當最了解實踐的基層干部的主要時間和精力都用來辦事留痕，應付檢查，搞形式主義，根本沒有權力、時間和興趣去做因地制宜的基層治理工作時，這樣的基層治理就很難搞得好。
取消農業(yè)稅前，基層干部最重要的一項工作是從農民那里按時足額收取稅費。因為農戶分散且收入有限，稅費收取并非易事，經常會出現釘子戶拖欠稅費，國家很難甄別拖欠稅費農戶到底是繳不起稅費的貧困戶還是不愿繳稅費的釘子戶。向農戶收取稅費難度很大，成本很高。為了降低收取稅費成本，地方政府傾向將稅費任務包給村干部。只要沒有明顯違法亂紀，能及時足額完成稅費收取任務的村干部就是好干部。上級對村干部的考評很簡單，就是按時完成上級交辦任務，不違法亂紀。至于如何完成任務，如何開展工作，如何回應村民訴求，具體過程并不重要，上級也不關心。這個時期的基層治理具有很強結果導向的特點。
取消農業(yè)稅后，國家不再向農村提取資源，反過來開始大規(guī)模向農村輸入資源。因為不再要求村干部協(xié)稅，就不存在以是否完成協(xié)稅任務來考評村干部。考評村干部的關鍵就變成了國家輸入村莊資源的安全性和有效性。一方面，國家向農村輸入資源，盡可能不經過村干部而直接通過“一卡通”到戶或由條條立項通過項目制輸入資源進行建設，另一方面總有一些國家資源輸入農村必須經過村干部之手，其中最有代表性的就是農村低保。剛推行農村最低生活保障制度時，低保制度十分混亂，出現了各種關系保、人情保、維穩(wěn)保，甚至低保指標被變成了村干部的補貼，也出現了“開豪車吃低保”等引發(fā)輿情的亂象。
為了保證國家輸入農村資源的安全有效，國家很快就對如何分配資源進行了規(guī)范，其中典型是河南鄧州在2008年發(fā)明的“四議兩公開”制度。“四議兩公開”的核心是，涉及到公共資源的分配，必須要按照規(guī)范和程序，程序不正義，決策和分配就無效。此后，全國各地學習鄧州“四議兩公開”的經驗，大多進行了簡化。按程序決策成為共識。也就是說，隨著國家資源下鄉(xiāng)，國家對基層如何分配資源的程序進行了規(guī)范，也就是程序下鄉(xiāng)和規(guī)范下鄉(xiāng)了。一件事情做得無論好壞，必須先要程序到位，要符合規(guī)定程序，要有程序正義。
與程序下鄉(xiāng)和規(guī)范下鄉(xiāng)同時的是監(jiān)督下鄉(xiāng)，是督查下鄉(xiāng)。基層工作做的好不好，國家資源使用是否合程序，是否精準，要由上級監(jiān)督，考察評估。隨著越來越多國家資源下鄉(xiāng)，就有越來越頻繁的上級督查下鄉(xiāng)。國家進一步決定建設服務型基層組織，在村居一級建設黨群服務中心（辦事大廳），要求村居干部坐堂為基層群眾服務，之前不脫產的村干部不得不開始坐班。
國家資源下鄉(xiāng)越多，下鄉(xiāng)的規(guī)范與程序就越多，下鄉(xiāng)的督查也就越多。為了防止基層干部挪用貪占國家資源，利用權力謀利，所有下鄉(xiāng)資源都有規(guī)范和督查，這些規(guī)范和督查都是一票否決的，試想國家資源被貪占會有多大民憤。很多時候，自上而下的規(guī)范與督查在全國某個地方遇到漏洞或缺口，全國就會來一輪緊急布署全面檢查嚴格防范，全國每一個基層都查漏補缺，因此就有更加復雜的規(guī)范和更加嚴厲的督查。一個地方生病了，全國基層吃藥。結果就是規(guī)范越來越多，督查越來越嚴。基層干部不得不花費更多時間來嚴格規(guī)范和應付督查。且基層干部為了自保，他們不得不辦事留痕，事事按規(guī)范、程序來，雖然這些規(guī)范、程序可能不適合當地基層實際。他們辦事留痕以防萬一上級追究時自證清白。
中國農村地域廣大，不同地區(qū)情況復雜，基層情況就更是千差萬別了。不過，自上而下轉移進入農村的資源必須要有全國共同的程序、規(guī)范和督查要求。每一個基層在實踐中出現問題，就會讓全國所有基層都打規(guī)范與督查的補丁，累計下來基層治理中就有了無限的填表、整改、迎檢，就有了無窮的辦事留痕和形式主義。上級每一個部門都可以向基層下達規(guī)范進行督查，連本來最沒有存在感的國務院扶貧辦也可以一票否決，更何況組織部門、紀檢部門的督查呢！
在越來越多且越來越嚴厲的防萬一的上級督查下面，基層干部主要精力用于辦事留痕，填表迎檢，搞形式主義，基層干部當然就很難因地制宜地開展創(chuàng)造性的工作。基層治理的邏輯是，無論是否符合基層實際都千萬不能違反程序，結果就是大量資源下鄉(xiāng)后不適合基層實際，造成嚴重浪費。上級決策失誤到了基層不僅沒有被糾正反而被放大。基層治理中的不合理現象變得習以為常，比如精準扶貧中的諸多亂象。
基層治理出現亂象當然是讓人著急的事情。怎么辦呢？按當前體制性的做法，就是對基層干部進行查處。即使基層干部嚴格按程序開展工作，也可以以不作為或亂作為來查處。國家資源下鄉(xiāng)造成了浪費，這件事情的性質很嚴重，所以必須要查處。有很多資源浪費恰恰是因為上級規(guī)范不符合基層實際造成的，上級卻不會承擔責任，而是通過查處下級來推卸責任。上級來督查，總可以找到基層工作中的不足，也就是可以對基層進行處分。基層干部很清楚，上級處分基層干部很多時候是自己要甩鍋，基層干部因此就很難再有干事創(chuàng)業(yè)的積極性。
當最了解實踐的基層干部的主要時間和精力都用來辦事留痕，應付檢查，搞形式主義，根本沒有權力、時間和興趣去做因地制宜的基層治理工作時，這樣的基層治理就很難搞得好。
當前全國基層干部士氣低落，很大一個原因就是督查下鄉(xiāng)造成的。動輒追究責任，對基層干部求全責備，甚至通過查處基層干部來為上級卸責，以及將不可控風險的責任不加區(qū)分地歸結到基層干部個人身上，這樣查處一個基層干部就寒了所有基層干部的心。天天如此查處基層干部，基層干部就必然心灰意冷。指望靠心灰意冷的基層干部搞好基層治理，顯然不可能。
2020年3月16日下午
中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：新鄉(xiāng)土
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