——《關于統籌推進村莊規劃工作的意見》再讀
摘要：文章針對新近國家五部門發布的《關于統籌推進村莊規劃工作的意見》，提出了9個思考問題并討論，包括：村莊規劃內涵、村莊類型劃分、“搬遷撤并類村莊”的詮釋、規劃村內道路的標準、村莊綠化的具體內涵、組織村民充分發表意見和參與集體決策的基礎條件、引導投資鄉村建設的企業積極參與村莊規劃工作如何協調并保證公平性等內容，以期給相關行政管理部門制定進一步的編制規程和標準等提供參考。
關鍵詞：鄉村振興；村莊規劃；國土空間規劃；多規合一
引言
2019年1月4日，國家5部門針對村莊規劃工作聯合發布了一份重要文件：“中央農辦、農業農村部、自然資源部、國家發展改革委、財政部關《于統籌推進村莊規劃工作的意見》”（農規發〔2019〕1號）[1]，（以下簡稱“意見”）。這是2019年伊始國家層面首個在“扎實推進鄉村振興戰略”下如何統籌推進村莊規劃工作的綱領性文件，意義十分重大。筆者撰文《新時代村莊規劃的使命和特點——〈關于統籌推進村莊規劃工作的意見〉解讀》，已刊發在《小城鎮建設》2019年第1期“專家筆談”欄目[2]。但由于篇幅所限，該文僅對“意見”選取了20個亮點進行簡要評議，無法展開詳述，特別是對“意見”的若干疑問未能展開深入討論。因此，本文在該文的基礎上，針對“意見”提出9點思考深入討論。此文撰寫的目的，一是將這一份重要文件的精神盡快宣傳擴大，讓更多城鄉規劃從業人員尤其是村莊規劃工作第一線管理人員和規劃師能盡快知曉，從而提高村莊規劃工作的準確性和質量；二是盡快將“意見”中的若干疑惑和思考展開討論交流，引起相關部門重視，從而促進有關部門補充完善并出臺后續指導文件、規范和標準。不當之處，懇請批評指正。
總體來看，筆者認為這個“意見”對于當今我國村莊規劃工作具有特殊的指導意義。所謂“特殊”，主要是因為它是在黨的十九大“實施鄉村振興戰略”的背景下提出的，即要回答“在實施鄉村振興戰略背景下村莊規劃工作如何做？”這一時代命題。“意見”系統闡述了如何更高站位認識村莊規劃工作的重要性，明確了村莊規劃工作的總體要求，對合理劃分縣域村莊類型、統籌謀劃村莊發展、充分發揮村民主體作用、組織動員社會力量開展規劃服務，以及建立健全縣級黨委領導政府負責的工作機制等方面做了簡明又深刻的規定。“意見”把統籌推進村莊規劃工作與落實《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》《農村人居環境整治三年行動方案》部署和全國實施鄉村振興戰略工作推進會議要求相結合，這對于今后一個時期在全國范圍開展村莊規劃工作具有政策規定性、技術基礎性、建設引導性的積極作用，為接下來的村莊規劃編制工作和建設實施指明了方向。
結構與要點概覽
“意見”全文雖然字數不多（約2600字），但簡明扼要，結構清晰，要點明確。“意見”具體內容由7個部分組成，總體上分為兩層結構：（1）第一層結構為5個方面：背景和目的、重要性、內容重點具體要求、方法和機制、責任主體；（2）第二層結構，將第一層結構中的第3、第4方面分別擴展成3個部分，共同組成了7個部分，呈現出“1+3+3”結構。
“意見”的主要內容和要點分別反映在以上兩層結構上。結構和要點概覽如下：
在背景和目的方面，要點強調了村莊規劃工作的國家戰略站位高度。
第一部分（編號對應“意見”的順序，以下同）是關于此項工作重要性的認識，其要點強調切實提高對重要性的認識、問題概括、規劃作用和切實落實。
第二、三、四部分是關于村莊規劃編制內容、重點的具體要求。其中，第二部分明確村莊規劃工作的總體要求，其要點強調縣域一盤棋、多樣化和地方特色、因地制宜、保護和建設并重、農民權益，以及2019/2020工作目標。第三部分提出合理劃分縣域村莊類型，其要點強調區位分析和定位、類型確定、設施配置導向。第四部分明確統籌謀劃村莊發展，其要點強調結合“三年行動”計劃、產業鏈、環境整體提升、宜居和特色。
第五、六、七部分是關于如何更好開展此項工作的方法和機制。其中，第五部分明確充分發揮村民主體作用，其要點強調村兩委、編制工作組、多方參與規劃、規劃審議和公示。第六部分明確組織動員社會力量開展規劃服務，其要點強調規劃綜合服務平臺、設計師下鄉服務、企業投資、規劃建設運營一體化。第七部分明確建立健全縣級黨委領導政府負責的工作機制，其要點強調五級書記抓鄉村振興、縣級鄉村規劃編制委員會、市縣黨政領導班子工作考核。
最后是責任主體方面，要點強調相關部門在同級黨委政府領導下的工作合力、責任分工。
若干思考
1、“法定的村莊規劃”的具體要求是什么？
這是關于村莊規劃的概念和標準的思考。“意見”指出：“實施鄉村振興戰略，首先要做好法定的村莊規劃”。可能產生的疑問是，什么樣的村莊規劃才能符合上述“法定的村莊規劃”的要求？它應對的是哪一個村莊規劃編制的標準或規范？在我國實施鄉村振興戰略的背景下，村莊規劃的編制是否需要出臺相應的國家級綱領性標準或規范？在新的機構改革背景下，自然資源部是否應針對村莊規劃編制緊急啟動并出臺相應的標準或規范？省級相關部門是否需要針對國家級的綱領性標準或規范總基調，盡快制定相應的省級村莊規劃編制標準或規范？到2020年底，各地區結合國土空間規劃編制在縣域層面要基本完成村莊布局工作，那么所剩時間不多。關于這一點，恐怕有待自然資源部對此“意見”做進一步說明。
2、村莊分類是靜態的還是動態的？是否有規劃期限？
這是關于村莊類型的劃分的思考。“意見”指出應“明確縣域村莊分類”，并遵照《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》所提出的分類辦法確定“集聚提升類”“城郊融合類”“特色保護類”“搬遷撤并類”4類劃分。面對一些地區快速城鎮化進程，加上區域重大市政基礎設施建設，村莊的未來角色定位可能會有變化。因此，這次村莊規劃所確定的類型，是否需要設定一個規劃期限，以應對今后的變化？規劃期限可以根據國家鄉村振興的階段目標，即到2020年是一個近期階段，2035年是一個中期階段，2050年是一個遠期目標。
3、村莊類型的三種劃分是否還要細分?
目前劃分的4種村莊類型，除了第四種“搬遷撤并類”將不再繼續存在之外，其余3種類型將是今后村莊的基本類型。但是，由于我國各地社會經濟發展階段層次多樣，長期農耕文明時代留存的大量村莊居民點的規模總體上呈線型狀態，類型和層次十分多樣。例如，除了少數“集聚提升類”之外，大量村莊可能無法被確定為這種類型，但又不屬于“城郊融合類”或“特色保護類”；又如，一些“特色保護類”的村莊也可能因其基礎良好成為“集聚提升類”的對象；有一些地處城郊的傳統村落本質上作為“特色保護類”，但也可能具有“城郊融合類”的對象。因此，關于村莊類型的劃分，也許需要做兩級劃分或兩元劃分，第一級或主要特征屬于某一類，但是第二級或次要特征又屬于另一類。這樣村莊規劃建設的目標和重點將更為精準。
4、“人口流失特別嚴重的村莊”是否就應該確定為“搬遷撤并類村莊”？
“意見”把“人口流失特別嚴重的村莊，確定為搬遷撤并類村莊”看待。這一提法需要加以更為細致的注釋，否則將會引起誤導。這是因為我國經濟欠發達地區的鄉鎮、或經濟發達地區的落后鄉鎮，尤其是交通十分不便的山地環境下的鄉鎮，有不少歷史久遠的優秀傳統村落，但是由于各種原因人口流失特別嚴重，有一些基本上常年很少人居住，房屋破損十分嚴重。如果按照“意見”的這一原則，那么這些村莊也將被列入“搬遷撤并類”考慮。這種提法在現實操作中很有可能不僅把原住民予以搬遷、把村莊建制予以撤并，而且把村莊房屋也一并拆除。這樣做的后果十分嚴重，將會導致不少傳統村落（歷史文化村落）遭人為破壞。
5、“規劃村內道路”“硬化”的具體要求是什么？
這是關于規劃村內道路方面的思考。“意見”指出“按照硬化、綠化、亮化、美化要求，規劃村內道路”。這一提法中的“硬化”尚需進一步細致說明。因為在不少地方，村莊的“硬化”被認為就是要鋪水泥道路。認為只要把村內道路都鋪上水泥路面，就現代化了。甚至存在把村內很有地方傳統特色的石板路、石條路、石子路等路面也澆上水泥，這是對鄉土風貌極大的破壞。村內道路規劃應區別機動車道和步行道，區別傳統特色街巷道路和新辟機動車通行道，因地制宜，保護和傳承傳統街巷肌理格局，創造性地解決現有機動性道路通行、消防通道和消防設施覆蓋的需求。
6、“合理布局村莊綠化”的具體內涵是什么？
這是關于規劃村內綠化方面的。“意見”指出“合理布局村莊綠化、照明等設施”。其中“布局村莊綠化”尚需補充細致說明。因為在一些地方，照搬照抄城市綠化樹種花卉和種植方式，甚至為了“布局村莊綠化”而不顧既有村莊內部原有樹木，造成幾何圖案等規則排列的景觀效果，破壞了鄉村的自容易生長，而一些被稱之為“野樹”的地方樹木，造型十分美觀，呈現了地方特色，十分珍貴。此外，村莊綠化盡可能與地方特色的果樹種植相結合，既可以起到綠化效果，也可以采摘果實，吸引城市游客，增添鄉土氣氛。
7、如何看待“應組織村民充分發表意見、參與集體決策”？
“意見”指出“規劃文本形成后，應組織村民充分發表意見，參與集體決策”。這是體現“公眾參與”村莊規劃的文明進步，是規劃社會屬性的重要反映。然而，我國各地村民參與規劃的基礎條件各地有所不同，一些地方村民積極踴躍參與，當家作主意識強烈，稍加組織引導，可以產生較好的社會效益；而在一些經濟條件落后地區，村民參與村莊規劃的意識和相關知識都十分薄弱。再加上村莊年輕人常年在外打工，難以返鄉參與集體決策。一些少數民族地區也許還存在宗教信仰、風俗習慣方面的差異或禁忌，要做到“村民充分發表意見”確實還比較困難。因此，各地區需根據實際情況，分階段、有步驟地加以組織引導村民參與，把“自上而下”與“自下而上”相結合，把“由內而外”與“由表及里”相結合，逐步達到更好效果的村民參與。
8、“引導投資鄉村建設的企業積極參與村莊規劃工作”如何協調并保證公平性？
“意見”指出對投資鄉村建設的企業要做好引導，參與到村莊規劃工作中來，從而達到“規劃、建設、運營一體化”的目的。這是吸納社會資本參與村莊發展和鄉村振興的重要渠道。特別是對于在外成功創業并立志返鄉投資的鄉賢，以及熱衷于鄉村創業的各界人士，這些力量成為城鄉要素流動的積極推動者，是鄉村振興的重要力量，需要積極引導參與村莊規劃工作。不過，也會由此產生各方利益訴求相左的問題，甚至產生局部利益與整體利益、近期利益與長遠利益相矛盾的地方。因此，需要“村莊規劃編制工作組”和“鄉村規劃編制委員會”協調統籌，平衡經濟效益、生態環境和社會公平的矛盾沖突。
9、“黨委農村工作部門、農業農村部門，切實做到鄉村振興規劃先行”，此處的“規劃先行”是什么含義？
這是牽頭組織村莊規劃編制方面的思考。究竟由哪個部門來組織村莊規劃編制？“意見”中指出黨委農村工作部門、農業農村部門“要加大統籌協調推動力度，切實做到鄉村振興規劃先行”。此處的“規劃先行”是否意味著由農業農村部門來推動并組織編制村莊規劃工作？目前黨委農村工作部門“農村工作辦公室”（簡稱“農辦”）已經劃入政府系列的農村農業部門，在具體操作上可能產生黨委和政府兩條線共管但又難以發力的問題，需要進一步細化明確工作的職責分工。而自然資源主管部門作為規劃職能的管理歸口，全面負責規劃編制和實施規劃管理，針對農業農村部門推進“規劃先行”，又應如何反映？關于這一點，“意見”還需要予以明確。
結語
總體來看，“意見”提出了當下我國實施鄉村振興戰略過程中村莊規劃工作這一重要命題，把在技術層面的村莊規劃工作融入到國家戰略的總體框架中，全面把握了當前村莊規劃工作的重要性和特殊性。其重要性是通過鄉村現代化進程，努力把我國城鄉二元對立結構轉化為城鄉二元融合，迎接城鄉共享時代的到來。其特殊性是基于現階段實施鄉村振興戰略的背景，把“產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興”等目標融合到村莊規劃工作中。因此，這使得我國現階段村莊規劃編制和實施具有重要的時代特征和歷史使命，承載了新時代的重托。希望上述針對“意見”的9點思考，有助于推進這一項偉大事業。
作者簡介：楊貴慶，同濟大學建筑與城市規劃學院城市規劃系主任，教授，博士生導師；中國城市規劃學會山地城鄉規劃學術委員會副主任委員；同濟—黃巖鄉村振興學院執行院長。
基金項目：國家自然科學基金面上項目（編號：51878459），中國工程院課題“新型鄉村建設戰略與推進策略研究”階段成果。
中國鄉村發現網轉自：《小城鎮建設》雜志2019年4月刊 微信公眾號（原創）
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