引言：隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展, 農(nóng)村生活污水和垃圾處理問題成為人們普遍關(guān)注的現(xiàn)實(shí)問題。但由于現(xiàn)有的農(nóng)村生活污水和垃圾處理模式難以解決農(nóng)村的環(huán)境污染問題, 鑒于此, 本文主要就農(nóng)村目前亟待解決的生活污水和垃圾處理PPP模式進(jìn)行探討, 以期拋磚引玉, 推動該類項(xiàng)目的實(shí)踐操作。
一、農(nóng)村生活污水和垃圾處理現(xiàn)狀
我國很早就提出了農(nóng)村生活垃圾村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、旗縣處理的垃圾收集處理思路, 但由于地方財政難以支撐這么龐大的垃圾處理系統(tǒng)工作, 至今只有縣城及部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地的垃圾得到轉(zhuǎn)運(yùn)處理。農(nóng)村污水處理同垃圾處理一樣, 最好的也只延伸到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。大部分地區(qū)垃圾就地焚燒或亂堆亂放, 垃圾和污水靠下雨沖入河流, 造成河流和大氣污染。
二、農(nóng)村環(huán)境污染治理存在的主要問題
(一) 農(nóng)村基礎(chǔ)環(huán)保設(shè)施滯后, 管理體系缺乏
由于農(nóng)村區(qū)域特點(diǎn), 農(nóng)村生活污水、垃圾處理技術(shù)與城市有較大差異, 與城鎮(zhèn)污水處理廠處理規(guī)模相比, 農(nóng)村生活污水處理設(shè)施的處理規(guī)模大多數(shù)在幾百噸左右, 無法形成規(guī)模效益, 且農(nóng)村人口居住分散, 污水收集困難, 并由于特定歷史和經(jīng)濟(jì)條件下形成獨(dú)特的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu), 加之農(nóng)業(yè)廢棄物排放量巨大, 超過了環(huán)境承納能力, 基層政府提供農(nóng)村環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重不足, 缺乏有效的公共服務(wù)投融資機(jī)制和政策等管理體系, 絕大多數(shù)鄉(xiāng)村基本沒有能力單獨(dú)建設(shè)和管理污水處理設(shè)施, 必須統(tǒng)籌規(guī)劃, 綜合考慮管網(wǎng)、工藝、建設(shè)、運(yùn)營能力, 制定適宜的整體解決方案。
(二) 單純依靠政府投入, 資金不足
農(nóng)村生活污水、垃圾處理設(shè)施屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施, 政府具有建設(shè)的主導(dǎo)責(zé)任。但農(nóng)村地廣人稀, 污水、垃圾等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管護(hù)資金投入較大, 單純依靠政府投入, 渠道單一, 尤其一些農(nóng)業(yè)縣, 財力相對薄弱, 政府投入經(jīng)費(fèi)明顯不足。因此構(gòu)建多元化投融資體系, 創(chuàng)新農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)作模式尤為必要。
(三) 農(nóng)村宣傳教育不夠深入
受人力、資金條件限制, 環(huán)境污染宣傳教育還沒有真正深入到農(nóng)村。基層干部環(huán)保法制觀念薄弱, 注重發(fā)展輕視環(huán)境保護(hù), 加之農(nóng)民學(xué)歷偏低, 意識不到環(huán)境保護(hù)的重要性, 依法維權(quán)意識薄弱, 對生活污水、垃圾處理的環(huán)境危害認(rèn)識不足, 日常生產(chǎn)、生活缺乏指導(dǎo)學(xué)習(xí)資料, 難以適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的需要。
三、PPP模式的應(yīng)用及創(chuàng)新模式選擇
(一) PPP模式的應(yīng)用
P P P (Public-PrivatePartnership) , 又稱PPP模式, 即政府和社會資本合作。財政部于2014年5月正式設(shè)立了政府與社會資本合作的工作領(lǐng)導(dǎo)小組, PPP模式進(jìn)入規(guī)范化軌道。近年來, PPP模式已經(jīng)在高速公路、軌道建設(shè)、水力發(fā)電等方面取得了不錯的應(yīng)用成效, 如北京地鐵四號線PPP項(xiàng)目、北京第十水廠BOT項(xiàng)目等。2017年7月1日, 財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部和環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》 (財建﹝2017﹞455號) 指出, 擬對政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式, 污水和垃圾處理PPP項(xiàng)目也陸續(xù)登臺亮相。
(二) PPP創(chuàng)新模式選擇
根據(jù)我國政策要求, 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)作模式有以下三種:
1. 政府傳統(tǒng)建設(shè)模式
對于財力比較充裕的地區(qū), 政府通過招投標(biāo)方式, 選擇施工建設(shè)方, 由政府財政出資完成農(nóng)村生活污水、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 后由政府自行運(yùn)營或委托運(yùn)營。該模式要求政府具有充裕財政資金, 用于安排建設(shè), 同時要求政府具有較高專業(yè)技術(shù)能力或運(yùn)營管理能力, 從技術(shù)和管理上, 滿足農(nóng)村生活污水、垃圾處理運(yùn)營的需要。但就目前基層財力現(xiàn)狀而言, 無疑是紙上談兵。
2. 政府購買服務(wù)模式
政府購買服務(wù), 是指通過發(fā)揮市場機(jī)制作用, 把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)以及政府履職所需服務(wù)事項(xiàng), 按照一定的方式和程序, 交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔(dān), 并由政府根據(jù)合同約定向其支付費(fèi)用。根據(jù)《財政部關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》 (財預(yù)﹝2017﹞87號) 的要求, 嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目, 因此購買服務(wù)應(yīng)嚴(yán)格限制在屬于政府職責(zé)范圍、適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng), 列入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄。而生活污水和垃圾處理屬于市政工程, 不在政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄中。
3. PPP模式
國務(wù)院辦公廳《關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的指導(dǎo)意見》 (國辦發(fā)﹝2017﹞17號) 指出, 支持各地通過政府和社會資本合作模式, 引導(dǎo)社會資本投向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》指出, 鼓勵各類企業(yè)積極參與農(nóng)村人居環(huán)境整治項(xiàng)目, 規(guī)范推廣PPP模式, 通過特許經(jīng)營等方式吸引社會資本參與農(nóng)村垃圾污水處理項(xiàng)目。
(三) 案例分析
本文針對以上三種模式, 依據(jù)財政部政府和社會資本合作中心平臺管理庫“常州市武進(jìn)區(qū)農(nóng)村分散式生活污水處理工程 (一期) PPP項(xiàng)目”為例, 對不同模式下的物有所值進(jìn)行分析。
1. 案例概況:
本工程涉及對常州市武進(jìn)區(qū)下轄的湟里鎮(zhèn)、嘉澤鎮(zhèn)、禮嘉鎮(zhèn)、洛陽鎮(zhèn)、前黃鎮(zhèn)、雪堰鎮(zhèn)和牛塘鎮(zhèn)7個建制鎮(zhèn)、602個自然村進(jìn)行生活污水收集與處理, 受益戶數(shù)為36752戶;其中一期工程涉及215個自然村, 受益戶數(shù)為15074戶。投資估算總額為24321.01萬元, 其中建設(shè)投資費(fèi)用23862.19萬元, 建設(shè)期貸款利息458.82萬元。擬采用PPP模式, 進(jìn)行特許經(jīng)營合作, 共同組建成立項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營管理, 并在合作期末移交給政府。
2. 物有所值 (VfM) 分析
根據(jù)本項(xiàng)目特點(diǎn), 不適宜采用政府購買服務(wù)模式。
武進(jìn)區(qū)財政局根據(jù)《關(guān)于印發(fā)
(1) 定性分析
經(jīng)論證, 該項(xiàng)目采用PPP模式物有所值定性評價得分為84.24分, 高于合格標(biāo)準(zhǔn) (60分) , 通過物有所值定性評價。
(2) 定量分析
本項(xiàng)目采用政府傳統(tǒng)建設(shè)模式, 通過招標(biāo)采購, 政府自建自營項(xiàng)目產(chǎn)生的成本的凈現(xiàn)值 (PSC) 為21363萬元;采用PPP模式, 項(xiàng)目所承擔(dān)的全生命周期成本的凈現(xiàn)值 (PPP) 為20127萬元;兩者相比物有所值 (VfM) 為1236萬元。
物有所值定量評價PPP值小于PSC值, 物有所值量值和指數(shù)均為正, 該項(xiàng)目適合采用PPP模式實(shí)施。
綜上所述, 本項(xiàng)目采用PPP模式比采用傳統(tǒng)方式將節(jié)省成本費(fèi)用, 同時本項(xiàng)目交付給社會資本來做, 可充分發(fā)揮社會資本的技術(shù)優(yōu)勢和管理經(jīng)驗(yàn), 提高項(xiàng)目運(yùn)營效益, 推動項(xiàng)目的長期穩(wěn)定運(yùn)營。
四、推行農(nóng)村生活污水和垃圾處理PPP模式實(shí)施要點(diǎn)分析
對目前農(nóng)村生活污水和垃圾處理項(xiàng)目, 無論是從政策導(dǎo)向還是現(xiàn)實(shí)選擇上, PPP模式都具備其獨(dú)特優(yōu)勢。但是在項(xiàng)目設(shè)計和實(shí)施操作過程中, 還需要關(guān)注以下問題:
(一) 合理確定邊界條件, 風(fēng)險共擔(dān)
農(nóng)村各地區(qū)區(qū)域差別較大, 需按照地區(qū)差異, 因地制宜采用適合的技術(shù)和處理模式, 合理確定項(xiàng)目合作邊界條件、合作內(nèi)容, 明確政府和社會資本的責(zé)權(quán)利的劃分, 確定政府和社會資本的風(fēng)險承擔(dān)方式, 合理共擔(dān)風(fēng)險。
(二) 高效區(qū)域統(tǒng)籌安排
農(nóng)村生活污水和垃圾處理項(xiàng)目往往投資額較小, 居民住宅區(qū)域分散, 無法形成規(guī)模效益, 若按各行政村單獨(dú)立項(xiàng)審批實(shí)施, 會導(dǎo)致縣域范圍內(nèi)類似小型項(xiàng)目居多, 前期費(fèi)用翻倍增加。因此政府應(yīng)由旗縣相關(guān)主管部門統(tǒng)籌安排, 成立項(xiàng)目實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)小組, 將農(nóng)村生活污水和垃圾處理項(xiàng)目整體打包, 將縣域范圍內(nèi)的農(nóng)村生活污水和垃圾處理項(xiàng)目進(jìn)行捆綁實(shí)施, 統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一運(yùn)行、統(tǒng)一管理, 提升項(xiàng)目的規(guī)模效益, 提高項(xiàng)目收益能力, 吸引實(shí)力過硬的社會資本。而且采用項(xiàng)目整體打包立項(xiàng)的辦法, 還可以降低前期各類咨詢費(fèi)用, 節(jié)省人力、物力, 提高審批、實(shí)施效率。
(三) 理清土地供應(yīng)問題
農(nóng)村土地是集體所有、依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地, 以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地, 簡稱為農(nóng)地。農(nóng)村生活污水和垃圾處理PPP項(xiàng)目用地多數(shù)集中在居民聚集區(qū), 單個項(xiàng)目體量小, 占地選址零星分散, 不符合土地利用整體規(guī)劃, 根據(jù)《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障工作的通知》中關(guān)于“鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 土地利用總體規(guī)劃可以預(yù)留少量 (不超過5%) 規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo), 用于零星分散的單獨(dú)選址農(nóng)業(yè)設(shè)施、鄉(xiāng)村設(shè)施等建設(shè)”的規(guī)定, 項(xiàng)目實(shí)施可利用預(yù)留建設(shè)用地指標(biāo)解決土地供應(yīng)指標(biāo)問題。
(四) 加強(qiáng)政府專項(xiàng)資金整合
目前農(nóng)村生活污水和垃圾處理項(xiàng)目, 由水務(wù)、發(fā)改、環(huán)保、住建等多個行業(yè)主管部門分管, 均有各類政府專項(xiàng)資金, 可以用于項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營補(bǔ)貼支付, 旗縣政府在整合項(xiàng)目的同時, 也可以整合不同渠道下達(dá)的專項(xiàng)資金, 根據(jù)其建設(shè)內(nèi)容、來源和用途要求, 合理規(guī)劃安排, 利用好各項(xiàng)補(bǔ)助資金, 提高專項(xiàng)資金使用效益, 減輕財政支付壓力。
(五) 完善定價調(diào)價機(jī)制
當(dāng)前農(nóng)村生活污水和垃圾處理的價格形成機(jī)制不完善, 污水垃圾處理農(nóng)戶繳費(fèi)制度推廣尚有一定難度。因此積極探索農(nóng)戶繳費(fèi)、村集體補(bǔ)貼、財政補(bǔ)助相結(jié)合的付費(fèi)機(jī)制, 綜合考慮建設(shè)運(yùn)營成本、財政承受能力、農(nóng)村居民意愿, 合理確定服務(wù)價格水平和補(bǔ)償機(jī)制, 是此類項(xiàng)目的難點(diǎn)問題。
(六) 建立合理的運(yùn)營補(bǔ)償機(jī)制
農(nóng)村生活污水和垃圾處理項(xiàng)目, 在誰污染、誰治理、誰付費(fèi)無法推行的情況下, 設(shè)置合理的項(xiàng)目回報機(jī)制, 對于項(xiàng)目成功落地至關(guān)重要。對于財力不足的旗縣, 一方面, 地方政府應(yīng)加大財政資金傾斜力度, 統(tǒng)籌政府各類資金, 支持農(nóng)村生活污水和垃圾處理。另一方面, 結(jié)合垃圾的資源化利用, 增強(qiáng)項(xiàng)目的經(jīng)營性, 通過經(jīng)營性收入的提升, 提高項(xiàng)目盈利能力。有條件的旗縣可以將農(nóng)村生活污水和垃圾處理與產(chǎn)業(yè)、園區(qū)、鄉(xiāng)村旅游等進(jìn)行捆綁, 實(shí)行一體化開發(fā)和建設(shè), 增加運(yùn)營第三方收益來源。
(七) 充分調(diào)動農(nóng)民參與積極性
農(nóng)村生活污水和垃圾處理, 與農(nóng)民的利益息息相關(guān), 項(xiàng)目設(shè)計應(yīng)充分考慮調(diào)動農(nóng)民參與積極性。鼓勵社會資本與村鎮(zhèn)村民自治組織、新興農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體密切合作, 引導(dǎo)農(nóng)民參與項(xiàng)目規(guī)劃和實(shí)施, 推行村莊保潔員制度, 通過分散式污水垃圾的資源化利用, 為農(nóng)民提供肥料和能源, 使農(nóng)民得到實(shí)惠, 完善與農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制, 建立長期穩(wěn)定的合作關(guān)系。
(八) 加強(qiáng)績效監(jiān)督考核
為確保農(nóng)村生活污水和垃圾處理項(xiàng)目長期穩(wěn)定運(yùn)營, 應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目的運(yùn)營績效考核, 建立績效考核與付費(fèi)掛鉤機(jī)制。通過建立戶、村、鎮(zhèn)、縣 (旗) 的多級監(jiān)督管理考核機(jī)制, 設(shè)立績效考核小組, 確保項(xiàng)目穩(wěn)定運(yùn)營, 提高項(xiàng)目運(yùn)營的效率和效果。
五、推行農(nóng)村生活污水和垃圾處理的PPP模式的對策建議
(一) 完善相關(guān)法律法規(guī)
PPP模式應(yīng)用在國內(nèi)處于起步階段, 缺乏相關(guān)政策制度、法律法規(guī)的監(jiān)督與指導(dǎo)。因此, 建議國家立法機(jī)構(gòu)針對PPP模式出臺相關(guān)法規(guī), 提出規(guī)范化的PPP項(xiàng)目實(shí)施細(xì)則。尤其是在農(nóng)村生活污水和垃圾處理領(lǐng)域, 還應(yīng)規(guī)定具體的農(nóng)村污水、垃圾處理標(biāo)準(zhǔn)。
(二) 健全PPP模式下的管理體系
PPP模式在農(nóng)村生活污水和垃圾處理領(lǐng)域的試驗(yàn)較少, 管理機(jī)構(gòu)缺乏經(jīng)驗(yàn), 技術(shù)前瞻性差, 相關(guān)機(jī)構(gòu)工作人員應(yīng)加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)。同時, 農(nóng)村生活污水和垃圾處理運(yùn)作的好壞, 直接影響著廣大農(nóng)村居民的居住環(huán)境等切身利益, 政府應(yīng)建立全面、完善的管理監(jiān)督體系, 包括專門的管理機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、群眾信息反饋機(jī)構(gòu)等, 以保證農(nóng)民的切身利益得到維護(hù), 調(diào)動農(nóng)民參與的積極性。
(三) 建立健全政府補(bǔ)貼機(jī)制
政府補(bǔ)貼包括對項(xiàng)目公司 (SPV) 的補(bǔ)貼和對低收入家庭的補(bǔ)貼。
針對項(xiàng)目公司 (SPV) , 對于前期投資較大的項(xiàng)目, 政府可爭取項(xiàng)目專項(xiàng)補(bǔ)貼資金或融資低息或貼息的方式, 用于建設(shè)期補(bǔ)貼;對于成本較低的項(xiàng)目, 則鼓勵農(nóng)民誰污染誰付費(fèi), 增加第三方收入, 結(jié)合財政運(yùn)營期補(bǔ)貼模式, 提高項(xiàng)目收益, 降低項(xiàng)目風(fēng)險, 吸引優(yōu)質(zhì)社會資本。同時, 政府在推廣PPP模式時, 要及時做好對低收入者的補(bǔ)貼工作, 對低保戶、困難戶減免一定的生活污水和垃圾處理費(fèi), 保障他們的生活水平不受影響。
(四) 產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 農(nóng)旅結(jié)合
秉持全域旅游的理念, 結(jié)合原有的地形地貌和當(dāng)?shù)靥厣? 將農(nóng)村生活污水和垃圾處理PPP項(xiàng)目建設(shè)成一個小型的生態(tài)景觀PPP項(xiàng)目, 有針對性地種植特色經(jīng)濟(jì)作物或者發(fā)展養(yǎng)殖業(yè), 打造綠色生態(tài)循環(huán)系統(tǒng), 探索農(nóng)旅PPP結(jié)合新方式。
六、結(jié)束語
農(nóng)村生活污水和垃圾處理是一項(xiàng)長期的戰(zhàn)略任務(wù), 不可一蹴而就, 需要政策的支持、機(jī)制的健全、地方政府的有效組織、社會資本的積極參與, 在技術(shù)和模式選擇上進(jìn)行探索創(chuàng)新, 多方形成合力, 才能切實(shí)提升農(nóng)村農(nóng)民生活環(huán)境, 實(shí)現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村的夢想, 推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。
作者單位： 內(nèi)蒙古中實(shí)工程招標(biāo)咨詢有限責(zé)任公司
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國工程咨詢2018年11期
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