摘要 ：農村基層治理現代化正在快速推進，最重要的表現是從簡約治理到科層治理的轉型，基層治理主要是完成自上而下的標準化的國家任務。中國農村地域廣大、情況復雜，不同地區、不同農村以及不同農民需求不同，自上而下的剛性要求與自下而上的特殊情況難以對接，基層治理中出現了普遍的形式主義和高治理成本，造成了一定程度的治理無效。這樣一種基層治理現代化可以稱為基層治理現代化的1.0版，其問題是基層治理體系正規完整卻缺少靈活性，村民的真實需求得不到有效表達，村民主體性喪失。基層治理現代化2.0版在保持基層治理體系正規完整的前提下，重點轉向動員村民參與村級治理事務，通過村民自身的努力來建設他們的美好生活。基層治理現代化2.0版的核心是應對非標準的只能靠村莊內部高度動員才能解決的復雜事務。
中央提出國家治理體系與治理能力現代化，極大地推進了農村基層治理建設。相對于傳統農村基層的簡約治理模式，目前農村基層治理普遍出現了正規化、規范化、科層化的傾向，董磊明將其概括為“從簡約治理走向科層治理”。從村一級來看，當前全國村級治理普遍出現了村級治理行政化，村干部脫產化、工資化，絕大多數行政村都建設了村部，設立了黨群服務中心，村干部開始坐班，村務正規化、文牘化，村級治理要求精細化，等等。
以上表現也可以看作當前基層治理體系與治理能力現代化建設的成果。應當說，當前基層治理體系現代化建設方面的成效更加顯著，尤其是基層治理的設施與資源條件大幅度改善，結構進一步完善，隊伍配備更加整齊，也建立了比較完整的規章制度體系。從基層治理能力方面看，目前村級治理仍然存在較大問題，典型表現就是形式主義嚴重，資源浪費多，以及治理效果不顯著。從治理有效的角度來評判當前農村基層治理現代化建設，得分可能不高。
由于經濟發展水平的差異，當前中國農村可以被劃分為兩個迥異的部分，一是以長三角和珠三角為代表的東部沿海發達地區的農村，這些農村大多數在20世紀末就已經完成了鄉村工業化，農村成為城市經濟帶的內在組成部分，不僅當地農民大都進入二、三產業就業，而且大量外來人口也進入尋找就業機會。這些沿海發達地區農村村級治理任務比較重，村級治理規范化，村級組織正規化，村干部脫產化以及村級治理精細化，就成為內在需求，網格管理等治理技術就被優先采用，也就出現了基層治理體系與治理能力現代化的雛形。正是東部沿海發達地區農村基層治理為全國農村基層治理提供了先進經驗與典型示范。
二是中西部地區農業型農村，中西部農業型農村地區的情況與東部沿海地區完全不同，中西部農村已不再可能實現鄉村工業化了，農村大量剩余人口自20世紀末開始離土離鄉，進廠進城，農村人口不斷減少，農村之前緊張的人地關系也有所緩解。與之相適應的農村基層組織必然與東部地區完全不同。
在基層治理現代化的要求下，中西部地區農村基層治理以學習東部沿海發達地區為主，在基層治理方面進行了很多探索。這個探索主要是借國家大量惠農資源下鄉來完成的。
可以將東部沿海發達地區十多年來基于基層治理現代化的實踐和中西部地區借國家資源下鄉，以學習東部沿海發達地區經驗為主所進行的基層治理現代化實踐，稱為農村基層治理現代化的1.0版。
目前農村基層治理現代化1.0版存在的問題是，在基層治理現代化語境下，東部沿海發達地區的基層治理特別關注為全國提供先進經驗，基層治理現代化的標準越來越高。其中最典型表現就是，東部沿海發達地區基層治理希望對每項任務都做到第一，都進行頂格管理，結果就是雖然基層治理資源投入已經比較多，卻仍然不夠，“地主家也沒有余糧了”。蘇南一個行政村，每年僅“開門費”就要400萬元，而對于中西部農村來講，一年村集體收入有4萬元就算是不錯的一般村了。從這個意義上講，東部地區基層治理現代化也要升級到2.0版，主要是如何將那些花里胡哨的創新取消，大幅度降低治理成本，又可以達到治理有效。
東部沿海發達地區雖然在基層治理現代化方面也要進一步改善、完善，但總體來講，東部地區財政能力強，村集體有資源，基層治理現代化建設應當是特殊的，與中西部地區是不同的。
本文重點討論當前占中國農村絕大多數的中西部農村基層治理現代化問題。從某種意義上講，農村基層治理現代化的重點就在中西部傳統農業型農村地區，這些地區與東部沿海發達地區已是兩種類型，也遵循兩種不同的邏輯。
一、中西部傳統農業型農村：現狀與未來
全國除極少數已被納入城市經濟帶實際上成為城市內在有機組織部分的農村以外，其他地區的農村都可以被稱為中西部傳統農業型農村。這樣的村莊數量要占到全國村莊總量的90%，絕大多數農民的戶籍也都在這些村莊，其中還有數以億計農民生活在中西部農村，從事農業生產和農村的二、三產業。
自20世紀開始，隨著中西部農村鄉鎮企業的關停，農民開始了持續至今的城市化進程。剛開始只是農村青壯年勞動力進城務工經商，他們從城市賺取收入滋養農村。到了新世紀第一個十年結束，農民開始進城買房安居，進城農民在城市務工經商的收入不僅不再帶回農村，而且將留守農村父母的積蓄也拿到城市買房，由此出現了新的城市對農村的剝削。
當前全國中西部農村，村莊青壯年勞動力基本上都已進城，留守農村的無非兩類群體，一是老年人不愿進城或無法進城，留守農村；二是通過捕獲進城農戶讓渡出來的獲利機會，而在農村形成適度規模經營的中農，主要是中青年夫婦，他們不離開村莊也可以獲得不低于外出務工的收入。因此，當前中西部農業型農村地區具有以下幾個重要特征：
第一，居住在農村的人口大幅度減少，大部分村莊實際在村居住人口占戶籍人口比例不足1/2甚至不到1/3，農村只剩下老年人和人數很少的中農。之前一個行政村可能有2000人，現在實際住在村莊的可能不到700人。留守人口中老年人居多，絕大多數老年人仍然在經營農業，種自家承包地，甚至還會流轉其他親朋鄰里的土地耕種。另外一個群體就是新中農，人數很少，他們有能力耕種其他進城農民不再耕種的土地。從某種意義上講，進城農民越多，中農就越多。當前中農進行農業生產的能力是很強的，主要原因是大馬力機械的普及及新種植技術的推廣，使一對青壯年夫妻有能力種較大面積耕地。一個2000人4000畝耕地的行政村，最多只需要20個中農就可以耕種全部土地。
第二，因為城市有著遠比農村多的市場機會，大量農民進城，極大地緩解了農村人地關系的緊張狀態，因為田角地頭、宅基地等而引發的矛盾大幅度減少。相對于市場的巨大利益，村民不再愿意為之前的雞毛蒜皮鬧矛盾。
第三，國家在農村建設的基礎設施和提供的基本公共服務，為農民提供了基本生產生活秩序的保證，村干部幾乎不用向農戶籌資籌勞建設公共品，拒絕出資出勞的“釘子戶”也就沒有理由產生。
第四，因為絕大多數青壯年勞動力都進城了，農村利益不再密集，交往也不密集，各種事務呈幾何指數下降，真正需要村干部介入的矛盾也因此大幅度減少。
第五，當前村級治理中最重要的事情是落實國家惠農政策。應當說，只要規范辦事，事情就好辦，比如農村低保政策在短短幾年時間就規范了。
第六，當前農村有兩件特別重要的基礎性工作，一是養老，即如何為農村老年人提供養老服務，尤其是在家庭養老功能弱化、市場養老又過于昂貴的情況下，如何組織村莊互助養老，十分重要。二是農業生產，特別是如何在保護農民土地承包權基礎上，讓土地能為村莊有勞動能力的老年人提供勞動機會，能為村莊中農提供種地便利，形成既能保障農民土地承包權，又可以讓土地有效耕種的農業生產局面，村級治理還有很多工作可以做。
以上是全國最為廣大的中西部一般農業型村莊的普遍特征。
當前農村城市化仍在進行中，農民仍然在進城，但進城失敗還要返回農村。當前經濟增長極在城市，市場機會在城市，農民進入城市和進入市場，沒有任何體制機制限制。農民也通過進入城市和進入市場來參與中國式現代化。同時，農民家庭總是青壯年農民先進城，而年老父母留村，農民年輕時進城，老年時回村，或者進城失敗了還要回到農村。因此，對農民而言，農村是他們的出發點、基本保障和進城失敗的退路。農民的目標是城市，他們希望通過在城市打拼可以在城市體面安居。只有無法在城市體面安居時，他們才不得已返回農村，借農村的力量助自己人生困難時一臂之力。
對于中西部農民來講，他們并非認為農村一定要比城市好，并非一定要建設一個比城市更加宜居也更加美好的農村，他們能進城就進城去了，對農村沒有留戀。
從更長遠的未來來看，隨著越來越多的農民進城，村莊只剩下很少的老年人與中農，大部分自然村都消失了，行政村人口也大幅度減少，過去為農民提供收入機會和就業的土地也不再受到進城農民的重視，而由越來越少的大戶集中耕種，這個時候，農業仍在，農民很少，農村某種意義上也變成城市的一部分了。也就是說，當前農民正在快速減少，農業功能逐步萎縮，農村面貌正在急劇變動。對中國農村來講，歷史性巨變正在進行中。
這個時候，作為“三農”政策總抓手的鄉村振興究竟要做什么，這個問題就十分有趣。
鄉村振興之所以特別重要，一個共識就是農民是中國最大的弱勢群體，在現代化進程中，無論是城市化還是市場化，農民的資源最少，困難最大，因此就要通過鄉村振興的力量來助農民一臂之力。顯然，鄉村振興并非一定要建設美麗鄉村，而是要為中國現代化進程中最大弱勢群體的農民提供幫助，鄉村振興并非只是振興鄉村，重點也并非一般意義上的鄉村甚至也并非農業，而應當目中有人，即要著力為農民提供幫助。
當前中國農民正處在史無前例的城市化進程中，農民進城獲取機會，他們很可能會成功，那么他們就可以在城市獲得體面的收入與就業機會，他們也就不再是農民了，鄉村振興也就沒有必要再來幫助這些進城農民了。同時，因為農民資本最少，進城農民一定會有失敗者，他們進城失敗，就可能要返回鄉村，鄉村振興必須要為需要返鄉的農民提供退路。
有農民進城，他們會讓渡出之前的農村獲利機會，從而為留守農村的農民提供更多的獲利可能性，鄉村振興就應當盡可能讓這些獲利機會留給缺少進城機會的相對弱勢的農民。
簡單地說，鄉村振興并非要將鄉村變得比城市更好，而是要為中國式現代化進程中最大弱勢群體的農民提供幫助，尤其要為缺少市場能力的農民弱勢群體提供基本保障和最后退路。
用這個標準來看待當前全國正在推進的鄉村振興實踐以及基層治理實踐，就會發現當前無論是鄉村振興實踐還是基層治理實踐都存在對焦不準的問題。
二、基層治理現代化的現狀與問題
當前中西部農村基層治理同時受到三個重要因素的影響，分別是國家資源下鄉、精準扶貧實踐以及東部沿海發達地區基層治理現代化示范。當然，三者之間尤其是前面兩者之間有聯系，因為精準扶貧實踐應當是國家資源下鄉的一種形式，而且，精準扶貧政策實踐也留下了很多重要的治理經驗。
1.資源下鄉。傳統時期，村級治理有兩項最基本的任務，一是完成國家任務，典型的是“收糧派款、刮宮引產”，二是維護村莊基本生產生活秩序。村莊基本生產生活秩序的維護需要通過向村民籌資籌勞，因為是村民出錢搞建設，村莊公共品供給就必須滿足村民最強烈的偏好，且公共品供給一定會受到村民全方位監督。結果就是最少的資源建設了最多且最重要的公共品。因為存在“釘子戶”，以及公共品偏好差異，傳統時期的公共品供給雖然投入效益高，卻大都投入不足。
取消農業稅以后，國家向農村輸入越來越多的資源，過去主要靠內部籌資籌勞建設村莊公共品的機制消失了，村莊基本公共品由自上而下的國家資源來提供。
國家資源建設村莊公共品存在幾個方面的問題，首先，因為是國家出錢建設村莊公共品，村民認為必然是多多益善，公共品供給偏好無法有效表達，公共品供給容易出現偏差；其次，國家資源下鄉，村民就不會珍惜，也缺少監督的積極性，資源由村莊自主使用就會出現浪費，通過正規招標程序又會造成高投入低效益問題；第三，國家財政資源下鄉，就必須按財政資金進行審計，資金使用和工程建設就必須規范，從而造成規范的資金使用與村莊公共品本身復雜細碎之間的矛盾。
國家資源下鄉，不僅代替了之前主要依靠向農民籌資籌勞的公共品供給機制，而且村級治理資源也來自國家財政轉移支付。國家還為農民提供了大量公共服務和基本保障，比如醫療保險、基本養老保障、特困救助、農業綜合補貼等。資源下鄉必然會有規范、程序和標準的下鄉，即國家資源如何使用的規范、程序、標準也隨著資源一起下鄉。同時，檢查、監督也必然下鄉。國家每年惠農資源有2萬多億，涉及大多數中央部委，因此，中央部委則借資源下鄉，將部委的規范、程序、標準下鄉了，同時也將檢查監督下鄉了。過去講“上面千條線，下面一根針”，實際上因為上級缺少下鄉資源，線對針的控制力是比較弱的，基層治理仍然有較強主體性。當前時期，配合資源下鄉的條線將村級治理完全規范起來，村級治理主要應對上級任務與檢查。為應對上級檢查，村級治理就必須規范化起來。
2.精準扶貧。2014年前，扶貧主要通過改善貧困地區基礎設施和市場條件來開展，這種扶貧一般不扶持到戶而是為貧困地區所有居民提供有助于脫貧的基礎設施與市場條件。因為不具體到戶，扶貧工作就比較簡單，項目到縣到鄉鎮到村就可以。這種扶貧辦法存在的問題是，扶貧資源像撒胡椒面，存在比較普通的精英捕獲現象。自2014年開始，扶貧要精準到戶，后來提出“六精準”“兩不愁三保障”，國家對扶貧工作越來越重視，投入資源越來越多，力度越來越大，政治性也越來越強。
在精準扶貧中，最為重要的一件事情是自上而下建立了國務院扶貧監測系統，要求所有貧困戶資料入庫，入庫資料不允許隨意調整，從而便于國家對基層扶貧工作的監督，防止基層扶貧不精準及走過場。為搞好扶貧工作，自上而下向貧困地區派駐工作組，每個貧困村都派駐了工作隊。每年扶貧工作由第三方進行嚴格評估，任何一項工作不達標都可以一票否決。所有評估，先進行低層級的預評估，再由上一層進行評估，最后再由國家進行驗收評估。評估指標很多，有上百項，且每一項評估都需要有材料佐證。
精準扶貧工作可以分成兩個部分：一是真正的扶貧工作，這方面因為有大量國家資源投入，工作比較好開展。二是做符合上級要求的評估驗收材料。尤其是相關部委所有驗收材料必須要符合邏輯關系，而真正扶貧工作中必然會有貧困戶調整、扶貧辦法調整等變動，這就使得基層工作的重點不是去做扶貧工作，而是去做符合上級要求的材料去了。
相關部委越是不相信基層，越是要通過嚴格細致全面的評估驗收來督助基層做好扶貧工作，基層就不得不將更多的時間、精力、資源用于做扶貧材料。結果，在精準扶貧的七年時間里，所有涉及扶貧工作的中西部縣鄉村三級，絕大多數工作都用于扶貧，尤其用于做材料、填表，真正的扶貧工作沒有做多少，扶貧工作影響了縣鄉村其他正常工作的開展。
習近平總書記要求扶貧要精準，顯然是要求扶貧要提高瞄準率，要避免扶貧資源的浪費，要提高扶貧效益與效率。部分地區片面且機械地理解，將精準扶貧工作搞成不切實際、不顧條件、不講代價的形式主義，造成國家扶貧資源和基層治理資源的大量浪費。
3.發達地區的經驗。以長三角和珠三角為典型的沿海發達地區農村早在20世紀末就完成了鄉村工業化。隨著大量外來人口涌入，村莊事務復雜化，以及集體經濟實力增強，之前傳統的村級治理體制難以適應形勢需要，村級治理發生了巨大變化，典型如村干部脫產化，村干部開始領工資，村級治理開始規范化、正式化，村部設立服務大廳，村干部為黨員群眾提供各項服務。與之前簡約治理不同的村級治理也開始科層化，村干部分工負責，按時上下班，專業化程度越來越高。
沿海地區為適應鄉村工業化而進行的村級治理創新，通過各個中央部委的總結推廣，很快就為全國基層治理提供了經驗與示范，其中典型包括建黨群服務中心，進行網格管理，基層治理數字化、積分制，“三治融合”，以及更為廣泛地學習浙江美麗鄉村建設經驗，學習上海垃圾分類做法，學習蘇州農業現代化經驗，學習珠三角集體經濟發展經驗，等等。
但麻煩的是，發達地區為了顯示其先進，熱衷于創造各種經驗，以及往往通過自上而下的頂格要求，進行各類淘汰賽，比如開展各種帶有很強運動性質的拉練觀摩評比，以創造出讓中西部學習的“先進經驗”。
借助各種必然和偶然機緣，當前中西部地區農村基層治理與傳統治理模式已不可同日而語。主要變化有以下幾個方面：
第一，村級治理普遍有了陣地，主要是村部大樓（或大院），幾乎每個行政村都建了黨群服務中心。這個專門的基層治理空間不僅具有象征意義，而且也成為村民辦事、糾紛調解、制作文牘，以及村干部坐班的主要場所。
第二，村級組織正規化，也更加健全，村級基本上形成了對應上級各個條線的分工負責制。
第三，村級治理規范化，各種制度不僅上墻了，也逐步被動或主動地成為鄉村級組織的辦事規則。
第四，村干部脫產化、工資化，開始在村部坐班。村干部也越來越專業化、年輕化、專職化，如此一來，村干部能上不能下，成了一個職業。
第五，村級治理工作由之前的群眾工作為主變成材料工作為主，村干部的主要工作是完成上級安排的任務，應對上級檢查考評與驗收。村級治理逐漸行政化。
第六，村級治理基本上靠上級轉移財政資源，幾乎不再向村民籌資籌勞搞建設。
第七，村干部重要工作之一是留痕管理。
第八，強調精細化管理和精準治理。
第九，上級各個部門的工作越來越多，形式主義工作越來越普遍，工作越來越忙，基層治理出現了嚴重內卷。
第十，村級治理由之前的簡約治理變成了當前規范程度越來越高的科層治理。
三、若干問題的辨析
基層治理現代化1.0版存在的主要問題是不對癥，即對基層治理體系與治理能力現代化要求比較高，不適應基層治理的實際，以及誤解了鄉村振興的目標，出現了普遍的基層治理無效，即基層治理投入資源多，解決問題卻有限。要進一步提高基層治理的有效性，就需要走向基層治理現代化的2.0版。下文擬對若干對關系進行辨析：基層治理現代化欲從1.0版躍升到2.0版，應辨析處理好以下幾對關系：
1.外部資源與內部動員。當前中西部農村基層治理中最基礎的一個方面是村級治理資源大都來自國家，來自外部，而非內部動員。
國家資源進村表現在兩個方面，一是村莊基本公共服務和基礎設施基本上都由國家財政資源包攬，村莊公共品供給不再需要向村民籌資籌勞。因為不再向村民籌資籌勞，村莊公共品供給也就無須聽從村民的訴求，而且是由國家供給公共品，村民必然是來者不拒，多多益善，而不是按需求偏好強弱來有效表達訴求。二是村級治理資源也主要依靠國家財政轉移支付，村干部報酬由國家決定且由國家財政資源保障，基本辦公經費也由國家財政轉移支付來承擔。重要的建設比如建設新村部，購買設備，也要靠上級轉移支付。同時，村級財務由上級監管：村財鄉管，支出由上級審計審批，等等。
在傳統時期，國家無力向村級轉移資源，反過來，村干部的主要工作之一是協助上級完成工作任務，向村民“收糧派款”。村干部的報酬以及村莊公共事業都要靠向村民籌資籌勞。因為向村民籌資籌勞，所籌集資源就必須用在村莊最需要的地方，即最高效使用資源，村民公共品需求偏好就會得到充分表達，公共資源必然會得到高效使用。在依靠內部動員來籌措公共資源的情況下，公共資源使用一定會因地制宜，一分錢辦出一毛錢的事情來。
資源來源方式在很大程度上決定了基層治理方式。在當前國家資源下鄉的背景下，通過設計資源下鄉方式來充分調動村民內在參與積極性，達到內部動員的效果，是基層治理現代化升級到2.0版的關鍵。
2.行政與自治。當前中西部農業型農村地區，村級治理普遍行政化，村干部的主要工作是完成上級安排的任務，迎接上級檢查驗收，按上級要求的程序完成工作，甚至要按上級要求有事無事也必須坐班辦公。當然，村干部實際上也是由上級任免，工作由上級考核，工資待遇也是由上級決定及發放的。
村級治理行政化造成的一個問題是，村干部的全部注意力都集中到了上級任務之中。雖然各級政府和各個部門向下布置任務，最終目的也是要惠民，要增強村民的獲得感，卻因為每個村莊的具體情況千差萬別，以及實際上存在部門利益的原因，村干部大部分工作都與本村村民訴求無關。反過來，因為村干部花費大量時間應對上級要求，他們就很難有精力與時間去回應本村村民訴求，更缺少依據本村情況組織村民進行適宜本村實際的建設。
與行政不同，自治的好處是必須要眼光向內，必須要回應村民的真實訴求。自治的核心是“自我教育、自我管理、自我服務”，辦法是“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”。在傳統時期，國家無力向基層輸入資源，基層實際上是自治的，當然，自治并不等于民主，尤其是在傳統時期，自治往往伴有強勢群體的壓迫。
基層工作的核心是群眾工作，群眾工作的核心就是要尊重群眾，充分發揮群眾的主體性，要發現群眾中的積極分子，將群眾充分動員起來，然后共同建設美好生活。離開對村民群眾的動員，沒有自治，沒有在村級治理與村民群眾之間建立起血肉聯系，就很難真正做到基層治理有效。
3.外部監督與內部監督。當前中西部基層治理資源來自國家，村級治理事務由上級安排工作、由上級考評，財務情況由上級監督，既然由上級監督，就需要村級治理事務和各項開支規范化、標準化，辦事留痕。做任何一件事情都要留下證據自證清白，村莊大大小小各種事項也就都需要按程序按規范按標準來辦，那么就有很多小事辦起來很麻煩且很昂貴，辦起來也就不劃算了。
內部監督就是通過村民來進行監督。比較典型的內部監督是河南鄧州發明的“4+2”工作法，即將村務公開，通過民主程序決策，因為村務決策涉及每家每戶的切實利益，只要真正公開和民主，在村級治理和村務決策中一般不會有灰色空間。
外部監督與內部監督的關鍵差異在于治理受益者與監督者是否分離。村級治理的受益者為村民，由外部進行監督，就只可能是程序性的。為了防止村級治理出現問題，外部監督就必然要保證每個環節事無巨細嚴格按程序按規范按標準進行，要留下最全面的痕跡自證清白。在村莊事務細小瑣碎且特殊性強的情況下，外部監督實際上就會導致大量村莊重要的小事無法進行有效建設，就將有些本來可以低成本解決的瑣事變成高成本的大事，小事拖大，瑣事無法解決，基層治理變得笨拙低效。
內部監督的好處是受益者與監督者合一，且村莊熟人社會基本上不存在信息不對稱，尤其是對于細小瑣碎的村級治理事務，內部監督就容易有效。問題是，當村級治理資源主要來自外部甚至主要來自村支書從外面爭取到的資源時，村民就既不會有動力，更缺少內部監督的自信心，結果就可能出現內部監督不足的問題。
4.辦事留痕與公開透明。當前基層治理中，做任何事情都必須要留痕，留痕的原因有兩個：一是通過留痕為村級治理留下正當性，以防出現萬一，說不清楚。科層化的治理要求一切按程序，留痕是按程序的最好證明。二是應付上級各個部門條線的檢查，上級部門檢查，按任務清單打分，缺項扣分，留痕得分，即使明明知道是應付的甚至是后來補上的，至少說明態度還是端正的。在精準扶貧期間，上級經常對下級留痕情況進行抽查，一旦發現作弊則一票否決。精準扶貧中為了防止基層變通，要求扶貧資料必須手寫，不得有任何涂改，基層干部只好一遍又一遍通宵抄寫扶貧資料。
傳統時期，村級治理極少留痕，最多是有人參加過活動，萬一出現問題可以出來對證。只有重大的活動才會公開及留痕，一般村級治理可以憑常識與良心來作為證據。傳統基層治理留痕就很少，治理成本也很低，形式主義幾乎沒有。
5.規范化與不規范。當前基層治理必須要按制度規范與流程辦事。這個規范是指來自上級要求的規范而非本地慣例。規章制度要上墻。過去基層治理的規范更多是本地習俗、傳統與共識。在村莊內部利益不密集的情況下，按上級要求規范辦事，就要多走很多不必要的程序，而群眾事實上并不關心，造成墻上制度與治理實踐的“兩張皮”。為了應付上級檢查，事后再按規范補材料，也就加重了基層治理的形式主義負擔。基層治理事務細小瑣碎，特殊性強，很多治理手段都要實事求是，具體問題具體解決，任何事情都要求按標準程序與規范來解決，也不是很現實。
6.排名與保底（競爭性與達標性）。當前基層治理中存在的一個普遍現象是，上級對基層治理進行考核排名，排在前三名得優勝獎，排在后三名發黑旗，挨批評，甚至扣績效獎勵。在沿海地區，不僅上級對下級進行總排名，而且總排名是由上級幾十個條線分別進行排名加權所得，基層為了提高排名，就不得不將每個條線的工作與上級要求對標，努力提高排名。所有基層治理都在每個條線努力，結果就是基層治理工作耗費大量資源，要求大大超過了合理底線，產生了嚴重浪費。
基層治理工作沒有最好，過得去就行，保底就行，不出問題就行，這叫無為而治。為拿排名，將所有基層治理不理性地卷入相互之間的排名競爭，只會浪費治理資源，卻難有實際成效。
治理本來的任務就是為社會提供基本生產生活秩序的保障，因此應當是保底式的、達標式的、及格式的，而不能用競爭式排名來激勵基層治理。
7.頂格與及格。當前治理中，上級對下級的要求大多數是頂格，90分還不行，99分都不行，必須要有100分。做任何一件事情都必須要程序完整，預案清晰，沒有瑕疵，結果就是為高要求而付出巨額成本，基層治理陷入空轉。實際上，絕大多數基層治理工作只要及格就行，因為基層治理只是為生產生活提供保障，生產生活的實際參與者才是創造自己美好生活的真正主人。
做任何一件工作，若只要及格，就比較容易達到，成本就很低。若非得100分，治理成本就會成倍上漲，治理就難以持續。及格思維背后是無為而治，頂格思維是有為而治，結果卻是有為而不治。
基層治理必須要有主次和輕重緩急。抓住主要矛盾，對重點工作高要求，對一般工作及格就行，這樣基層治理才可以比較從容，才有能力抓住重點，以點帶面，解決一個時期的全面問題。
8.精準與常規。當前基層治理現代化特別強調精準治理，強調治理精細化，這里面有一定暗含前提，就是治理對象是規則的、標準的、穩定的，但基層治理的重要特點之一恰恰是細小瑣碎和不規則、不標準、不規范，因此就很難精準，需要有變通。
精準治理的一個目的是通過治理的精細化，提高治理效率，節約治理資源。實踐中卻很可能為了精準治理而浪費過多治理資源。
對于標準化程度高的基層治理事務進行精準治理，就可以既減少治理成本又提高治理規范性。不規范、不標準且細小瑣碎的各種事務，大多則需要靠常規辦法來應對。
精準治理、治理精細化應當是結果而非前提。基層治理實踐中，宜精細就精細，宜常規就常規。對不精細的事項進行精細治理，這樣的治理就不精準。
9.獎優與罰劣。獎優就是對基層治理優勝者進行重獎，罰劣有兩個含義，一是對基層治理排名落后的進行批評，二是對基層治理中出現的一票否決事項，比如安全生產事故、群體上訪等進行一票否決。
任何上級對下級的管理中都會有一票否決事項。取消農業稅前，國家對村干部的兩項一票否決任務是“收糧派款、刮宮引產”，現在則重點集中到了安全事故上面。
基層治理中一票否決的事項一定要少之又少，同時，獎優也不要搞排名，基層治理中的優秀應當是從實踐中自然而然脫穎而出的，而不應當是基層對標對表打分評出來的。
10.指標與目標。基層治理的目標就是善治：完成上級任務，不出事故，且治理成本比較低。基層治理指標則是上級為完成治理目標而通過各個條線下達的指標。
指標是過程，目標是結果。通過完成指標來達到目標，就是治理的實踐。
當前基層治理中往往強調過程管理，通過各項指標分解來要求基層開展治理工作，以達到治理目標。比如，基層治理最重要的工作是為群眾服務，最好是組織群眾開展群眾活動，提高群眾的獲得感，同時提高村干部的群眾工作能力。
如何做到這一點呢？當前基層治理中一個通常的辦法是，上級部門考核基層治理中開展群眾性工作的次數，如果每個月都有十次十人以上村民參加的集體性活動，且每次活動時間都超過1.5個小時，則這個村的群眾工作就肯定是不錯的。
那么，基層是否每月都有十次以上群眾集體活動的開展？上級就要求村干部將每次活動上報上去，一月十次，一年120次達到了，這個村這一項群眾工作就做得好，村干部群眾工作能力就強。
上級要求每月報十次集體活動，實際上村莊一般很難有集體活動。為上報集體活動，村干部就不得不找人來當演員，以完成上級任務，每次愿來當演員的都是黨員、村民組長等積極分子，長此以往，這些積極分子就因為屢屢擺拍而喪失了積極性，導致群眾工作更難做了。
本來指標是用來衡量目標的，現在基層治理中普遍通過完成指標來應付上級以顯示達到了目標，實際上是倒果為因，指標反過來影響了目標。指標越好，離目標反而越遠了。
11.中心工作與一般工作。傳統基層治理中的中心工作是比較少的，村干部一般也是不理事的。當前基層治理中，村干部的工作時間是無限的，各類新的事項都可能因為上級要求而納入村干部工作范圍，典型的如市民熱線反映的問題，村干部必須要處理并說明。
傳統治理中，村干部只要完成了中心工作就萬事大吉。現在基層治理，村干部工作繁雜，沒有重點，沒有主次，所有事情都要去做，上級每個部門都可能通過強化檢查來將次要工作變成重點工作甚至中心工作。
12.對上負責與對下負責。當前基層治理主要是對上負責，原因是基層治理絕大部分資源都來自上級。
對上級負責容易出現的一個問題就是，雖然上級也是要為群眾服務，卻因為上級在基層治理中往往會對基層按頂格要求，從而造成基層大量時間與資源的浪費。基層很忙，高度內卷，卻缺少與群眾的接觸，基層治理變成懸浮于群眾之上的空轉。
對下負責就是對群眾負責。當前基層治理中，對群眾負責的主要方式是為群眾提供服務，其本質上仍然是將群眾當作客體，而非組織群眾進行自我教育、自我管理和自我服務。
只有真正將群眾組織起來，將村民自治落到實處，村級治理才可能真正做到對下負責。
13.行政工作與群眾工作。行政工作就是完成上級交辦的事情。群眾工作的核心是組織群眾進行自我管理與自我服務。只有做好了群眾工作，將群眾動員起來了，基層治理才具有強大活力，上級安排村干部為群眾服務的工作才容易落到實處。
群眾工作又是應對農村基層治理中不確定性，解決村莊細小瑣碎事務，以及建設美好生活的基礎。只有群眾工作做好了，群眾成為基層治理中的主體，基層治理才可以真正低成本高效率地精準。
14.防小防早與事后解決。當前基層治理中，因為村級治理行政化，上級各個部門條線都向村級提出要求，因此，上級部門就傾向于向村級壓實責任，要求村干部將所有問題的苗頭解決在剛開始的萌芽狀態，因此要求村級治理提前介入任何可能發生的矛盾中，不怕一萬就怕萬一。
同時，中國之大無奇不有。一旦有地方出現事故，中央部委就很可能立即要求全國進行舉一反三的排查和防范，基層治理也因此會收到大量上級文件，并不得不開展緊急應對。
實際上，在當前中西部農村地區，真正重要的基層治理事務并不多，發現問題、解決問題也不難。現在沒有問題而進行過度防范，大量本來可以自行消化的矛盾，以及大量本來不是問題的問題，就都成了問題，這就必然造成基層的瞎忙。
15.自證無罪與無罪推定。一般來講，刑事司法講求無罪推定。但在當前基層治理中，一旦出現問題，就必須要自證清白，每個干部為了免責，都會想方設法留下自己證明自己無罪的證據，這樣一來，基層治理工作的重心就不是干事創業，而是不背黑鍋。
16.有為而治與無為而治。傳統基層治理事務是比較少的，除幾件特別重要的工作（比如協稅、計生、村莊基本公共品供給）以外，一般不再去做其他事情，有問題解決問題，而不會無事找事。當前基層治理中出現了大量新的治理事務，比如必須要發展集體經濟，要帶領群眾致富，要進行垃圾分類，要改廁以及要提高農民的獲得感等。實際上，當前這些任務對于村干部來講是超額的，而且村干部自己都不富，他們如何帶領村民致富。且村民致富從來都是村民自己在市場上對自己負責的事情，因為帶領村民致富的另外一個可能就是帶領的村民致貧了，村干部負得起這個責任嗎？
當村級治理任務超出治理范圍，進入市場以及社會領域，這樣的有為就可能帶來嚴重問題，即有為而不治。實際上，當前村級治理中出現最多問題的那些村莊，過去都存在過度有為的問題。比如，正是發展集體經濟造成了嚴重村級債務。實際上，由村干部去發展集體經濟，不僅存在市場風險而且存在道德風險，由此造成村級負債是大概率事件。
17.村干部專職與不脫產。歷史上村干部都是不脫產的兼職干部，他們沒有工資而只有誤工補貼。
隨著村級治理行政化，村級組織正規化，村干部也越來越脫產化、專職化、專業化，甚至上級要求村干部年輕化。僅靠誤工補貼村干部已無法養家，所以村干部普遍工資化了。過去村干部是不坐班的，村民有事找到具體村干部辦事就行，村部最多只有一個文書值班，為村民開具各種證明，現在村干部不僅要坐班而且每天都要到村部黨群服務中心為村民提供服務。
18.網格與村組。當前全國基層治理推行網格管理。在中西部地區，因為村莊事務有限，網格基本上與村組重疊，網格管理除了加重村組干部形式主義負擔以外，看不出還有什么作用。
19.高成本與低成本。現在村級治理是高成本的，已遠遠超出十年前的治理成本。這樣下去，基層治理成本還會直線上升。
20.科層治理與簡約治理。當前中西部地區基層治理中的若干特征相加，就構成了基層治理的科層化或官僚制特征，村部辦公，村干部脫產，工資化、專業化，村級治理規范化，村級組織行政化，以及村務辦事留痕文牘化，等等，加起來就構造出一個基層治理的科層體制。
現在的問題是，基層治理事務特殊、細小瑣碎且往往是要與人接觸的，所以是高度人格化的，也就是說，理想的村級治理模式應當是高度靈活而簡約的。現在一個復雜科層化或官僚高度制度化及高成本的基層治理體制，就可能無法有效應對村莊基層治理事務，導致基層治理本身陷入空轉，基層群眾工作無法開展，各種問題無法得到解決，基層治理形式正規成本奇高。
這樣一種基層治理體制正是當前中西部地區廣泛存在的，已到了必須改變的時候了。
四、基層治理現代化的改革方向
從未來一個時期看，中西部農業型農村地區的基層治理事務實際上是比較簡單的：大量農民進城，人地關系相對寬松，農村利益變得稀薄，結構變得簡單，治理事務大幅度減少，農村基層治理現代化應當適應當前農村形勢的需要。我們首先來看一看不同時期基層治理的特征。
我們對表1進行簡要分析。
當前中西部地區基層治理現代化1.0版存在三個嚴重的不足：第一，當前農村基層治理對象大都是細小瑣碎且不標準的事務，這類事務用自上而下的行政體系來解決就往往顯得過于笨拙且成本高；第二，1.0版中有太多對農村基層治理對象理想化的目標，尤其是要超出治理邊界為農民建設美好生活的目標不切實際；第三，村民群眾主體性喪失，基層治理靈活性喪失，農民成了治理的客體。
相應地，基層治理現代化的2.0版設計應當重點考慮以下三個方面：
1.關于農村基層治理資源來源。當前國家每年惠農資金總額超過2萬億人民幣，基層治理的主要資源均來自國家財政轉移支付，農民已經有很久沒有承擔村級治理的成本了。從這個意義上講，農村基層治理現代化的2.0版不大可能重建由農民籌資籌勞的公共品建設機制。
國家資源下鄉搞建設，最大的問題是農民不珍惜，再多國家資源下鄉也無法調動農民參與的積極性，既無法反映出農民公共品需求偏好，又造成公共品供給效率低下，出現了普遍的國家資源與農民需求之間的錯位。
解決問題的辦法是，將國家資源按村莊人口數量進行相對平均且不變的資源配備，比如按每位村民500元配備村莊公共事業和村級治理資源，一個村有1000人，每年就有50萬元可以自主使用的公共資源。因為資源是按人口數量來配備的，每個村民就都覺得這筆公共資源是自己的，他們有權對如何使用資源發表見解。又因為資源有限且不存在國家軟預算約束，村級治理中就會產生來自村民深厚利益動員起來的力量，就可以形成真正的建立在村民真實利益基礎上的村民自治，從而保證資源精準而有效地使用。
2.村級治理的重點在做群眾工作。因為資源已按村民人口數直接配備到村，如何使用資源就成為村莊治理工作的重點。而這個重點又在于通過民主自治，讓村民充分有序表達需求偏好，從而將有限的公共資源轉化為村民最需要且效用最大的公共服務。
3.要大幅度減少村級治理事務。核心是將自上而下安排的各種條線任務化簡，凡是不符合基層實際的高要求任務一律取消，允許基層治理有靈活性。因為村民被激活了，內部監督起作用了，之前以外部監督為主的、對上負責的辦事留痕工作大幅度減少，讓村干部有時間、有精力去回應村民訴求，解決村莊所面臨的各類重點事項。
五、基層治理現代化2.0版建設步驟
我們再回頭討論中西部地區基層治理現代化所面對的“三農”形勢。
當前乃至未來很長一個時期是農民快速進城的時期，城市有比農村多得多的市場機會，且農民尚無法顧及鄉愁，他們的理想是在城市安居樂業。因此，未來一個時期，農村主要是為缺少進城機會的農民，以及進城（可能）失敗的農民提供基本保障與最后退路。
因此，當前中國農村的鄉村振興以及基層治理目標并非要建設一個比城市更好的美麗鄉村，而是要為現代化進程中的弱勢群體農民，尤其是要為農民中的弱勢群體提供保底。以這樣一種底線式的鄉村振興目標來看當前全國各個地方正在進行的鄉村振興實踐，就會發現，太多國家資源被鄉村振興實踐所浪費。這些資源應當用于維持農村基本生產生活秩序，尤其應當服務于農民中的弱勢群體。
具體到農村基層治理上來，當前中西部農村基層所面對的治理事務就有兩個特點：
第一，農村基層治理事務大幅度減少，維持農村基本生產生活秩序實際上變得比過去要容易得多。尤其在國家向農村輸入大量資源，為農村提供了較高標準基礎設施，提供與城市均等的基本公共服務的情況下，農村基層治理事務大大減少，基層治理可以無為而治。當前農村基層治理中出現的各種問題的根源來自基層治理現代化1.0版錯誤估計了農村形勢，誤解了鄉村振興目標，從而在農村基本生產生活秩序以外添加了太多過高過急、僵化且不切實際的要求，從而將農村基層搞得雞飛狗跳。
第二，對于作為弱勢群體的農民來講，尤其是對于農民中的弱勢群體來講，當前農村基層治理狀況對他們極為關鍵。一是，農民雖然在進城，農民家庭中的老年父母仍然留村，并且仍然在種田，他們耕種了中國一半以上的耕地；二是，農民年輕時進城，年老時還可能返鄉；三是，農民進城失敗也可能返鄉；四是，遇到經濟不景氣，進城農民也可能返鄉。所以，當前的農村不能排斥進城農民，應當允許進城農民在城鄉之間多次往返。
當前留守農村的除了老年人以外，最為重要的就是通過捕獲進城農民流轉出來的獲利機會而形成的中農，這些中農在村莊社會結構中是中堅力量，也是村干部的最好人選，是村級治理中的絕對骨干。保護中農利益，并通過村級治理讓中農以及老年人生產生活更加便利，是當前農村基層治理的核心任務。鄉村振興、農業現代化以及基層治理現代化都必須以服務于農民尤其是農民中的弱勢群體為根本。
當前農村基層治理的首要任務是為仍然留守農村的老年人和中農提供生產便利。這個工作涉及村莊內部利益調整，不可能靠自上而下地安排，必須要以村莊內部的高度動員為前提。
當前基層治理第二重要的任務是調動村莊內部力量，應對農村老齡化，為農村老年人提供基于村莊的低成本的互助養老服務。
在當前未富先老的階段，家庭養老功能在弱化，國家很難為農村老年人提供體面的養老支持。發展基于村莊的互助養老，可以說是最可行的選擇。問題是，互助養老的根本仍然是村莊動員，是村民之間的相互支持，這也要以村莊內部的高度動員為前提。
也就是說，農村基層治理現代化實際上就是要從兩方面著力：一方面是保持農村基本生產生活秩序，這個比較容易；另一方面是重點通過村莊動員來解決作為弱勢群體的農民尤其是農民中的弱勢群體的急難愁盼問題，這兩個問題都要靠村莊內部動員，都是當前基層治理現代化2.0版的關鍵目標。
基層治理現代化2.0版的核心就是要做影響中西部農民弱勢群體的重點事項（老人+中農生產便利，互助養老），這類非標準的主要靠村莊內部高度動員才能解決的且很有可能失敗的復雜事務，而非當前主要用于解決標準事務的1.0版。
具體來講，中西部地區基層治理現代化2.0版建設可以分為四個步驟，分別是化簡、強體、增能及重點突破。下面分別討論。
1.化簡。即將當前附著在基層治理上的大量繁雜任務刪繁就簡，大幅度降低基層治理的任務與要求，將農村基層干部從各種形式主義和不切實際以及并不重要的任務中解放出來，也將基層治理從高度內卷與空轉中解放出來。
2.強體（增強主體性）。即通過國家向村莊轉入按人數配備的可以自由使用的資源，并建立與此相適應的民主治理體制，讓村民真正關心村級治理，有偏好表達權，并真正參與到村級治理事務中來。
因為資源是按人數配備，每人一份，所以每個村民都有充分的關于如何使用資源建設公共品的表決權與監督權。每一項由村民自己決定的可以充分表達自己偏好且能高效建設的公共品和公益服務，都會激勵村民更加積極主動地參與村級治理事務，讓村民逐步建立起主體性，成為村莊真正的主人，村干部則受到村民越來越多的監督約束與激勵，也就可以動員村民進入越來越多的村級治理事項中來。將國家資源按村民人數配備投入建設公共品的最重要目標是激發村民的主體性。
3.增能。一旦村民通過村莊公共品建設充分地參與到村級治理中來，并具有了主體性，就可以通過持續不斷的努力，讓村民主體性與村莊公共資源使用形成良性循環，使村干部與村民之間形成相互信任與默契，逐步動員及發現村莊中的積極分子，積累強大的村莊動員能力、組織能力，從而可以更有效地應對村莊中村民認為重要的其他事務。
增能的核心是村莊差異性公共品供給的成功實踐。每一次成功實踐都是對村民的一次正向激勵，從而增加村民主體性能量。
4.重點突破。當村級治理增能到一定程度，村級治理就可以在如何讓農民更便利地種田以及推進村莊互助養老方面做文章。
在中西部農業型農村地區，普遍存在承包權與經營權分離的問題。留守農村種田的老年農民以及新中農，都希望能有效解決耕地連片，以及獲得良好農業社會化服務，還有其他農民關心的生產生活基本秩序，同時又保證進城農民的基本利益（包括他們進城失敗可以隨時回村種地的權利）。這件事情不能靠國家強制，不能完全靠市場，而要靠村集體組織村民協商。
村莊互助養老也是當前農村的難點、痛點和關鍵問題。在農村，只要身體健康，能勞動，養老就不是問題，一旦喪失勞動能力，農村養老就是大難題。如果國家給予一定補貼，通過村莊發展互助養老，由低齡老年人來照顧高齡老年人，在村莊這個熟人社會，就比較容易形成低成本可持續的應對農村老齡化的辦法。
應該說，沒有村莊內的高度動員，以上兩個當前中西部農村最重要的需要突破的治理事項是很難突破的。而只要村莊有了足夠動員，突破這兩項重點工作也并非不可能。
一個村莊以及一些村莊在這兩項工作上依靠村莊內部動員而形成突破，就可以為其他村莊治理帶來示范與激勵，從而在更多地方獲得突破。若全國大多數中西部地區村莊都可以獲得以上兩項重點突破，則中西部農村的治理與秩序就真正可以為農民中的弱勢群體提供巨大福利，且特別重要的是，這是由農民自己動員起來、建設起來的福利，所以他們一定會珍惜。
一旦在農業和養老事項上取得重點突破，中西部農村的基層治理現代化2.0版也就可以說建成了。
六、結語
當前基層治理現代化理論與實踐中存在的問題是無的放矢，缺少對基層治理現代化的環境、對象與任務的認識，簡單將國家治理體系與治理能力現代化的標準照搬到農村基層，由此產生了嚴重的不適應癥，最典型的是基層治理無效或低效，大量治理資源投入進去了，基層治理極度內卷，卻大都是空轉，治理資源未能變成治理績效，更沒有變成對農民的動員。從這個意義上講，當前中西部農村基層治理現代化的1.0版只是階段性的，應當升級到2.0版。
2.0版與1.0版最大的差異是通過國家資源輸入激活農民主體性，從而讓農民自己來建設自己的美好生活，尤其表現在農業生產和互助養老方面。農村基層治理現代化2.0版適應當前時期中西部農村發展的特定階段，為中國最為廣大弱勢群體的農民尤其是農民中的弱勢群體提供了基本生產生活秩序。有了基本生產生活秩序的保底，中國數億農民就能在中國式現代化的道路上奮力奔跑，在市場的汪洋大海中奮力游泳，他們很可能成功，他們可以憑借自己的辛勤勞動去創造他們的美好生活。
農村基層治理現代化2.0版則為農民提供了在城市化、市場中萬一失敗的保底。
一旦中國最大的弱勢群體農民也可以在城鄉之間自由選擇，每個農民都有基本保障與最后退路，則中國式現代化無論遇到什么樣的艱難困苦，都一定可以克服。中國式現代化一定能實現，中華民族偉大復興一定能實現。
有必要再強調一遍，農村基層治理現代化2.0版的關鍵是通過將國家資源量化到村民再下撥到村莊作為村莊公共事業建設經費的設計，將所有村民的主體性激活。因此，基層治理現代化2.0版的重點不是去對接標準化的上級任務，而是依靠高度動員起來的群眾完成與群眾利益密切相關的非標準化的復雜任務。這是核心，也是關鍵。
（作者系湖南師范大學中國鄉村振興研究院專家委員、武漢大學社會學院教授、院長，武漢大學中國鄉村治理研究中心主任。中國鄉村發現網轉自：《理論月刊》2024年01期）
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