摘要:在現代化進程中，民主與治理的耦合共進，既是國家治理現代化的大勢所趨，也是以民主賦能治理的邏輯前提。中國特色社會主義進入新時代，全過程人民民主與基層治理的價值取向相吻合、任務目標相一致、制度安排相耦合，能夠全面賦能基層治理，提升基層治理效能。全過程人民民主通過助力形成多元主體間互動合作的基層治理共同體來增強基層治理的內生動力，通過自上而下的統籌整合與自下而上的民意表達來破解基層治理資源有限和分配不均衡的現實難題，通過聯動基層治理政策全過程來塑造全領域、全覆蓋的基層治理實踐形態，通過自治、法治、德治相融合的方式創新基層治理模式，激發基層治理活力，從而推動基層治理邁向新臺階。新時代新征程，以全過程人民民主推進基層治理，必須加強黨建引領，夯實民主制度保障，強化多元主體共治，充分發揮全過程人民民主在基層治理中的效能。
關鍵詞:民主；全過程人民民主；基層治理；黨的領導
一、問題提出
全過程人民民主是新時代人民民主話語的中國化時代化表達，是中國共產黨對中國民主政治建設的實踐經驗總結和理論概括。發展全過程人民民主是中國式現代化的一個本質要求。發展全過程人民民主重在落實，黨的二十大報告用專章對其進行部署。習近平總書記強調要把全過程人民民主重大理念落實到治國理政的各項工作中，并強調要“積極發展基層民主”。基層是面向人民群眾最直接的“窗口”，是黨和政府服務人民群眾的“最后一公里”。“基層民主是全過程人民民主的重要體現”，是全過程人民民主在基層的生動實踐，是提升基層治理效能的重要手段。在全面建設社會主義現代化國家的新征程上，積極發展基層民主能為中國式現代化建設夯實基層基礎。
學界在以下三個方面的討論，為探究全過程人民民主與基層治理的關系提供了重要的啟示。
其一，關于民主與治理的一般性認識。在中國的語境中，“民主”在政治制度、人民權利、組織管理、思想觀念和工作作風等層面使用；“治理”則強調公共管理（包括治國理政）的方式、方法、途徑、能力，并摒棄“社會中心主義”“去權威主義”等取向。圍繞二者關系形成了“民主治理”和“治理民主”的論說：前者是指公共治理、制度安排以及公共政策必須保障人民主體地位，強調民主治理是現代國家治理的本質特征，要形成民主與治理融合的復合機制；對后者的解讀則較為多樣，或是基于特定制度的實踐來解析其含義和效能，或是基于國家-社會互動以“參與-自主性回應-責任”刻畫其意涵和對自由民主的超越，或是將之視為全新的民主思維和范式，即在公共治理過程中創造更豐富的民主，追求更真實的民主，實現更好的民主績效。
其二，對基層民主的長期關注和研究成果。從動因來看，民主過程本身的層次性與市場經濟的驅動使得基層民主愈發必要；從過程來看，基層民主通過三重機制得以實現，即國家權力適度干預社會、黨的基層組織強化其在基層社會的影響、基層民主和自治獲得實質性發展；從效能來看，基層民主適應了社會發展要求，既維護了人民群眾的切身利益，又促進了制度建設和政治穩定，還使得民主發展脫離了民主運動窠臼；從趨向來看，基層民主治理呈現“微自治”的新動向，即自治的重心下移、內容具體、方式細化，基層的民主自治功能得以更好發揮；從發展途徑來看，要從社會的細胞入手，通過社區建設來培育民主社會，為基層民主中民主權利的實現創造有利的經濟、政治、文化和社會條件，讓民主成為一種生活方式。
其三，對全過程人民民主的宏觀視角與微觀視角的研究。自全過程人民民主重大理念提出后，全過程人民民主賦能基層治理便成為中國式現代化研究的重要議題，政治學的相關討論在兩個視角中鋪展：一是宏觀視角，認為發展全過程人民民主能夠在政治價值層面將人民性嵌入基層治理，引領人民美好政治生活的實現、社會政治認同的增強和自治、法治、德治的融合；能夠在政治主體層面激發人民群眾參與基層治理的內生動力，推動基層治理水平明顯提升；能夠在政治關系層面將國家與社會、政府與民眾、公眾與個體鏈接于基層治理的具體情境之中，推進基層善治；能夠在政治行為層面健全民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督，為基層治理高效能發展提供保障，能夠創造出“新集體行動的邏輯”，進而實現有效治理與民主精神相統一。二是微觀視角，通過對治理好人主義、接訴即辦實踐和特定街道案例等典型事項進行分析，具體探究全過程人民民主賦能基層治理的動態過程和內在機理。
推進新時代基層治理現代化建設，更好地滿足人民群眾的訴求和需要，全過程人民民主的基層實踐與基層治理必須緊密結合，全過程人民民主的重大理念必須根植于基層治理場域。唯有如此，才能更好地將基層民主的制度優勢轉化為治理效能，進而實現基層善治。基于既往的研究成果，本文擬進一步深化對全過程人民民主與基層治理關系的認識。
二、邏輯前提：現代化進程中民主與治理的耦合共進
“民主”一詞源自古希臘，其原意是指“人民的統治”。作為一種政治觀念或價值追求，民主是為了防止公共權力異化，即通過公民權利來約束公共權力的行使，避免權力被濫用，進而追求建立一個主權在民的“好政府”。“治理”一詞在英語中同樣可以回溯至古希臘，原意是指駕馭、控制、操控，但隨著20世紀80年代以來西方政府改革的深化，“治理”一詞不斷被賦予新的含義，其基本內涵為“在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要”，以最大限度地增進公共利益。從“民主”與“治理”的概念及其演變來看，無論從過去到現在，還是從規范到運作，二者都分屬于兩個根本不同的政治概念。民主強調權力來源的正當性，治理則關注權力運行的秩序性。在階級社會里，一切治理都是統治階級內部的治理，而非人民共同參與的治理，只有在無產階級革命之后，人民才真正成為國家和社會的主人，成為國家治理的主體。可見，在傳統社會中，民主與治理一直缺少內在的聯系。
民主與治理相結合，是近代以來才有的事情，是人類社會現代化發展的必然結果。作為現代化的重要維度，國家治理現代化伴隨著“政治權威的理性化、政治功能的專業化、政治參與的大眾化”，在這一過程中，傳統治理逐步讓位于現代治理，民主與治理日漸融合。
從政治現代化來看，“民主的發展與國家治理的現代化相伴相生”，民主與治理在實踐中的相互貫通是現代政治發展的一大趨勢。“沒有民主的治理缺乏民意基礎”，而“沒有治理的民主意味著民主空轉”，復雜的現代社會治理需要人民發揚公共精神，將民主的價值理念、程序設計、操作原則嵌入國家治理之中。與傳統國家治理不同，現代國家治理中的權力合法性不再需要超自然的神意來論證，人民的認可、支持和擁護是權力合法性的唯一來源，人民不再是國家治理的被動接受者，而是國家和社會事務的參與者、管理者，即使是西方資本主義國家，也不得不借助投票的方式來達成公民與政府之間的委托代理關系，以實現政府權力來源和運行在程序上的合法性。在現代國家治理中，政府作為人民行使公權力的代理人，無論是制度設計還是政策制定，都不得不通過民主的方式直接或間接地讓人民參與到政治決定或公共政策制定中來，以獲得多數公民的同意和支持。從程序設計來看，民主理念與治理實踐相結合，要求政府為公民提供多元化的參與渠道，保證人人都有平等的機會參與政治過程，并尊重參與主體多元化的價值觀念和偏好訴求；從參與實效來看，為了使普通公民在參與公共事務過程中對政策制定產生實質性影響，就需要政府調和公意與私利之間的張力，強化公民的公共精神和責任意識。
自1989年世界銀行在討論非洲發展的報告中首次使用“治理危機”一詞以來，全球治理問題越來越引起國際社會的關注，并逐漸成為當代政治發展研究的重大課題，然而，當“治理成為當代世界政治與公共管理的核心概念后，卻因為更多突出效率，而忽視了民主的取向”。特別是在亞洲金融危機之后，一些民主制國家逐漸陷入治理失效、治理失敗的泥淖。在現實中，民主與治理的張力使當代國家尤其是發展中國家普遍面臨治理的民主困境，即“要民主，就會影響到治理；要治理，也會削弱民主”。例如，從20世紀60年代開始，韓國利用威權政體成功創造了世界經濟增長史上的奇跡，步入發達國家行列，但是在現代國家治理實踐中，效率并非唯一的目標追求，責任、透明、公正、參與等同樣是現代國家治理必不可少的要素與目標。20世紀50年代至90年代，一些國家的發展實踐表明，非民主政體就算創造了經濟發展的奇跡，也并不必然會對政權合法性帶來巨大的貢獻，反而會因治理過程中合法性的弱化而不得不向民主政治轉型。可見，在當今世界，治理與民主緊密相連，國家治理目標的實現需要引入選舉、協商、參與等民主要素，只有將這些要素嵌入國家治理之中，才能保證權力來源與運行的合法性、正當性和透明性，避免國家治理陷入周期性“失靈”“低效”的泥潭。
值得注意的是，民主的發展離不開治理，民主只有落實到具體的治理場域之中，才能真正發揮其效能。“好的民主一定是實現良政善治的，一定是推動國家發展的”。離開治理求民主，則民主不可長久。在中西方民主話語的競爭中，西方國家總是喜歡把民主描繪成經濟發展、政治穩定、治理有效的“萬能良藥”，將西方國家的富強都歸功于民主，暴露了西式民主話語的欺騙性，但不可否認，好的民主實踐對國家治理具有正向作用。改革開放40多年來，中國的民主高質量發展與國家治理相結合，推進各項現代化事業穩步發展，人民生活水平顯著提升，這些都是中國成功推進民主化的最有力證明。中國的民主把黨的主張、國家意志、人民意愿有機統一起來，最大限度地避免了國家治理過程中互相牽扯、掣肘、內耗的現象，能夠形成團結的合力。反觀美國的民主發展，兩黨間的相互爭斗屢屢讓政府關門與停擺，聯邦政府與州政府的相互掣肘使國家內部互相爭權內耗，民主背后的金錢政治、否決政治不僅沒有提高治理質量，反而引發了社會的撕裂和沖突。印度長期以來被視為所謂世界最大民主國家，但其背后實際上是以地主-家族為代表的特權階層對國家權力的俘獲，這導致央地關系、政教關系、國家-社會關系、軍政關系和政商關系出現寡頭政治等困境，使得其在多領域呈現出國家治理能力不足的嚴重問題。概言之，民主要更好地發揮作用，就必須與治理結合起來，以提升民主的治理績效。盡管民主和治理的關系在不同的國家和地區有不同的表現，但總體上世界還沒有哪個國家能在治理低效的同時把民主發展成世界的“樣本”，也沒有哪個國家能完全拋棄民主而實現治理有效和社會有序。因而，只有將民主與治理結合起來，才能規范公共權力的運行，實現民主與治理在實踐中的張弛有度。
中國的國家治理的高績效，有賴于中國特色社會主義民主的有力支撐。中國特色社會主義進入新時代，全過程人民民主作為一種具有中國特色的民主政治發展新形態，是蘊含治理特質的高質量民主，它超越了西式民主只注重程序正義的形式主義窠臼，從各層次、各領域擴大公民有序政治參與，致力于在國家治理和社會治理的現實場域中實現人民當家作主，全面賦能國家治理，全方位提升國家治理效能。全過程人民民主與國家治理相輔相成、相互促進，打破了西式民主關于民主發展的思維定式，廓清了西式民主的迷思，重塑了民主與治理的關系，為世界其他國家探索民主與治理的有效結合貢獻了中國智慧，增強了世界各國主動探索符合自身國情的民主治理模式的信心。
三、內在契合：全過程人民民主賦能基層治理的現實可能
全過程人民民主作為中國式現代化的重要命題，從誕生之初就彰顯出鮮明的治理取向。全過程人民民主是習近平于2019年在上海視察基層立法聯系點時提出來的，也必將在基層治理實踐中發揮愈加重要的作用。全過程人民民主與基層治理具有較強的契合性，二者在實踐中互聯互動、耦合共進。一方面，全過程人民民主是基層治理的有效手段，為實現基層治理現代化提供了新方法和新思路；另一方面，基層治理是發展全過程人民民主的重要支撐，為全過程人民民主在基層落實和運行提供了實踐場域。
（一）全過程人民民主與基層治理的價值取向相吻合
全過程人民民主與基層治理都貫穿著人民至上的價值理念。堅持以人民為中心，維護人民的根本利益，是中國共產黨帶領廣大人民發展全過程人民民主的本質所在和價值遵循。基層治理作為國家治理的基石，其核心是服務人民群眾、回應人民群眾的現實關切。發展基層民主就是要在基層治理實踐中保證人民有序參與基層公共事務，更好地保障人民群眾的權益。中國共產黨將民主的要素和機制融入基層治理，“造就國家、社會和個體發展有機融合的政治過程”，從根本上消除了基層治理中國家意志與人民意志之間的張力，為基層治理現代化提供了根本的價值旨歸。
馬克思指出，“國家是抽象的東西。只有人民才是具體的”。全過程人民民主堅持以人民為中心的價值理念，從具體的、現實的人出發，以人本身的發展為目的，既強調對公民人格尊嚴、價值和權利的關懷與尊重，也注重在個人利益協調整合的基礎上促進人民整體利益的實現。全過程人民民主是人民選擇的民主，一切為了人民，一切依靠人民，是全過程人民民主賦能基層治理的應有之義。一方面，基層治理是為了人民的治理，確保發展成果更加公平地惠及全體人民。將全過程人民民主融入基層治理，能夠促使基層政府在利益復雜、價值多元的環境中始終將人民群眾的根本利益和現實需要放在第一位。另一方面，基層治理是依靠人民的治理，只有依靠人民，才能贏得民心、匯聚民力，實現基層治理的有序推進。全過程人民民主與基層治理相結合，有助于最大限度地激發人民群眾參與基層治理的活力，保證人民群眾的主體地位。概言之，將全過程人民民主的要素和理念融入基層治理，既能確保基層廣大黨員干部始終牢記“依靠誰”“為了誰”這一根本問題，又能保證人民群眾在政治生活和公權力運作中的中心地位，真正實現治理過程由人民參與、治理成果由人民共享。
（二）全過程人民民主與基層治理的任務目標相一致
“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。面對新的社會主要矛盾，中國共產黨牢牢把握我國社會發展的階段性特征，用行動踐行人民至上理念，大力提升公共服務水平，增進民生福祉，不斷滿足人民的美好生活向往。基層作為國家治理的最末端，是黨和政府聯系人民群眾的橋梁與紐帶，是實現人民美好生活的最重要場域。基層既是產生社會矛盾的源頭，也是疏導各種矛盾的茬口。基層治理是否善治，直接關系到社會的長治久安和人民生活的安居樂業。要解決好人民群眾各方面合理合法的利益訴求，就必須全面提升基層治理水平。發展全過程人民民主，就是要讓廣大人民群眾通過各種形式和途徑參與公共事務的管理，體現人民利益的全局性、長遠性和根本性。
當前，全過程人民民主作為一種民主治理機制，已經融入基層治理并在基層治理實踐中落實落細。通過協商、參與、回應、監督等機制，全過程人民民主最大限度地激發人民群眾活力、匯集人民群眾智慧，帶動人民群眾主動參與基層治理，真正做到人民群眾的訴求有回應、人民群眾的期盼能落實。“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民需要解決的問題的”。全過程人民民主是基于解決人民群眾的急難愁盼問題以及滿足人民對美好生活的現實需要提出來的，其通過引導人民的行為、發揮人民的潛能，推動廣大人民群眾有序參與事關自身利益和發展的基層公共事務，使人們在追求美好生活的過程中實現自身成長和提升，從而過上滿意度更高、品質更好的生活。
（三）全過程人民民主與基層治理的制度安排相耦合
制度是治理的依據，基層治理效能的持續發揮離不開堅實的民主制度保障。為了確保廣大群眾享有廣泛而真實的民主權利，不僅需要增強人民群眾的參與意識，讓其主動參與到基層治理的各個環節，還需要將相應的基層民主制度和機制作為保障。長期以來，一些地方在基層治理工作中一直存在“一刀切”“一鍋煮”的現象以及人民群眾參與不積極、不充分等問題，其深層次原因就在于民主參與的制度和機制不夠完善。全過程人民民主在基層落地的過程中，能夠為人民群眾提供制度化的參與渠道和平臺，從制度上解決了人民群眾參與基層公共事務的渠道問題，豐富了人民當家作主的實踐形態。
黨的十八大以來，全過程人民民主在擴大人民參與、保障人民權益等方面彰顯出獨特的制度優勢。全過程人民民主是完整的制度體系和廣泛的民主實踐的有機統一。就制度設計而言，全過程人民民主上下貫通的縱向制度結構實現了治理信息自上而下傳遞和基層民意自下而上表達的有機統一；分領域、全覆蓋的橫向制度結構，為人民群眾直接參與公共事務提供了制度保障。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，從根本上保障了人民享有各項民主權利。近年來，人民代表大會制度在基層治理中煥發出蓬勃生機，許多地方發揮人大代表扎根群眾、熟悉社情民意的優勢，通過開展人大代表下基層等活動，充分察民情、聚民智、惠民生，真正做到將人民內部矛盾和糾紛化解在基層，將和諧穩定創建在基層。基層群眾自治制度是保障人民當家作主的最直接形式，是確保人民依法管理國家事務和社會事務的基本政治制度。在基層黨組織領導下，人民群眾有序參與基層治理實踐，管理公共事務和公益事業，實現了民意的真實表達。全過程人民民主的各項具體制度為優化基層治理機制、解決基層治理難題提供了可操作性的方案。在基層治理實踐中發展起來的民主制度，如“村民說事”“民主懇談會”“一事一議”等，為人民群眾提供了更加便捷的利益表達渠道，充分滿足了人民群眾自我服務和自我管理的現實需要。
四、全過程人民民主賦能基層治理的作用機理
“全過程人民民主應時而生，開辟了中國基層治理現代化建設的新型民主道路”。中國共產黨領導人民發展全過程人民民主是在根本利益一致的前提下強調對社會的共建共治共享，追求的是廣泛凝聚社會共識，形成的是反映全社會意愿和要求的“公意”。與西方民主以維護少數利益集團的利益為目標不同，中國的民主以實現全體人民根本利益為目標遵循，全體人民不分民族、職業、家庭出身、財產狀況、受教育程度等，都可以廣泛而又真實地參與民主政治生活。全過程人民民主的“全過程”實踐本身就是一個動員多元社會力量共同參與的合作治理過程，它通過整合基層治理力量、優化基層資源配置、聯動基層政策實施過程，大大拓展、深化、提升了人民群眾參與公共事務的廣度、深度和效度，不斷推動我國基層治理現代化邁向新臺階。
（一）全過程人民民主以多元主體的廣泛參與來打造基層治理共同體
黨的十九屆四中全會明確提出，要“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。在基層社會治理中，充分發揮多元主體各自的優勢和功能，有助于實現基層社會的高效治理。“建設基層治理共同體是推進基層治理體系和治理能力現代化建設的重要內容”，深刻體現了黨和政府對現實社會變遷與民眾需求變化的積極回應。基層治理共同體的建構、維系和運轉離不開多元主體間的互動與合作，這需要將民主理念和機制融入基層治理，通過劃定民主權利行使的邊界、規范民主參與的程序來整合基層治理力量。全過程人民民主具有連續性、整體性、全過程的優勢和特點，為多元主體構建了共同參與基層治理的網絡體系，有利于多元主體“全時空”參與基層治理。
發展全過程人民民主，有助于明晰基層治理共同體的主體關系。現代社會是一種建立在市場經濟基礎上以業緣關系為紐帶的法治型“陌生人”社會，劇烈的社會變遷和流動使個人之間的聯系弱化，原先依賴習俗、情感等非正式規則所建立的熟人社會逐漸瓦解。在此背景下，要想在基層治理中達成共識，就需要通過公共理性和公共精神來重建人們之間的信任關系。在黨建引領基層治理下，全過程人民民主通過外引內化的方式引導多元利益主體參與基層公共事務，并在民主參與活動中培育人民群眾的公共精神，進而形塑了多元主體連續、規范交往的關系結構與合作治理網絡，形成共建共治共享的基層社會治理格局。
發展全過程人民民主，有助于優化基層治理共同體的利益關系結構。基層治理共同體是一個利益共同體，基層治理過程實際上就是在基層黨組織的領導下，多元主體發揮各自功能、彌補彼此不足，在處理公共事務的過程中實現和維護公共利益的過程。從應然層面講，公共利益與私人利益是有機統一的，維護公共利益的過程實際上也是實現私人利益的過程，但在實踐中公共利益與私人利益經常會產生沖突，有些主體為了實現自身利益最大化，常常以公共利益之名侵害私人權益。全過程人民民主立足人民本位，在基層治理實踐中堅持民主與民生相通，把改善個人福利與實現公共利益有機統一起來，以協商對話的方式協調利益沖突，有效防范和化解了不同利益主體為滿足自身利益而產生的矛盾。
發展全過程人民民主，有助于完善基層治理共同體的行動規則。“基層社會治理共同體建設的政策設計在很大程度上指向公眾參與的制度安排”，這是因為公眾參與制度能夠規范多元主體的參與行為，塑造相對穩定的公共治理秩序。全過程人民民主具有保障人民當家作主的完整制度體系，其“五大民主環節”將參與機制、協商機制、回應機制、監督機制等有機統一于基層治理共同體建設之中，不僅有助于完善人民群眾參與基層治理的程序和規則，而且為優化基層治理機制、建立多元主體持續交往的互動關系提供了規則保障。
（二）全過程人民民主以上下聯動的權力運行來優化基層治理資源配置
改革開放后，中國社會結構從總體性社會向分化性社會轉變，社會結構變動在很大程度上激發了社會活力，但也增加了社會的不穩定因素，加重了基層治理的責任和任務，然而，基層治理責任和任務雖然加重了，但基層治理資源并沒有隨之增加。面對基層政府治理資源與治理責任之間不平衡的矛盾，必須“統合行政性治理資源并向基層下沉，再造基層治理結構”，以解決基層治理的資源困境。
推動治理重心下移，將治理資源向基層傾斜，是提高基層社會治理水平的重要方式。黨的十九屆四中全會明確指出，要“推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層”。在“公社制”和“單位制”時代，政府作為全能主體對社會進行全面管理，而在后單位制時代，由于政府與社會關系發生了變化，基層治理越來越需要通過基層群眾自治等民主治理機制來實現資源的有效整合以及促進資源的高效利用。全過程人民民主堅持民主集中制原則，將民主與效率有機統一起來，克服了西式民主議而不決、決而不行的分散主義現象，既能充分發揚民主，廣泛聽取民意，又能有效進行集中，實現對各種資源和多元主體的統合。從社會資源需求來看，全過程人民民主通過充分發揚民主，為人民群眾和社會組織等非政府主體參與基層治理進行規則建構、程序創設，構建起多元主體有序參與基層公共事務的機制，有助于實現民情民意自下而上的聚集。從治理資源下沉要求來看，全過程人民民主通過正確有效的集中，統籌安排社會組織和不同利益群體，把治理資源的系統分配與公眾社會生活協調起來，引導和推動社會力量向基層凝聚，治理資源向基層投入，以更好地提供精準化、精細化的公共服務。
我國是一個人口眾多、幅員遼闊、發展不平衡的發展中國家，基層治理工作的復雜性和艱巨性不言而喻。推動社會治理重心下移，實現社會共建共治共享，既需要基層黨組織和基層政府具備合理統籌和調配各種政治資源、組織資源和治理資源的能力，為治理重心下移提供有力的資源保障，又需要基層組織和政府主動放權、讓權，讓多元社會力量主動參與到基層治理中來。將全過程人民民主嵌入基層治理，運用網絡化的治理模式充分發揮多元主體密切配合、協同共治的強大合力，不僅能夠減輕基層政府的治理負擔，使基層政府的權力與責任相匹配，還能增強公眾的責任意識，鼓勵并支持社會和市場力量在治理過程中承擔應有的責任，實現治理資源供給與社會資源需求的精準對接，從而破解基層治理資源有限和社會資源分配不均衡的現實困境。
（三）全過程人民民主以閉環式民主實踐來聯動基層治理政策運行過程
“治理是一個政策過程，包含了‘事前’‘事中’‘事后’逐項環節”。民主治理就是要在公共政策全過程、全領域都堅持民主原則、運用民主方法來回應和滿足人民群眾的需求。全過程人民民主“以系統完整的制度程序為支撐，以便于操作的運行機制為保證”，將民主貫穿于基層治理“發現問題、解決問題”的全過程，確保人民群眾全流程“在場”而不被虛化，充分保障了人民當家作主的主體地位。
馬克思指出，在民主制中，“每一個環節實際上都只是整體人民的環節”。就基層治理實踐而言，全過程人民民主實踐是一個連續、統一的民主過程，“五大民主環節”相互連接，共同構成人民當家作主的整體性實踐。從基層治理過程來看，民主選舉是全過程人民民主賦能基層治理的起始環節，人民群眾通過“直選”“海選”等方式，真實表達了自身的需求偏好，促進候選人與群眾之間的信息交流互動，有助于夯實基層公共權力運行的合法性基礎。民主協商是公共政策制定過程中尋求最大公約數、達成社會共識的重要方式，能夠有效解決人民內部的利益沖突，使大家心往一處想、勁往一處使，進而推動形成各方都能接受的維護公共利益的最佳決策方案。民主決策是基層公共政策民主化和科學化的重要保障，能夠將多元治理主體納入民主決策程序，有助于基層政府廣察民情、廣聚民智，克服拍腦袋決策、隨意決議等弊端，提高公共政策制定的社會化、專業化水平。民主管理是公民直接行使民主權利的形式之一，是優化基層治理結構、增強人民群眾主體地位、落實基層公共政策的有效途徑。人民群眾通過多樣化的渠道和方式參與基層公共事務的管理，能夠節約治理成本，提高公共產品的使用效率，避免公共資源的閑置和浪費。作為全過程人民民主的重要一環，民主監督既要對決策前民意表達和民主協商過程監督，也要對決策后公共政策的落實和執行效果進行監督，這是確保基層公共權力運行規范、公共政策得到真正落實的重要保證。
從基層治理運行機制來看，全過程人民民主以黨建引領為政治保障，以民意融入為實踐目標，以多元參與為價值內核，以有效監督為基本要求，構建起以需求識別機制、協商參與機制、監督問責機制為核心的可操作的民主治理機制，拓寬了民主治理渠道。從需求識別機制來看，準確反映客觀事實、了解人民群眾的需求導向是做好基層治理工作的前提。全過程人民民主通過建立傾聽人民群眾呼聲、了解人民群眾困難的平臺和渠道，如專家座談會、群眾意見聽取會、基層立法聯系點等，讓人民群眾的多元化需求得以充分表達，從而促進基層治理的精準施策和精細化服務。從協商參與機制來看，多元主體的廣泛參與和充分協商是公共政策制定充分吸納民意、匯集民智的關鍵環節。在基層治理過程中，科學決策是服務民眾、凝聚民心的基本要求，是實現基層治理現代化的重要保障。全過程人民民主的基層實踐覆蓋基層黨委、人大、政府、政協以及各種社會組織、群眾團體和人民群眾等多元主體。多元主體參與公共協商，能使基層治理規避重效率、輕協商的問題，體現了基層治理合法性與有效性的統一。從監督問責機制來看，人民群眾的廣泛監督是確保基層治理中權力運行公開透明的重要途徑。鼓勵人民群眾、社會組織積極監督政府，推動監督觸角向基層延伸、在基層深化，有利于確保各項惠民、富民政策落到實處，實現以高質量監督推動基層治理提質增效。綜上所述，全過程人民民主將各個民主環節貫通起來，以完備流暢的民主程序，構建了基層治理在黨建引領下精準識別民意、高質量吸納民意、有效匯集民智、充分落實民意的動態實踐閉環，促進了基層治理提質增效。
（四）全過程人民民主以“三治”融合模式來激發基層治理活力
“一個現代化的社會，應該既充滿活力又擁有良好秩序”。秩序與活力既是基層治理現代化的目標追求，也是其面臨的重要矛盾。在現代化進程中，如何激發社會活力推進基層治理，并在治理過程中保持穩定的社會秩序，使整個社會呈現出既安定有序又充滿活力的狀態，是基層治理面臨的現實難題。將全過程人民民主嵌入基層治理，探索自治、法治、德治“三治”融合的基層治理新格局，有助于提高基層治理的合法性、透明性、責任性、法治性、回應性及有效性，從而助力基層善治狀態的達成。
黨的十九屆四中全會明確提出，要“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系”。這一重要論述為新時代基層治理指明了方向。自治是基層善治的基石，其實質是“將產生于社會并與社會相脫離的力量重新還歸社會，實現人民的自我管理”。全過程人民民主將民主選舉、協商、管理、監督等要素融進基層群眾自治的全過程，為基層群眾自治搭建起開放包容的自治體系，有助于激發基層自治動力，使人民群眾能夠持續參與基層治理過程。
法治是基層善治的保障。在基層治理領域，法治的“法”，除法律層面的法律法規以外，還包括各種社會規則和規范，如村規民約。良好的法治環境不僅要有法律、有規矩，讓基層治理有法可依、有法可循，還要注重法律和規范在具體操作過程中的可接受性。全過程人民民主的優勢之一就是能夠為良法良規的制定與實施創造條件，讓法律及各種規范始終保持人民性價值取向，積極回應人民群眾的訴求，使其獲得人民群眾的認可與自覺遵守。全過程人民民主以民主立法程序保障法律規范在制定過程中充分體現人民意志，以民主實踐培育踐行法治所需的規則意識和法治觀念，促進了民意與法治的良性互動，為基層治理營造了良好的法治環境。
德治是基層善治的精神支撐。德治能夠夯實民眾的精神基礎，引導社會風氣向“善”轉變。道德對人們的行為具有規范作用，一個沒有道德的社會，必將陷入混亂和無序狀態，西方民主亂象中出現的政黨之間無下限的互相惡斗，政客之間無尺度的相互攻訐，正是這種無序和混亂狀態的真實寫照。與西方民主不同，全過程人民民主具有鮮明的倫理意蘊和道德追求，蘊含對中華民族優良道德傳統的創造性轉化、創新性發展。通過協商、交流和溝通等民主實踐，“人們可以從中明是非、辨善惡、知榮辱”，形成基層善治的良好風尚。全過程人民民主實現了基層治理模式從單一行政化管理向黨領導下基層多元共治模式的轉變，適應了基層治理的新變化、新要求。
五、以全過程人民民主推進基層治理現代化的路徑選擇
站在新的歷史起點，推進基層治理現代化建設，需要將民主與治理結合起來，把全過程人民民主的重大理念貫穿落實到基層治理的各個方面、各個領域，在基層治理中充分發揚民主，形成基層社會共建共治共享的良好局面。在新征程上，以全過程人民民主推進基層治理現代化，必須加強黨建引領、夯實制度保障、強化多元共治、聚焦民生問題，不斷創新基層治理模式，提升基層治理效能，激發基層活力，讓治理成果更公平地惠及全體人民。
（一）加強黨建引領，為全過程人民民主賦能基層治理提供政治保證
“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”。以全過程人民民主賦能基層治理，同樣離不開黨的領導。基層治理是一項牽涉多主體、多層面、多領域的復雜性系統工程，只有充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，才能確保基層治理各項工作既能充分發揚民主又能有力有序推進。實現基層善治，要在發展基層民主中一以貫之地堅持基層黨建與基層治理的有機結合，把黨建引領作為推動基層治理創新發展的根本準則。
基層治理得好不好，關鍵在基層黨組織的堅強引領和基層廣大黨員干部發揮先鋒模范作用。基層黨組織是基層治理中的主心骨，是黨全部工作和戰斗力的基礎。加強黨建引領基層治理，把基層黨組織建設得更加堅強有力，必須從強化基層黨組織的引領力、組織力和廣大黨員的戰斗力等三個方面著手。一是提升基層黨組織的引領力。在基層民主治理實踐中，要把廣大民眾的智慧和力量凝聚到基層公共事務和事業管理中來，離不開基層黨組織的全面領導和政治引領。因此，基層廣大黨員干部要堅持以人民為中心的發展理念，保證基層民主治理的方向不偏、力度不減。二是提升基層黨組織的組織力。基層黨組織是黨的組織體系中的“神經末梢”，中國共產黨通過加強基層黨組織建設，把黨員凝聚起來、把群眾團結起來，讓基層治理在黨的全面領導下煥發出新的活力。將全過程人民民主嵌入基層治理，必須健全基層黨組織工作體系，優化組織設置，引領多元主體共同參與基層治理，共建美好家園。三是提升基層廣大黨員干部的戰斗力。黨員素質的高低決定著黨組織力量的大小，全過程人民民主能否有效賦能基層治理，關鍵在基層廣大黨員干部有沒有將民主理念和原則落實到基層治理過程中。全過程人民民主是人民當家作主的生動實踐，要想更好地發揮全過程人民民主在基層治理中的作用，就需要基層廣大黨員干部加強自身的思想淬煉、實踐鍛煉和專業訓練，做好表率，成為一個躬身基層治理的實干家。
（二）夯實制度保障，促進民主制度優勢更好轉化為基層治理效能
“經國序民，正其制度”。“真正實現社會和諧穩定、國家長治久安，還是要靠制度”，但“制度自身不會行動，制度性智慧和行動性智慧并存，才能獲得好的治理”。將全過程人民民主制度優勢充分轉化為基層治理效能，既是一個不斷完善民主制度的過程，也是一個持續落實民主制度的過程。只有將制度建設與制度實踐并重，才能促進民主制度優勢更好地轉化為基層治理效能。據此，對制度本身及其運行機制進行全面、系統的優化可以從以下三個環節著手。一是加快制度集成，構建更加完整的基層民主制度體系。具有優勢的制度一定是嚴謹規范、科學合理、體系完善的制度。為此，一方面要進一步健全基層民主制度的運行程序，將經過實踐檢驗的制度進一步鞏固和完善，對那些在實踐中行不通、低效率的制度進行變革和改造，不斷提升基層民主制度在基層治理實踐中的科學性、嚴謹性和可操作性；另一方面，要因地制宜對基層民主制度的實施細則進行微觀設計，讓民主制度在運行過程中更符合具體的治理情境。二是提高制度執行力，推進基層民主制度在治理實踐中落地生根。制度的生命力在于執行，制度優勢不會自動產生治理效能，只有通過動態化的制度實踐，才能將制度優勢充分轉化為治理效能。以全過程人民民主推進基層治理，必須將基層民主制度貫徹落實到基層治理實踐中，強化基層政府對基層民主制度的執行力度，遏制制度實施過程中的機會主義行為。領導干部作為制度制定和落實的“關鍵少數”，要增強制度自覺意識，為基層民主制度執行營造良好氛圍。三是加強制度創新，促使基層民主制度持續釋放治理效能。全過程人民民主不是“飛來峰”，也不可能從一開始就盡善盡美，它是黨領導人民在實踐中探索出來并逐步豐富和完善起來的。將全過程人民民主制度優勢轉化為基層治理效能，需要通過改革創新來補齊制度短板，以此激發制度活力，提高民主制度在基層實踐中的適應性。黨的十八大以來，全過程人民民主在各地的生動實踐為基層民主制度的完善和創新注入了鮮活的動力。為了增強基層民主制度的活力和韌性，黨和政府需要與時俱進地創新基層協商民主制度，使其適應基層治理過程中出現的新情況、新風險和新挑戰。
（三）強化多元主體共治，增強全過程人民民主賦能基層治理的內生動力
基層治理所追求的理想狀態和終極目標是實現基層善治。基層民主治理不是基層黨組織和政府的“獨角戲”，而是依靠多方力量普遍、深度參與的“大合唱”。探索新時代善治之路，需要多元主體共同參與、互相合作。眾人的事情由眾人商量、由眾人治理，既是全過程人民民主的核心要義，也是實現基層善治的必然要求。
在多元主體合作共治的過程中，既要發揮黨委領導的根本保證作用，也要發揮政府負責的關鍵作用，還要發揮社會協同的紐帶作用以及公眾參與的基礎作用，以形成基層治理的合力。具體而言，一是基層治理離不開基層政權。作為國家政權神經末梢的基層政府是貫徹落實黨和國家決策部署的重要力量，是黨和國家聯系人民群眾的橋梁與紐帶，其在基層治理中扮演著“領頭羊”“排頭兵”的角色。在將全過程人民民主融入基層治理過程中，基層政府應充分發揮帶頭作用，為多元主體有序參與基層治理搭建平臺、制定規范，培育人民群眾的參與意識和參與能力，引導人民群眾積極表達自身意愿和訴求，加強社會組織和人民群眾的社會責任感和公共精神。二是社會組織是實現政府與社會互動的重要中介力量，具有吸納社會資本、提供公共服務、組織人民群眾參與等多種優勢。因此，我們要積極推動社會組織承接部分政府職能，發揮社會組織引導公眾參與、提供公共服務等作用，不斷滿足人民日益增長的多元化、個性化需要，減輕基層政府的社會服務負擔。三是人民群眾的參與是基層治理的基礎，是推動基層公共事務和公益事業向前發展的強大動力。人民群眾既是基層治理的參與者，也是基層治理的受益者。為了充分調動人民群眾參與基層民主治理的積極性，必須拓寬民主參與渠道，完善民主參與規范，抓住人民群眾參與基層治理的著力點，匯聚起人民群眾參與基層治理的磅礴力量。
（四）聚焦民生問題，推動全過程人民民主在基層治理中落實落細
“全過程人民民主在充分肯定和積極借鑒人類政治文明有益成果的基礎上，強調高質量的民主與高效能的國家治理之間的互動關系”。民主與治理都是為了讓人民群眾的利益訴求能夠得到更好的表達、回應和解決，都是為了更好地實現人民享有的民主權利、維護人民的根本利益。“在中國這個社會主義國家，民主與民生是天然交織在一起的”。民生問題是關系到人民群眾切身利益的大事，以全過程人民民主推進基層治理，需要將人民福祉作為出發點和落腳點，以保障和改善民生為鮮明導向，把事關民生建設的各項問題都納入民主治理實踐之中，讓老百姓在改善民生、提升福祉中有獲得感、幸福感、安全感。進入新時代，人民群眾的民生需求和民生福祉不再局限于衣食住行等物質層面，精神層面的富足已經成為人自由而全面的發展的重要面向，人民群眾在生活狀態、發展機會、社會權利等方面具有廣泛性和實質性的訴求。
民生議題既是全過程人民民主的重要內容，也是基層治理的焦點問題。民生問題事關人民群眾的生存與發展，我們不僅要關注民生和解決民生問題，更要關注公民的民主權利，堅持民事民辦、民事民管，實現民主與民生的互動共進。要推動全過程人民民主在基層治理中切實落地，就必須聚焦人民群眾亟須解決的難事，廣泛聽民聲、知民意、解民憂，在完善基層公共服務、改善群眾居住環境、保障人民生活質量等方面精準發力。民生無小事，基層黨組織和政府只有圍繞人民群眾普遍關切的民生問題，以解決實際問題為落腳點，做到人民群眾呼聲有回聲、人民群眾期盼有回音，才能讓人民群眾的獲得感、幸福感、安全感在看得見、摸得著的治理實效中成色更足。此外，各級黨組織和政府還需要不斷拓展民生服務惠及范圍，利用全過程人民民主全領域、全覆蓋的優勢，落實好民生政策執行的“最后一公里”，持續改進民生服務方式，不斷增進民生福祉。這就需要基層黨組織和政府通過發展全過程人民民主的方式，吸納各方力量參與民生服務供給，把更多資源和力量下沉到基層，使人民群眾多樣化、多層次的民生需求不斷得到滿足，使人民群眾的生活越來越美好。
六、結語
當今世界，西方“民主之亂”與中國“民主之治”形成鮮明對比，全過程人民民主的治理優勢得以充分彰顯。近代以來，西方資本主義國家憑借率先實現現代化的“早發優勢”，將西方民主標榜成“普世價值”和解決各國現實問題的“靈丹妙藥”，在世界范圍內進行推廣。然而，資本主義民主制度的歷史局限性和制度缺陷所帶來的“金錢政治”和“政黨斗爭”，使西方國家出現了不同程度的民主滑坡與治理危機，一些建立西方民主制度的發展中國家更是引發了政治沖突和社會動蕩。在中國，全過程人民民主克服了西方民主的思維鉗制，“在馬克思主義基本原理同中國具體國情結合下堅持以人民為中心的根本立場，成功解決了發展為了誰、依靠誰的問題”。將民主與治理結合起來，讓多元主體間互動合作、共同參與國家治理成為可能，使黨在治國理政的各個方面、各個領域都能充分體現人民意志、維護人民利益。
全過程人民民主根基在基層、落實在基層，基層歷來是民主政治的試驗田。將民主與治理相結合，使全過程人民民主在基層治理實踐中發揮出應有的治理效能，有助于實現政府自上而下的治理與社會自下而上的自治之間的有效銜接和雙向互動，對推動基層治理乃至國家治理現代化具有重要作用。為了更好地發揮全過程人民民主在基層治理中的制度優勢，需要進一步健全以全過程人民民主賦能基層治理的體制機制，構建共建共治共享的社會治理格局，凝聚起基層治理的強大動能。
(作者系中國社會科學院大學政府管理學院教授，博士研究生導師，中國社會科學院政治學研究所研究員。中國鄉村發現網轉自：《行政論壇》2024年第1期）
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