——《關(guān)于統(tǒng)籌推進村莊規(guī)劃工作的意見》再讀
摘要：文章針對新近國家五部門發(fā)布的《關(guān)于統(tǒng)籌推進村莊規(guī)劃工作的意見》，提出了9個思考問題并討論，包括：村莊規(guī)劃內(nèi)涵、村莊類型劃分、“搬遷撤并類村莊”的詮釋、規(guī)劃村內(nèi)道路的標(biāo)準(zhǔn)、村莊綠化的具體內(nèi)涵、組織村民充分發(fā)表意見和參與集體決策的基礎(chǔ)條件、引導(dǎo)投資鄉(xiāng)村建設(shè)的企業(yè)積極參與村莊規(guī)劃工作如何協(xié)調(diào)并保證公平性等內(nèi)容，以期給相關(guān)行政管理部門制定進一步的編制規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)等提供參考。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；村莊規(guī)劃；國土空間規(guī)劃；多規(guī)合一
引言
2019年1月4日，國家5部門針對村莊規(guī)劃工作聯(lián)合發(fā)布了一份重要文件：“中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部、國家發(fā)展改革委、財政部關(guān)《于統(tǒng)籌推進村莊規(guī)劃工作的意見》”（農(nóng)規(guī)發(fā)〔2019〕1號）[1]，（以下簡稱“意見”）。這是2019年伊始國家層面首個在“扎實推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”下如何統(tǒng)籌推進村莊規(guī)劃工作的綱領(lǐng)性文件，意義十分重大。筆者撰文《新時代村莊規(guī)劃的使命和特點——〈關(guān)于統(tǒng)籌推進村莊規(guī)劃工作的意見〉解讀》，已刊發(fā)在《小城鎮(zhèn)建設(shè)》2019年第1期“專家筆談”欄目[2]。但由于篇幅所限，該文僅對“意見”選取了20個亮點進行簡要評議，無法展開詳述，特別是對“意見”的若干疑問未能展開深入討論。因此，本文在該文的基礎(chǔ)上，針對“意見”提出9點思考深入討論。此文撰寫的目的，一是將這一份重要文件的精神盡快宣傳擴大，讓更多城鄉(xiāng)規(guī)劃從業(yè)人員尤其是村莊規(guī)劃工作第一線管理人員和規(guī)劃師能盡快知曉，從而提高村莊規(guī)劃工作的準(zhǔn)確性和質(zhì)量；二是盡快將“意見”中的若干疑惑和思考展開討論交流，引起相關(guān)部門重視，從而促進有關(guān)部門補充完善并出臺后續(xù)指導(dǎo)文件、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。不當(dāng)之處，懇請批評指正。
總體來看，筆者認(rèn)為這個“意見”對于當(dāng)今我國村莊規(guī)劃工作具有特殊的指導(dǎo)意義。所謂“特殊”，主要是因為它是在黨的十九大“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的背景下提出的，即要回答“在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下村莊規(guī)劃工作如何做？”這一時代命題。“意見”系統(tǒng)闡述了如何更高站位認(rèn)識村莊規(guī)劃工作的重要性，明確了村莊規(guī)劃工作的總體要求，對合理劃分縣域村莊類型、統(tǒng)籌謀劃村莊發(fā)展、充分發(fā)揮村民主體作用、組織動員社會力量開展規(guī)劃服務(wù)，以及建立健全縣級黨委領(lǐng)導(dǎo)政府負(fù)責(zé)的工作機制等方面做了簡明又深刻的規(guī)定。“意見”把統(tǒng)籌推進村莊規(guī)劃工作與落實《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》部署和全國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略工作推進會議要求相結(jié)合，這對于今后一個時期在全國范圍開展村莊規(guī)劃工作具有政策規(guī)定性、技術(shù)基礎(chǔ)性、建設(shè)引導(dǎo)性的積極作用，為接下來的村莊規(guī)劃編制工作和建設(shè)實施指明了方向。
結(jié)構(gòu)與要點概覽
“意見”全文雖然字?jǐn)?shù)不多（約2600字），但簡明扼要，結(jié)構(gòu)清晰，要點明確。“意見”具體內(nèi)容由7個部分組成，總體上分為兩層結(jié)構(gòu)：（1）第一層結(jié)構(gòu)為5個方面：背景和目的、重要性、內(nèi)容重點具體要求、方法和機制、責(zé)任主體；（2）第二層結(jié)構(gòu)，將第一層結(jié)構(gòu)中的第3、第4方面分別擴展成3個部分，共同組成了7個部分，呈現(xiàn)出“1+3+3”結(jié)構(gòu)。
“意見”的主要內(nèi)容和要點分別反映在以上兩層結(jié)構(gòu)上。結(jié)構(gòu)和要點概覽如下：
在背景和目的方面，要點強調(diào)了村莊規(guī)劃工作的國家戰(zhàn)略站位高度。
第一部分（編號對應(yīng)“意見”的順序，以下同）是關(guān)于此項工作重要性的認(rèn)識，其要點強調(diào)切實提高對重要性的認(rèn)識、問題概括、規(guī)劃作用和切實落實。
第二、三、四部分是關(guān)于村莊規(guī)劃編制內(nèi)容、重點的具體要求。其中，第二部分明確村莊規(guī)劃工作的總體要求，其要點強調(diào)縣域一盤棋、多樣化和地方特色、因地制宜、保護和建設(shè)并重、農(nóng)民權(quán)益，以及2019/2020工作目標(biāo)。第三部分提出合理劃分縣域村莊類型，其要點強調(diào)區(qū)位分析和定位、類型確定、設(shè)施配置導(dǎo)向。第四部分明確統(tǒng)籌謀劃村莊發(fā)展，其要點強調(diào)結(jié)合“三年行動”計劃、產(chǎn)業(yè)鏈、環(huán)境整體提升、宜居和特色。
第五、六、七部分是關(guān)于如何更好開展此項工作的方法和機制。其中，第五部分明確充分發(fā)揮村民主體作用，其要點強調(diào)村兩委、編制工作組、多方參與規(guī)劃、規(guī)劃審議和公示。第六部分明確組織動員社會力量開展規(guī)劃服務(wù)，其要點強調(diào)規(guī)劃綜合服務(wù)平臺、設(shè)計師下鄉(xiāng)服務(wù)、企業(yè)投資、規(guī)劃建設(shè)運營一體化。第七部分明確建立健全縣級黨委領(lǐng)導(dǎo)政府負(fù)責(zé)的工作機制，其要點強調(diào)五級書記抓鄉(xiāng)村振興、縣級鄉(xiāng)村規(guī)劃編制委員會、市縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子工作考核。
最后是責(zé)任主體方面，要點強調(diào)相關(guān)部門在同級黨委政府領(lǐng)導(dǎo)下的工作合力、責(zé)任分工。
若干思考
1、“法定的村莊規(guī)劃”的具體要求是什么？
這是關(guān)于村莊規(guī)劃的概念和標(biāo)準(zhǔn)的思考。“意見”指出：“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，首先要做好法定的村莊規(guī)劃”。可能產(chǎn)生的疑問是，什么樣的村莊規(guī)劃才能符合上述“法定的村莊規(guī)劃”的要求？它應(yīng)對的是哪一個村莊規(guī)劃編制的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范？在我國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，村莊規(guī)劃的編制是否需要出臺相應(yīng)的國家級綱領(lǐng)性標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范？在新的機構(gòu)改革背景下，自然資源部是否應(yīng)針對村莊規(guī)劃編制緊急啟動并出臺相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范？省級相關(guān)部門是否需要針對國家級的綱領(lǐng)性標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范總基調(diào)，盡快制定相應(yīng)的省級村莊規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范？到2020年底，各地區(qū)結(jié)合國土空間規(guī)劃編制在縣域?qū)用嬉就瓿纱迩f布局工作，那么所剩時間不多。關(guān)于這一點，恐怕有待自然資源部對此“意見”做進一步說明。
2、村莊分類是靜態(tài)的還是動態(tài)的？是否有規(guī)劃期限？
這是關(guān)于村莊類型的劃分的思考。“意見”指出應(yīng)“明確縣域村莊分類”，并遵照《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》所提出的分類辦法確定“集聚提升類”“城郊融合類”“特色保護類”“搬遷撤并類”4類劃分。面對一些地區(qū)快速城鎮(zhèn)化進程，加上區(qū)域重大市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，村莊的未來角色定位可能會有變化。因此，這次村莊規(guī)劃所確定的類型，是否需要設(shè)定一個規(guī)劃期限，以應(yīng)對今后的變化？規(guī)劃期限可以根據(jù)國家鄉(xiāng)村振興的階段目標(biāo)，即到2020年是一個近期階段，2035年是一個中期階段，2050年是一個遠期目標(biāo)。
3、村莊類型的三種劃分是否還要細(xì)分?
目前劃分的4種村莊類型，除了第四種“搬遷撤并類”將不再繼續(xù)存在之外，其余3種類型將是今后村莊的基本類型。但是，由于我國各地社會經(jīng)濟發(fā)展階段層次多樣，長期農(nóng)耕文明時代留存的大量村莊居民點的規(guī)模總體上呈線型狀態(tài)，類型和層次十分多樣。例如，除了少數(shù)“集聚提升類”之外，大量村莊可能無法被確定為這種類型，但又不屬于“城郊融合類”或“特色保護類”；又如，一些“特色保護類”的村莊也可能因其基礎(chǔ)良好成為“集聚提升類”的對象；有一些地處城郊的傳統(tǒng)村落本質(zhì)上作為“特色保護類”，但也可能具有“城郊融合類”的對象。因此，關(guān)于村莊類型的劃分，也許需要做兩級劃分或兩元劃分，第一級或主要特征屬于某一類，但是第二級或次要特征又屬于另一類。這樣村莊規(guī)劃建設(shè)的目標(biāo)和重點將更為精準(zhǔn)。
4、“人口流失特別嚴(yán)重的村莊”是否就應(yīng)該確定為“搬遷撤并類村莊”？
“意見”把“人口流失特別嚴(yán)重的村莊，確定為搬遷撤并類村莊”看待。這一提法需要加以更為細(xì)致的注釋，否則將會引起誤導(dǎo)。這是因為我國經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、或經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)，尤其是交通十分不便的山地環(huán)境下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有不少歷史久遠的優(yōu)秀傳統(tǒng)村落，但是由于各種原因人口流失特別嚴(yán)重，有一些基本上常年很少人居住，房屋破損十分嚴(yán)重。如果按照“意見”的這一原則，那么這些村莊也將被列入“搬遷撤并類”考慮。這種提法在現(xiàn)實操作中很有可能不僅把原住民予以搬遷、把村莊建制予以撤并，而且把村莊房屋也一并拆除。這樣做的后果十分嚴(yán)重，將會導(dǎo)致不少傳統(tǒng)村落（歷史文化村落）遭人為破壞。
5、“規(guī)劃村內(nèi)道路”“硬化”的具體要求是什么？
這是關(guān)于規(guī)劃村內(nèi)道路方面的思考。“意見”指出“按照硬化、綠化、亮化、美化要求，規(guī)劃村內(nèi)道路”。這一提法中的“硬化”尚需進一步細(xì)致說明。因為在不少地方，村莊的“硬化”被認(rèn)為就是要鋪水泥道路。認(rèn)為只要把村內(nèi)道路都鋪上水泥路面，就現(xiàn)代化了。甚至存在把村內(nèi)很有地方傳統(tǒng)特色的石板路、石條路、石子路等路面也澆上水泥，這是對鄉(xiāng)土風(fēng)貌極大的破壞。村內(nèi)道路規(guī)劃應(yīng)區(qū)別機動車道和步行道，區(qū)別傳統(tǒng)特色街巷道路和新辟機動車通行道，因地制宜，保護和傳承傳統(tǒng)街巷肌理格局，創(chuàng)造性地解決現(xiàn)有機動性道路通行、消防通道和消防設(shè)施覆蓋的需求。
6、“合理布局村莊綠化”的具體內(nèi)涵是什么？
這是關(guān)于規(guī)劃村內(nèi)綠化方面的。“意見”指出“合理布局村莊綠化、照明等設(shè)施”。其中“布局村莊綠化”尚需補充細(xì)致說明。因為在一些地方，照搬照抄城市綠化樹種花卉和種植方式，甚至為了“布局村莊綠化”而不顧既有村莊內(nèi)部原有樹木，造成幾何圖案等規(guī)則排列的景觀效果，破壞了鄉(xiāng)村的自容易生長，而一些被稱之為“野樹”的地方樹木，造型十分美觀，呈現(xiàn)了地方特色，十分珍貴。此外，村莊綠化盡可能與地方特色的果樹種植相結(jié)合，既可以起到綠化效果，也可以采摘果實，吸引城市游客，增添鄉(xiāng)土氣氛。
7、如何看待“應(yīng)組織村民充分發(fā)表意見、參與集體決策”？
“意見”指出“規(guī)劃文本形成后，應(yīng)組織村民充分發(fā)表意見，參與集體決策”。這是體現(xiàn)“公眾參與”村莊規(guī)劃的文明進步，是規(guī)劃社會屬性的重要反映。然而，我國各地村民參與規(guī)劃的基礎(chǔ)條件各地有所不同，一些地方村民積極踴躍參與，當(dāng)家作主意識強烈，稍加組織引導(dǎo)，可以產(chǎn)生較好的社會效益；而在一些經(jīng)濟條件落后地區(qū)，村民參與村莊規(guī)劃的意識和相關(guān)知識都十分薄弱。再加上村莊年輕人常年在外打工，難以返鄉(xiāng)參與集體決策。一些少數(shù)民族地區(qū)也許還存在宗教信仰、風(fēng)俗習(xí)慣方面的差異或禁忌，要做到“村民充分發(fā)表意見”確實還比較困難。因此，各地區(qū)需根據(jù)實際情況，分階段、有步驟地加以組織引導(dǎo)村民參與，把“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合，把“由內(nèi)而外”與“由表及里”相結(jié)合，逐步達到更好效果的村民參與。
8、“引導(dǎo)投資鄉(xiāng)村建設(shè)的企業(yè)積極參與村莊規(guī)劃工作”如何協(xié)調(diào)并保證公平性？
“意見”指出對投資鄉(xiāng)村建設(shè)的企業(yè)要做好引導(dǎo)，參與到村莊規(guī)劃工作中來，從而達到“規(guī)劃、建設(shè)、運營一體化”的目的。這是吸納社會資本參與村莊發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的重要渠道。特別是對于在外成功創(chuàng)業(yè)并立志返鄉(xiāng)投資的鄉(xiāng)賢，以及熱衷于鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)的各界人士，這些力量成為城鄉(xiāng)要素流動的積極推動者，是鄉(xiāng)村振興的重要力量，需要積極引導(dǎo)參與村莊規(guī)劃工作。不過，也會由此產(chǎn)生各方利益訴求相左的問題，甚至產(chǎn)生局部利益與整體利益、近期利益與長遠利益相矛盾的地方。因此，需要“村莊規(guī)劃編制工作組”和“鄉(xiāng)村規(guī)劃編制委員會”協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，平衡經(jīng)濟效益、生態(tài)環(huán)境和社會公平的矛盾沖突。
9、“黨委農(nóng)村工作部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，切實做到鄉(xiāng)村振興規(guī)劃先行”，此處的“規(guī)劃先行”是什么含義？
這是牽頭組織村莊規(guī)劃編制方面的思考。究竟由哪個部門來組織村莊規(guī)劃編制？“意見”中指出黨委農(nóng)村工作部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門“要加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推動力度，切實做到鄉(xiāng)村振興規(guī)劃先行”。此處的“規(guī)劃先行”是否意味著由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門來推動并組織編制村莊規(guī)劃工作？目前黨委農(nóng)村工作部門“農(nóng)村工作辦公室”（簡稱“農(nóng)辦”）已經(jīng)劃入政府系列的農(nóng)村農(nóng)業(yè)部門，在具體操作上可能產(chǎn)生黨委和政府兩條線共管但又難以發(fā)力的問題，需要進一步細(xì)化明確工作的職責(zé)分工。而自然資源主管部門作為規(guī)劃職能的管理歸口，全面負(fù)責(zé)規(guī)劃編制和實施規(guī)劃管理，針對農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門推進“規(guī)劃先行”，又應(yīng)如何反映？關(guān)于這一點，“意見”還需要予以明確。
結(jié)語
總體來看，“意見”提出了當(dāng)下我國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中村莊規(guī)劃工作這一重要命題，把在技術(shù)層面的村莊規(guī)劃工作融入到國家戰(zhàn)略的總體框架中，全面把握了當(dāng)前村莊規(guī)劃工作的重要性和特殊性。其重要性是通過鄉(xiāng)村現(xiàn)代化進程，努力把我國城鄉(xiāng)二元對立結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為城鄉(xiāng)二元融合，迎接城鄉(xiāng)共享時代的到來。其特殊性是基于現(xiàn)階段實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景，把“產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興”等目標(biāo)融合到村莊規(guī)劃工作中。因此，這使得我國現(xiàn)階段村莊規(guī)劃編制和實施具有重要的時代特征和歷史使命，承載了新時代的重托。希望上述針對“意見”的9點思考，有助于推進這一項偉大事業(yè)。
作者簡介：楊貴慶，同濟大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院城市規(guī)劃系主任，教授，博士生導(dǎo)師；中國城市規(guī)劃學(xué)會山地城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)術(shù)委員會副主任委員；同濟—黃巖鄉(xiāng)村振興學(xué)院執(zhí)行院長。
基金項目：國家自然科學(xué)基金面上項目（編號：51878459），中國工程院課題“新型鄉(xiāng)村建設(shè)戰(zhàn)略與推進策略研究”階段成果。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《小城鎮(zhèn)建設(shè)》雜志2019年4月刊 微信公眾號（原創(chuàng)）
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