從1978年開始改革開放，到如今已經40年了，如果要問這40年最大的變化是什么，那無疑就是我們的城市越來越大，人口也越來越多。記得我80年代上大學的時候，學校周邊全是農田，春耕季節的晚飯后散步，來自農村勤勞的學生，還經常下地幫尚未收工的農民插秧，換來許多夸贊聲；90年初去四川讀研究生，成都還只有一環路，踩個自行車就可以轉完整座城市，那時一環路外的九眼橋頭就算是鄉下了；研究生畢業后到南寧工作，跟同事一起騎自行車進市區買東西，由于不熟悉路伙伴走散了，結果會在下一個路口相遇，真心感謝那小巧的城市。現如今再回到這些城市，不管是念大學時的小城市，還是念研究生及后來工作的大城市，已經完全找不到當年的影子：周邊的農田全變成高樓大廈，熙熙攘攘的人流車流，足夠讓你在任何一個街頭迷路，當年在田里插秧的農民早已不知行蹤，或許在城市工廠的生產流水線旁，或許在路邊的小吃攤里，或者在川流不息的人流中干著各種營生......我們這幾十年就這樣一直努力追求著農村變城市，農民變市民，農業變工業，實現心中的城市化！
但是，不管人走到哪里，吃飯總是頭等大事，因此有一句話叫做“手中有糧，心中不慌”。農村人可以離開土地，但糧食生產是不能離開土地的，這就出現一個問題：只要城市像攤燒餅一樣越攤越大，就會有越來越多本來種糧食的土地被用來蓋工廠與各種用途的樓房，進而危機到吃飯這個頭等大事。政府知道飯碗端在自己手上的重要性，因此提出無論城市化如何發展，一定要確保“18億畝耕地”的紅線不能突破，否則大家進得城來，沒有飯吃，卻回不去農村！于是一個經濟學上的二元沖突產生了：一邊是城市化要不斷占地，一邊是農業生產不能讓出更多的耕地。怎么辦呢？終于有人想出了一個妙招，叫做“耕地占補平衡”，簡單地說就是，在城市化建設中，要求各地政府做到占用的每一畝基本農田，都需要補充數量與質量相當的耕地，以保障18億畝耕地紅線不被突破。到哪里去找到用來補充城市建設用掉的土地呢？這顯然是一個頭疼的問題，因為土地跟其他生產資料不同的地方，就在于它是不可重復生產的，供給曲線幾乎是垂直的。不過，只要有利益存在，再難的問題也難不倒人，有人立刻就找到了補充土地的來源：農村建設用地。
建國后，我們逐步建立了農村土地的集體所有制，這個“集體”一般是以“村集體”為管理單位的。幾十年來，農村人要建房，只需要取得村集體的同意，沒有規定每一戶農戶的建房面積是多大，農民在自家周邊搭個棚，建個豬欄，只要不影響到鄰里生活，也不會有人去干涉。農民的房子都是自建自管，許多農村的庭院經濟就是在這樣的寬松環境下生長出來的。后來人們出去打工賺錢了，回來建了新房，有的是拆舊建新，有的是建新不拆舊，這樣就在一些地方形成了沒有人住的空心村，這樣的空心村要是能夠復墾成耕地，可以避免造成土地的浪費。恰好，城市建設需要用地，類似于空心村這種農村建設用地又存在浪費，于是一種被看作是兩全齊美的辦法誕生了，那就是所謂的“城鄉建設用地增減掛鉤”，大致意思是：“將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（拆舊地塊），和擬用于城市建設的地塊（新建地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，保證項目區內各類土地面積平衡，最終實現建設用地總量不增加，耕地面積不減少，質量不降低。”
從“占補平衡”到“增減掛鉤”，看起來一切如此完美：城市化可以放心用地了，因為“有占”就“有補”，而且通過“增減掛鉤”，找到了“補”的來源。如此，攤大餅式的城市化仍然可以繼續推進，還從理論上說18億畝耕地不但保得住，而且還有很多溢出的好處：增加農民土地財產性收入、實現農村土地集約利用、農民集中居住實現新農村建設、農村土地整理實現規模經營......等等等等，不一而足。然而，理論要跟實際相結合，就會發現這是一個神話，城市用地的增與農村建設用地的減，要真正做到掛起來并不簡單，至少有以下三個困難：
一是土地級差。城市建設要用的地是在城市周邊，每一座城市翻開她的歷史，都有許多美麗的故事，這些故事隱隱約約告訴你，這里之所以成為城市，都與這里的先天優越條件有關，比如靠近河流，交通發達，土地肥沃，等等。人盡管在很多事情面前是非理性的，但在經濟收益面前大多數情況下是理性的。因此，早期人們選擇聚集在一個地方，很大程度上就跟腳下的地是優等地有關系。人聚在一起要吃要喝，就得種地，種地也是由近及遠，由優及劣，只有在優等地用完了，才會去開荒，才會去種劣等地。所以，城市周邊的土地比遠離城市的農村土地耕種條件好應該是不言而喻的事情。“增減掛鉤”要真的能夠“掛”上，首先需要考慮的就是這種土地的級差，如果這種“級差”無法消除，怎么可能實現“等同面積”掛鉤呢？
二是經濟成本。在我們的腦海里，耕地只有面積的概念，沒有對土壤的尊重，也很少計算一塊生地養成一塊熟地需要花費多少成本。我不是這方面的專家，查閱的資料顯示，形成土壤的自然過程，少則幾百年，成為耕作的熟地，至少也要4到5年，每一塊耕地，每一抔土都是自然與人力共同努力的結晶。事實上，在許多國家都把土壤看作是一種戰略資源，而不像我們，在城市建設使用耕地過程中將極其珍貴的土壤當做垃圾，渣土來處理。如果要消除城鄉掛鉤的土地級差，不少國家有一個辦法，那就是把城市原本是耕地現在想用來做建設用地的土地，將其表層土壤保存，運至要復墾的邊遠農村地塊上，這樣可以最大限度減少優質土壤的浪費。如果這樣做，需要花費多少成本才可能完成呢？現在城鄉增減掛鉤中，一畝地的指標賣20-30萬元左右，其中5萬元左右是復墾補償費，剩下的是給農民的土地轉讓收入，即所謂的財產性收入，還要剔除村集體提留部分及各種工作的酬金補償，真正到農民手上的也沒有多少。5萬元一畝的復墾費，可能將復墾出來的土地還原到城市用掉的土地這樣的質量水平嗎？還不要說農村清理地塊還需要各種流程，要完成各種工作，這些工作樣樣都要花錢，就這些成本壓力之下，城鄉建設用地如何能夠“真實地”掛得起鉤，是值得關注的問題。
三是監督成本。在經濟學里，把人看作是經濟人，總是有其道理的，在大多數情況下，只要有利的事情，人們就會絞盡腦汁，否則社會就不會發展了。但也正是人的這個特點，落到個體頭上的時候，往往會存在個體利益與整體利益的沖突，城鄉建設用地掛鉤也是如此，甚至更嚴重。因為在這個過程中不僅有個人與集體，還有不同層級政府之間的博弈。城鄉建設用地增減掛鉤，城市想用地，農村想賣地，只有中央政府想城市用地不要侵蝕到整個國家的可耕地。顯然，中央政府成了監督者，監督著城鄉土地買賣之間的關系不能越過中央設定的基本標準，這就是我們看到的“實現建設用地總量不增加，耕地面積不減少，質量不降低”的理想目標。但在現實中，地方政府跟中央政府的目標函數并非是一致的，買賣在地方政府之間進行，利益在地方政府之間分配，信息也是掌握在地方政府手中，中央政府作為監督者存在著天生的信息劣勢，根本沒有辦法阻止地方政府之間的合謀。自從城鄉建設用地“占補平衡”，“增減掛鉤”提出以來，“占優補劣”，“多占少補”的事情就一直在發生，為了弄出拿到更多的土地指標賣給城市，甚至有些地方農村開始“填海造田”，“填湖造田”，“挖山造田”，用非常簡單的辦法，造出象征性的耕地，用以賣錢，讓城市耕地改變使用性質。中央政府的監督只能抓幾個典型，全國這么大，要將所有的“掛鉤”行為規范運作，這個監督成本不知道有多大，甚至可以說根本做不到！
由于上述三個困難的存在，我是無法相信城鄉建設用地能夠“增減掛鉤”的，如果繼續這么掛下去，結果顯而易見，那就是最多能夠掛住“耕地面積”的數據。從現在的情況看，連面積數字都很難掛住了，我們現在的耕地面積守住了18億畝紅線嗎？這是值得去盤點的大事。現在大家的目光盯住的是中美貿易危機，其實有人預言，中國真正的危機是糧食危機，“把飯碗端在自己手上”說起來容易，做起來很難，還不要說我們沒有認真去做。中美貿易戰給我們提了個醒：簡單依靠進口糧食解決中國人的飯碗，是存在極大風險的，因此我們必須善待耕地！城市化的發展當然要推進，但應該尋求更好的城市發展用地緊張問題的解決辦法。目前，一方面我們攤大餅式的城市化，土地利用的效率偏低。有研究成果顯示，我們的城市容積率與發達國家城市相比要低很多，看看我們的工業園區，生活小區大概要能夠知道一二；另一方面，我們的城市化重心是在大城市，就無法充分利用非耕地，同時也增加農民進城的遷移成本。如果能夠提高現有城市建設的容積率，同時更多地通過發展城鎮化來實現城市化，或許城市化發展的用地問題能夠得到有效緩解。事實上，生活在一個10萬左右人口的小城鎮，是一件多么愜意的事情，所以，如今的鄉村振興，我們是否應該把鄉鎮建設放在其應有的位置呢？
作者系江蘇大學教授/博導，廣西特聘專家
中國鄉村發現網轉自：三農莊園 微信公眾號（原創）
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