一、
近年來全國多地出現(xiàn)了強(qiáng)迫農(nóng)民上樓、損害農(nóng)民基本權(quán)利的嚴(yán)重事件，主要原因是地方政府試圖通過拆農(nóng)民房子復(fù)墾農(nóng)民宅基地以獲得城市建設(shè)用地指標(biāo)，其政策依據(jù)則是2008年國土資源部出臺的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點辦法”。很多評論者說，強(qiáng)迫農(nóng)民上樓無非是看上了農(nóng)民最后一塊土地：宅基地。農(nóng)民上樓后將一無所有。
這種評論既對又不對。說對，就是地方政府強(qiáng)迫農(nóng)民上樓，目的的確不是要提高農(nóng)民生活質(zhì)量和居住條件，而是希望通過復(fù)墾農(nóng)民宅基地?fù)Q取城市建設(shè)用地指標(biāo)。也是因此，地方政府往往只關(guān)心拆農(nóng)民房子，而缺乏安置好農(nóng)民的積極性，農(nóng)民利益因此受損往往很大。說不對，是因為地方政府并沒有真正占用農(nóng)民的宅基地，而只是將農(nóng)民房子拆掉后將宅基地復(fù)墾為耕地了，耕地的經(jīng)營權(quán)仍然歸農(nóng)民所有。地方政府并不需要征收農(nóng)民宅基地來搞建設(shè)，也就沒有在農(nóng)民拆除房子的宅基地上建設(shè)城市。
地方政府往往是通過拆農(nóng)民房子復(fù)墾農(nóng)民宅基地，減少了農(nóng)村建設(shè)用地增加了農(nóng)村耕地，依據(jù)“城鄉(xiāng)建設(shè)增減掛鉤試點辦法”可以獲得城市建設(shè)用地指標(biāo)，從而可以在進(jìn)行城市建設(shè)時征收規(guī)劃區(qū)范圍的農(nóng)地搞建設(shè)。地方政府進(jìn)行城市建設(shè)并沒有在拆農(nóng)民房子讓農(nóng)民上樓的地方進(jìn)行，而是在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行的。一般來講，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)征地搞建設(shè)，農(nóng)地非農(nóng)使用可以產(chǎn)生遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出農(nóng)業(yè)收益的非農(nóng)用途的增值，所以，征收農(nóng)民土地時往往會給予農(nóng)民較高補償，農(nóng)民也因為征地拆遷而致富，成了“拆二代”。農(nóng)民上樓是得不到這個待遇的。
經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張必然要占用土地，要在土地上搞建設(shè)。當(dāng)前中國正處在史無前例的快速城市化進(jìn)程中，城市化不僅是人的城市化，而且必然也是土地城市化，是越來越多農(nóng)村土地和農(nóng)業(yè)用地變成城市建設(shè)用地的過程。國家為了防止地方政府過多占用耕地搞建設(shè)，對地方政府每年城市建設(shè)用地進(jìn)行總量控制，控制依據(jù)是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張的實際需要。為了節(jié)約耕地，中央采取了相對偏緊的建設(shè)用地指標(biāo)控制，偏緊就是稀缺，稀缺產(chǎn)生價值，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張的需要，地方政府就有很強(qiáng)的增加城市建設(shè)同地指標(biāo)的動力，國家通過“增減掛鉤”政策適度滿足地方政府的需要。
現(xiàn)在的問題是，偏緊的城市建設(shè)用地指標(biāo)供給造成城市建設(shè)用地指標(biāo)的相對稀缺，并因此造成城市建設(shè)用地指標(biāo)的超額價值，各方卻以為城市建設(shè)用地指標(biāo)本身具有價值，而競相追逐建設(shè)用地指標(biāo)的價值。甚至有人以為，通過刻意減少城市建設(shè)用地指標(biāo)，增加地方城市建設(shè)用地指標(biāo)的稀缺性，進(jìn)一步推高城市建設(shè)用地指標(biāo)的超額價值，就可以通過增減掛鉤向農(nóng)村轉(zhuǎn)移更多資源，拆農(nóng)民房子也就可以給農(nóng)民更多補償。這樣一來就造成了當(dāng)前土地政策中的一個普遍幻覺，以為建設(shè)用地指標(biāo)本身就是真金白銀，因為農(nóng)民宅基地可以通過復(fù)墾形成城市建設(shè)用地指標(biāo)，農(nóng)民宅基地就具有遠(yuǎn)高于一般農(nóng)村耕地的價值。實際上宅基地必須經(jīng)過復(fù)墾才能成為耕地。
城市建設(shè)用地指標(biāo)本身只是計劃手段，是國家為了保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)之間的平衡而采取的調(diào)控手段。若這種調(diào)控手段既不能保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又損害農(nóng)民利益，還損失大量社會資源，這樣的調(diào)控手段就應(yīng)當(dāng)調(diào)整。
二、精準(zhǔn)扶貧中的增減掛鉤指標(biāo)交易
按政策要求，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)是不允許跨省交易的。為了幫連片貧困地區(qū)籌集扶貧資金，中央特別允許“三州三區(qū)”形成的增減掛鉤指標(biāo)可以與東部發(fā)達(dá)省市進(jìn)行交易，中央不僅允許“三州三區(qū)”增減掛鉤指標(biāo)可以跨省交易，而且指定了交易的省市、交易價格、交易數(shù)量。
為了防止東部地區(qū)因為不缺城市建設(shè)用地指標(biāo)而不愿意購買“三州三區(qū)”增減掛鉤指標(biāo)，中央文件要求適當(dāng)減少每年下達(dá)到東部省市新增城市建設(shè)用地計劃指標(biāo)。一句話，無論東部省市是否需要增減掛鉤指標(biāo)，東部地區(qū)都必須要購買對口支援的“三州三區(qū)”增減掛鉤指標(biāo)，這里名義上是增減掛鉤指標(biāo)交易，實際上只是對口支援。不同之處僅在于，“三州三區(qū)”必須要整理出相應(yīng)數(shù)量的增減掛鉤指標(biāo)，主要是易地搬遷后，農(nóng)民退出宅基地復(fù)墾為耕地所形成的農(nóng)村建設(shè)用地減少耕地增加所對應(yīng)的增減掛鉤指標(biāo)。
本來按規(guī)定，易地搬遷扶貧主要是將不再適宜農(nóng)民居住的高寒山區(qū)農(nóng)戶易地安置，這些地區(qū)農(nóng)民已經(jīng)搬遷，其宅基地復(fù)墾出來的耕地顯然也就沒有辦法耕種，即使復(fù)墾為耕地也很快會拋荒?！叭萑齾^(qū)”為了獲得更多增減掛鉤指標(biāo)，就對本來不需要易地搬遷的村莊進(jìn)行易地搬遷，由此造成了大量資源浪費。
也就是說，本來由東部省市對口支援“三州三區(qū)”扶貧是沒有任何問題的，也充分體現(xiàn)了社會主義體制的優(yōu)勢。通過增減掛鉤政策來實施對口支援卻是極為笨拙的辦法，看起來通過指標(biāo)交易，以市場方式完成了對口支援，“三州三區(qū)”賣指標(biāo)獲得了易地搬遷安置貧困戶的資金，東部省區(qū)獲得了稀缺的城市建設(shè)用地指標(biāo)，是一個雙贏，實際上，東部地區(qū)城市建設(shè)用地稀缺是中央刻意減少地方年度建設(shè)用地指標(biāo)所形成的，“三州三區(qū)”將很多本來不應(yīng)當(dāng)納入易地搬遷農(nóng)戶也納入到了搬遷范圍，以致于被搬遷農(nóng)民也怨聲載道。東部省市用很多錢買了只是中央刻意減少的本來應(yīng)當(dāng)下達(dá)的城市建設(shè)用地指標(biāo)，“三州三區(qū)”拆了很多本來不應(yīng)當(dāng)拆的農(nóng)民的房子?？雌饋黼p贏的跨省指標(biāo)交易卻是典型的“雙輸”，其中原因是，以增減掛鉤政策作為對口支援手段，這個手段極為笨拙，成本極高，效果為差。
實際上，精準(zhǔn)扶貧中，不僅跨省進(jìn)行指標(biāo)交易的代價極大，而且省內(nèi)指標(biāo)交易的代價同樣很大。河北阜平通過增減掛鉤獲得了150億扶貧資金，河北省財政能力是比較弱的，即使省會石家莊花150億元購買阜平增減掛鉤指標(biāo)也是十分吃力的，甚至可以說對石家莊城市建設(shè)也是傷筋動骨的。安徽金寨縣通過增減掛鉤指標(biāo)交易獲得了50億元扶貧資金，購買指標(biāo)的合肥市也同樣是倍感吃力的。筆者在山西、甘肅、云南、貴州等省貧困地區(qū)調(diào)研，這些貧困地區(qū)易地搬遷花費極為巨大，幾乎無一例外都指望通過增減掛鉤指標(biāo)交易來籌借資金，并因此都傾向擴(kuò)大易地搬遷范圍。實際上，增減掛鉤沒有產(chǎn)生出任何財富，卻花費了很多資源。這樣一種關(guān)于拆農(nóng)民房子將農(nóng)民宅基地復(fù)墾為耕地就會產(chǎn)生出巨額財富的幻想，正是支撐一些地區(qū)不顧條件逼農(nóng)民上樓的原因。
三、山東合村并居拆農(nóng)民房子
拆農(nóng)民房子逼農(nóng)民上樓，表現(xiàn)最突出的是黃淮海地區(qū)，包括山東、蘇北、皖北、河北、河南部分地區(qū)。2019年山東省以打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板為名，在全省范圍突擊合村并居，拆農(nóng)民房子。山東有些縣市甚至計劃將全部自然村拆除，將農(nóng)民集中居住在新建社區(qū)，完全不考慮農(nóng)民生產(chǎn)生活的實際需要。更糟糕的是，因為缺少建設(shè)資金，山東合村并居將農(nóng)民帶院子的大房子拆掉了，搬到社區(qū)建筑質(zhì)量很差的小面積且沒有產(chǎn)權(quán)的樓上，卻還要倒貼十多萬元，農(nóng)民基本利益受到嚴(yán)重?fù)p害，農(nóng)民因此堅決反對合村并居。地方政府采取各種軟硬兼施的手段逼迫農(nóng)民拆房子，在2020年5月引發(fā)嚴(yán)重輿情，中央責(zé)令山東停止強(qiáng)迫農(nóng)民上樓。
引發(fā)輿情的是損害了農(nóng)民利益，更深層次原因則是對增減掛鉤政策的誤解。山東省合村并居，普遍以為，只要能讓農(nóng)民上樓，騰退出宅基地，就可以賣出指標(biāo)獲得指標(biāo)收入。某些縣市主要領(lǐng)導(dǎo)計算本縣可以騰退宅基地比如20萬畝，按每畝25萬元指標(biāo)交易，就可以獲得500億元指標(biāo)交易費，節(jié)約一點，這500億元用于安置農(nóng)民上樓之后還會有不小的節(jié)余，從而可以彌補縣市財政資金的不足。也是因此，山東合村并居拆農(nóng)民房子，越是窮的縣市越積極，菏澤、濱州、臨沂、聊城、德州、濟(jì)寧都是山東經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后的地區(qū)，也是此次合村并居拆農(nóng)民房子最積極的地區(qū)。
問題是，山東一個縣就可以產(chǎn)生出20萬畝增減掛鉤指標(biāo)，全省就可以產(chǎn)生超過1000萬畝的建設(shè)用地指標(biāo)，這么多指標(biāo)足夠全國用很多年了，何況全國絕大多數(shù)城市建設(shè)用地指標(biāo)都是中央根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展實際需要計劃下達(dá)的，全國每年產(chǎn)生的增減掛鉤指標(biāo)也就在三、五十萬畝左右，山東一個省就可以產(chǎn)生出全國三十年的指標(biāo)，這么多指標(biāo)賣給誰?指標(biāo)賣不出去，農(nóng)民房了又拆了，指望將農(nóng)民宅基地復(fù)墾形成指標(biāo)交易獲得資金，再以此資金來建社區(qū)讓農(nóng)民上樓，一旦指標(biāo)交易不出去，農(nóng)民無樓可上，無家可歸，其后果必將無比嚴(yán)重。更可怕的是山東地方政府的執(zhí)行力，在拆農(nóng)民房子時之迅速絕決，造成的損失也就不可彌補。雖然目前山東已在全省停止合村并居拆農(nóng)民房子了，之前已經(jīng)拆了的窟窿也很難補上。
山東合村并居拆農(nóng)民房子背后的關(guān)鍵就在于誤以為增減掛鉤指標(biāo)可以創(chuàng)造出財富，而不懂得增減掛鉤只是一種政策手段，最多只具有轉(zhuǎn)移財富的功能，絕對不可能創(chuàng)造也財富來。且作為轉(zhuǎn)移財富的政策工具，增減掛鉤政策是極為笨拙的，高制度成本的，因此是不到萬不得已堅決不能用的。山東省在全省范圍強(qiáng)推這個政策工具，可見山東省決策者政策水平之低，以及增減掛鉤政策誤導(dǎo)性之強(qiáng)。
四、蘇南的增減掛鉤
相對于山東合村并居拆農(nóng)民房子損害了農(nóng)民利益，蘇南地區(qū)因為財政實力比較雄厚，以及大多數(shù)鄉(xiāng)村已經(jīng)工業(yè)化，在推動增減掛鉤時，農(nóng)民相對是獲益的。蘇南推行增減掛鉤時比較尊重農(nóng)民意愿，也給了農(nóng)民足額補償。
因為鄉(xiāng)村工業(yè)化比較早，蘇南農(nóng)民所建住房質(zhì)量普遍比較高，要拆農(nóng)民房子給農(nóng)民補償就很高。2015年筆者到蘇南調(diào)研，當(dāng)時增減掛鉤形成一畝城市建設(shè)用地指標(biāo)即要花費100萬元以上的《地權(quán)的邏輯》（II），東方出版社2015年版）。目前蘇南一些地區(qū)進(jìn)行增減掛鉤，拆農(nóng)民房子，一般辦法是：一個宅基地免費換260平方米商品房（市場價為8000-15000元/m2），另外對地上建筑按質(zhì)量重置價評估補償現(xiàn)金10—100萬元，并同步按征地標(biāo)準(zhǔn)對置換宅基地的農(nóng)戶予以安置補償，收回承包地，這樣下來，平均每戶置換成本高達(dá)250-350萬元。即使按戶可以騰退0.5畝宅基地，形成一畝城市建設(shè)用地指標(biāo)的價格也高達(dá)500-700萬元/畝，這么高的指標(biāo)價，即使作為商住用地也不算便宜了。也是因此，蘇南這樣的發(fā)達(dá)富裕地區(qū)也只能在待開發(fā)的規(guī)劃區(qū)內(nèi)搞置換，規(guī)劃以外地區(qū)難以推行。
五、小結(jié)
以上三個例子只是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策實踐的幾個局部的例子。實際上，重慶的地票，河南的宅基地券，成都的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，都是以增減掛鉤政策為依據(jù)的。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策本來只是一項層次很低、影響面很小的具體政策，卻因為普遍存在對城市建設(shè)用地的想當(dāng)然，以及普遍存在對土地、建設(shè)用地、宅基地、農(nóng)村建設(shè)用地、城市建設(shè)用地、城市建設(shè)用地指標(biāo)、工業(yè)用地、商住用地的混淆與誤會，以致于整個社會都喪失了關(guān)于土地的常識。其中最大的誤會就是，農(nóng)民宅基地其實只是一塊不便于耕種的坡地、荒地、旱地，農(nóng)民在這些土地上建房子，現(xiàn)在將農(nóng)民房子拆了，將宅基地復(fù)墾為耕地，即使復(fù)墾出來的耕地是肥沃的土地，其每年生產(chǎn)糧食也就上千斤，價值不過千元，土地租金不過500元/畝，這與動輒每畝幾十萬元的增減掛鉤指標(biāo)價值相差幾個數(shù)量級，其中原因就是增減掛鉤本身只是一種政策手段，這一政策手段沒有產(chǎn)生出任何財富，而是試圖通過對財富的再分配來保護(hù)耕地，防止地方政府城市建設(shè)中過度占用土地，浪費了土地資源。現(xiàn)在全國都似乎以為，農(nóng)民宅基地本身就是一個可能創(chuàng)造出神秘價值的神奇存在，只要整個社會與農(nóng)民宅基地過不去，通過拆農(nóng)民房子復(fù)墾農(nóng)民宅基地為耕地，整個社會就可以獲得精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、美麗鄉(xiāng)村和農(nóng)民城市化的無盡資源。還真是一個巨大的誤會。
看來，廢止城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度到了刻不容緩的時候。
2020年8月12日晚
作者系武漢大學(xué)社會學(xué)系主任
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:今日頭條
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