從1978年開始改革開放，到如今已經(jīng)40年了，如果要問這40年最大的變化是什么，那無疑就是我們的城市越來越大，人口也越來越多。記得我80年代上大學(xué)的時候，學(xué)校周邊全是農(nóng)田，春耕季節(jié)的晚飯后散步，來自農(nóng)村勤勞的學(xué)生，還經(jīng)常下地幫尚未收工的農(nóng)民插秧，換來許多夸贊聲；90年初去四川讀研究生，成都還只有一環(huán)路，踩個自行車就可以轉(zhuǎn)完整座城市，那時一環(huán)路外的九眼橋頭就算是鄉(xiāng)下了；研究生畢業(yè)后到南寧工作，跟同事一起騎自行車進(jìn)市區(qū)買東西，由于不熟悉路伙伴走散了，結(jié)果會在下一個路口相遇，真心感謝那小巧的城市。現(xiàn)如今再回到這些城市，不管是念大學(xué)時的小城市，還是念研究生及后來工作的大城市，已經(jīng)完全找不到當(dāng)年的影子：周邊的農(nóng)田全變成高樓大廈，熙熙攘攘的人流車流，足夠讓你在任何一個街頭迷路，當(dāng)年在田里插秧的農(nóng)民早已不知行蹤，或許在城市工廠的生產(chǎn)流水線旁，或許在路邊的小吃攤里，或者在川流不息的人流中干著各種營生......我們這幾十年就這樣一直努力追求著農(nóng)村變城市，農(nóng)民變市民，農(nóng)業(yè)變工業(yè)，實(shí)現(xiàn)心中的城市化！
但是，不管人走到哪里，吃飯總是頭等大事，因此有一句話叫做“手中有糧，心中不慌”。農(nóng)村人可以離開土地，但糧食生產(chǎn)是不能離開土地的，這就出現(xiàn)一個問題：只要城市像攤燒餅一樣越攤越大，就會有越來越多本來種糧食的土地被用來蓋工廠與各種用途的樓房，進(jìn)而危機(jī)到吃飯這個頭等大事。政府知道飯碗端在自己手上的重要性，因此提出無論城市化如何發(fā)展，一定要確?！?8億畝耕地”的紅線不能突破，否則大家進(jìn)得城來，沒有飯吃，卻回不去農(nóng)村！于是一個經(jīng)濟(jì)學(xué)上的二元沖突產(chǎn)生了：一邊是城市化要不斷占地，一邊是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不能讓出更多的耕地。怎么辦呢？終于有人想出了一個妙招，叫做“耕地占補(bǔ)平衡”，簡單地說就是，在城市化建設(shè)中，要求各地政府做到占用的每一畝基本農(nóng)田，都需要補(bǔ)充數(shù)量與質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?，以保?8億畝耕地紅線不被突破。到哪里去找到用來補(bǔ)充城市建設(shè)用掉的土地呢？這顯然是一個頭疼的問題，因?yàn)橥恋馗渌a(chǎn)資料不同的地方，就在于它是不可重復(fù)生產(chǎn)的，供給曲線幾乎是垂直的。不過，只要有利益存在，再難的問題也難不倒人，有人立刻就找到了補(bǔ)充土地的來源：農(nóng)村建設(shè)用地。
建國后，我們逐步建立了農(nóng)村土地的集體所有制，這個“集體”一般是以“村集體”為管理單位的。幾十年來，農(nóng)村人要建房，只需要取得村集體的同意，沒有規(guī)定每一戶農(nóng)戶的建房面積是多大，農(nóng)民在自家周邊搭個棚，建個豬欄，只要不影響到鄰里生活，也不會有人去干涉。農(nóng)民的房子都是自建自管，許多農(nóng)村的庭院經(jīng)濟(jì)就是在這樣的寬松環(huán)境下生長出來的。后來人們出去打工賺錢了，回來建了新房，有的是拆舊建新，有的是建新不拆舊，這樣就在一些地方形成了沒有人住的空心村，這樣的空心村要是能夠復(fù)墾成耕地，可以避免造成土地的浪費(fèi)。恰好，城市建設(shè)需要用地，類似于空心村這種農(nóng)村建設(shè)用地又存在浪費(fèi)，于是一種被看作是兩全齊美的辦法誕生了，那就是所謂的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”，大致意思是：“將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（拆舊地塊），和擬用于城市建設(shè)的地塊（新建地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡，最終實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少，質(zhì)量不降低?！?/p>
從“占補(bǔ)平衡”到“增減掛鉤”，看起來一切如此完美：城市化可以放心用地了，因?yàn)椤坝姓肌本汀坝醒a(bǔ)”，而且通過“增減掛鉤”，找到了“補(bǔ)”的來源。如此，攤大餅式的城市化仍然可以繼續(xù)推進(jìn)，還從理論上說18億畝耕地不但保得住，而且還有很多溢出的好處：增加農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地集約利用、農(nóng)民集中居住實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村土地整理實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營......等等等等，不一而足。然而，理論要跟實(shí)際相結(jié)合，就會發(fā)現(xiàn)這是一個神話，城市用地的增與農(nóng)村建設(shè)用地的減，要真正做到掛起來并不簡單，至少有以下三個困難：
一是土地級差。城市建設(shè)要用的地是在城市周邊，每一座城市翻開她的歷史，都有許多美麗的故事，這些故事隱隱約約告訴你，這里之所以成為城市，都與這里的先天優(yōu)越條件有關(guān)，比如靠近河流，交通發(fā)達(dá)，土地肥沃，等等。人盡管在很多事情面前是非理性的，但在經(jīng)濟(jì)收益面前大多數(shù)情況下是理性的。因此，早期人們選擇聚集在一個地方，很大程度上就跟腳下的地是優(yōu)等地有關(guān)系。人聚在一起要吃要喝，就得種地，種地也是由近及遠(yuǎn)，由優(yōu)及劣，只有在優(yōu)等地用完了，才會去開荒，才會去種劣等地。所以，城市周邊的土地比遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村土地耕種條件好應(yīng)該是不言而喻的事情?！霸鰷p掛鉤”要真的能夠“掛”上，首先需要考慮的就是這種土地的級差，如果這種“級差”無法消除，怎么可能實(shí)現(xiàn)“等同面積”掛鉤呢？
二是經(jīng)濟(jì)成本。在我們的腦海里，耕地只有面積的概念，沒有對土壤的尊重，也很少計(jì)算一塊生地養(yǎng)成一塊熟地需要花費(fèi)多少成本。我不是這方面的專家，查閱的資料顯示，形成土壤的自然過程，少則幾百年，成為耕作的熟地，至少也要4到5年，每一塊耕地，每一抔土都是自然與人力共同努力的結(jié)晶。事實(shí)上，在許多國家都把土壤看作是一種戰(zhàn)略資源，而不像我們，在城市建設(shè)使用耕地過程中將極其珍貴的土壤當(dāng)做垃圾，渣土來處理。如果要消除城鄉(xiāng)掛鉤的土地級差，不少國家有一個辦法，那就是把城市原本是耕地現(xiàn)在想用來做建設(shè)用地的土地，將其表層土壤保存，運(yùn)至要復(fù)墾的邊遠(yuǎn)農(nóng)村地塊上，這樣可以最大限度減少優(yōu)質(zhì)土壤的浪費(fèi)。如果這樣做，需要花費(fèi)多少成本才可能完成呢？現(xiàn)在城鄉(xiāng)增減掛鉤中，一畝地的指標(biāo)賣20-30萬元左右，其中5萬元左右是復(fù)墾補(bǔ)償費(fèi)，剩下的是給農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓收入，即所謂的財(cái)產(chǎn)性收入，還要剔除村集體提留部分及各種工作的酬金補(bǔ)償，真正到農(nóng)民手上的也沒有多少。5萬元一畝的復(fù)墾費(fèi)，可能將復(fù)墾出來的土地還原到城市用掉的土地這樣的質(zhì)量水平嗎？還不要說農(nóng)村清理地塊還需要各種流程，要完成各種工作，這些工作樣樣都要花錢，就這些成本壓力之下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地如何能夠“真實(shí)地”掛得起鉤，是值得關(guān)注的問題。
三是監(jiān)督成本。在經(jīng)濟(jì)學(xué)里，把人看作是經(jīng)濟(jì)人，總是有其道理的，在大多數(shù)情況下，只要有利的事情，人們就會絞盡腦汁，否則社會就不會發(fā)展了。但也正是人的這個特點(diǎn)，落到個體頭上的時候，往往會存在個體利益與整體利益的沖突，城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤也是如此，甚至更嚴(yán)重。因?yàn)樵谶@個過程中不僅有個人與集體，還有不同層級政府之間的博弈。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，城市想用地，農(nóng)村想賣地，只有中央政府想城市用地不要侵蝕到整個國家的可耕地。顯然，中央政府成了監(jiān)督者，監(jiān)督著城鄉(xiāng)土地買賣之間的關(guān)系不能越過中央設(shè)定的基本標(biāo)準(zhǔn)，這就是我們看到的“實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少，質(zhì)量不降低”的理想目標(biāo)。但在現(xiàn)實(shí)中，地方政府跟中央政府的目標(biāo)函數(shù)并非是一致的，買賣在地方政府之間進(jìn)行，利益在地方政府之間分配，信息也是掌握在地方政府手中，中央政府作為監(jiān)督者存在著天生的信息劣勢，根本沒有辦法阻止地方政府之間的合謀。自從城鄉(xiāng)建設(shè)用地“占補(bǔ)平衡”，“增減掛鉤”提出以來，“占優(yōu)補(bǔ)劣”，“多占少補(bǔ)”的事情就一直在發(fā)生，為了弄出拿到更多的土地指標(biāo)賣給城市，甚至有些地方農(nóng)村開始“填海造田”，“填湖造田”，“挖山造田”，用非常簡單的辦法，造出象征性的耕地，用以賣錢，讓城市耕地改變使用性質(zhì)。中央政府的監(jiān)督只能抓幾個典型，全國這么大，要將所有的“掛鉤”行為規(guī)范運(yùn)作，這個監(jiān)督成本不知道有多大，甚至可以說根本做不到！
由于上述三個困難的存在，我是無法相信城鄉(xiāng)建設(shè)用地能夠“增減掛鉤”的，如果繼續(xù)這么掛下去，結(jié)果顯而易見，那就是最多能夠掛住“耕地面積”的數(shù)據(jù)。從現(xiàn)在的情況看，連面積數(shù)字都很難掛住了，我們現(xiàn)在的耕地面積守住了18億畝紅線嗎？這是值得去盤點(diǎn)的大事?，F(xiàn)在大家的目光盯住的是中美貿(mào)易危機(jī)，其實(shí)有人預(yù)言，中國真正的危機(jī)是糧食危機(jī)，“把飯碗端在自己手上”說起來容易，做起來很難，還不要說我們沒有認(rèn)真去做。中美貿(mào)易戰(zhàn)給我們提了個醒：簡單依靠進(jìn)口糧食解決中國人的飯碗，是存在極大風(fēng)險(xiǎn)的，因此我們必須善待耕地！城市化的發(fā)展當(dāng)然要推進(jìn)，但應(yīng)該尋求更好的城市發(fā)展用地緊張問題的解決辦法。目前，一方面我們攤大餅式的城市化，土地利用的效率偏低。有研究成果顯示，我們的城市容積率與發(fā)達(dá)國家城市相比要低很多，看看我們的工業(yè)園區(qū)，生活小區(qū)大概要能夠知道一二；另一方面，我們的城市化重心是在大城市，就無法充分利用非耕地，同時也增加農(nóng)民進(jìn)城的遷移成本。如果能夠提高現(xiàn)有城市建設(shè)的容積率，同時更多地通過發(fā)展城鎮(zhèn)化來實(shí)現(xiàn)城市化，或許城市化發(fā)展的用地問題能夠得到有效緩解。事實(shí)上，生活在一個10萬左右人口的小城鎮(zhèn)，是一件多么愜意的事情，所以，如今的鄉(xiāng)村振興，我們是否應(yīng)該把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)放在其應(yīng)有的位置呢？
作者系江蘇大學(xué)教授/博導(dǎo)，廣西特聘專家
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：三農(nóng)莊園 微信公眾號（原創(chuàng)）
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