在過去很長一段時間以來，對中國城市發(fā)展究竟是以大城市為主還是以中小城市或小城鎮(zhèn)為主，學(xué)界一直存在較大的爭議。“控制大城市人口、積極發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)、區(qū)域均衡發(fā)展”，即小城鎮(zhèn)模式的區(qū)域規(guī)劃和城市規(guī)劃思想長期主導(dǎo)，初衷是為了避免其他國家走過的城市化彎路，比如歐美的大城市病、拉美的貧民窟等問題，這是中國相當(dāng)一部分學(xué)者和政策設(shè)計者的主張。聽起來好像非常理想，關(guān)起門來想好像也很合理，但實踐中卻嚴(yán)重脫離實際，與人口流動趨勢、發(fā)達(dá)國家城市化國際經(jīng)驗、市場化配置資源等相違背，造成了一系列嚴(yán)重問題。
2019年2月21日，國家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》，《意見》首次明確了都市圈的概念，并開創(chuàng)性的提出了培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的一整套解決方案。2019年4月8日，國家發(fā)改委發(fā)布《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》，其中明確，積極推動已在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶，繼續(xù)加大戶籍制度改革力度，在此前城區(qū)常住人口100萬以下的中小城市和小城鎮(zhèn)已陸續(xù)取消落戶限制的基礎(chǔ)上，城區(qū)常住人口100萬至300萬的大城市要全面取消落戶限制；城區(qū)常住人口300萬至500萬的大城市要全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點群體落戶限制。相關(guān)政策的出臺順應(yīng)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律，都市圈將發(fā)展成為拉動經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國際競爭合作的重要平臺，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展思路由“大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”向“現(xiàn)代化都市圈”引領(lǐng)的新時代過渡。
原來嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，現(xiàn)在則突出強(qiáng)調(diào)中心大城市帶動都市圈、城市群進(jìn)而帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。世界主要國家城鎮(zhèn)化進(jìn)程也給我們提供了明確的警示：人口和產(chǎn)業(yè)向大城市集聚是歷史趨勢。因此，對于城鎮(zhèn)化思路發(fā)生轉(zhuǎn)變，我們首先需要弄明白幾個問題：
世界各國人口流動的基本趨勢和驅(qū)動因素是什么？
過去幾十年中國小城鎮(zhèn)化模式的規(guī)劃思想以及造成影響有哪些？
中國未來城鎮(zhèn)化模式：小城鎮(zhèn)化or 城市圈與都市圈？
中國未來都市圈的發(fā)展?jié)摿Γ?/p>
本文作為該系列文章的第一篇，首先分析城鎮(zhèn)化思路發(fā)生轉(zhuǎn)變的背景下，人口與產(chǎn)業(yè)是如何流動與集聚的。
世界主要國家城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，人口和產(chǎn)業(yè)向大城市集聚是歷史趨勢。2016年聯(lián)合國發(fā)布的《世界城市狀況報告》指出，目前排名前600位的主要城市中居住著五分之一的世界人口，對全球GDP的貢獻(xiàn)高達(dá)60%。1980-2015年全球1000萬人以上城市個數(shù)從5個增至28個，占全球人口比重從1.9%升至6.4%，上升4.5%，95%的人口會出于經(jīng)濟(jì)原因或者為追求更好的生活而進(jìn)入城鎮(zhèn)地區(qū)。觀察絕大多數(shù)國家的人口流動數(shù)據(jù)，無一不表明人口都在持續(xù)向城市群、都市圈集聚，人口平均分布和區(qū)域均衡發(fā)展是個偽命題。
發(fā)達(dá)國家城市化一般經(jīng)歷兩個階段：從城鎮(zhèn)化到城市群都市圈，部分國家會在城市化后期出現(xiàn)郊區(qū)化，比如美國，但仍是都市圈內(nèi)部的人口分布調(diào)整，而不會出現(xiàn)人口回流小城鎮(zhèn)甚至農(nóng)村的整體現(xiàn)象。從聯(lián)合國公布的1950年以來全球數(shù)據(jù)看，越是能級高的都市圈人口增長越快，比如500萬人以上的都市圈，而越是能級低的城市人口增長越慢甚至凈流出，比如50萬人以下的小城市。
觀察美國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的人口流動數(shù)據(jù)，美國當(dāng)前城鎮(zhèn)化率已經(jīng)到達(dá)了80%以上的城鎮(zhèn)化后期，在其城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，小城市的個數(shù)（5000-100000）在1940-2010年的70年間僅增長了1.5倍，而50萬-100萬以及100萬以上的大城市個數(shù)分別增加3.9、4.6倍；在人口分布占比方面，100萬以上大城市在2010年已經(jīng)占美國總?cè)丝诘?4.1%。
城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略演變：人口都市化與產(chǎn)業(yè)集群化的現(xiàn)實與趨勢
從下方柱狀圖可以看出，美國人口呈現(xiàn)不斷向大都市圈遷移的趨勢。100萬以下人口城市占比在2015年之前始終維持在30%一線的水平，并沒有隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的變動而相應(yīng)增加；相反，100萬人口以上的大城市確呈現(xiàn)逐年遞增趨勢，由1950年的29.5%增加到2015年的55.9%，而在此期間美國的城鎮(zhèn)化率由64%增加到80%左右，即人口隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的演進(jìn)會不斷向都市圈遷移。
美國人口向大城市的不斷遷移
改革開放以來，中國在規(guī)避“大城市病”、推動區(qū)域發(fā)展的理論基礎(chǔ)上，選擇了“控制大城市規(guī)模，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”的發(fā)展思路，城鎮(zhèn)化建設(shè)被視為推動中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略。1992年，中國國土經(jīng)濟(jì)學(xué)會在新華社組織召開關(guān)于小城鎮(zhèn)發(fā)展的座談會，中國小城鎮(zhèn)研究和城鎮(zhèn)化進(jìn)程開始進(jìn)入政策領(lǐng)域。1995年國家體改委等11部委聯(lián)合頒布《小城鎮(zhèn)綜合改革試點指導(dǎo)意見》，確定了通過減少農(nóng)民，富裕農(nóng)民來解決農(nóng)村發(fā)展深層次矛盾的主要思路。1998年黨的十六大報告中指出“堅持大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路。2012年中央提出“通過新型城鎮(zhèn)化拉動內(nèi)需”，城鎮(zhèn)化開始進(jìn)入中央政策的主渠道。2019年《新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》出臺，力求解決“人地錯配”的現(xiàn)狀，加快生產(chǎn)要素的自由流動。改革開放40年來，大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略取得了豐碩的成果，我國城鎮(zhèn)化率從17.92%提升至59.58%，千萬人口以上的城市達(dá)14個，城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)展迅速。
縱觀中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程，小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略的提出是由于當(dāng)時我國農(nóng)產(chǎn)品和輕工產(chǎn)品的供給尚不穩(wěn)定，城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共資源容納量有限，城市戶籍限制仍比較嚴(yán)格，所以提出通過建設(shè)小城鎮(zhèn)，吸引大量低收入、低教育水準(zhǔn)的農(nóng)民進(jìn)入發(fā)展中的小企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)合作，加快農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。這是比較符合當(dāng)時現(xiàn)實的通過小城鎮(zhèn)發(fā)展帶動中小城市進(jìn)而推進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑。但在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的過程中，大城市因為優(yōu)質(zhì)醫(yī)療、教育、基礎(chǔ)設(shè)施等資源高度聚集產(chǎn)生“虹吸效應(yīng)”，使得許多大城市規(guī)模不斷擴(kuò)大。同時，小城鎮(zhèn)往往規(guī)模較小，基礎(chǔ)設(shè)施配套水平不高，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，資源配置腹地和輻射帶動范圍有限，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)對周邊資金和資源的吸引力不強(qiáng)，進(jìn)而導(dǎo)致對農(nóng)村勞動力的吸引較弱，不能達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)。整體表現(xiàn)為特大超大城市的規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，城市病日益加劇，大中小城市吸納能力下降，農(nóng)民工落戶意愿低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)業(yè)無法集聚，人口進(jìn)一步流失。
在人口密度方面，人口密度較大的城市主要集中在幾大一線城市，其中上海的人口密度最高為4200人/平方公里；從各地區(qū)的GDP累計值來看，人口密度較高的城市也是GDP排名較高的城市；人口以及產(chǎn)業(yè)向大城市以及特大城市圈集聚的情況較為明顯。
人隨產(chǎn)業(yè)走，人口自然向城市群都市圈集聚，向經(jīng)濟(jì)更發(fā)達(dá)、收入水平更高、更能提供就業(yè)機(jī)會的地區(qū)流動和集聚。目前，與國際成熟都市圈相比，中國都市圈發(fā)展水平依然偏低。首先，整體人口密度較低。按照1小時交通圈范圍測算，81%的都市圈的人口密度不足1500人/平方公里。其中，最高的上海都市圈的人口密度為4200人/平方公里，低于東京人口集中地區(qū)8700人、平方公里的人口密度；而南昌都市圈僅為810人/平方公里，昆明僅為730人/平方公里，分別為上海的19%和17%。其次，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低。全國81%的都市圈的地均GDP產(chǎn)出不足5000萬元/平方公里。其中最高的深圳都市圈為1.7億元/平方公里，仍遠(yuǎn)低于大倫敦地區(qū)（14.8億元/平方公里）、東京都市圈（6.6億元/平方公里）和紐約都會區(qū)（3.4億元/平方公里）的地均GDP水平。武漢都市圈和合肥都市圈分別為3200萬元/平方公里和2070萬元/平方公里，僅為深圳都市圈的19%和12%。
未來都市圈人口還有很大的增長空間，人口和產(chǎn)業(yè)向大城市集聚也是中國將要經(jīng)歷的必然趨勢。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：元時代智庫
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