摘要：我國農村經濟的迅速發展, 在改變村民生產、生活方式的同時也使生活垃圾的種類和數量大大增加, 農村生活垃圾處理事涉土壤、空氣、水源, 與生態文明建設、中國社會可持續發展緊密相關。必須尋找新方法從根本上對農村生活垃圾進行治理。完善我國農村生活垃圾處理的路徑應包括基礎設施建設一體化、平臺建設專業化、宣傳教育普及化和處理效果生態化等方面。
隨著農村經濟的發展、現代科學技術在農業中的運用、電子商務在農村的迅速發展, 在推動農村經濟進步和給村民生產生活帶來便利的同時也使農村生活垃圾在種類和數量上都不斷增多, “垃圾圍村”情況愈加嚴重。由于歷史原因, 我國城市生活垃圾治理的基礎設施、公共服務供給都比較完善, 而農村地區存在明顯的不足, 農村生活垃圾的污染正在成為農村發展的“短板”, 若不采取有效措施將會危及農村的長遠可持續發展。本文試從國家層面對有關政策進行細讀, 分析到目前時間段我國農村生活垃圾的政策演變過程和政策的實現效果, 進而提出完善路徑。
一、分析邏輯:研究思路、樣本選擇
(一) 研究思路
本文通過對相關部門的官方網站以及數據庫進行篩選, 匯總我國從2006年“十一五”規劃開始到2017年12月所頒布的涉及農村生活垃圾治理的政策, 運用內容分析法和詞頻統計軟件對收集到的政策樣本分別從總體和詞頻的角度進行分析, 總體方面有:政策發文時間、政策類型、關鍵詞三個方面進行分析, 詞頻角度主要從政策中關鍵詞的角度對詞頻進行統計。然后分析有關政策演變, 總結我國農村生活垃圾治理在政策目標、政策主體、政策工具等上的變化情況, 進而提出完善路徑。
(二) 樣本選擇
以我國國家層面有關農村生活垃圾的中央一號文件、五年規劃、發布的法律法規、條例、通知等為樣本, 以農村生活垃圾為關鍵詞在國家各職能部門網站和相關法律法規數據庫 (如北大法寶) 進行檢索, 在對政策相對找全的情況下, 共收集綜合性的政策和專門性的政策68份, 如下圖所示: (部分略)
二、相關政策的量化分析
對所收集的政策, 以發文主體、政策類型、發文時間三個維度作為分析框架, 對政策中提取的信息進行統計, 并進行量化分析。
(一) 政策發文時間的量化分析
按發文時間劃分為“十一五”、“十二五”、“十三五”三個階段。
(二) 政策發文類型的量化分析 (綜合性政策、專門性政策)
在本文所收集的政策中, 顯性或隱性涉及農村生活垃圾的綜合性政策有65份, 專門性的政策有3份, 綜合性政策與專門性政策的比例見圖1。由于農村生活垃圾治理是農村垃圾治理范圍內的一個方面, 政策更多的是以綜合性的政策形式出現, 專門性的政策比較匱乏, 專門性的政策頒布主要在2012年、2015年、2017年, 從“十二五”規劃開始我國逐漸增強對農村生活垃圾的專門性治理。
(三) 政策中關鍵詞詞頻統計分析
在表1所中可見, 對農村生活垃圾的治理專門性的政策只有3份, 其他的政策里面顯性或隱性地提到了關于農村生活垃圾的治理, 因此也將其納入詞頻分析對象, 詞頻分析步驟如下:通過從“十一五”規劃開始到2017年生活垃圾治理領域受關注度較高的一些問題作為關鍵詞, 用詞頻統計軟件對其出現的頻次進行分析, 探討農村生活垃圾治理政策中的關鍵詞在政策上的變化。在詞頻統計中, “十三五”規劃期間的政策只統計到2016、2017兩年。
三、政策演變及原因分析
政策的制定包括政策目標、政策主體、政策客體、政策工具幾個關鍵的部分。[1]結合政策量化分析結果和政策中的內容對農村生活垃圾治理政策的演變及原因進行分析, 結果如下:
(一) 政策目標:無害化、資源化、減量化
我國對城市生活垃圾實行“三化” (無害化、資源化、減量化) 處理, 在農村生活垃圾治理上, 雖然跟城市有區別, 但“三化”也是農村生活垃圾治理的目標。從表2的詞頻統計可以發現, 從“十一五”開始, 政策中也一直重視生活垃圾的“三化”目標的實現。
第一, 無害化。無害化是指通過將廢物內的生物或化學性物質進行技術化的處理使其不造成二次污染。從2006-2017年無害化處理一直是全國生活垃圾處理的重要目標, 通過詞頻分析可以發現, 無害化處理在三個五年計劃中高度重要。通過圖2可以發現, 從2006—2017年在全國城市、縣城和農村的無害化處理率都呈上升趨勢, 但與城市和縣城相比, 農村地區的無害化處理仍然處于低水平, 因此無害化處理將仍是農村生活垃圾處理的重要目標。
第二, 資源化。從表2可以看出, 資源化也是從“十一五”開始到“十三五”規劃農村生活垃圾治理強調的重要目標, 并且資源化目標逐漸增加, 2009年《循環經濟促進法》中就提出“要加強城鄉統一的農村生活垃圾資源化利用基礎設施建設”, 之后的政策多次提出集中處理農村生活垃圾, 加強資源化利用的目標。
第三, 減量化。從表2來看, 減量化有所涉及, 相對于無害化、資源化處于較低位置, 因為之前我國對生活垃圾的處理主要是希望通過技術的運用達到無害化處理, 通過回收達到資源循環利用。由于資源是有限的, 但人類在經濟發展的過程中必須消耗資源, 因此提倡在源頭減量近年成為相關政策中的重要議題, 在2017年《全國農村環境綜合整治“十三五”規劃》中也專門提到要開展農村生活垃圾的源頭分類和減量, 實現“三化”目標。這一目標包括從初期減少生活垃圾—中期回收生活垃圾—最終無害化處理。我國農村生活垃圾治理的“三化”目標與當前提出的生態建設、綠色經濟、環境友好型社會、美麗鄉村建設緊密相關, 由于資源的有限性與社會的可持續發展需要資源之間存在不可避免的矛盾, “三化”目標必須堅持。生活垃圾治理取得成功的國家, 都十分強調對垃圾的減量、回收和無害化處理, 如美國、德國、日本等國家在生活垃圾的處理上都非常注重分類回收, 提高資源利用率和減少有毒有害垃圾對人體的危害。
(二) 投資主體:向多元化方向發展
從表2的詞頻統計來看, 市場、企業、社會在政策中的頻次也逐漸增強, 農村生活垃圾的處理中市場、企業、社會的參與逐步顯現。由于受計劃經濟體制的影響, 我國長期以來由政府包攬了太多社會事務, 垃圾的處理需要技術、資金投入、基礎設施建設等多方面資源, 而政府自身的力量是有限的, 不能夠提供社會事務發展所需要的所有資源, 也很難把每件事都做好。隨著市場經濟的發展, 市場的作用逐步凸現。從“十一五”開始農村生活垃圾治理領域中市場已逐步發揮作用, 如2006年《國家農村小康環保行動計劃》中, 就提出要加強市場化進程, 推進投資主體向多元化方向發展;2015年《關于全面推進農村垃圾治理的指導意見》中也提出要引導社會資本參與農村垃圾治理, 鼓勵采取政府與社會資本合作等方式將農村環衛作業中經營性服務項目推向市場;《“十二五”規劃》也明確了政府主導、依靠群眾的原則。
(三) 政策客體:加強綜合治理
由表2可知, 綜合治理是政策文本中涉及的重要詞匯, 綜合治理農村地區的陳年垃圾是農村生活垃圾治理的重要方面。2006《國家小康環保行動計劃》提倡推進綜合治理, 生活垃圾要實現定點存放、統一收集、定時清理、集中處置, 提倡資源化利用或納入鎮級以上處置系統集中處理;應采取分散或相對集中、生物或土地等多種處理方式。2017年《關于開展農村生活垃圾分類試點工作的通知》也提出要在全國選出一百個縣開展農村生活垃圾分類示范, 生活垃圾的治理要從收集—轉運—處理的末端處理方式到分類等源頭處理的綜合治理方式的轉變, 同時監督監管宣傳教育 (表2) 等綜合治理理念的加強使農村生活垃圾的治理發生了新的轉變。
綜合治理的提出與農村地區的現實背景相關, 由于農村地區村民居住的分散性, 垃圾靠簡單的地下填埋、焚燒, 而隨意堆放的陳年垃圾會隨著雨水擴散到其他土壤, 發生連環效應, 最終危害到整個土壤。垃圾焚燒產生的有毒有害氣體, 造成空氣污染, 危害環境, 同時也危害到人體健康, 所以這些處理方式都無法達到減量化、資源化、無害化的目標, 因此推動源頭處理如進行收集—轉運—集中處理、垃圾分類、加強宣傳教育、監督監管等源頭減量的綜合治理方式是農村生活垃圾治理的迫切需要。
(四) 政策工具:市場與企業逐步參與
市場化工具的作用逐步增強。從表2可以看出。PPP是“十三五”規劃時期新出現的詞匯, PPP模式的出現與現實背景有著緊密的聯系。長期以來政府在社會事務中扮演主導角色, 政策法規的制定、資金的投入、基礎設施的建設等都主要靠政府來提供, 近幾年PPP逐漸進入到農村, 國家政策也鼓勵PPP模式在農村地區的運用, 在2017年《全國農村環境綜合整治“十三五”規劃》中也提出要讓社會資本參與到農村生活垃圾的治理中, 讓政府和社會資本合作來進行設施建設和設施的維護。
在過去, 政府是基礎設施、資金等資源的主要來源, 但由于政府自身力量有限, 僅僅依靠政府的力量無法解決農村生活垃圾治理所需的基礎設施、資金等問題, 并且農村生活垃圾的治理只是政府所需要管理的龐大事務中的一部分, 因此政府在面對龐大的事務時可能會存在失靈, 而市場、企業的參與能夠彌補這方面缺陷。
(五) 政策演變:從綜合性政策向專門性政策轉變
從圖1政策發文類型的量化分析可以看出, 我國專門針對農村生活垃圾處理的法規條例上比較少, 在所收集的政策當中, 綜合性的政策占比達到95.59%, 而專門性的政策卻只有4.41%。我國農村生活垃圾的治理多是在綜合性的政策中體現出來, 專門性的政策只有2015年《關于全面推進農村垃圾治理的指導意見》、2017年6月住房和城鄉建設部發布的《關于開展第一批農村生活垃圾分類和資源化利用示范工作的通知》和“十九大”報告中專門提到的農村垃圾的治理。隨著中央政府的重視, 農村地區的生活垃圾治理逐步放到了高度重要的位置。
專門性政策的逐步顯現有著現實的原因, 一方面由于農村地區經濟的發展, 生活垃圾的種類和數量逐年增多, 傳統的焚燒、堆肥、填埋的處理方式嚴重危害到了農村地區的環境, 造成了土壤污染, 嚴重影響農作物的生產, 危害到整個國家的糧食安全。另一方面, 近幾年國家加大對農村地區的投入, 新農村建設、美麗鄉村建設等對農村生產生活環境提出了更高要求, 也推動農村生活垃圾污染治理工作受到中央政府的高度重視。
四、政策實施現狀分析
(一) 成效
近年來, 農村生活垃圾問題作為農村環境問題的重要方面逐漸受到國家的重視, 如2017年的中央一號文件、黨的十九大報告等, 使這一問題上升到了國家的層面, 也為農村生活垃圾的治理指明了新方向。2017年住建部還在全國選出了100個農村生活垃圾分類的示范縣開展農村生活垃圾的分類工作, 以此逐步在全國推廣農村生活垃圾的分類。在國家的高度重視下, 全國各地區都開始了對農村生活垃圾的治理工作, 農村生活垃圾污染問題得到了一定程度的緩解。
隨著各類相關政策出臺, 全國各地積極根據本地區的實際出臺農村生活垃圾處理的法規條例。如, 上海出臺了《關于開展本市農村生活垃圾全面治理工作的實施意見》, 明確2015年至2020年的工作路線圖, 提出了具體的農村生活垃圾治理工作任務:全面開展對農村陳年生活垃圾堆棄情況的排查, 盡快完成陳年生活垃圾清理任務;重點清理村莊路邊、河邊橋頭、坑塘溝渠等地方堆放的生活垃圾;禁止城鎮向農村轉移垃圾等, 以確保農村生活垃圾100%無害化處理[2];廣東出臺了《廣東省城鄉生活垃圾管理條例》, 明確農村生活垃圾減量和分類、保潔要求、農村生活垃圾處理等內容。同時, 廣東省財政安排專項資金納入農村生活垃圾處理設施建設, 共計36000萬元用于補助70個欠發達縣 (市、區) ;海南出臺了《海南省美麗鄉村建設三年行動計劃 (2017-2019) 》, 其“清潔家園”行動, 要求到2017年5月底, 農村垃圾集中收集的村莊全域覆蓋;[3]四川出臺了《關于全省推進農村垃圾治理實施方案的通知》, 明確到2020年全面建成小康社會時, 全省90%以上村莊的生活垃圾得到有效治理, 實現“有齊全的設施設備、有成熟的治理技術、有穩定的保潔隊伍、有長效的資金保障、有完善的監管制度”;甘肅出臺了《甘肅省農村生活垃圾管理條例》, 提出要堅持政府主導、公眾參與、因地制宜、注重長效、綜合利用、統籌推進的原則加強農村生活垃圾的管理;貴州省貴陽市出臺了《貴陽市農村垃圾治理三年行動計劃》, 要求在全市農村生活垃圾治理覆蓋率2019年要達到90%以上。
在各層面政策的支持下, 全國各地都加大對農村生活垃圾的治理力度, 并根據本地區的實際情況選擇適合本地區的生活垃圾處理方式。“十一五”開始, 我國對農村垃圾處理力度逐步提高, 2016年我國農村生活垃圾處理率48.2%, 是2009年的近三倍, 有垃圾收集點的村占64%, 也較2009年翻了近一倍。[4]
與此同時, 全國各地加大了對農村生活垃圾處理的投入, 取得初步成效。如:2008年以來, 山東全省累計投入資金51.3億元, 目前有76個縣 (市、區) 實現了生活垃圾城鄉一體化處理;2009年以來, 四川大力推進以農村生活垃圾治理為重點的城鄉環境綜合整治, 目前全省85%的行政村生活垃圾得到了處理;2010年以來, 安徽省級財政安排專項資金10.5億元, 縣 (市、區) 投入財政資金4.5億元用于農村生活垃圾治理;2011年以來, 廣西加大推動農村生活垃圾處理, 兩年內對生活垃圾進行處理的行政村比例增加30個百分點, [5]等等。各地也形成了一些可供借鑒的經驗模式, 比如浙江省的“分類減量、源頭追溯、定點投放、集中處理”。[6]
(二) 存在的問題
一是基礎設施匱乏, 基礎設施的不足體現在:農村生活垃圾處置未納入環境公共服務體系;村組環衛設施建設不足;最終垃圾處置場所建設滯后等。
雖然農村生活垃圾處理的基礎設施投入在逐步增加, 但還是處于初步階段, 基礎設施的投入還明顯不足。2017年2月《全國農村環境綜合整治“十三五”規劃》中顯示, 我國仍有40%的建制村垃圾處理設施缺失, 村鎮垃圾污染“臟亂差”問題依然突出, 東部地區垃圾不規范處理的村鎮占20.83%, 西部地區鄉鎮和村莊達到45.24%和50%, 東北地區占87.5%和75%。農村生活垃圾得到無害化、減量化、資源化治理的前提是有相應的公共服務供給作保障, 比如資金的投入、基礎設施的建設等, 因此基礎設施的有效提供事關農村生活垃圾治理“三化” (減量化、無害化、資源化) 目標的實現。
二是專業性平臺缺乏。在城市地區, 信息技術近年來逐漸運用到生活垃圾的治理中, 互聯網、大數據等平臺實現了對生活垃圾更好的監管和治理, 但在農村, 雖然有環衛辦、人居辦等, 但農村生活垃圾的處理并沒有建起專門性的平臺, 農村地區難以實現生活垃圾的實時、統籌監管和生活垃圾相關信息公開等, 急需建設專業性平臺。生活垃圾處理平臺的重要性體現在:第一, 村民能夠了解到生活垃圾的具體信息;第二, 實現資源整合。平臺的建設能夠讓政府、市場、村民、社會組織等多主體的資源實現共享, 發揮資源優勢, 實現資源的最大化利用;第三, 實現相互監管。平臺的建設能夠讓生活垃圾處理的主體相互交流、共同監督, 防止各主體為了自己的利益而發生尋租現象。
三是農村居民環保意識薄弱。一方面, 農村生活垃圾主要來自于村民每天的生產生活, 而農村地區村民居住比較分散, 傳統生活習慣對村民的影響深遠, 基層政府、村委會等又很難每時每刻都對村民進行監管, 如果村民自身的環保意識薄弱, 僅僅依靠政府來推動無法從根本上解決問題。另一方面, 隨著鄉村旅游的發展, 農民開始興建農家樂, 但不少缺乏科學的規劃, 生活垃圾處理設施未能跟上, 導致餐廚垃圾排入溝渠、倒入土壤。
四是生態化處理率低。農村生活垃圾的生態化處理率低表現在:第一, 雖然現在全國很多地區都實行了“戶分類、村收集、鎮轉運、縣處理”的生活垃圾處理模式, 但實際在源頭處理上各種生活垃圾混合在一起收集, 難以實現有機垃圾、有毒垃圾等的分類, 在最后處理的時候更未能達到生態化處理, 因此源頭分類缺失是導致生活垃圾生態化處理率低的重要原因;第二, 生活垃圾的處理技術水平較低。生活垃圾源頭的分類和最后的技術化處理是其生態化處理的重要環節, 但目前相關技術缺乏針對性, 主要體現在農村垃圾的處置技術直接參考城市處置模式, 缺少對堆肥等資源化利用的設計。同時, 對于秸稈等農村地區特有的生產生活垃圾以城市的處置模式處理, 也沒能實現資源的最大化利用。
五、完善我國農村生活垃圾處理的路徑
(一) 基礎設施建設一體化
針對農村生活垃圾處理基礎設施不足的現狀, 應從科學規劃角度考慮, 考慮到農村居民分散居住的特點, 合理規劃生活垃圾的收集點、轉運站等, 對離城區近的區域可采取就近原則與城區共享生活垃圾的處理設施, 對于偏遠地區的村莊可以幾個村共建生活垃圾處理的設施。以村民的方便為原則, 避免規劃不合理給村民帶來不便;從政府管理角度考慮, 應當建立農村生活垃圾專門管理機構, 將農村生活垃圾管理納入現有城市管理局、市容管理局或住宅建設部門的職能范圍, 同時完善市、縣、鄉鎮、村級的協調管理機制和考核督察機制, 在合理就地資源化分類利用的基礎上, 實現“戶分類、村收集、鄉轉運、市處理”的垃圾處理模式;[7]從資金保障角度考慮, 應當加快制定、完善和細化可操作的農村環衛設施建設財政投入政策, 探索和嘗試采用PPP模式提高農村環衛設施的投資力度, 鼓勵民資投入農村環衛建設, 積極引入社會資金, 提高設施運營效率。
(二) 平臺建設專業化
農村生活垃圾處理專門性平臺, 應該從以下幾方面進行建設:第一, 政府部門發揮主導作用, 根據本地區的實際情況設計平臺, 并保障生活垃圾處理信息的公開, 包括有專門的版塊公布本地區生活垃圾處理的信息, 垃圾的具體種類分類、收集時間, 垃圾的相關知識宣傳等;第二, 對于政府與市場的合作, 村民有知曉具體怎么合作的權力, 村民、社會組織等應該能夠通過平臺維護自身的利益, 并對具體運行進行自下而上的監督;第三, 政府、市場、社會多方把自身的資源進行整合, 三者合作, 相互協調, 實現資源的最大化利用。
(三) 宣傳、教育普及化
一方面, 相關部門應該對村民進行相關知識的宣傳、教育, 引導村民自覺進行生活垃圾分類, 改變焚燒、填埋等處理方式。在學校開展相關知識的教育, 從小培養村民的3R (減量化、再利用、再循環) 環境意識, 讓其認識到生活垃圾污染會造成連鎖反應, 危害土壤、空氣等, 最終危害整個農村的環境, 影響農村的長遠發展。另一方面, 對于鄉村旅游區生活垃圾, 在加強生活垃圾知識宣傳的同時要加強景區環衛設施建設, 盡量使增加的生活垃圾實現減量化、無害化。
(四) 處理效果生態化
應對農村生活垃圾的生態化處理從兩方面進行完善:一方面, 加強生活垃圾處理的源頭分類, 由相關部門制定詳細的生活垃圾分類信息, 如具體的每種垃圾種類的類別, 加強村民的生活垃圾分類意識, 強調生活垃圾分類目標的實現需要政府和村民共同行動才能實現。另一方面, 從技術適用角度考慮, 我國農村生活垃圾中60%以上為可堆肥類垃圾, 應當鼓勵有技術研發實力的社會資本加強農村生活垃圾分類處置適用技術的開發和推廣, 因地制宜地采用分散與集中相結合的處理方式, 充分利用現有的環境衛生、可再生能源和環境污染處理設施, 實現可堆肥類垃圾的資源化利用。應該從政策制定、科學規劃、政府管理、資金保障、技術適用等方面加強投入, 將一部分的生活垃圾收集處置基礎設施和美麗鄉村、旅游基礎設施打包以增強項目的綜合吸引力, 并加強項目實施全過程中和社會資金、技術、管理方面的合作。
中國鄉村發現網轉自：貴州社會科學2018年09期
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