——基于石村的個案調(diào)查
摘要：當前部分地區(qū)駐村幫扶干部出現(xiàn)的懶散情緒與消極行為表現(xiàn)引起了社會關注。文章以考勤制為切入點, 以過程-事件為分析視角, 運用參與觀察、深入訪談方法, 以個案研究形式探討在扶貧“收尾期”, 考勤強化是如何生成“事少人多”悖論, 進而駐村幫扶干部扶貧行為如何異化。研究表明, “加壓驅(qū)動”是異化背后的制度生成邏輯。“加壓驅(qū)動”其一是壓力型體制下, 行政手段自上而下強制加碼施壓;其二是晉升錦標賽下, 本級政府基于政績打造考量而自我主動施壓。壓力合聚, 加壓驅(qū)動, 遭遇基層駐村幫扶干部的軟抵抗, 是駐村幫扶干部異化現(xiàn)象的深層原因。目前基層治理出現(xiàn)的很多癥結(jié), 追根溯源, 在問題深層處能夠?qū)さ健凹訅候?qū)動”影影綽綽的行蹤。
從新世紀稅費改革、取消農(nóng)業(yè)稅后, 國家加大對鄉(xiāng)村發(fā)展的政策傾斜、資源輸入力度, 國家由“汲取型國家”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖o予型國家”[1]。至2013年精準扶貧戰(zhàn)略提出后, 這種“給予度”漸趨高峰。精準扶貧目標是2020年現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口全部脫貧, 全面建成小康社會。目前實施的精準扶貧戰(zhàn)略是通過構建國家與政府主導、偏重“外力”型的鄉(xiāng)村建設與發(fā)展路徑的機制[2], 并以此來向鄉(xiāng)村輸送資源, 培育鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展能力。其中駐村工作隊制與駐村幫扶干部是精準扶貧常見的兩種偏重外力的行政嵌入方式。依據(jù)格蘭諾維特的嵌入理論[3], 駐村工作隊制是以結(jié)構性嵌入方式內(nèi)嵌到“鄉(xiāng)政村治”制度架構中, 為駐村幫扶干部包戶到人、精準扶貧提供法理身份;駐村干部則是依托駐村工作隊制度, 以關系型嵌入方式融入到由村民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部等鄉(xiāng)土主體構建的社會網(wǎng)絡中, 旨在充分發(fā)揮其結(jié)對幫扶的積極性。更進一步說, 駐村工作隊是中國共產(chǎn)黨向農(nóng)村派出工作隊的傳統(tǒng)在精準扶貧時期的歷史延續(xù), 詮釋了“誰來扶”的主體性責任、體現(xiàn)了“因村派人”的精準要求。在舉國體制打贏2020年全面建成小康社會攻堅戰(zhàn)帶來的巨大緊迫性、壓力感下, 干部駐村能夠有效彌足村級組織羸弱、村治民風落后、村莊資源欠缺的不足局面, 不失為脫貧攻堅的一種借力良策。
一、文獻梳理與問題提出
目前, “干部駐村幫扶”研究儼然成為學術界的熱點研究領域, 眾多學者對干部駐村幫扶的歷史沿革與政策支持 (1) 、必要性與意義性 (2) 、成效與困境 (3) 等基礎性、先決性內(nèi)容進行了卓有成效的研究, 成果豐碩, 為后來研究者深入與拓寬該領域研究奠下了良好基礎。
總而言之, 干部駐村幫扶有效彌補了農(nóng)村稅費改革后基層政權“懸浮化”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員“邊緣化”、鄉(xiāng)村治理“不在場”的不利局面。[4]并依托臨時性嵌入政策路徑, 將國家與貧困戶上下緊密連接, 切實做到了貧困戶“實在親戚”和國家扶貧資源輸入鄉(xiāng)村“精準滴灌管道”的頂層設計身份定位。[5]但不容忽視是, 社會輿論在充分肯定駐村幫扶干部正面作用的同時, 部分地區(qū)駐村幫扶干部出現(xiàn)的懶散情緒與消極行為表現(xiàn)也引起了社會關注, 上述負面表現(xiàn)具體為扶貧態(tài)度不上心、不熱心、不關心, 扶貧行為上不作為、少作為、懶作為。
對駐村扶貧干部緣何產(chǎn)生上述負面表現(xiàn), 既有研究主要從制度、組織、個人等層面進行探究。在制度層面, 王亞華, 舒全峰 (2018) 從全面建成小康社會角度出發(fā), 認為精準扶貧距離2020年越近, 扶貧難度越大, 減貧效用隨時間呈邊際效用遞減趨勢, 而扶貧壓力隨時間呈邊際效用遞增趨勢, 而后者與前者的差值即為基層扶貧干部的職業(yè)倦怠空間;王曉毅 (2016) 則從考核機制著手。認為對扶貧工作過程考核較多而效果考核較少, 給駐村干部增添了大量工作。[6]在組織層面, 張國磊, 張新文 (2017) 從扶貧派出機構角度出發(fā), 認為職能部門具有異質(zhì)性, 相較于來自實權或財權部門的駐村干部, 來自“吃財政飯”普通單位的駐村干部面臨村莊的內(nèi)生資源不足和外部資源供給缺乏的雙重困境[7];許漢澤、李小文 (2017) 則側(cè)重結(jié)構排斥視角出發(fā), 認為駐村干部開展扶貧工作, 受到上級政府目標設置權責不匹配與原單位有限資源的條件限制, 遭遇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部之間的“共謀”與“鄉(xiāng)-村”關系的閉合[8], 內(nèi)外部組織機構的不利地位會限制到駐村干部幫扶的積極性。在個人層面, 鐘漲寶、李飛 (2017) 從幫扶干部的“過客心理”[9]角度探討, 認為干部駐村制度作為嵌入式制度, 具有臨時性扶貧、任期化扶貧特征, 意味著駐村幫扶干部只是以“過客身份”短期嵌入鄉(xiāng)村。孔德斌則對“過客心理”進一步作出說明。在實踐中, 根據(jù)扶貧的績效, 駐村干部的退出主要有“召回”“延期”“升遷”三種形式。干得好的要“升遷”、干得差的要“召回”, 干得不好不壞的在扶貧任務完成后也都是要“撤回”[10];郭斌 (2013) 運用量化研究方法, 建立模型, 探討工資水平、培訓進修機會政治發(fā)展機會、社會聲譽以及未完成任務等激勵懲戒因素與村干部工作積極性的相關程度[11], 對駐村干部具有借鑒性。
綜上, 已有研究對駐村幫扶干部行為緣何異化進行了理論性、系統(tǒng)性的研究, 但仍呈現(xiàn)出以下方面不足:一是駐村干部產(chǎn)生負面效應, 有其個人精神懈怠因素, 但絕不僅僅是個體行為, 背后應有一套制度生成邏輯, 而已有研究涉及制度層面的不多;二是既有研究將駐村干部置于一個靜態(tài)的空間場域, 使駐村干部形象臉譜化、表現(xiàn)絕對化, 殊不知駐村扶貧干部行為表現(xiàn)依賴于具體的生成情景, 在不同扶貧階段, 駐村干部可能會表現(xiàn)出截然不同的扶貧行為, 而當前研究只著眼于描述某一扶貧階段扶貧干部的行為, 并未將扶貧整個階段連貫起來, 從扶貧縱向動態(tài)視角就背后原因深入探究。
如何通過具體情境的動態(tài)變化來揭示出駐村幫扶干部異化背后深層次的制度化因素成為當前進一步拓展該領域認識的一個突破點。近來, 孫立平提出的過程-事件分析視角兼具準方法論色彩, 能夠為深化該領域認識提供策略支撐。過程-事件分析力圖將所要研究的對象由靜態(tài)的結(jié)構轉(zhuǎn)向由若干事件所構成的動態(tài)過程, 并將過程看作是一種獨立的解釋變項或解釋源泉[12], 使在靜止狀態(tài)下看不到的“不可見的結(jié)構”外現(xiàn)出來[13], 這個“不可見的結(jié)構”是正式的結(jié)構、組織和制度框架。
我們曾于2017年8月、2018年7月在華北地區(qū)石村 (1) 隨駐村干部累計駐村一月有余。石村位于山區(qū), 轄9個自然村, 6個村民小組, 全村人口共168戶698人。石村是所在A市 (縣級市) 省定的53個貧困村之一, 貧困發(fā)生率為28%。在A市政府統(tǒng)籌安排下, 市城鄉(xiāng)規(guī)劃局作為石村對口幫扶單位, 于2015年派駐第一書記、駐村工作隊隊員4人、幫扶干部14人 (2) 入駐石村開展對口幫扶工作。
筆者在對石村扶貧工作零距離體驗之際, 觀察到一個困惑現(xiàn)象, 即在扶貧中前期, 駐村幫扶干部積極作為, 減貧突出;而到扶貧后期, 反而無所事事, “懶、散、庸”現(xiàn)象突出。為什么同樣一批駐村幫扶干部扶貧行為前后反差這么大?背后的原因是什么呢?如果有, 是否涉及到制度層面因素?本文將通過石村田野調(diào)查, 以抽絲剝繭方式對上述問題嘗試回答。
過程-事件分析策略分兩步走, 基礎是以動態(tài)敘事的描述風格將研究的對象轉(zhuǎn)化為一種故事文本[14], 關鍵是打破宏觀微觀壁壘, 從微觀行動層面揭示出制度的實際運行邏輯。基于此, 本文主要是以石村扶貧任務階段性遞減與考勤制強化兩條敘述線索勾勒出“事少人多”悖論如何生成, 進而引出駐村幫扶干部如何異化, 然后從制度生成層面對駐村幫扶干部異化作出學理解釋與探討。
二、減貧成效:石村扶貧任務的階段性遞減
從根本上說, 精準扶貧的源動力是國家總體權力。[15]國家基于2020年實現(xiàn)全面建成小康社會, 消除絕對貧困的莊嚴承諾, 將精準扶貧上升到“四個全面”戰(zhàn)略布局層面來抓。從實施機制來看, 國家是通過既有運行縝密的科層體系將精準扶貧任務自上而下層層打包與發(fā)包, 最終觸底, 由基層扶貧干部來完成。
自涂爾干提出社會事實這一概念后, 傳統(tǒng)觀點是從靜止、固態(tài)角度看待之, 而過程-事件分析策略則將社會事實看做是動態(tài)、流動的。[16]通過對石村精準扶貧歷程的梳理, 本文大致將石村的精準扶貧歷程分為扶貧基礎期、脫貧攻堅期與扶貧收尾期進行事實敘述則就秉承這種動態(tài)思想。
在扶貧基礎期, 石村駐村幫扶干部階段性任務主要是精準識別貧困人口, 建檔立卡, 并因人而異制定幫扶舉措;在脫貧攻堅期, 石村駐村幫扶干部階段性任務主要是村莊基礎設施建設與貧困戶扶貧舉措落地。基礎設施建設方面, 涉及鋪設村莊干道、鋪設自來水管網(wǎng)、建設文化廣場等;扶貧舉措落地方面, 主要做法是落地光伏電站、發(fā)展畜牧產(chǎn)業(yè)、實施技能培訓、實施食用菌大棚種植項目建設以及“六個一批”舉措的落地。
歷經(jīng)扶貧基礎期、脫貧攻堅期堅持不懈的貧困治理, 石村脫貧效果顯著。按照貧困村出列“1+9標準”, 除集體經(jīng)濟薄弱與客運班車未通車兩項, 公路硬化、飲用水安全等其他八個標準全部完成。在貧困戶脫貧方面, 截至2017年底, 石村已脫貧56戶173人, 目前還有10戶23人未脫貧。對于扶貧收尾期的任務打算, 石村也就村莊層面與貧困戶層面做出了計劃安排。應該說, 隨著扶貧工作深入開展, 石村貧困存量大為減少, 扶貧任務呈階段性快速遞減趨勢, 扶貧壓力得到有效緩解, 駐村干部幫扶工作進入收尾階段。
三、考勤制的束縛
精準扶貧政策從頂層設計到基層落實存在“瞄不準”問題。[17]為保證扶貧政策落地精準, 大量的技術治理手段作為銜接策略被廣泛應用于基層, “考勤制”就是技術治理手段的代表。石村在全市的統(tǒng)一安排部署下, 于2016年完善了駐村幫扶干部“考勤制”規(guī)定。石村考勤手段包括每日簽到、隨機查崗、微信定位、每日微信群上傳照片。石村“考勤制”旨在促使駐村幫扶干部必須村莊“在場”, 如果違反規(guī)定則給予扣工資、通報、記過、免職處理。考勤制所蘊含的工具理性有效規(guī)范了駐村幫扶干部行為, 達到了一種可預期的最低限度接受值。然而人類運用治理技術所帶有的目的偏差, 致使考勤制在實踐中強化, 產(chǎn)生“過猶不及”的未料后果。
(一) 考勤制的強化
一刀切問題。由于前階段各駐村幫扶干部包戶到人、精準扶貧進度不一, 在收尾期貧困戶剩余10戶23人, 涉及到的幫扶干部只有7人, 其中1名駐村幫扶干部聯(lián)系3戶貧困戶, 1名駐村幫扶干部聯(lián)系2戶貧困戶, 其余是一對一聯(lián)系, 另有14人幫扶任務已完成。一刀切做法能夠保持政策上下一致, 具有糾偏功能[18], 而石村考勤制一刀切則是未能跟上實踐動態(tài)變化的表現(xiàn), 要求全體幫扶干部每天早九晚五村莊必須“在場”, 導致人浮于事。
范圍擴大問題。國家規(guī)定是駐村工作隊隊員與駐村第一書記要嚴格執(zhí)行一周“五天四夜”工作制, 一個月駐村時間必須達到20天以上, 并未對駐村幫扶干部如此規(guī)定。但是A市卻將這一制度生效范圍擴大到整個駐村干部群體。限于村委大院住宿空間不大, 駐村幫扶干部并不夜晚留宿, 但一周七天, 有六天時間早九晚五在石村與家庭兩地奔走。
(二) 充當考勤強化效果的其他因素
由考勤強化衍生出的其他因素, 亦對考勤束縛起到鞏固作用。
人事科長的監(jiān)督。市規(guī)劃局人事科長是駐村幫扶干部中一員, 其在駐村的一項正式任務便是管好帶好駐村干部隊伍。駐村幫扶干部的幫扶津貼與績效工資由人事科長統(tǒng)一下發(fā), 規(guī)劃局有規(guī)定:駐村幫扶干部隨意缺勤, 要扣其幫扶津貼與績效工資。人事科長憑考核權力加持, 對駐村幫扶干部形成震懾力。
互相監(jiān)督。駐村干部來自一個單位, 相互熟絡, 活動場域在一個不大的村莊, 一天內(nèi)上下午簽到、中午吃飯都聚集在村委大院。只要幫扶干部相互隨意掃描幾下, 便知道誰來沒來。如果有人缺勤, 也沒請假, 肯定有人不忿, 會抱怨, 并向單位領導反映。因此, 駐村幫扶干部之間無形的相互監(jiān)督起到考勤技術的類似效果。
交通限制。石村位于山區(qū), 驅(qū)車到達要近一個小時, 對于小城市而言距離不可謂不遠。駐村幫扶干部去石村, 一般有兩種辦法:開私家車、乘單位執(zhí)法用車。如果駐村幫扶干部開私家車下鄉(xiāng), 方便隨時離開。但從經(jīng)濟成本方面看, 每天的油錢對于大多數(shù)靠一月三五千工資養(yǎng)家的普通公職人員而言是一筆沉重負擔。因此, 除兩位幫扶干部開私家車, 其余幫扶干部是統(tǒng)一在單位集合, 乘坐單位兩輛執(zhí)法用車去石村, 而單位執(zhí)法用車必須準時往返發(fā)車, 這就從交通工具上將大多數(shù)駐村幫扶干部“束縛”在了石村。
四、駐村幫扶干部的異化
(一) “事少人多”悖論的生成
在扶貧收尾期, 石村計劃2018年底脫貧8戶25人, 貧困發(fā)生率降至0.86%, 貧困村出列;2019年底全部脫貧。至于如何脫貧, 石村也在認真落實扶貧舉措。在貧困村出列剩余的兩個條件中, 客運班車通車已提上日程, 2018年七月中旬, 市交通局已派人勘探, 接下來準備置牌通車;至于發(fā)展集體經(jīng)濟, 石村已與天瑞水泥集團達成協(xié)議。天瑞集團計劃再度投資50萬元作為流動資金, 每年按10%約5萬元給村里, 增加村集體經(jīng)濟收入。石村貧困村出列的條件已成熟。
在貧困戶脫貧方面。石村目前還有10戶23人未脫貧。2018年上半年間, 因自然死亡1人, 現(xiàn)剩余貧困戶9戶22人。在這22人中, 按照致貧因素來看, 因病致貧者占大頭, 國家對于這類貧困戶給予社會保障兜底, 因而都具有低保或殘疾人補助。對于貧困戶的脫貧路徑, 石村因人制宜給出了貼切的脫貧舉措。這里隨舉一例:
姜電卿一家人三口, 致貧原因為因病, 貧困屬性屬于低保貧困戶。駐村幫扶干部宋利軍制定的主要脫貧舉措是:姜電卿和母親馬栓享受低保, 年收入3840元, 馬栓殘疾人生活補助年收入720元, 金融扶貧年收入3120元, 妻子范京芳村內(nèi)保潔員公益崗位。與天瑞水泥簽訂勞務協(xié)議, 月收入300元;預估計年人均收入6100元。 (1)
總之, 歷經(jīng)扶貧基礎期與脫貧攻堅期堅持不懈的貧困治理, 石村脫貧攻堅任務只剩尾巴。對于剩余的貧困存量, 脫貧舉措已全部安排落實到位, 處于自動運轉(zhuǎn)狀態(tài)。幫扶干部每天要做的是檢查脫貧進度、記錄脫貧數(shù)據(jù)、反饋脫貧問題, 并記錄到幫扶日志。根據(jù)觀察, 駐村幫扶干部上午九點到, 十點前就可以完成這些任務。但由于嚴格考勤制的束縛, 駐村工作隊干部原則上要全部每天村莊“在場”, 遵循早九晚五的上下班制, 這樣就生成了“事少人多”的扶貧悖論。
(二) 駐村幫扶干部的異化
根據(jù)社會學制度主義學派制度與行為者間關系的觀點, 制度決定了行動者參加政治活動的場所, 塑造著行動者的政治策略;另一方面行動者在制度環(huán)境中仍舊具有不可忽視的能動性。[19]考勤強化使駐村幫扶干部被困住在村莊范圍, 對于絕大多數(shù)的駐村幫扶干部, 他們對于這種“無所事事”的工作狀態(tài)持欣然接受或無所謂態(tài)度。未駐村幫扶前, 這批駐村幫扶干部隸屬于市規(guī)劃局的執(zhí)法大隊, 日常工作是巡街執(zhí)法、露天作業(yè), 十分辛苦。在石村扶貧收尾期, 他們原單位的工資福利待遇不變, 并每月每人獲得1500元錢的幫扶補貼, 工資收入增加, 工作強度卻減輕很多, 在難以掙脫考勤束縛下, 只得默然接受。
對于考勤強化, 有安于現(xiàn)狀、愿意服從者, 也存在個別敢于違背者, 這時硬性考勤便“失之于軟”。在正常駐村期間溜走的都是在單位有背景、有實力的人。比如駐村幫扶干部李某, 做過執(zhí)法大隊中隊長, 家里做生意有錢, 單位關系善經(jīng)營, 是主要領導圈內(nèi)人, 是單位差序格局居中的那一撥人。除開會、檢查等緊要時刻, 李某按時駐村外, 日常則是不到中午便開車走人。人事科長對這種“刺頭”不會死揪到底。正如人事科長所說:“考勤記錄肯定嚴抓的啊, 不嚴抓肯定都跑了, 紀律都亂套了, 我個人也要擔責啊。但個別刺頭走了沒事啊, 只要大部分人在, 能夠應付住檢查就好了。” (2) 當然, 如果組織、紀檢部門隨機查崗碰上槍口, 事情影響超出單位范圍, 這些“刺頭”肯定也是要受到紀律處分。在石村駐村幫扶干部中, 這樣的“刺頭”有兩個。
總之, 在石村扶貧收尾期, 由于“事少人多”悖論的生成, 駐村幫扶干部“懶、散、庸”作風漸盛。一般是上午十點后, 一日例行扶貧事項忙完, 除間或忙碌開會、迎檢事情, 多數(shù)駐村幫扶干部便無所事事, 以玩手游、看視頻、湊麻將、午休、辦私事消磨時間。規(guī)劃局主要領導對駐村幫扶干部的表現(xiàn)心知肚明, 但不惹事逾底線, 主要領導就“睜一只眼閉一只眼”。負直接管理責任的人事科長則游走在“遵循命令”與“照顧關系”之間, 采取“要管但不管死”的迂回策略。當然如果紀律松弛太不像樣, 主管領導就會召開會議強調(diào)一下。
五、駐村幫扶干部何以異化
從表面看, 石村駐村幫扶干部異化緣于在扶貧收尾期“事多人少”背景下, 考勤技術強化生成的空間束縛。但是駐村幫扶干部異化不能簡單歸咎于考勤技術的強化或單位、個人因素。任何現(xiàn)象的生成都是建筑在穩(wěn)定的制度環(huán)境之中。因此, 駐村幫扶干部異化現(xiàn)象有著更深層次的制度生成邏輯。
在石村走訪觀察、深度訪談以及文獻梳理基礎上, 筆者試構建一個“加壓驅(qū)動”的理論框架解釋駐村幫扶干部何以異化。毫無疑問, 精準扶貧是當前各級政府“最大的政治任務”。而基層包村單位與幫扶干部由于處于政策執(zhí)行末梢, 是各方面壓力的聚合點。具體來說, 基層干部承受的壓力主要來自兩個方面, 一是壓力型體制下自上而下、層層強制加碼施壓;二是晉升錦標賽下本級政府主官旨在打造政績的主動加碼施壓。
(一) 壓力型體制下的強制加碼施壓
“壓力型體制”最早由榮敬本提出, 是指一級政治組織 (縣、鄉(xiāng)) 為了實現(xiàn)經(jīng)濟趕超, 完成上級下達的各項指標, 而采取的數(shù)量化任務分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系。[20]壓力型體制生動描繪出各層級政府是受壓驅(qū)動, 而自上而下的政治行政命令是最核心壓力。[21]對于精準扶貧而言, 壓力型體制能夠有效作用于貧困治理領域, 是因為該機制中內(nèi)嵌的“政治化機制”可以將層層發(fā)包與轉(zhuǎn)包的扶貧任務政治化, 使脫貧攻堅成為基層政府當前“最大的政治任務”。為如期保值完成任務, 上級政府在將精準扶貧任務發(fā)包到基層之際, 也設計了一套精密的強激勵機制, 旨在誘使基層政府順著政策預設軌道行事, 實現(xiàn)上級政府意圖。強激勵機制表現(xiàn)為自下而上層層簽訂“扶貧軍令狀”, 層層傳導壓力, 責任壓實到人, 不能如期完成, 則面臨考核“一票否決”, 全年工作成績清零。如果在脫貧攻堅期間, 出現(xiàn)大小問題, 則還要背負處分、免職等處罰。石村考勤制強化是壓力型體制下扶貧壓力層層加碼的結(jié)果。進一步說, 是壓力型體制下基層政府“不出事邏輯”與“等候迎檢邏輯”導致了石村考核制的強化。
1. 基層“不出事的邏輯”。
所謂基層政府“不出事邏輯”是指“不能出事邏輯”, 這種“不能出事”不是指不出事, 而是指不能發(fā)生引起上級政府尤其是中央政府高度關注的地方負面事件。[22]再小的事, 只要引起上級關注惹來懲罰就是“出事”;再大的事, 只要能夠捂蓋住, 哪怕民怨沸騰, 只要不引起上級注意就是“沒事”。這主要是由于在壓力型體制下, 精準扶貧作為基層政府當前“最大政治任務”, 脫貧攻堅考核“一票否決”的達摩克里斯之劍始終高懸。如果基層政府其他任務沒有做好, 最多是官途受阻;而如果扶貧任務沒有做好, 那么不但是官途受阻, 丟官摘帽都有可能。基于這樣的考慮, 基層政府扶貧邏輯首要是“不出事”。“不出事邏輯”體現(xiàn)在考勤制上就是考勤制的強化。對于石村駐村幫扶干部而言, 上級政府對其駐村幫扶任務有明確詳細規(guī)定, 而并未規(guī)定具體駐村時間。換言之, 上級政府對基層政府駐村時間方面給予了充足的執(zhí)行靈活性。在強大扶貧問責壓力下, 基層政府受“不出事邏輯”引導, 很容易出現(xiàn)“不穩(wěn)定幻象”, 鄉(xiāng)村扶貧一線領域稍微風吹草動, 冒出丁點不好苗頭, 都會牽動基層政府領導與局委辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手的敏感神經(jīng)。尤其是去年隔壁鄰縣政府縣長及一批官員因扶貧不力, 遭“一票否決”, 帽子被拿以儆效尤, 給A市敲響警鐘, 不免做事更為警惕。因此, A市政府領導扶貧工作要做的主要事情之一就是用嚴防死守辦法構建銅墻鐵壁, 加大對“出事”的未雨綢繆。既然在幫扶干部駐村時間規(guī)定方面有充足的自由度, A市的做法就是將這一規(guī)定效力強化到極致, 最大時間限度將駐村幫扶干部留守在村莊。
A市規(guī)定的初衷是駐村幫扶干部一周六日, 每日早九晚五留守在村莊, 能夠沉下身子, 全心完力投入到扶貧事業(yè)中, 加速本市脫貧進度, 并且能夠給外界, 尤其是上級政府留下全市熱火朝天、埋頭苦干的扶貧良好姿態(tài)。此外, 如果村莊隨時發(fā)生問題, 幫扶干部在村, 能夠立馬響應, 迅速隔絕不良事態(tài)的進一步蔓延。如實講, 在石村扶貧基礎期與攻堅期, 村莊剛駛?cè)朊撠毠钥燔嚨? 扶貧事務千頭萬緒, 紛繁復雜, 幫扶干部的長時間駐村確實對石村脫貧攻堅進度起到了極大推動作用。但是到扶貧收尾期, 如前所述, 石村扶貧生成了“事少人多”的, 幫扶干部無所事事、“懶、散、庸”不良風氣滋生蔓延, 危害極大。
2. 等候迎檢的邏輯。
在某種程度上, “等候迎檢邏輯”是“不出事邏輯”的延續(xù)。在石村扶貧“最后一公里”階段, 由于扶貧任務幾近完成, 臨近結(jié)尾, 各級政府各式檢查組、巡視組、調(diào)研組紛至沓來。各式檢查頻次密集, 基本是十天一小檢, 一月一大查, 有些是不打招呼的明察暗訪、交叉檢查, 留給駐村幫扶干部做準備工作的時間不多, 而駐村幫扶干部村莊“在場”則能夠保證在有限倉促時間內(nèi)做好迎檢工作。
上級政府, 限于位階高、層級繁、距離遠局限, 不能時時親臨現(xiàn)場, 做到扶貧情況了如指掌, 再加之檢查走馬觀花, 停駐不長, 因此檢查組著重了解的是扶貧結(jié)果, 而對促成扶貧結(jié)果的具體過程與程序反而不怎么關注。扶貧成果則是以痕跡化形式予以保留。痕跡化的成果一般是表格、照片以及入戶。因此, 駐村幫扶干部迎檢要做的主要工作是準備以痕跡化形式保存的扶貧成果。
駐村幫扶干部迎檢要做的主要工作有這么幾類。首先, 由于扶貧要求一切工作留痕, 每次上級檢查前, 突擊填寫大量表格材料, 既要來回找貧困戶簽名, 又要避免涂改, 確保準確無誤, 極費時間。其次, 檢查組來自不同級別上級政府部門, 不同領導的檢查偏好也不同, 這就促使駐村幫扶干部每次迎檢, 都需要推倒重來, 迎合偏好;突擊制作大型宣傳牌, 置于村主要道路、標志建筑旁, 不可少。總之, 迎檢工作繁瑣麻煩, 花費駐村幫扶干部大量時間與心血。而駐村干部長時間駐村能夠在檢查組下來前臨危不亂, 有條不紊地將迎檢工作準備好, 將石村扶貧成果以最好形式展示出來, 在上級考核前博得出彩。而幫扶干部駐村期間忙閑則呈現(xiàn)間或不定特點, 即在非檢查期間, 幫扶干部“例行事項”忙完, 便處于“無所事事”狀態(tài)。
(二) 官員錦標賽下的主動加碼施壓
曹正漢將中國央地關系概括為“上下分治的治理體制”—中央政府主掌治官權, 即人事權力;地方政府主掌治民權, 即為民眾提供服務, 社會管理的權力。[23]中國人事管理是“下管一級”, 但并不意味著更高一級政府對更下一級主要官員沒決定權, 只是日常人事管理是由直接上級政府負責。正是由于上級政府人事權的集中, 使在中國行政事務的各個領域中廣泛存在官員為晉升而相互競賽的官員錦標賽治理模式具有可能性。官員錦標賽理論是指是指上級政府對多個下級政府部門的行政長官設計的一種晉升競賽, 競賽優(yōu)勝者將獲得晉升, 而競賽標準由上級政府決定。[24]
在精準扶貧領域, 對官員評判的標準是扶貧業(yè)績的位次, 即通過相對績效評估形式對若干官員扶貧業(yè)績進行考核排序, 位居前列者獲得職位晉升機會。A市所在省份把扶貧開發(fā)工作實績作為選拔使用干部的重要依據(jù), 規(guī)定脫貧攻堅期內(nèi), 對表現(xiàn)優(yōu)秀的縣級黨政主要負責同志在同等條件下優(yōu)先提拔使用。將扶貧業(yè)績與職位升遷掛鉤, 也就是將A市領導置于強激勵下, 使其具有主動對本市脫貧攻堅事業(yè)加碼施壓, 鞭策下屬官員更好履行扶貧職責的強大動力。從筆者的訪談中也驗證了這一點。A市市委書記年齡50左右, 正處于精力旺盛, 干勁十足的人生黃金期。從他上任A市市委書記以來, 將精準扶貧作為本市優(yōu)先政治任務來抓, 且?guī)啄晗聛沓煽儾环? 省報接連不斷報道A市的扶貧取得的亮眼業(yè)績, 周圍兄弟縣市也不斷派來學習觀摩組實地觀看扶貧取得成績, 學習優(yōu)秀經(jīng)驗。A市目前扶貧工作總體已進入收尾期, 如果收尾工作沒出現(xiàn)差錯, 甚至一如既往保持優(yōu)秀, 加上之前扶貧取得的亮眼成績, 那么A市市委書記下次換屆官升一級則是板上釘釘。因此在這關鍵時期, A市扶貧工作并未因全市扶貧任務的階段性遞減而松懈, 反而是保持常壓, 甚至是加碼施壓力度增大, 從石村考勤制強化就可窺見一斑。
在石村扶貧“最后一公里”階段, 駐村幫扶干部每天除一些諸如登記造冊必須完成的面上任務外, 還存在大量做與不做、做好做壞都不影響的面下任務。這一類任務很容易人為捂蓋住。一般而言, 這些任務對于政績打造起著“提質(zhì)”的作用。對于這些任務, 典型如貧困戶滿意度。上級要求幫扶干部幫扶舉措必須達到貧困戶100%滿意度, 而幫扶干部可以通過與貧困戶對“口供”方式, “教育”貧困戶如何回答, 而貧困戶所獲得的幫扶福利系于其一身, 一般情況下會遵循所教。這樣本來需要花費大量精力要做的事情化繁為簡, 迎刃而解, 然而脫貧質(zhì)量難以保證。
六、結(jié)論與討論
本文以考勤制為切入點, 以過程-事件為分析視角, 在石村扶貧歷經(jīng)基礎期、攻堅期過渡到收尾期, 扶貧工作呈階段性快速遞減趨勢背景下, 探討考勤制不斷強化是如何生成“事少人多”悖論, 以及駐村幫扶干部扶貧行為是如何異化。考勤強化是導致駐村幫扶干部扶貧行為異化的表面因素, 但從制度層面看, 加壓驅(qū)動則是觸及根部的原因。加壓驅(qū)動系統(tǒng), 其一是壓力型體制下, 行政手段自上而下強制加碼施壓;其二是晉升錦標賽下, 地方政府基于政績打造考量而自我主動施壓。壓力合聚, 反映到考勤制上面則是考勤強化。考勤強化旨在促使幫扶干部留守村莊, 在“不出事”的基礎上, 打造扶貧政績, 然而卻遭遇基層駐村幫扶干部的軟抵抗, 最終演變?yōu)樾问街髁x作風, 駐村幫扶干部反而“無所事事”時間居多, “懶、散、庸”作風漸盛。
從精準扶貧角度看, 一方面, 考勤強化與精準扶貧動態(tài)管理要求相違背, 暴露了部分地方政府政策制定者一刀切、絕對化的思維。目前精準扶貧提出動態(tài)管理理念, 是從村民角度出發(fā), 講究貧困戶有進有出, 動態(tài)施策。從幫扶干部角度看, 幫扶干部管理講究動態(tài)管理亦很必要。精準扶貧每一階段任務不同, 駐村幫扶也應因需派人。從縱向看, 扶貧任務呈階段性遞減趨勢, 如果人員不調(diào)整, 后期勢必出現(xiàn)事少人多、人浮于事的局面;另一方面, 考勤強化也反映出當前部分地方政府官員急于出扶貧政績的功利心態(tài)。精準扶貧要下繡花功夫, 因此扶貧工作要穩(wěn)扎穩(wěn)打, 著急不得。但是當前部分地方政府主官脫貧心切, 急于領跑“脫貧錦標賽”, 為仕途再進一步增添籌碼, 不顧本地實際情況, 盲目加壓, 造成扶貧干部“負擔過重”與“無所事事”的間歇性存在局面。
加壓驅(qū)動不止表現(xiàn)在精準扶貧領域。實際上由于壓力型體制與扶貧錦標賽對基層治理方方面面的強大解釋力與廣泛適用性, 目前基層治理出現(xiàn)的很多癥結(jié)都可以追根溯源, 在問題深層處尋到加壓驅(qū)動影影綽綽的行蹤。例如在環(huán)保、安監(jiān)消防、打擊邪教等領域都是“一票否決”的硬性任務, 基層干部首要是守住底線不出事, 為此在留痕管理、迎檢、開會等事情上加班加點, 花費大量時間。如果遇到政績觀強烈, 急于出成績、形式主義作風嚴重的領導, 那么基層干部肩上負擔更為沉重、苦不堪言。一定的壓力能夠促使基層干部收斂惰性, 正視職責, 但加壓驅(qū)動不分事情輕重緩急, 不論具體治理情境, 無視基層干部承壓能力, 就很容易導致“歪嘴和尚念歪好經(jīng)”。實際上, 加壓驅(qū)動成為某些領導的慣用法寶, 恰恰也反映出當前部分政府缺乏創(chuàng)新思維, “路徑依賴”強, 學術界對此進一步關注與探討很有必要。
基金： 國家社科基金項目“農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構性改革與基層政府職能轉(zhuǎn)變的互動關系研究” (17BZZ050); 上海理工大學人文社會科學研究基金重點項目 (1F-18-303-001);
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：黨政研究2018年06期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
