(nóng)業(yè)與工業(yè)服務(wù)業(yè)之間的雙向流動(dòng)中，實(shí)現(xiàn)土地優(yōu)化配置，從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力就業(yè)率占比畸高（為27.7%）、勞動(dòng)生產(chǎn)率極低。據(jù)周天勇、王元地在《中國(guó)：增長(zhǎng)放緩之謎》一書(shū)中的計(jì)算，2016年，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率只有2.97萬(wàn)元∕人，非農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率則為12.13萬(wàn)元，非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率與農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率之比為4.08∶1。
二是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)難，導(dǎo)致“三農(nóng)”融資成為“老大難”。
由于農(nóng)地不能較為順利地流轉(zhuǎn)，不能以較低成本進(jìn)行穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)，就無(wú)法實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，無(wú)法提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率。盡管中央提出承包地可以抵押貸款，但是，具體如何落實(shí)，銀行是否予以認(rèn)可，都是一個(gè)未知數(shù)。更何況，與第二和第三產(chǎn)業(yè)安全和穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)相比，金融機(jī)構(gòu)不認(rèn)為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定，不認(rèn)為農(nóng)村土地能夠進(jìn)行市場(chǎng)交易而值錢(qián)，從而不敢給農(nóng)戶(hù)抵押貸款。這也是為何農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)無(wú)法順暢得到信貸資金的流入。
三是產(chǎn)權(quán)改革滯后，導(dǎo)致進(jìn)城農(nóng)民“半城鎮(zhèn)化”。
由于不能使農(nóng)民人口通過(guò)土地的租賃、入股、交易等方式，退出勞動(dòng)生產(chǎn)率極低的農(nóng)業(yè)，因此，農(nóng)民無(wú)法獲得財(cái)產(chǎn)性收入，缺乏如日本、韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)民以土地為本，創(chuàng)業(yè)辦中小企業(yè)的土地資本條件，在城鎮(zhèn)中又買(mǎi)不起住宅，從而缺乏融入城鎮(zhèn)的能力。
四是一味求“穩(wěn)”，讓土地產(chǎn)權(quán)改革拖了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的后腿。
能不能將城市工業(yè)、服務(wù)業(yè)和住宅建設(shè)用地價(jià)格降低到合理水平，能不能以土地競(jìng)爭(zhēng)性供給、征收房地產(chǎn)稅的方式，抑制住地方政府囤地、居民投資炒房、經(jīng)濟(jì)脫實(shí)向虛、資金大量外流、產(chǎn)業(yè)向外轉(zhuǎn)移的勢(shì)頭，使國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定良性運(yùn)行和增長(zhǎng)，避免泡沫破裂和金融風(fēng)險(xiǎn)？如果農(nóng)村和城鎮(zhèn)的土地及住宅產(chǎn)權(quán)體制改革，沒(méi)有上述功能，刻意求所謂的“穩(wěn)”而不求突破，那么對(duì)提高潛在的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)能力，基本沒(méi)有多大用處。
農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的步伐可以更大一些
一是“三權(quán)分置”意義重大，亟待落實(shí)。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要完善承包地“三權(quán)”分置制度。這項(xiàng)意義重大的改革，亟待落實(shí)。
1、農(nóng)民缺乏土地處分權(quán)。
目前賦予承包權(quán)人的權(quán)能只有“占有、使用和收益”，經(jīng)營(yíng)權(quán)人擁有的權(quán)利更少。但是，過(guò)去的法律已經(jīng)賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人部分處分權(quán)能，如轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等。因此，沒(méi)有處分權(quán)，也就無(wú)退出機(jī)制，土地的價(jià)值就無(wú)法顯現(xiàn)。
2、土地產(chǎn)權(quán)期限短，難以形成穩(wěn)定預(yù)期。
按照中央的決定，耕地的承包期，從“三十年”到“長(zhǎng)期穩(wěn)定”，再到“長(zhǎng)久不變”，意味著農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定?？墒窃趯?shí)踐中，農(nóng)民的土地承包期限采用的是“中長(zhǎng)期有限年期”的做法，依然規(guī)定到期再行延期30年。對(duì)于農(nóng)民和相關(guān)產(chǎn)權(quán)人而言，這意味著預(yù)期不明確?？蓞⒖嫉陌咐?，越南2013年修訂的《土地法》將農(nóng)業(yè)用地的年限延長(zhǎng)到50年。
二是“三塊地”改革成效突出，但需要盡快推廣，且步伐可適當(dāng)擴(kuò)大。2015年3月以來(lái)，在全國(guó)33個(gè)地區(qū)開(kāi)展農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)工作。試點(diǎn)地區(qū)改革成績(jī)突出，已經(jīng)有很多解讀，自不待言。但是，據(jù)我們的調(diào)研和了解，改革的步伐可以邁得更大一些。
1、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，政府要收取“土地增值收益調(diào)節(jié)金”，收取比例約為成交價(jià)20%以上，不少地方高達(dá)50%。剩下的50%左右，村級(jí)組織留下兩三成，農(nóng)民最終獲得的收益也就二成左右。而且，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的增值（如果可以界定的話(huà)），從產(chǎn)權(quán)歸屬上，當(dāng)歸農(nóng)村集體，政府收取則于理不符。
2、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，主要用于工業(yè)建設(shè)，建設(shè)住宅使用則受到嚴(yán)格限制。然而，我國(guó)的土地利用結(jié)構(gòu)不合理，工業(yè)用地所占比例在40%左右。最近10年來(lái)，每年新增供地中40%-50%的土地用于工業(yè)。這將導(dǎo)致住房?jī)r(jià)格居高不下，工業(yè)用地效率低下，甚至出現(xiàn)大量的閑置。2014年10月起，國(guó)土資源部在全國(guó)開(kāi)展以清理批而未供和閑置土地為主要內(nèi)容的節(jié)約集約用地專(zhuān)項(xiàng)督察，發(fā)現(xiàn)目前城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地中，低效用地約750萬(wàn)畝，占全國(guó)城市建成區(qū)的11%。國(guó)土督查機(jī)構(gòu)2015年發(fā)布數(shù)據(jù)稱(chēng)，華北五省（區(qū)、市）2009至2013年五年間，平均批而未供率為35.58%。
推進(jìn)中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的思考與建議
筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)如何改，要立足現(xiàn)實(shí)，尊重歷史，正視未來(lái)，在充分考慮制度變遷的路徑依賴(lài)和意識(shí)形態(tài)等約束條件的情況下，在保持所有權(quán)不變的前提下，通過(guò)產(chǎn)權(quán)的有效分割和清晰界定，賦予農(nóng)民完整的土地物權(quán)。
一是堅(jiān)持集體所有權(quán)不變的前提下，“硬化”農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)。
建議修改《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》等法律，明確農(nóng)民土地承包權(quán)為一種永久性權(quán)利，并將土地承包權(quán)界定為永業(yè)權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為租業(yè)權(quán)。永業(yè)權(quán)，指對(duì)于農(nóng)民承包的土地，不改變集體所有的性質(zhì)，但界定農(nóng)民所承包土地具有排他的使用權(quán)、獨(dú)享的收益權(quán)及自由的轉(zhuǎn)讓權(quán)（當(dāng)然，“自由的轉(zhuǎn)讓權(quán)”是在用途管制之下的）；租業(yè)權(quán)系由永業(yè)權(quán)派生，即通過(guò)租賃方式從農(nóng)民手中獲得的一定年期的土地使用、收益和處分權(quán)。擁有土地租業(yè)權(quán)的，可以用出售、轉(zhuǎn)租、抵押等方式處置所占有的土地。
二是放松管制，突破農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革“最后一公里”。
（1）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革采取開(kāi)放式思路，股權(quán)應(yīng)隨著人員流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理。在法律允許的范圍內(nèi)，探索建立成員進(jìn)入、退出機(jī)制，將成員資格的放棄與產(chǎn)權(quán)的有償退出、成員資格的獲取與產(chǎn)權(quán)的購(gòu)買(mǎi)相結(jié)合，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入活力。
（2）允許探索農(nóng)村房屋和宅基地交易對(duì)象突破現(xiàn)行法律限制的多種方案，按區(qū)域范圍逐次放開(kāi)原則，探索集體經(jīng)濟(jì)組織之外的本縣、本省、全國(guó)農(nóng)民和市民的購(gòu)買(mǎi)辦法，然后抓緊推廣一種或幾種實(shí)踐檢驗(yàn)有效的方案。試點(diǎn)地區(qū)要建立相應(yīng)的農(nóng)村宅基地規(guī)劃、審批、監(jiān)管等配套改革措施，逐步建立城鄉(xiāng)一體的房地產(chǎn)市場(chǎng)，解決城市房地產(chǎn)可自由交易而農(nóng)村房屋不能自由交易的局面，實(shí)現(xiàn)“同房同權(quán)同價(jià)”。
（3）建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的競(jìng)爭(zhēng)性土地市場(chǎng)，不應(yīng)寡頭壟斷。2018年3月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌管理辦法》和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》，允許跨省域補(bǔ)充耕地和跨省域調(diào)劑增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)。筆者建議，在此基礎(chǔ)上，培養(yǎng)多元化建設(shè)用地指標(biāo)市場(chǎng)并推動(dòng)跨區(qū)交易，而因此產(chǎn)生的指標(biāo)收入，除可部分用于農(nóng)地整理、農(nóng)地確權(quán)、農(nóng)民集中居住外，還可使用部分，讓村集體按照一定標(biāo)準(zhǔn)去購(gòu)買(mǎi)外遷人口留在農(nóng)村的土地，再無(wú)償分給留在農(nóng)村的人口。
上述措施結(jié)合起來(lái)，就可以在農(nóng)地整理與宅基地復(fù)墾之間取得平衡，有效達(dá)成城鎮(zhèn)化過(guò)程中城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、耕地保護(hù)與城市建設(shè)并舉、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)村建設(shè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。
需要提醒的是，在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革中，要防止搞大規(guī)模的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，尤其是嚴(yán)格控制外資進(jìn)入，防止炒作和哄抬宅基地、農(nóng)民房屋、集體建設(shè)用地等的價(jià)格，防止圈地和囤地。對(duì)于投資農(nóng)地而逾期不開(kāi)發(fā)或開(kāi)發(fā)強(qiáng)度不足的，應(yīng)按照規(guī)定予以收回。
三是將土地發(fā)展權(quán)適度賦予農(nóng)民。
在堅(jiān)持耕地保護(hù)與用途管制的前提下，在法律上明確設(shè)立規(guī)劃待轉(zhuǎn)用農(nóng)地的土地發(fā)展權(quán)，并在一定程度上賦予農(nóng)民，即：從根本上改革現(xiàn)行征地制度，出臺(tái)公共利益和非公共利益目錄，非公共利益用地一概不得動(dòng)用征地權(quán)；公益用地需要征地的，必須按照市價(jià)補(bǔ)償給被征地農(nóng)民；集體建設(shè)用地入市收益，應(yīng)當(dāng)主要?dú)w農(nóng)民。
同時(shí)，對(duì)征地補(bǔ)償收益和集體建設(shè)用地收益開(kāi)征適度的累進(jìn)所得稅，避免部分群體一夜暴富；在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)以外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地的非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民退出土地并獲得財(cái)產(chǎn)性收入；通過(guò)占補(bǔ)平衡指標(biāo)的交易，實(shí)現(xiàn)邊遠(yuǎn)區(qū)域與城市中心區(qū)域的級(jí)差地租平衡。
作者系中國(guó)城市發(fā)展研究會(huì)城市研究所副所長(zhǎng)，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)戰(zhàn)略與政策研究中心（北京）副主任
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：澎湃新聞
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