當前，我國經濟發展進入新常態，面臨如何加快美麗鄉村建設步伐、實現城鄉共同繁榮的重大課題。在城鄉一體化背景下，統籌考慮土地、勞力、資本、技術等生產要素在城鄉間的流動和城鄉產業的關聯性，以新型城鎮化為主導，完善村莊規劃體系，促進資源節約集約利用，促進村莊布局優化、土地利用集約、產業發展，將使城鎮與鄉村建設相得益彰。
村莊規劃體系主要內容
2007年，《中華人民共和國城鄉規劃法》正式頒布，標志著我國進入城鄉一體規劃時代，正逐步打破建立在城鄉二元結構上的規劃管理制度。村莊規劃體系包括村莊布局規劃和村莊規劃，村莊規劃又分為總體規劃和建設規劃兩個階段。
（一）村莊布局規劃
1、以行政區劃調整和土地規劃、城鎮規劃等上位規劃為依據，提出村莊撤并、遷移標準，明確遷移和保留的村莊的名稱、地點、人口及用地規模；落實并調整近遠期中心村聚居點、基層村聚居點、新型社區的空間布局。
2、重點解決各鄉駐地、中心村聚居點、基層村聚居點和新型社區的布點和發展規模；分區擬定村莊的各項建設標準。
3、按照《村鎮規劃標準》配置村委會、支部活動室、科技服務點、全民健身設施等社會公共服務設施，以及滿足生產生活需要的市政公用設施。協調安排區域道路、水、電、管線、供暖、通訊電信等基礎設施的配套建設等。
（二）村莊規劃
國務院發布的《村莊和集鎮規劃建設管理條例》規定：編制村莊規劃，一般分為村莊總體規劃和村莊建設規劃兩個階段進行。村莊總體規劃的主要內容包括：鄉級行政區域的村莊布點，村莊的位置、性質、規模和發展方向，村莊的交通、供水、供電、郵電、商業、綠化等生產和生活服務設施的配置。村莊建設規劃的主要內容包括：對住宅和供水、供電、道路、綠化、環境衛生以及生產配套設施作出具體安排。
城鄉一體化背景下村莊規劃存在的突出問題
（一）村莊布局規劃不適應新型城鄉體系變化趨勢
長期的城鄉二元結構造成城鄉統籌規劃缺乏，對村莊建設中的區域影響與城鄉互動缺乏研究，導致城鄉各自發展、布局分散。面臨的突出問題是，村莊規劃的上位規劃依據不足，使得在實際的操作中村莊分類發展（保留、拆遷或集并）等問題缺少指導，與區域整體發展態勢也缺乏協調。
（二）用地規劃缺乏集約利用的機制
當前，我國農村“一戶多宅”的情況較為普遍，隨著農村人口大量轉移，“空心村”現象日益嚴重，農村建設用地浪費現象較為嚴重。另一方面，我國工業化、城鎮化進程加快，建設用地指標極為稀缺。在城鄉發展一體化背景下，需要以確保農民利益為底線，建立有效的村莊用地退出和盤活機制，促進土地資源的高效集約利用。
（三）產業規劃缺乏城鄉聯動的動力
傳統村莊規劃標準、技術規范并未充分考慮農村產業發展問題，在強調物質空間規劃的同時忽視了對生產發展、特色產業培育、農民增收的充分考慮。長期以來以城市為中心的觀念固化，規劃對農村的規定較粗略，對與農村發展密切相關的現代農業建設和發展等問題嚴重忽略，規劃實施缺乏后勁和支撐，致使農村建設不能健康持續發展。
從規劃的實用性和可操作性角度看，村莊規劃需要在村莊布局、土地利用和產業發展三個層面，將城鄉二元結構下的離散、割據，轉變為城鄉一體化條件下的聚合、協同。
政策建議
（一）“自上而下”和“自下而上”相結合
從村莊規劃編制程序看，應做到銜接上位規劃與加強村民參與相結合，完善規劃編制體系，提升規劃的科學性，保障規劃的可操作性。一方面，村莊內許多建設項目如供水、道路、能源、垃圾收集轉運處理等的決策權不在村里，而在縣級。宏觀層面，需要注重村莊總體布局，樹立“空間全覆蓋”的規劃思想，重視村莊與城鎮之間的聯系，統籌優化城鄉空間和結構，構建起“城鎮-中心村-基層村”新型的城鄉體系。綜合村莊所處區位、空間布局型態、人口規模、土地節約集約利用潛力以及未來城鄉發展趨勢等因素，確定城鎮轉化型、遷建型、保留提升型和集中聯建型等村莊優化調整模式。通過劃分村莊類型，明確村莊等級，以指導單個村莊的規劃建設。另一方面，需要充分發揮村民在村莊規劃建設中的能動性，加強對規劃的事前調查，綜合考慮到歷史、人文、自然、生態等多方面的因素，對村莊用地空間和服務設施布設等方面進行安排，防止村莊規劃的城市化傾向。
（二）城鎮帶動和以農為本相結合
在村莊布局規劃方面，在城鄉一體化背景下，村莊布局規劃需要堅持有利于農業生產、農民生活和農民就業的原則，也要統籌考慮城鎮對村莊巨大的幅射力，推進城鄉基礎設施、公共服務、社會管理等一體化建設。按照“試點先行、群眾自愿、以點帶面、有序推進”的原則要求，規劃建設新型農村住宅社區，促進人口集聚、資源共享，解決農村無序建房造成的耕地濫占、投資浪費、環境臟亂差等問題，既滿足農民改善居住環境和建房的強烈需求，又有效節約土地資源，改變長期以來農村“有新房無新村”的狀況。
（三）村莊建設和產業發展相結合
在村莊規劃內容方面，應以促進農村經濟發展為目的，因地制宜地將市場經濟手段靈活運用到村莊規劃中，促進農村產業發展，提高農村“造血功能”，使村莊規劃真正成為將村民利益落實到空間上的表達。村莊規劃既要滿足農民生活需求，又要解決生產問題，使村莊規劃能夠滿足村民的工作、居住、出行、休閑等綜合需求。村莊規劃要重視村莊產業發展，提出產業發展方向，落實產業空間布局，提供產業發展的措施，為村莊長遠的經濟發展搭建平臺，編制相應的專項規劃。將產業發展策略、生產功能區和用地規模確定、農田及農村居民點整理、生產基礎設施配置內容納入到村莊規劃中，以強化村莊發展的產業支撐。
（四）融合發展和特色發展相結合
一方面，將村莊產業發展與城鎮化、工業化以及城市反哺等多方面內容結合進行思考，銜接區域發展、挖掘核心優勢，為村莊尋找合適的發展定位。另一方面，受到規模的限制，村鎮的發展不可能像城市一樣實現功能的“大而全”，最重要的是形成自身的產業特色，構建核心競爭力。規劃需要從區域綜合分析入手，結合自身村莊的核心優勢，明確其最為合適的發展定位，指導村莊建設合理、有序推進。
（五）控制總量和盤活存量相結合
在村莊土地利用規劃方面，應按照嚴控總量、盤活存量、優化結構、提高效率的總體要求，以提高資源節約集約利用水平和改善農民生活環境為目標，統籌規劃村莊生活用地、生產用地和生態用地，建設宜居宜業美麗鄉村。一方面，妥善處理好村莊規劃布局集中與分散的關系，體現以人為本的原則，結合村民生產生活方式，功能布局要以有利農業生產、方便村民生活為前提。加強村莊各類用地建設規模控制，避免無序擴張。推動產業向優勢區域集中、人口向社區集中、土地向規模經營集中，形成資源節約、可持續利用、經濟社會環境和諧發展的土地利用模式，保證社會、經濟、生態三者效益的最大化。另一方面，與土地整理規劃相銜接，促進耕地集約利用；以節約集約利用土地為核心，合理安排土地整治的規模、布局和時序；與增減掛鉤政策相銜接，促進建設用地集約利用；引導村莊適度集中建設，促進集約利用土地，提高農村建設用地的利用率。（承擔單位:農業部規劃設計研究院）
中國鄉村發現網轉自：農民日報 2017-03-18
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