原題：內(nèi)容形式化與形式內(nèi)容化：精準扶貧工作形式主義的生成機制與深層根源
近兩年，國務院扶貧開發(fā)辦公室多次專門發(fā)文要求各省克服扶貧工作中頻繁填表報數(shù)、迎評迎檢、陪會參會等形式主義問題，杜絕走讀式、掛名式幫扶，嚴禁層層加碼、搞數(shù)字脫貧。
筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，盡管各級扶貧部門都在積極整改治理，但形式主義問題在一些地區(qū)表現(xiàn)得還比較突出。
一個奇怪的現(xiàn)象是：一些基層干部為形式主義所累，卻又成為形式主義生產(chǎn)鏈條中的積極參與者。
形式主義工作消耗著基層干部的時間和精力，侵蝕著他們的能動性、獲得感，甚至引發(fā)職業(yè)倦怠（王亞華、舒全峰，2018）。
為何基層扶貧工作形式主義問題屢糾不改？
為何免除農(nóng)業(yè)稅費之前村級治理形式主義不明顯？
本文嘗試分析基層貧困治理中形式主義問題的表現(xiàn)形式、基本特征、生成機制和深層根源。
一、形式主義的集中表現(xiàn)與基本特征
（一）集中表現(xiàn)
總的來看，精準扶貧工作中形式主義問題主要沿著兩套邏輯展開，分別是內(nèi)容形式化和形式內(nèi)容化。
1.內(nèi)容形式化。所謂內(nèi)容形式化，是指實質(zhì)工作內(nèi)容愈發(fā)通過形式去表現(xiàn)，從而導致內(nèi)容虛化并淪為形式。精準扶貧戰(zhàn)略實施以來，隨著幫扶資源增多、幫扶力度加大和幫扶工作規(guī)范化程度逐步提高，幫扶工作成效總體明顯。然而，幫扶工作形式化問題也不容忽視。
一方面，既往扶貧工作中存在的“慰問式幫扶”現(xiàn)象還不同程度存在；
另一方面，在嚴格的扶貧工作管理背景下，“填表式幫扶”和“拍照式幫扶”等新形式主義現(xiàn)象凸顯。基層工作者在繁瑣工作要求下愈發(fā)用形式去表現(xiàn)內(nèi)容甚至去填充內(nèi)容，扶貧工作變得空洞。
2.形式內(nèi)容化。所謂形式內(nèi)容化，是指原本用來說明和表現(xiàn)工作內(nèi)容的輔助形式取代了內(nèi)容的中心地位，導致工作重點偏移。例如，在扶貧檔案管理方面，干部們耗費較多時間整理材料。
通過精雕細琢，檔案變得系統(tǒng)、整齊、漂亮，但已經(jīng)很大程度上脫離實踐，較少發(fā)揮推動扶貧工作的作用。即便形式完善了，但問題依然存在?；蛘哒f，形式掩蓋了真實內(nèi)容，甚至是形式替代了內(nèi)容，不再反映實質(zhì)。
（二）基本特征
內(nèi)容形式化和形式內(nèi)容化是基層貧困治理中形式主義問題的正反兩面，共同表現(xiàn)著實際工作中內(nèi)容與形式的混淆和錯位。
針對形式主義問題，M縣N村干部的觀點是：“有時候，實的搞虛了，虛的搞實了，實的比虛的還虛，虛的比實的還實?！?/p>
概括地說，當前精準扶貧工作中的形式主義具有四大特征：精致性、系統(tǒng)性、持續(xù)性和參與廣泛性。
第一，精致性。以前村干部對一些形式性工作可以簡單應付，現(xiàn)在這種空間越來越小，只能認真對待。這種工作模式很容易形成扶貧工作中“精致的形式主義”。
第二，系統(tǒng)性。形式主義問題在扶貧工作諸多環(huán)節(jié)都有體現(xiàn)。系統(tǒng)性形式主義一旦全面侵入扶貧工作，就會嚴重抑制扶貧干部的工作能動性。
第三，持續(xù)性。既往基層治理中存在形式主義問題，但通常具有階段性。迎檢、迎評都只是一段時間，很少持續(xù)幾年。持續(xù)性形式主義導致基層干部長期處于高壓狀態(tài)，工作疲憊，獲得感減弱。
此外，扶貧領(lǐng)域形式主義工作的參與主體十分廣泛。橫向到邊、縱向到底，市縣各單位部門都有幫扶責任。雖然多元主體參與可以擴充扶貧工作隊伍，但也為形式主義工作提供了現(xiàn)實可能性。第一書記、駐村工作隊不同程度陷入形式主義工作，影響自身崗位職責的履行。
二、形式主義的生成機制
基層干部為形式主義所累，卻又深度卷入其中。理解精準扶貧工作中的形式主義問題，除了要分析其表現(xiàn)和特征外，還要關(guān)注形式主義的生成機制，即考察哪些因素促使形式主義被不斷地生產(chǎn)和再生產(chǎn)。
（一）以過程管理為核心的工作推進機制
從理論層面來看，過程管理通過細化工作要求和準則來規(guī)范工作過程，有利于促進工作扎實開展。
然而，實踐中一些地區(qū)過于強調(diào)過程，導致工作陷入繁文縟節(jié)，在一定程度上制約精準扶貧目標實現(xiàn)。
不可否認，過程控制有利于規(guī)范工作，但如果要求過細，一線工作者的時間和精力就會主要耗費在過程達標中。在識別、幫扶、管理和考核過程中，工作要求越細致，需要落實的工作內(nèi)容越多，需要表現(xiàn)的形式也就越多。這些形式過多地耗費了扶貧干部的工作時間，于是，他們能夠投入到關(guān)鍵工作中的精力就會減少，甚至只能下表面功夫，進一步加重形式主義問題。
（二）縱向施壓與橫向競優(yōu)機制
一些基層干部之所以為形式主義所累卻又成為形式主義的推動者和參與者，主要跟基層治理中的縱向施壓與橫向競優(yōu)機制有關(guān)。
所謂縱向施壓，即科層體制中上級給下級施加壓力，督促下級落實工作。脫貧攻堅期，這種壓力的最直接載體就是扶貧軍令狀。在自上而下的巨大工作壓力之下，扶貧軍令狀往往會導致地方政府扶貧工作中的一系列應對策略，甚至扭曲扶貧工作的初衷和本質(zhì)，進而造成政府貧困治理失靈（邢成舉，2016）。
Y縣G鎮(zhèn)扶貧干部表示：“扶貧工作中政治壓力最大的時候，也是形式主義最為嚴重的時候。”
所謂橫向競優(yōu)，即同級部門之間圍繞某項工作開展的競爭?？己嗽u比均涉及排名，反映著各部門工作成績，影響著相關(guān)人員的晉升機會和待遇。正是在競優(yōu)機制作用下，各級部門對形式主義工作的免疫能力降低，出于政績考慮深度參與其中，并通過縱向施壓督促下級遵照要求開展具體工作。
（三）工作考核評估與整改機制
在扶貧工作中，考核評估逐漸常態(tài)化。督察考核——意見反饋——工作整改——整改報告，這四個步驟緊密相連，每一個環(huán)節(jié)都影響著基層扶貧工作中形式主義的生產(chǎn)和再生產(chǎn)。
首先，每一輪督察考核之后，上級都會對下級工作中存在的問題進行反饋，形成問題整改清單。下級圍繞問題整改清單進行自查，提出具體整改措施并提交整改報告。問題整改清單主要涉及兩類問題。一類十分明確，屬于具體村莊、具體農(nóng)戶存在的問題。這類問題容易在整改過程中得到重視。另一類是一般性、普遍性問題，沒有具體到村莊和農(nóng)戶，需要村干部自行認領(lǐng)。模糊性整改要求，通常會帶來形式主義的整改應對。
其次，考核評估力量多元，評價標準不一，側(cè)重點不同，容易形成多頭指導格局。評估整改工作不系統(tǒng)，甚至相互沖突。多頭考核評估引發(fā)整改意見不一致，給基層扶貧工作帶來極大困難。特別是鎮(zhèn)村兩級無所適從，為了避免被問責，都盡可能認領(lǐng)問題，執(zhí)行最新整改意見。有時甚至出現(xiàn)同一個問題改過來、改回去再改過來的現(xiàn)象。
最后，提前自查整改往往成為扶貧工作形式主義的一部分，大大加重基層干部負擔。為了應對上級部門開展的各類考核評估，下級會提前開展自查整改。任務一級級落實下來，到了鎮(zhèn)村兩級，整改工作就應接不暇。更嚴重的問題是，在不斷整改中，基層干部逐漸適應了整改式工作內(nèi)容及其節(jié)奏，對整改工作重視程度不斷降低，執(zhí)行力度越來越弱。在整改常態(tài)化同時，整改本身也被形式化。
（四）督察問責與規(guī)避風險機制
脫貧攻堅期間，各地區(qū)督察問責力度不斷加強?；鶎痈刹繉Χ讲靻栘煾叨戎匾暎?guī)避問責風險的基本策略是無條件執(zhí)行上級政策和工作要求，并通過向下轉(zhuǎn)移責任的方式來規(guī)避本級被問責風險（雷望紅，2017）。當責任和風險轉(zhuǎn)移到村鎮(zhèn)兩級特別是村一級時，已沒有向下轉(zhuǎn)移責任的空間，而工作內(nèi)容和要求倍增。問責并不能從根本上避免形式主義，反而可能增加形式主義。特別是當前扶貧工作要求不斷細化背景下，把形式工作做好做細，做足繡花功夫，就成為基層干部規(guī)避問責風險的策略性選擇。
三、形式主義的深層根源
國家相關(guān)部門多次強調(diào)減少扶貧領(lǐng)域的形式主義工作，給基層減負。之所以這些號召的效果并不理想，是因為扶貧工作形式主義問題具有更為深層的根源。
（一）鄉(xiāng)土社會中的精準難題
精準扶貧是精細化治理理念在脫貧攻堅中的具體應用。技術(shù)是精細治理的關(guān)鍵。扶貧工作中，精細治理技術(shù)主要表現(xiàn)在數(shù)目字管理和痕跡管理兩個方面。筆者認為，在農(nóng)村貧困治理中，二者都沒有達到應有的精準效果，反而不同程度誘發(fā)形式主義問題。
數(shù)目字管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是獲得精準數(shù)據(jù)。痕跡管理的目標是通過工作留痕來提升過程控制水平，改變只問結(jié)果、不問過程的傳統(tǒng)管理模式。從根本上看，數(shù)目字管理和痕跡管理之所以難以達到預期目標，是因為這兩種現(xiàn)代科層管理手段并不完全適用于規(guī)范化程度較低的中國農(nóng)村社會。
一方面，農(nóng)民家庭生活并非遵循現(xiàn)代企業(yè)會計模式。農(nóng)民經(jīng)濟活動的核算方式具有相對模糊性，針對農(nóng)民收入的數(shù)目字管理難以實現(xiàn)精準化，反而可能出現(xiàn)數(shù)字失準和技術(shù)治理失靈（王雨磊，2017）。
另一方面，基層干部實際工作過程與科層制運作也有較大區(qū)別，在工作環(huán)境、規(guī)范化程度、人力資源等方面很難貫徹科層制的痕跡管理模式。一旦基層貧困治理過度強調(diào)精細要求和痕跡管理，就容易發(fā)生“國家制定的標準與基層采用的標準脫節(jié)現(xiàn)象”（汪三貴、郭子豪，2015）。
在工作手段與實際工作要求不匹配的情況下，以數(shù)目字管理和痕跡管理為代表的精細治理模式就可能異化為形式主義的助推器。
（二）村干部專職化的意外后果
村干部專職化對基層治理產(chǎn)生多重影響。第一，干部角色從兼職向?qū)Ｂ氜D(zhuǎn)變。因為工資由上級發(fā)放，所以專職干部更加重視上級考核評估。第二，干部坐班制度越來越規(guī)范。干部在崗時間增多，有更多精力投入村級治理，這為形式主義工作提供了條件（袁明寶，2018）。第三，村干部工作自主性降低，主要圍繞上級要求開展工作，在工作內(nèi)容、工作要求方面的選擇和談判空間變小。不可否認，這些影響間接弱化了村級組織對自上而下形式主義問題的免疫力。
在村干部專職化背景下，村級治理自主性程度降低。不同于免除農(nóng)業(yè)稅初期的基層治理懸浮，村干部專職化導致基層治理重心下沉，村級治理科層化趨勢明顯?？茖訖C制與治理機制間的內(nèi)在緊張關(guān)系在鄉(xiāng)村治理場域更多呈現(xiàn)出來（趙曉峰，2018）。
原有村級層面的非正式治理邏輯、簡約治理邏輯被打破，行政村對自上而下形式主義工作的防御力降低。這正是當前村莊場域扶貧工作形式主義不斷加強的關(guān)鍵原因。
四、結(jié)論與討論
當前一些地區(qū)精準扶貧工作中的形式主義具有精致性、系統(tǒng)性、持續(xù)性等特征。
形式主義集中表現(xiàn)在兩個方面：一是內(nèi)容形式化，即實質(zhì)性扶貧工作內(nèi)容愈發(fā)通過形式去表現(xiàn)，導致內(nèi)容虛化并淪為形式；二是形式內(nèi)容化，即原本用來說明和表現(xiàn)扶貧工作內(nèi)容的一些輔助形式取代了內(nèi)容的中心地位，導致工作重點偏移。
綜合來看，形式主義問題主要受四重機制影響，分別是以過程管理為核心的工作推進機制、縱向施壓與橫向競優(yōu)機制、工作考核評估與整改機制、督察問責與規(guī)避風險機制。這四套機制共同作用于精準扶貧工作實踐，在橫向塊塊和縱向條條之間組織動員多主體參與。
形式主義問題與基層治理邏輯有較大關(guān)聯(lián)：一方面，以數(shù)目字管理和痕跡管理為代表的精細治理目標與農(nóng)民生活邏輯和鄉(xiāng)村社會半正式治理、簡約治理機制的契合度不夠；另一方面，村干部專職化促使基層治理重心下沉，村級治理科層化趨勢明顯，形式主義工作負擔加重。
本文研究的理論價值有兩點。第一，文章針對精準扶貧工作形式主義問題的表現(xiàn)形式進行區(qū)分和提煉，將其概括為內(nèi)容形式化和形式內(nèi)容化兩方面，這有利于避免籠統(tǒng)討論形式主義問題，為形式主義研究提供了新的視角。第二，文章結(jié)合基層貧困治理實踐，考察了形式主義問題的生成機制和深層根源。這既不同于一些研究將形式主義簡單歸因于基層干部工作態(tài)度、工作作風問題，亦有別于相關(guān)研究單純從科層制視角論證形式主義產(chǎn)生之必然性。
只有結(jié)合農(nóng)村貧困治理實踐過程，才能解析扶貧工作中形式主義問題的時空特征。
從空間角度看，形式主義問題發(fā)生在鄉(xiāng)村場域，科層邏輯、技術(shù)邏輯與鄉(xiāng)土邏輯復合，傳統(tǒng)主義的簡約治理和現(xiàn)代主義的規(guī)范治理雜糅。
從時間角度看，形式主義問題在脫貧攻堅期基層治理壓力增加、鄉(xiāng)村治理科層化步伐加快、規(guī)范化要求不斷增多的背景下日益凸顯。這是多種因素共同作用的結(jié)果。
治理扶貧工作形式主義問題，不能僅僅強調(diào)工作作風轉(zhuǎn)變和督察考核，還需要針對以下兩個問題進一步反思和探索。
第一，基層貧困治理如何尋求技術(shù)邏輯與政治邏輯的平衡。單純規(guī)范程序卻不重視基層民主政治建設，只能形成技術(shù)邏輯對政治邏輯的簡單替代，極大增加扶貧工作的行政成本，陷入一個為精準而精準但無法達成實質(zhì)精準的邏輯困境。
第二，基層貧困治理如何實現(xiàn)從運動式治理向常規(guī)治理的轉(zhuǎn)化。精準扶貧戰(zhàn)略實施過程中，基層扶貧工作具有較強的運動式治理特征（魏程琳、趙曉峰，2018）。運動式治理雖然有利于集中力量辦大事，解決常規(guī)治理中科層體制按部就班、低效運轉(zhuǎn)問題，但是在實踐中容易出現(xiàn)權(quán)力運作不規(guī)范、治理成本增高等問題。從長遠看，扶貧工作迫切需要實現(xiàn)從運動式治理向常規(guī)治理轉(zhuǎn)化。基層政府應該總結(jié)精準扶貧工作基本經(jīng)驗，吸取教訓，提升貧困治理能力，促使扶貧工作進入制度化、常規(guī)化的新階段。
作者單位：西北農(nóng)林科技大學
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)村觀察》2019年第3期
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