我國基層治理雖然一直是歷史學(xué)、政治學(xué)和社會(huì)學(xué)等學(xué)科經(jīng)久不衰的話題，但是關(guān)于當(dāng)下基層治理尤其是以縣域?yàn)閱挝坏闹卫頇C(jī)制的研究仍然缺乏。圍繞以縣域?yàn)閱挝坏南嚓P(guān)治理問題，記者采訪了《強(qiáng)治理與弱治理》的作者、江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院副教授歐陽靜。
中國社會(huì)科學(xué)網(wǎng)：基于實(shí)地調(diào)研，您發(fā)現(xiàn)基層治理中存在“弱治理與強(qiáng)治理”。請簡要介紹下這種現(xiàn)象。
歐陽靜：在縣域治理實(shí)踐中，縣級黨委根據(jù)中央、省、市上級黨委對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的整體思路和本縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的具體情況，通過黨委會(huì)議的形式，依據(jù)治理事務(wù)的輕重緩急，將重要的、緊迫的治理事務(wù)轉(zhuǎn)化為中心工作，然后運(yùn)用縣域治權(quán)去完成中心工作。
縣域治權(quán)及其相應(yīng)的中心工作機(jī)制能解釋縣域治理實(shí)踐中“強(qiáng)治理與弱治理”共存的現(xiàn)象。從縣域治理看，列為中心工作的治理事項(xiàng)，如招商、城鎮(zhèn)建設(shè)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)、計(jì)生、新農(nóng)村建設(shè)，以及諸如非典、地震等突發(fā)性災(zāi)害，主要是通過縣域治權(quán)來運(yùn)行，其治理因此表現(xiàn)出“強(qiáng)治理”特征。而鄉(xiāng)村公共文化、村民矛盾糾紛、鄉(xiāng)村教育、鄉(xiāng)村環(huán)境衛(wèi)生、醫(yī)療等公共事務(wù)屬非中心工作，則表現(xiàn)出“弱治理”特征。
但中心工作與非中心工作的界限并非固定不變，而是會(huì)相互轉(zhuǎn)換。一旦中心工作通過縣域治權(quán)達(dá)到了政策預(yù)期目標(biāo)就會(huì)轉(zhuǎn)為非中心工作，比如計(jì)劃生育。而一些非中心工作則會(huì)因國家政策目標(biāo)與社會(huì)治理需求轉(zhuǎn)為中心工作，比如近期的扶貧和環(huán)保被多地縣域政府納為中心工作，運(yùn)用縣域治權(quán)進(jìn)行治理。
中國社會(huì)科學(xué)網(wǎng)：為什么小事中的“弱治理”與大事中的“強(qiáng)治理”內(nèi)在統(tǒng)一于縣級政府的治理邏輯之中？
歐陽靜：從治理的過程來看，所謂的大事之所以能夠完成，在于圍繞大事縣級政府有一套行之有效的組織和動(dòng)員機(jī)制。由于自上而下的考核機(jī)制仍然是以GDP的總量和增長速度為主要指標(biāo)，縣級政府便將主要的資源配置到與之相關(guān)的領(lǐng)域，并發(fā)展出諸如運(yùn)動(dòng)式治理、行政發(fā)包制等一系列手段以做好此工作。
由于中心工作牽扯了大部分精力，負(fù)責(zé)日常治理的領(lǐng)導(dǎo)和職能部門較難以足夠的精力投身其中，只能疲于應(yīng)對。于是，在一定的階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度越快、任務(wù)越重，基層社會(huì)的公共秩序越是失序，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“強(qiáng)治理”與公共事務(wù)的“弱治理”便應(yīng)運(yùn)而生。
顯然，“弱治理”的產(chǎn)生并非源自縣鄉(xiāng)等地方政府自身能力的弱化，而是其有限的精力和資源配置不平衡的結(jié)果。集中精力辦大事是當(dāng)前地方政府權(quán)力運(yùn)作中的鮮明特征。
中國社會(huì)科學(xué)網(wǎng)：從現(xiàn)有研究看，相對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的研究，專門以縣級政府為對象的研究還比較單薄。請談?wù)勀鷮⒀芯恳曇巴断蚩h級政府的機(jī)緣以及您的主要分析框架。
歐陽靜：隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主性下降，基層社會(huì)的矛盾開始涌向縣級政府。因此，在對基層政府治理能力的考察中，我們自然將視野投向縣級政府這個(gè)層面。從邏輯上而言，相對于被弱化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，縣級政府是一級職權(quán)比較完備的政府，應(yīng)有相應(yīng)的能力回應(yīng)基層治理需求，也應(yīng)有能力應(yīng)對日益復(fù)雜的社會(huì)矛盾。但縣級政府在實(shí)際治理中是否具有實(shí)現(xiàn)各類治理目標(biāo)的治理能力，仍然是一個(gè)需要深入和細(xì)致考察的問題。從現(xiàn)有研究看，相對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的研究，專門以縣級政府為對象的研究無論是在政策研究部門還是在學(xué)界，都顯得較為單薄。也就是說，我們目前不僅對縣級政府的治理實(shí)踐缺乏全面而客觀的了解，而且對基層政府的治理能力也缺乏系統(tǒng)且深入的研究。
已有的基層政府研究主要關(guān)注于基層政府權(quán)力和相關(guān)制度的重構(gòu)，集中于討論基層政治體制與國家政治體制建設(shè)之間的關(guān)系，很少討論基層政府在實(shí)現(xiàn)國家政策目標(biāo)、維護(hù)鄉(xiāng)村秩序和滿足鄉(xiāng)村社會(huì)公共服務(wù)需求的治理能力問題。于是，我將縣級政府納入基層治理視野，從治理主體、治理機(jī)制、治理資源等方面呈現(xiàn)縣域政府的治理實(shí)踐及其治理能力，在此基礎(chǔ)上提出了分析基層治理能力的框架——“縣域治權(quán)”。
“縣域治權(quán)”深受米格代爾和邁克爾?曼的啟發(fā)，也是從治理能力的角度來探討基層治理權(quán)力的性質(zhì)問題。具體來說，縣域治權(quán)是指縣域政權(quán)組織凝聚、配置和統(tǒng)籌治理資源所運(yùn)用的“統(tǒng)合權(quán)”。在權(quán)力性質(zhì)上，縣域治權(quán)不同與科層制權(quán)力。科層制權(quán)力具有常規(guī)性、專業(yè)性、規(guī)范性和程序性特點(diǎn)，縣域治權(quán)則具有配置性、靈活性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性特點(diǎn)。縣域治權(quán)的運(yùn)行主體主要是縣域黨委組織，運(yùn)行機(jī)制主要是中心工作機(jī)制。換言之，縣域治權(quán)主要由縣域黨委組織與中心工作構(gòu)成。縣域治權(quán)通過縣域黨委組織圍繞中心工作進(jìn)行政治動(dòng)員、結(jié)構(gòu)整合、功能重組、資源聚集和思想領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)克服行政科層制的反功能，從而形成了一種獨(dú)特的統(tǒng)合運(yùn)行權(quán)力模式。（記者 明海英）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國社會(huì)科學(xué)網(wǎng)
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