——基于石村的個案調(diào)查
摘要：當(dāng)前部分地區(qū)駐村幫扶干部出現(xiàn)的懶散情緒與消極行為表現(xiàn)引起了社會關(guān)注。文章以考勤制為切入點(diǎn), 以過程-事件為分析視角, 運(yùn)用參與觀察、深入訪談方法, 以個案研究形式探討在扶貧“收尾期”, 考勤強(qiáng)化是如何生成“事少人多”悖論, 進(jìn)而駐村幫扶干部扶貧行為如何異化。研究表明, “加壓驅(qū)動”是異化背后的制度生成邏輯。“加壓驅(qū)動”其一是壓力型體制下, 行政手段自上而下強(qiáng)制加碼施壓;其二是晉升錦標(biāo)賽下, 本級政府基于政績打造考量而自我主動施壓。壓力合聚, 加壓驅(qū)動, 遭遇基層駐村幫扶干部的軟抵抗, 是駐村幫扶干部異化現(xiàn)象的深層原因。目前基層治理出現(xiàn)的很多癥結(jié), 追根溯源, 在問題深層處能夠?qū)さ健凹訅候?qū)動”影影綽綽的行蹤。
從新世紀(jì)稅費(fèi)改革、取消農(nóng)業(yè)稅后, 國家加大對鄉(xiāng)村發(fā)展的政策傾斜、資源輸入力度, 國家由“汲取型國家”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖o予型國家”[1]。至2013年精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略提出后, 這種“給予度”漸趨高峰。精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)是2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧, 全面建成小康社會。目前實(shí)施的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略是通過構(gòu)建國家與政府主導(dǎo)、偏重“外力”型的鄉(xiāng)村建設(shè)與發(fā)展路徑的機(jī)制[2], 并以此來向鄉(xiāng)村輸送資源, 培育鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展能力。其中駐村工作隊(duì)制與駐村幫扶干部是精準(zhǔn)扶貧常見的兩種偏重外力的行政嵌入方式。依據(jù)格蘭諾維特的嵌入理論[3], 駐村工作隊(duì)制是以結(jié)構(gòu)性嵌入方式內(nèi)嵌到“鄉(xiāng)政村治”制度架構(gòu)中, 為駐村幫扶干部包戶到人、精準(zhǔn)扶貧提供法理身份;駐村干部則是依托駐村工作隊(duì)制度, 以關(guān)系型嵌入方式融入到由村民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部等鄉(xiāng)土主體構(gòu)建的社會網(wǎng)絡(luò)中, 旨在充分發(fā)揮其結(jié)對幫扶的積極性。更進(jìn)一步說, 駐村工作隊(duì)是中國共產(chǎn)黨向農(nóng)村派出工作隊(duì)的傳統(tǒng)在精準(zhǔn)扶貧時期的歷史延續(xù), 詮釋了“誰來扶”的主體性責(zé)任、體現(xiàn)了“因村派人”的精準(zhǔn)要求。在舉國體制打贏2020年全面建成小康社會攻堅(jiān)戰(zhàn)帶來的巨大緊迫性、壓力感下, 干部駐村能夠有效彌足村級組織羸弱、村治民風(fēng)落后、村莊資源欠缺的不足局面, 不失為脫貧攻堅(jiān)的一種借力良策。
一、文獻(xiàn)梳理與問題提出
目前, “干部駐村幫扶”研究儼然成為學(xué)術(shù)界的熱點(diǎn)研究領(lǐng)域, 眾多學(xué)者對干部駐村幫扶的歷史沿革與政策支持 (1) 、必要性與意義性 (2) 、成效與困境 (3) 等基礎(chǔ)性、先決性內(nèi)容進(jìn)行了卓有成效的研究, 成果豐碩, 為后來研究者深入與拓寬該領(lǐng)域研究奠下了良好基礎(chǔ)。
總而言之, 干部駐村幫扶有效彌補(bǔ)了農(nóng)村稅費(fèi)改革后基層政權(quán)“懸浮化”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員“邊緣化”、鄉(xiāng)村治理“不在場”的不利局面。[4]并依托臨時性嵌入政策路徑, 將國家與貧困戶上下緊密連接, 切實(shí)做到了貧困戶“實(shí)在親戚”和國家扶貧資源輸入鄉(xiāng)村“精準(zhǔn)滴灌管道”的頂層設(shè)計身份定位。[5]但不容忽視是, 社會輿論在充分肯定駐村幫扶干部正面作用的同時, 部分地區(qū)駐村幫扶干部出現(xiàn)的懶散情緒與消極行為表現(xiàn)也引起了社會關(guān)注, 上述負(fù)面表現(xiàn)具體為扶貧態(tài)度不上心、不熱心、不關(guān)心, 扶貧行為上不作為、少作為、懶作為。
對駐村扶貧干部緣何產(chǎn)生上述負(fù)面表現(xiàn), 既有研究主要從制度、組織、個人等層面進(jìn)行探究。在制度層面, 王亞華, 舒全峰 (2018) 從全面建成小康社會角度出發(fā), 認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧距離2020年越近, 扶貧難度越大, 減貧效用隨時間呈邊際效用遞減趨勢, 而扶貧壓力隨時間呈邊際效用遞增趨勢, 而后者與前者的差值即為基層扶貧干部的職業(yè)倦怠空間;王曉毅 (2016) 則從考核機(jī)制著手。認(rèn)為對扶貧工作過程考核較多而效果考核較少, 給駐村干部增添了大量工作。[6]在組織層面, 張國磊, 張新文 (2017) 從扶貧派出機(jī)構(gòu)角度出發(fā), 認(rèn)為職能部門具有異質(zhì)性, 相較于來自實(shí)權(quán)或財權(quán)部門的駐村干部, 來自“吃財政飯”普通單位的駐村干部面臨村莊的內(nèi)生資源不足和外部資源供給缺乏的雙重困境[7];許漢澤、李小文 (2017) 則側(cè)重結(jié)構(gòu)排斥視角出發(fā), 認(rèn)為駐村干部開展扶貧工作, 受到上級政府目標(biāo)設(shè)置權(quán)責(zé)不匹配與原單位有限資源的條件限制, 遭遇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部之間的“共謀”與“鄉(xiāng)-村”關(guān)系的閉合[8], 內(nèi)外部組織機(jī)構(gòu)的不利地位會限制到駐村干部幫扶的積極性。在個人層面, 鐘漲寶、李飛 (2017) 從幫扶干部的“過客心理”[9]角度探討, 認(rèn)為干部駐村制度作為嵌入式制度, 具有臨時性扶貧、任期化扶貧特征, 意味著駐村幫扶干部只是以“過客身份”短期嵌入鄉(xiāng)村。孔德斌則對“過客心理”進(jìn)一步作出說明。在實(shí)踐中, 根據(jù)扶貧的績效, 駐村干部的退出主要有“召回”“延期”“升遷”三種形式。干得好的要“升遷”、干得差的要“召回”, 干得不好不壞的在扶貧任務(wù)完成后也都是要“撤回”[10];郭斌 (2013) 運(yùn)用量化研究方法, 建立模型, 探討工資水平、培訓(xùn)進(jìn)修機(jī)會政治發(fā)展機(jī)會、社會聲譽(yù)以及未完成任務(wù)等激勵懲戒因素與村干部工作積極性的相關(guān)程度[11], 對駐村干部具有借鑒性。
綜上, 已有研究對駐村幫扶干部行為緣何異化進(jìn)行了理論性、系統(tǒng)性的研究, 但仍呈現(xiàn)出以下方面不足:一是駐村干部產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng), 有其個人精神懈怠因素, 但絕不僅僅是個體行為, 背后應(yīng)有一套制度生成邏輯, 而已有研究涉及制度層面的不多;二是既有研究將駐村干部置于一個靜態(tài)的空間場域, 使駐村干部形象臉譜化、表現(xiàn)絕對化, 殊不知駐村扶貧干部行為表現(xiàn)依賴于具體的生成情景, 在不同扶貧階段, 駐村干部可能會表現(xiàn)出截然不同的扶貧行為, 而當(dāng)前研究只著眼于描述某一扶貧階段扶貧干部的行為, 并未將扶貧整個階段連貫起來, 從扶貧縱向動態(tài)視角就背后原因深入探究。
如何通過具體情境的動態(tài)變化來揭示出駐村幫扶干部異化背后深層次的制度化因素成為當(dāng)前進(jìn)一步拓展該領(lǐng)域認(rèn)識的一個突破點(diǎn)。近來, 孫立平提出的過程-事件分析視角兼具準(zhǔn)方法論色彩, 能夠?yàn)樯罨擃I(lǐng)域認(rèn)識提供策略支撐。過程-事件分析力圖將所要研究的對象由靜態(tài)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向由若干事件所構(gòu)成的動態(tài)過程, 并將過程看作是一種獨(dú)立的解釋變項(xiàng)或解釋源泉[12], 使在靜止?fàn)顟B(tài)下看不到的“不可見的結(jié)構(gòu)”外現(xiàn)出來[13], 這個“不可見的結(jié)構(gòu)”是正式的結(jié)構(gòu)、組織和制度框架。
我們曾于2017年8月、2018年7月在華北地區(qū)石村 (1) 隨駐村干部累計駐村一月有余。石村位于山區(qū), 轄9個自然村, 6個村民小組, 全村人口共168戶698人。石村是所在A市 (縣級市) 省定的53個貧困村之一, 貧困發(fā)生率為28%。在A市政府統(tǒng)籌安排下, 市城鄉(xiāng)規(guī)劃局作為石村對口幫扶單位, 于2015年派駐第一書記、駐村工作隊(duì)隊(duì)員4人、幫扶干部14人 (2) 入駐石村開展對口幫扶工作。
筆者在對石村扶貧工作零距離體驗(yàn)之際, 觀察到一個困惑現(xiàn)象, 即在扶貧中前期, 駐村幫扶干部積極作為, 減貧突出;而到扶貧后期, 反而無所事事, “懶、散、庸”現(xiàn)象突出。為什么同樣一批駐村幫扶干部扶貧行為前后反差這么大?背后的原因是什么呢?如果有, 是否涉及到制度層面因素?本文將通過石村田野調(diào)查, 以抽絲剝繭方式對上述問題嘗試回答。
過程-事件分析策略分兩步走, 基礎(chǔ)是以動態(tài)敘事的描述風(fēng)格將研究的對象轉(zhuǎn)化為一種故事文本[14], 關(guān)鍵是打破宏觀微觀壁壘, 從微觀行動層面揭示出制度的實(shí)際運(yùn)行邏輯。基于此, 本文主要是以石村扶貧任務(wù)階段性遞減與考勤制強(qiáng)化兩條敘述線索勾勒出“事少人多”悖論如何生成, 進(jìn)而引出駐村幫扶干部如何異化, 然后從制度生成層面對駐村幫扶干部異化作出學(xué)理解釋與探討。
二、減貧成效:石村扶貧任務(wù)的階段性遞減
從根本上說, 精準(zhǔn)扶貧的源動力是國家總體權(quán)力。[15]國家基于2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會, 消除絕對貧困的莊嚴(yán)承諾, 將精準(zhǔn)扶貧上升到“四個全面”戰(zhàn)略布局層面來抓。從實(shí)施機(jī)制來看, 國家是通過既有運(yùn)行縝密的科層體系將精準(zhǔn)扶貧任務(wù)自上而下層層打包與發(fā)包, 最終觸底, 由基層扶貧干部來完成。
自涂爾干提出社會事實(shí)這一概念后, 傳統(tǒng)觀點(diǎn)是從靜止、固態(tài)角度看待之, 而過程-事件分析策略則將社會事實(shí)看做是動態(tài)、流動的。[16]通過對石村精準(zhǔn)扶貧歷程的梳理, 本文大致將石村的精準(zhǔn)扶貧歷程分為扶貧基礎(chǔ)期、脫貧攻堅(jiān)期與扶貧收尾期進(jìn)行事實(shí)敘述則就秉承這種動態(tài)思想。
在扶貧基礎(chǔ)期, 石村駐村幫扶干部階段性任務(wù)主要是精準(zhǔn)識別貧困人口, 建檔立卡, 并因人而異制定幫扶舉措;在脫貧攻堅(jiān)期, 石村駐村幫扶干部階段性任務(wù)主要是村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與貧困戶扶貧舉措落地。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面, 涉及鋪設(shè)村莊干道、鋪設(shè)自來水管網(wǎng)、建設(shè)文化廣場等;扶貧舉措落地方面, 主要做法是落地光伏電站、發(fā)展畜牧產(chǎn)業(yè)、實(shí)施技能培訓(xùn)、實(shí)施食用菌大棚種植項(xiàng)目建設(shè)以及“六個一批”舉措的落地。
歷經(jīng)扶貧基礎(chǔ)期、脫貧攻堅(jiān)期堅(jiān)持不懈的貧困治理, 石村脫貧效果顯著。按照貧困村出列“1+9標(biāo)準(zhǔn)”, 除集體經(jīng)濟(jì)薄弱與客運(yùn)班車未通車兩項(xiàng), 公路硬化、飲用水安全等其他八個標(biāo)準(zhǔn)全部完成。在貧困戶脫貧方面, 截至2017年底, 石村已脫貧56戶173人, 目前還有10戶23人未脫貧。對于扶貧收尾期的任務(wù)打算, 石村也就村莊層面與貧困戶層面做出了計劃安排。應(yīng)該說, 隨著扶貧工作深入開展, 石村貧困存量大為減少, 扶貧任務(wù)呈階段性快速遞減趨勢, 扶貧壓力得到有效緩解, 駐村干部幫扶工作進(jìn)入收尾階段。
三、考勤制的束縛
精準(zhǔn)扶貧政策從頂層設(shè)計到基層落實(shí)存在“瞄不準(zhǔn)”問題。[17]為保證扶貧政策落地精準(zhǔn), 大量的技術(shù)治理手段作為銜接策略被廣泛應(yīng)用于基層, “考勤制”就是技術(shù)治理手段的代表。石村在全市的統(tǒng)一安排部署下, 于2016年完善了駐村幫扶干部“考勤制”規(guī)定。石村考勤手段包括每日簽到、隨機(jī)查崗、微信定位、每日微信群上傳照片。石村“考勤制”旨在促使駐村幫扶干部必須村莊“在場”, 如果違反規(guī)定則給予扣工資、通報、記過、免職處理。考勤制所蘊(yùn)含的工具理性有效規(guī)范了駐村幫扶干部行為, 達(dá)到了一種可預(yù)期的最低限度接受值。然而人類運(yùn)用治理技術(shù)所帶有的目的偏差, 致使考勤制在實(shí)踐中強(qiáng)化, 產(chǎn)生“過猶不及”的未料后果。
(一) 考勤制的強(qiáng)化
一刀切問題。由于前階段各駐村幫扶干部包戶到人、精準(zhǔn)扶貧進(jìn)度不一, 在收尾期貧困戶剩余10戶23人, 涉及到的幫扶干部只有7人, 其中1名駐村幫扶干部聯(lián)系3戶貧困戶, 1名駐村幫扶干部聯(lián)系2戶貧困戶, 其余是一對一聯(lián)系, 另有14人幫扶任務(wù)已完成。一刀切做法能夠保持政策上下一致, 具有糾偏功能[18], 而石村考勤制一刀切則是未能跟上實(shí)踐動態(tài)變化的表現(xiàn), 要求全體幫扶干部每天早九晚五村莊必須“在場”, 導(dǎo)致人浮于事。
范圍擴(kuò)大問題。國家規(guī)定是駐村工作隊(duì)隊(duì)員與駐村第一書記要嚴(yán)格執(zhí)行一周“五天四夜”工作制, 一個月駐村時間必須達(dá)到20天以上, 并未對駐村幫扶干部如此規(guī)定。但是A市卻將這一制度生效范圍擴(kuò)大到整個駐村干部群體。限于村委大院住宿空間不大, 駐村幫扶干部并不夜晚留宿, 但一周七天, 有六天時間早九晚五在石村與家庭兩地奔走。
(二) 充當(dāng)考勤強(qiáng)化效果的其他因素
由考勤強(qiáng)化衍生出的其他因素, 亦對考勤束縛起到鞏固作用。
人事科長的監(jiān)督。市規(guī)劃局人事科長是駐村幫扶干部中一員, 其在駐村的一項(xiàng)正式任務(wù)便是管好帶好駐村干部隊(duì)伍。駐村幫扶干部的幫扶津貼與績效工資由人事科長統(tǒng)一下發(fā), 規(guī)劃局有規(guī)定:駐村幫扶干部隨意缺勤, 要扣其幫扶津貼與績效工資。人事科長憑考核權(quán)力加持, 對駐村幫扶干部形成震懾力。
互相監(jiān)督。駐村干部來自一個單位, 相互熟絡(luò), 活動場域在一個不大的村莊, 一天內(nèi)上下午簽到、中午吃飯都聚集在村委大院。只要幫扶干部相互隨意掃描幾下, 便知道誰來沒來。如果有人缺勤, 也沒請假, 肯定有人不忿, 會抱怨, 并向單位領(lǐng)導(dǎo)反映。因此, 駐村幫扶干部之間無形的相互監(jiān)督起到考勤技術(shù)的類似效果。
交通限制。石村位于山區(qū), 驅(qū)車到達(dá)要近一個小時, 對于小城市而言距離不可謂不遠(yuǎn)。駐村幫扶干部去石村, 一般有兩種辦法:開私家車、乘單位執(zhí)法用車。如果駐村幫扶干部開私家車下鄉(xiāng), 方便隨時離開。但從經(jīng)濟(jì)成本方面看, 每天的油錢對于大多數(shù)靠一月三五千工資養(yǎng)家的普通公職人員而言是一筆沉重負(fù)擔(dān)。因此, 除兩位幫扶干部開私家車, 其余幫扶干部是統(tǒng)一在單位集合, 乘坐單位兩輛執(zhí)法用車去石村, 而單位執(zhí)法用車必須準(zhǔn)時往返發(fā)車, 這就從交通工具上將大多數(shù)駐村幫扶干部“束縛”在了石村。
四、駐村幫扶干部的異化
(一) “事少人多”悖論的生成
在扶貧收尾期, 石村計劃2018年底脫貧8戶25人, 貧困發(fā)生率降至0.86%, 貧困村出列;2019年底全部脫貧。至于如何脫貧, 石村也在認(rèn)真落實(shí)扶貧舉措。在貧困村出列剩余的兩個條件中, 客運(yùn)班車通車已提上日程, 2018年七月中旬, 市交通局已派人勘探, 接下來準(zhǔn)備置牌通車;至于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì), 石村已與天瑞水泥集團(tuán)達(dá)成協(xié)議。天瑞集團(tuán)計劃再度投資50萬元作為流動資金, 每年按10%約5萬元給村里, 增加村集體經(jīng)濟(jì)收入。石村貧困村出列的條件已成熟。
在貧困戶脫貧方面。石村目前還有10戶23人未脫貧。2018年上半年間, 因自然死亡1人, 現(xiàn)剩余貧困戶9戶22人。在這22人中, 按照致貧因素來看, 因病致貧者占大頭, 國家對于這類貧困戶給予社會保障兜底, 因而都具有低保或殘疾人補(bǔ)助。對于貧困戶的脫貧路徑, 石村因人制宜給出了貼切的脫貧舉措。這里隨舉一例:
姜電卿一家人三口, 致貧原因?yàn)橐虿? 貧困屬性屬于低保貧困戶。駐村幫扶干部宋利軍制定的主要脫貧舉措是:姜電卿和母親馬栓享受低保, 年收入3840元, 馬栓殘疾人生活補(bǔ)助年收入720元, 金融扶貧年收入3120元, 妻子范京芳村內(nèi)保潔員公益崗位。與天瑞水泥簽訂勞務(wù)協(xié)議, 月收入300元;預(yù)估計年人均收入6100元。 (1)
總之, 歷經(jīng)扶貧基礎(chǔ)期與脫貧攻堅(jiān)期堅(jiān)持不懈的貧困治理, 石村脫貧攻堅(jiān)任務(wù)只剩尾巴。對于剩余的貧困存量, 脫貧舉措已全部安排落實(shí)到位, 處于自動運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)。幫扶干部每天要做的是檢查脫貧進(jìn)度、記錄脫貧數(shù)據(jù)、反饋脫貧問題, 并記錄到幫扶日志。根據(jù)觀察, 駐村幫扶干部上午九點(diǎn)到, 十點(diǎn)前就可以完成這些任務(wù)。但由于嚴(yán)格考勤制的束縛, 駐村工作隊(duì)干部原則上要全部每天村莊“在場”, 遵循早九晚五的上下班制, 這樣就生成了“事少人多”的扶貧悖論。
(二) 駐村幫扶干部的異化
根據(jù)社會學(xué)制度主義學(xué)派制度與行為者間關(guān)系的觀點(diǎn), 制度決定了行動者參加政治活動的場所, 塑造著行動者的政治策略;另一方面行動者在制度環(huán)境中仍舊具有不可忽視的能動性。[19]考勤強(qiáng)化使駐村幫扶干部被困住在村莊范圍, 對于絕大多數(shù)的駐村幫扶干部, 他們對于這種“無所事事”的工作狀態(tài)持欣然接受或無所謂態(tài)度。未駐村幫扶前, 這批駐村幫扶干部隸屬于市規(guī)劃局的執(zhí)法大隊(duì), 日常工作是巡街執(zhí)法、露天作業(yè), 十分辛苦。在石村扶貧收尾期, 他們原單位的工資福利待遇不變, 并每月每人獲得1500元錢的幫扶補(bǔ)貼, 工資收入增加, 工作強(qiáng)度卻減輕很多, 在難以掙脫考勤束縛下, 只得默然接受。
對于考勤強(qiáng)化, 有安于現(xiàn)狀、愿意服從者, 也存在個別敢于違背者, 這時硬性考勤便“失之于軟”。在正常駐村期間溜走的都是在單位有背景、有實(shí)力的人。比如駐村幫扶干部李某, 做過執(zhí)法大隊(duì)中隊(duì)長, 家里做生意有錢, 單位關(guān)系善經(jīng)營, 是主要領(lǐng)導(dǎo)圈內(nèi)人, 是單位差序格局居中的那一撥人。除開會、檢查等緊要時刻, 李某按時駐村外, 日常則是不到中午便開車走人。人事科長對這種“刺頭”不會死揪到底。正如人事科長所說:“考勤記錄肯定嚴(yán)抓的啊, 不嚴(yán)抓肯定都跑了, 紀(jì)律都亂套了, 我個人也要擔(dān)責(zé)啊。但個別刺頭走了沒事啊, 只要大部分人在, 能夠應(yīng)付住檢查就好了。” (2) 當(dāng)然, 如果組織、紀(jì)檢部門隨機(jī)查崗碰上槍口, 事情影響超出單位范圍, 這些“刺頭”肯定也是要受到紀(jì)律處分。在石村駐村幫扶干部中, 這樣的“刺頭”有兩個。
總之, 在石村扶貧收尾期, 由于“事少人多”悖論的生成, 駐村幫扶干部“懶、散、庸”作風(fēng)漸盛。一般是上午十點(diǎn)后, 一日例行扶貧事項(xiàng)忙完, 除間或忙碌開會、迎檢事情, 多數(shù)駐村幫扶干部便無所事事, 以玩手游、看視頻、湊麻將、午休、辦私事消磨時間。規(guī)劃局主要領(lǐng)導(dǎo)對駐村幫扶干部的表現(xiàn)心知肚明, 但不惹事逾底線, 主要領(lǐng)導(dǎo)就“睜一只眼閉一只眼”。負(fù)直接管理責(zé)任的人事科長則游走在“遵循命令”與“照顧關(guān)系”之間, 采取“要管但不管死”的迂回策略。當(dāng)然如果紀(jì)律松弛太不像樣, 主管領(lǐng)導(dǎo)就會召開會議強(qiáng)調(diào)一下。
五、駐村幫扶干部何以異化
從表面看, 石村駐村幫扶干部異化緣于在扶貧收尾期“事多人少”背景下, 考勤技術(shù)強(qiáng)化生成的空間束縛。但是駐村幫扶干部異化不能簡單歸咎于考勤技術(shù)的強(qiáng)化或單位、個人因素。任何現(xiàn)象的生成都是建筑在穩(wěn)定的制度環(huán)境之中。因此, 駐村幫扶干部異化現(xiàn)象有著更深層次的制度生成邏輯。
在石村走訪觀察、深度訪談以及文獻(xiàn)梳理基礎(chǔ)上, 筆者試構(gòu)建一個“加壓驅(qū)動”的理論框架解釋駐村幫扶干部何以異化。毫無疑問, 精準(zhǔn)扶貧是當(dāng)前各級政府“最大的政治任務(wù)”。而基層包村單位與幫扶干部由于處于政策執(zhí)行末梢, 是各方面壓力的聚合點(diǎn)。具體來說, 基層干部承受的壓力主要來自兩個方面, 一是壓力型體制下自上而下、層層強(qiáng)制加碼施壓;二是晉升錦標(biāo)賽下本級政府主官旨在打造政績的主動加碼施壓。
(一) 壓力型體制下的強(qiáng)制加碼施壓
“壓力型體制”最早由榮敬本提出, 是指一級政治組織 (縣、鄉(xiāng)) 為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超, 完成上級下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo), 而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系。[20]壓力型體制生動描繪出各層級政府是受壓驅(qū)動, 而自上而下的政治行政命令是最核心壓力。[21]對于精準(zhǔn)扶貧而言, 壓力型體制能夠有效作用于貧困治理領(lǐng)域, 是因?yàn)樵摍C(jī)制中內(nèi)嵌的“政治化機(jī)制”可以將層層發(fā)包與轉(zhuǎn)包的扶貧任務(wù)政治化, 使脫貧攻堅(jiān)成為基層政府當(dāng)前“最大的政治任務(wù)”。為如期保值完成任務(wù), 上級政府在將精準(zhǔn)扶貧任務(wù)發(fā)包到基層之際, 也設(shè)計了一套精密的強(qiáng)激勵機(jī)制, 旨在誘使基層政府順著政策預(yù)設(shè)軌道行事, 實(shí)現(xiàn)上級政府意圖。強(qiáng)激勵機(jī)制表現(xiàn)為自下而上層層簽訂“扶貧軍令狀”, 層層傳導(dǎo)壓力, 責(zé)任壓實(shí)到人, 不能如期完成, 則面臨考核“一票否決”, 全年工作成績清零。如果在脫貧攻堅(jiān)期間, 出現(xiàn)大小問題, 則還要背負(fù)處分、免職等處罰。石村考勤制強(qiáng)化是壓力型體制下扶貧壓力層層加碼的結(jié)果。進(jìn)一步說, 是壓力型體制下基層政府“不出事邏輯”與“等候迎檢邏輯”導(dǎo)致了石村考核制的強(qiáng)化。
1. 基層“不出事的邏輯”。
所謂基層政府“不出事邏輯”是指“不能出事邏輯”, 這種“不能出事”不是指不出事, 而是指不能發(fā)生引起上級政府尤其是中央政府高度關(guān)注的地方負(fù)面事件。[22]再小的事, 只要引起上級關(guān)注惹來懲罰就是“出事”;再大的事, 只要能夠捂蓋住, 哪怕民怨沸騰, 只要不引起上級注意就是“沒事”。這主要是由于在壓力型體制下, 精準(zhǔn)扶貧作為基層政府當(dāng)前“最大政治任務(wù)”, 脫貧攻堅(jiān)考核“一票否決”的達(dá)摩克里斯之劍始終高懸。如果基層政府其他任務(wù)沒有做好, 最多是官途受阻;而如果扶貧任務(wù)沒有做好, 那么不但是官途受阻, 丟官摘帽都有可能。基于這樣的考慮, 基層政府扶貧邏輯首要是“不出事”。“不出事邏輯”體現(xiàn)在考勤制上就是考勤制的強(qiáng)化。對于石村駐村幫扶干部而言, 上級政府對其駐村幫扶任務(wù)有明確詳細(xì)規(guī)定, 而并未規(guī)定具體駐村時間。換言之, 上級政府對基層政府駐村時間方面給予了充足的執(zhí)行靈活性。在強(qiáng)大扶貧問責(zé)壓力下, 基層政府受“不出事邏輯”引導(dǎo), 很容易出現(xiàn)“不穩(wěn)定幻象”, 鄉(xiāng)村扶貧一線領(lǐng)域稍微風(fēng)吹草動, 冒出丁點(diǎn)不好苗頭, 都會牽動基層政府領(lǐng)導(dǎo)與局委辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手的敏感神經(jīng)。尤其是去年隔壁鄰縣政府縣長及一批官員因扶貧不力, 遭“一票否決”, 帽子被拿以儆效尤, 給A市敲響警鐘, 不免做事更為警惕。因此, A市政府領(lǐng)導(dǎo)扶貧工作要做的主要事情之一就是用嚴(yán)防死守辦法構(gòu)建銅墻鐵壁, 加大對“出事”的未雨綢繆。既然在幫扶干部駐村時間規(guī)定方面有充足的自由度, A市的做法就是將這一規(guī)定效力強(qiáng)化到極致, 最大時間限度將駐村幫扶干部留守在村莊。
A市規(guī)定的初衷是駐村幫扶干部一周六日, 每日早九晚五留守在村莊, 能夠沉下身子, 全心完力投入到扶貧事業(yè)中, 加速本市脫貧進(jìn)度, 并且能夠給外界, 尤其是上級政府留下全市熱火朝天、埋頭苦干的扶貧良好姿態(tài)。此外, 如果村莊隨時發(fā)生問題, 幫扶干部在村, 能夠立馬響應(yīng), 迅速隔絕不良事態(tài)的進(jìn)一步蔓延。如實(shí)講, 在石村扶貧基礎(chǔ)期與攻堅(jiān)期, 村莊剛駛?cè)朊撠毠?jiān)快車道, 扶貧事務(wù)千頭萬緒, 紛繁復(fù)雜, 幫扶干部的長時間駐村確實(shí)對石村脫貧攻堅(jiān)進(jìn)度起到了極大推動作用。但是到扶貧收尾期, 如前所述, 石村扶貧生成了“事少人多”的, 幫扶干部無所事事、“懶、散、庸”不良風(fēng)氣滋生蔓延, 危害極大。
2. 等候迎檢的邏輯。
在某種程度上, “等候迎檢邏輯”是“不出事邏輯”的延續(xù)。在石村扶貧“最后一公里”階段, 由于扶貧任務(wù)幾近完成, 臨近結(jié)尾, 各級政府各式檢查組、巡視組、調(diào)研組紛至沓來。各式檢查頻次密集, 基本是十天一小檢, 一月一大查, 有些是不打招呼的明察暗訪、交叉檢查, 留給駐村幫扶干部做準(zhǔn)備工作的時間不多, 而駐村幫扶干部村莊“在場”則能夠保證在有限倉促時間內(nèi)做好迎檢工作。
上級政府, 限于位階高、層級繁、距離遠(yuǎn)局限, 不能時時親臨現(xiàn)場, 做到扶貧情況了如指掌, 再加之檢查走馬觀花, 停駐不長, 因此檢查組著重了解的是扶貧結(jié)果, 而對促成扶貧結(jié)果的具體過程與程序反而不怎么關(guān)注。扶貧成果則是以痕跡化形式予以保留。痕跡化的成果一般是表格、照片以及入戶。因此, 駐村幫扶干部迎檢要做的主要工作是準(zhǔn)備以痕跡化形式保存的扶貧成果。
駐村幫扶干部迎檢要做的主要工作有這么幾類。首先, 由于扶貧要求一切工作留痕, 每次上級檢查前, 突擊填寫大量表格材料, 既要來回找貧困戶簽名, 又要避免涂改, 確保準(zhǔn)確無誤, 極費(fèi)時間。其次, 檢查組來自不同級別上級政府部門, 不同領(lǐng)導(dǎo)的檢查偏好也不同, 這就促使駐村幫扶干部每次迎檢, 都需要推倒重來, 迎合偏好;突擊制作大型宣傳牌, 置于村主要道路、標(biāo)志建筑旁, 不可少。總之, 迎檢工作繁瑣麻煩, 花費(fèi)駐村幫扶干部大量時間與心血。而駐村干部長時間駐村能夠在檢查組下來前臨危不亂, 有條不紊地將迎檢工作準(zhǔn)備好, 將石村扶貧成果以最好形式展示出來, 在上級考核前博得出彩。而幫扶干部駐村期間忙閑則呈現(xiàn)間或不定特點(diǎn), 即在非檢查期間, 幫扶干部“例行事項(xiàng)”忙完, 便處于“無所事事”狀態(tài)。
(二) 官員錦標(biāo)賽下的主動加碼施壓
曹正漢將中國央地關(guān)系概括為“上下分治的治理體制”—中央政府主掌治官權(quán), 即人事權(quán)力;地方政府主掌治民權(quán), 即為民眾提供服務(wù), 社會管理的權(quán)力。[23]中國人事管理是“下管一級”, 但并不意味著更高一級政府對更下一級主要官員沒決定權(quán), 只是日常人事管理是由直接上級政府負(fù)責(zé)。正是由于上級政府人事權(quán)的集中, 使在中國行政事務(wù)的各個領(lǐng)域中廣泛存在官員為晉升而相互競賽的官員錦標(biāo)賽治理模式具有可能性。官員錦標(biāo)賽理論是指是指上級政府對多個下級政府部門的行政長官設(shè)計的一種晉升競賽, 競賽優(yōu)勝者將獲得晉升, 而競賽標(biāo)準(zhǔn)由上級政府決定。[24]
在精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域, 對官員評判的標(biāo)準(zhǔn)是扶貧業(yè)績的位次, 即通過相對績效評估形式對若干官員扶貧業(yè)績進(jìn)行考核排序, 位居前列者獲得職位晉升機(jī)會。A市所在省份把扶貧開發(fā)工作實(shí)績作為選拔使用干部的重要依據(jù), 規(guī)定脫貧攻堅(jiān)期內(nèi), 對表現(xiàn)優(yōu)秀的縣級黨政主要負(fù)責(zé)同志在同等條件下優(yōu)先提拔使用。將扶貧業(yè)績與職位升遷掛鉤, 也就是將A市領(lǐng)導(dǎo)置于強(qiáng)激勵下, 使其具有主動對本市脫貧攻堅(jiān)事業(yè)加碼施壓, 鞭策下屬官員更好履行扶貧職責(zé)的強(qiáng)大動力。從筆者的訪談中也驗(yàn)證了這一點(diǎn)。A市市委書記年齡50左右, 正處于精力旺盛, 干勁十足的人生黃金期。從他上任A市市委書記以來, 將精準(zhǔn)扶貧作為本市優(yōu)先政治任務(wù)來抓, 且?guī)啄晗聛沓煽儾环? 省報接連不斷報道A市的扶貧取得的亮眼業(yè)績, 周圍兄弟縣市也不斷派來學(xué)習(xí)觀摩組實(shí)地觀看扶貧取得成績, 學(xué)習(xí)優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)。A市目前扶貧工作總體已進(jìn)入收尾期, 如果收尾工作沒出現(xiàn)差錯, 甚至一如既往保持優(yōu)秀, 加上之前扶貧取得的亮眼成績, 那么A市市委書記下次換屆官升一級則是板上釘釘。因此在這關(guān)鍵時期, A市扶貧工作并未因全市扶貧任務(wù)的階段性遞減而松懈, 反而是保持常壓, 甚至是加碼施壓力度增大, 從石村考勤制強(qiáng)化就可窺見一斑。
在石村扶貧“最后一公里”階段, 駐村幫扶干部每天除一些諸如登記造冊必須完成的面上任務(wù)外, 還存在大量做與不做、做好做壞都不影響的面下任務(wù)。這一類任務(wù)很容易人為捂蓋住。一般而言, 這些任務(wù)對于政績打造起著“提質(zhì)”的作用。對于這些任務(wù), 典型如貧困戶滿意度。上級要求幫扶干部幫扶舉措必須達(dá)到貧困戶100%滿意度, 而幫扶干部可以通過與貧困戶對“口供”方式, “教育”貧困戶如何回答, 而貧困戶所獲得的幫扶福利系于其一身, 一般情況下會遵循所教。這樣本來需要花費(fèi)大量精力要做的事情化繁為簡, 迎刃而解, 然而脫貧質(zhì)量難以保證。
六、結(jié)論與討論
本文以考勤制為切入點(diǎn), 以過程-事件為分析視角, 在石村扶貧歷經(jīng)基礎(chǔ)期、攻堅(jiān)期過渡到收尾期, 扶貧工作呈階段性快速遞減趨勢背景下, 探討考勤制不斷強(qiáng)化是如何生成“事少人多”悖論, 以及駐村幫扶干部扶貧行為是如何異化。考勤強(qiáng)化是導(dǎo)致駐村幫扶干部扶貧行為異化的表面因素, 但從制度層面看, 加壓驅(qū)動則是觸及根部的原因。加壓驅(qū)動系統(tǒng), 其一是壓力型體制下, 行政手段自上而下強(qiáng)制加碼施壓;其二是晉升錦標(biāo)賽下, 地方政府基于政績打造考量而自我主動施壓。壓力合聚, 反映到考勤制上面則是考勤強(qiáng)化。考勤強(qiáng)化旨在促使幫扶干部留守村莊, 在“不出事”的基礎(chǔ)上, 打造扶貧政績, 然而卻遭遇基層駐村幫扶干部的軟抵抗, 最終演變?yōu)樾问街髁x作風(fēng), 駐村幫扶干部反而“無所事事”時間居多, “懶、散、庸”作風(fēng)漸盛。
從精準(zhǔn)扶貧角度看, 一方面, 考勤強(qiáng)化與精準(zhǔn)扶貧動態(tài)管理要求相違背, 暴露了部分地方政府政策制定者一刀切、絕對化的思維。目前精準(zhǔn)扶貧提出動態(tài)管理理念, 是從村民角度出發(fā), 講究貧困戶有進(jìn)有出, 動態(tài)施策。從幫扶干部角度看, 幫扶干部管理講究動態(tài)管理亦很必要。精準(zhǔn)扶貧每一階段任務(wù)不同, 駐村幫扶也應(yīng)因需派人。從縱向看, 扶貧任務(wù)呈階段性遞減趨勢, 如果人員不調(diào)整, 后期勢必出現(xiàn)事少人多、人浮于事的局面;另一方面, 考勤強(qiáng)化也反映出當(dāng)前部分地方政府官員急于出扶貧政績的功利心態(tài)。精準(zhǔn)扶貧要下繡花功夫, 因此扶貧工作要穩(wěn)扎穩(wěn)打, 著急不得。但是當(dāng)前部分地方政府主官脫貧心切, 急于領(lǐng)跑“脫貧錦標(biāo)賽”, 為仕途再進(jìn)一步增添籌碼, 不顧本地實(shí)際情況, 盲目加壓, 造成扶貧干部“負(fù)擔(dān)過重”與“無所事事”的間歇性存在局面。
加壓驅(qū)動不止表現(xiàn)在精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域。實(shí)際上由于壓力型體制與扶貧錦標(biāo)賽對基層治理方方面面的強(qiáng)大解釋力與廣泛適用性, 目前基層治理出現(xiàn)的很多癥結(jié)都可以追根溯源, 在問題深層處尋到加壓驅(qū)動影影綽綽的行蹤。例如在環(huán)保、安監(jiān)消防、打擊邪教等領(lǐng)域都是“一票否決”的硬性任務(wù), 基層干部首要是守住底線不出事, 為此在留痕管理、迎檢、開會等事情上加班加點(diǎn), 花費(fèi)大量時間。如果遇到政績觀強(qiáng)烈, 急于出成績、形式主義作風(fēng)嚴(yán)重的領(lǐng)導(dǎo), 那么基層干部肩上負(fù)擔(dān)更為沉重、苦不堪言。一定的壓力能夠促使基層干部收斂惰性, 正視職責(zé), 但加壓驅(qū)動不分事情輕重緩急, 不論具體治理情境, 無視基層干部承壓能力, 就很容易導(dǎo)致“歪嘴和尚念歪好經(jīng)”。實(shí)際上, 加壓驅(qū)動成為某些領(lǐng)導(dǎo)的慣用法寶, 恰恰也反映出當(dāng)前部分政府缺乏創(chuàng)新思維, “路徑依賴”強(qiáng), 學(xué)術(shù)界對此進(jìn)一步關(guān)注與探討很有必要。
基金： 國家社科基金項(xiàng)目“農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與基層政府職能轉(zhuǎn)變的互動關(guān)系研究” (17BZZ050); 上海理工大學(xué)人文社會科學(xué)研究基金重點(diǎn)項(xiàng)目 (1F-18-303-001);
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：黨政研究2018年06期
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