摘要: 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，面臨著理論難題: 是轉(zhuǎn)變土地所有制間接入市，還是保持土地集體所有制直接入市，在理論上存在針?shù)h相對(duì)的觀點(diǎn)主張; 面臨著實(shí)踐難題: 如何解決“入市”與征地的矛盾、與城鎮(zhèn)化建設(shè)的矛盾，如何公平分配土地增值收益，如何應(yīng)對(duì)“入市”給土地規(guī)劃和監(jiān)管帶來(lái)的挑戰(zhàn)。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市面臨的難點(diǎn)問(wèn)題多，涉及的利益矛盾多，必須審慎穩(wěn)妥地探索推進(jìn)。
關(guān)鍵詞: 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地; 集體土地; 土地所有制; 入市
近些年來(lái)，關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市問(wèn)題，學(xué)術(shù)界已有深入探討，但爭(zhēng)議較大。國(guó)家也于 2015 年初在全國(guó)范圍選取 33 個(gè)縣( 市) 進(jìn)行了農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)，積累了一定經(jīng)驗(yàn)。本文結(jié)合筆者對(duì)中部某改革試點(diǎn)縣的調(diào)研體會(huì)，主要研究分析農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市面臨的一些理論難題、實(shí)踐難題和挑戰(zhàn)，提出若干對(duì)策思考，以期將問(wèn)題研究引向深入，并對(duì)農(nóng)村土地制度改革有所借鑒。
一、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市面臨的理論難題
農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，是指具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地。本文在理論上所論及的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，不僅指目前存量上的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，還包括通過(guò)規(guī)劃許可的增量經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著農(nóng)村土地的不斷被征用和農(nóng)村建設(shè)用地的不斷流轉(zhuǎn)，圍繞農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市問(wèn)題的研究探討就一直在持續(xù)進(jìn)行。
1．農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的理論之爭(zhēng)
關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市問(wèn)題，學(xué)術(shù)理論界進(jìn)行了深入探討，在取得諸多共識(shí)的同時(shí)，在某些問(wèn)題上也發(fā)生了激烈爭(zhēng)論。據(jù)筆者分析，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)并不在于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地應(yīng)不應(yīng)該入市———絕大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)同應(yīng)該入市，而在于應(yīng)不應(yīng)該“直接入市”和如何“直接入市”。應(yīng)該說(shuō)，主張農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、建立城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)用地市場(chǎng)，已是學(xué)術(shù)界的共識(shí)。但如何入市? 是通過(guò)征地或農(nóng)民集體自主轉(zhuǎn)制(轉(zhuǎn)變土地所有制) 等途徑改變農(nóng)村集體土地的所有制性質(zhì)而入市? 還是在保留土地集體所有權(quán)的前提下直接入市? 學(xué)術(shù)界在這個(gè)問(wèn)題上存在兩種截然對(duì)立的理論觀點(diǎn)。
一種理論觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地應(yīng)該直接入市。這種理論觀點(diǎn)主張: 在符合土地規(guī)劃和用途管制的前提下，集體土地可不經(jīng)過(guò)征收轉(zhuǎn)制直接進(jìn)入土地市場(chǎng); 集體土地應(yīng)當(dāng)與國(guó)有土地同地同權(quán)同價(jià); 集體土地可以“進(jìn)城”，農(nóng)民擁有土地自主開(kāi)發(fā)權(quán)，可直接進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)利用，實(shí)現(xiàn)自主城鎮(zhèn)化。其主要理由: 一是農(nóng)民擁有自主開(kāi)發(fā)利用土地的權(quán)力。土地是農(nóng)民集體的，農(nóng)民就應(yīng)該擁有土地處置權(quán)。二是集體建設(shè)用地直接入市有利于城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的形成。有專(zhuān)家認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接進(jìn)入土地市場(chǎng)，有利于打破政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，有利于農(nóng)民分享土地增值收益，有利于市場(chǎng)在土地資源配中發(fā)揮決定性作用。三是直接入市有利于增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收益。土地是農(nóng)民集體的，土地變資本、變資產(chǎn)后，農(nóng)民應(yīng)該享有土地增值的絕大部分收益。
另一種理論觀點(diǎn)是不贊同農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市，主張農(nóng)村土地入市依然要通過(guò)征地制度改革等來(lái)推進(jìn)。其主要理由: 一是農(nóng)民不具有自主改變土地用途搞開(kāi)發(fā)建設(shè)的權(quán)利。有專(zhuān)家認(rèn)為: 允許農(nóng)民自行改變土地用途搞開(kāi)發(fā)的主張，不管聽(tīng)起來(lái)如何義正詞嚴(yán)，但實(shí)際上脫離了當(dāng)今世界的現(xiàn)實(shí)。土地是特殊商品，其開(kāi)發(fā)利用具有極大的地理壟斷性和環(huán)境外部性，世界上沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家會(huì)允許居民隨意改變土地用途搞開(kāi)發(fā)建設(shè)。①二是土地增值是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的結(jié)果，土地增值收益理應(yīng)由社會(huì)共享。不少專(zhuān)家認(rèn)為，土地增值收益應(yīng)該為社會(huì)分享，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市，導(dǎo)致的只能是城中村和城郊村農(nóng)民捕獲大量土地增值收益，甚至是一夜暴富，而邊遠(yuǎn)地區(qū)的廣大農(nóng)民難以分享土地增值收益，會(huì)產(chǎn)生巨大的分配不公。三是完全實(shí)現(xiàn)集體土地與國(guó)有土地同地同權(quán)同價(jià)不太可能。國(guó)家( 政府) 經(jīng)過(guò)征地獲得的建設(shè)用地，其用途不只是用于產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行業(yè)，不只是用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，還要用于公益事業(yè)建設(shè)和公共綠化等多種用途，有些用地不僅沒(méi)有經(jīng)濟(jì)效益，而且還需要政府進(jìn)行大量投資。而農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，是只用于產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目用地，如工業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用地和商服住宅用地。農(nóng)民集體作為理性經(jīng)濟(jì)人，自然傾向于把土地用于能產(chǎn)生更高經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目而不可能自愿將土地?zé)o償用于公益項(xiàng)目建設(shè)，因此，所謂的同地同權(quán)同價(jià)，強(qiáng)調(diào)的只是與國(guó)有經(jīng)營(yíng)性土地的同權(quán)同價(jià)，而國(guó)家的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地往往是作為一個(gè)整體進(jìn)行規(guī)劃和開(kāi)發(fā)利用的，其中，土地增值收益的很大一部分是要用于非經(jīng)營(yíng)性土地的開(kāi)發(fā)利用的。因此，集體土地與國(guó)有土地同地同權(quán)同價(jià)既缺乏合理依據(jù)，在實(shí)踐中也是行不通的。即便是在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地范圍內(nèi)，由于地理位置不同，用于工業(yè)或用于商服住宅等用途不同，也會(huì)產(chǎn)生巨大的利益差別，實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)同價(jià)也是不可能的。②四是讓集體土地“進(jìn)城”，會(huì)嚴(yán)重影響城市統(tǒng)一的規(guī)劃管理。在城市規(guī)劃區(qū)特別是建成區(qū)，允許集體建設(shè)用地直接入市時(shí)繼續(xù)保留集體所有制，不僅不利于城市的規(guī)劃管理和市政建設(shè)，而且會(huì)產(chǎn)生城市特殊居民，造成城市居民之間的巨大權(quán)益不公。③
2．農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的理論之解
農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地到底能不能直接入市，應(yīng)該如何入市? 我們必須有一個(gè)明確的合理的理論判斷和理論答案。兩種截然對(duì)立的理論觀點(diǎn)和政策主張集中反映在集體土地入市要不要改變土地所有制、“入市”農(nóng)民應(yīng)不應(yīng)該獲得絕大部分土地增值收益這兩個(gè)問(wèn)題上。對(duì)此，我們必須依據(jù)馬克思主義關(guān)于生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系矛盾運(yùn)動(dòng)、關(guān)于所有制演變的基本原理以及現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論和產(chǎn)權(quán)理論，結(jié)合當(dāng)代中國(guó)的實(shí)際國(guó)情，歷史地、辯證地、現(xiàn)實(shí)地分析集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市問(wèn)題。筆者的理論觀點(diǎn)主要有以下兩個(gè)方面。
其一，納入城市規(guī)劃區(qū)的農(nóng)村土地應(yīng)該轉(zhuǎn)制入市而不能直接入市。部分納入城市規(guī)劃和管理的農(nóng)村集體土地必須轉(zhuǎn)變所有制。在城市建設(shè)用地的統(tǒng)籌規(guī)劃、管理及使用中，農(nóng)民集體已經(jīng)不具備行使所有權(quán)的資格和能力，這是社會(huì)化利用土地的必然要求，納入城市的土地需要有更高代表性的利益主體來(lái)統(tǒng)籌行使土地所有權(quán)權(quán)能。如果繼續(xù)保留土地集體所有制，只能導(dǎo)致土地使用中的更多矛盾和利益沖突，影響土地使用效益，無(wú)論是從馬克思主義的生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系互動(dòng)關(guān)系規(guī)律的角度看，還是從產(chǎn)權(quán)權(quán)能設(shè)置的角度看，保留土地集體所有制都不合適。因此，部分農(nóng)村土地的入市是以轉(zhuǎn)變所有制為前提的。④
其二，未納入城市規(guī)劃區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以有條件入市。從生產(chǎn)關(guān)系一定要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求的理論原理和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論看，農(nóng)村建設(shè)用地的市場(chǎng)化、資產(chǎn)化、資本化是一種剛性要求、必然趨勢(shì)。部分納入城市規(guī)劃的農(nóng)村土地國(guó)有化顯然是生產(chǎn)力發(fā)展要求的結(jié)果。但在目前生產(chǎn)力發(fā)展階段，農(nóng)村土地不可能全部國(guó)有化。那么，在部分農(nóng)村土地還要實(shí)行集體所有制的前提下，農(nóng)村土地如何市場(chǎng)化、資產(chǎn)化、資本化? 依據(jù)所有制原理和產(chǎn)權(quán)理論，對(duì)所有權(quán)的一些權(quán)能如處置權(quán)、收益權(quán)進(jìn)行規(guī)制，能在一定程度上制約所有制的實(shí)現(xiàn)形式和所有權(quán)所實(shí)現(xiàn)的內(nèi)容。很顯然，只有對(duì)土地集體所有權(quán)權(quán)能進(jìn)行規(guī)制，與時(shí)俱進(jìn)地創(chuàng)新土地生產(chǎn)關(guān)系，才能在堅(jiān)持土地集體所有制的同時(shí)，適應(yīng)農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)化需要。由此推論，未納入城市規(guī)劃區(qū)、目前不適宜國(guó)有化轉(zhuǎn)制的農(nóng)村地區(qū)，其集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，也可以入市，但必須是有條件入市。所謂有條件，主要需符合三個(gè)條件。一是要符合土地利用規(guī)劃和用途管制。對(duì)集體土地處置權(quán)進(jìn)行規(guī)制，這是土地既作為生產(chǎn)資料又作為自然資源的特殊性質(zhì)決定的，是土地規(guī)模化利用、集約節(jié)約利用、科學(xué)利用的必然要求，市場(chǎng)對(duì)土地資源的配置必須在這一前提下進(jìn)行。其中，用途管制中除了農(nóng)業(yè)用地不能隨便改為非農(nóng)建設(shè)用地外，還包括按規(guī)定用于工業(yè)建設(shè)的用地不能隨便變更為商業(yè)用地、住宅用地等。二是對(duì)土地收益權(quán)的限制。理論上講，土地增值是由城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地需求增長(zhǎng)、土地用途管制、耕地保護(hù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)、地理位置等多種因素決定的，并不是土地所有者自身勞動(dòng)經(jīng)營(yíng)的結(jié)果，因此，依據(jù)土地漲價(jià)歸公的原理，農(nóng)民集體不能依據(jù)所有權(quán)決定收益權(quán)的一般貨物交易的原理來(lái)獲取大部分土地增值收益，土地增值收益的大部分應(yīng)該讓社會(huì)分享。應(yīng)按照公平分享、適當(dāng)考慮當(dāng)?shù)貧v史和現(xiàn)實(shí)情況的大原則，在適當(dāng)滿足當(dāng)?shù)赝恋厮姓咻^高利益需求的同時(shí)，讓更多群體分享土地增值收益。三是如果農(nóng)民集體按照所有權(quán)決定收益權(quán)的理論邏輯獲得了大部分土地增值收益，那么，農(nóng)民集體所獲增值收益的一部分必須用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)建設(shè)，協(xié)同國(guó)家履行“同責(zé)”的職責(zé)。只有在符合這三個(gè)主要條件的情況下，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市才具有可行性、合理性。
二、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市面臨的實(shí)踐難題
毫無(wú)疑問(wèn)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，有利于盤(pán)活農(nóng)村存量建設(shè)用地，激活農(nóng)村集體土地資產(chǎn)，提高農(nóng)村建設(shè)用地利用效率; 有利于降低企業(yè)的用地門(mén)檻和運(yùn)行成本，滿足中小微企業(yè)等多樣化的用地要求，特別是有利于為農(nóng)村三產(chǎn)融合、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展提供用地空間; 有利于提高農(nóng)民和農(nóng)民集體的財(cái)產(chǎn)性收益，推進(jìn)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)發(fā)展; 有利于發(fā)展農(nóng)村土地市場(chǎng)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體的建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)。然而，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市在實(shí)踐中還面臨許多實(shí)際問(wèn)題，主要有以下幾個(gè)方面。
1．如何解決“入市”與征地的矛盾問(wèn)題
集體建設(shè)用地入市存在對(duì)征地沖擊的可能性。沖擊主要來(lái)自兩個(gè)方面。一是農(nóng)民能通過(guò)“入市”獲得較高土地增值收益，必然不愿意被征地。如果農(nóng)民通過(guò)土地直接入市獲得的土地收益比被征地的高甚至高很多，那么，農(nóng)民肯定都傾向于選擇“入市”而不愿意土地被征收，從而導(dǎo)致征地困難。政府在城郊進(jìn)行土地征收，以及解決“城中村”拆遷等問(wèn)題將面臨更大困難。二是即便是要求被征地農(nóng)民與“入市”農(nóng)民所獲土地增值收益大體均衡，也會(huì)給征地工作帶來(lái)難度。為解決征地與“入市”的矛盾，國(guó)家要求改革試點(diǎn)縣區(qū)要實(shí)現(xiàn)“土地征收轉(zhuǎn)用和集體建設(shè)用地入市取得的土地增值收益在國(guó)家和集體之間分享比例大體平衡”。這意味著在新的征地過(guò)程中，農(nóng)民除了獲得征地補(bǔ)償款外，還要分享土地增值收益，以實(shí)現(xiàn)與“入市”農(nóng)民收益的大體平衡。但這種征地相應(yīng)增加了地方政府的財(cái)力支出，減少了政府收益。在地方財(cái)政十分吃緊的現(xiàn)狀下，地方政府對(duì)落實(shí)這一政策可能會(huì)感到力不從心。
2．如何解決“入市”與城鎮(zhèn)化建設(shè)的矛盾問(wèn)題
農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市與城鎮(zhèn)化建設(shè)存在一定矛盾。其一，從城鎮(zhèn)規(guī)劃角度看。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是以單宗分散入市為主，供需雙方一對(duì)一談判、簽約，盡管滿足了中小微企業(yè)的用地需求，但從總體上說(shuō)，存在入市地塊面積小而散、不成規(guī)模、未連片等現(xiàn)象，不一定符合城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃的要求，不利于區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的整體布局。同時(shí)，集體建設(shè)用地入市，農(nóng)民集體追求自身收益最大化，單純依靠市場(chǎng)機(jī)制會(huì)導(dǎo)致用地結(jié)構(gòu)失衡: 住宅、商業(yè)、工業(yè)用地較多，公益用地相對(duì)較少，降低區(qū)域土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值。很顯然，如果在城市規(guī)劃區(qū)允許集體建設(shè)用地直接入市，由用地單位直接向集體組織和農(nóng)戶協(xié)商購(gòu)地，勢(shì)必影響城市各類(lèi)用地的統(tǒng)籌利用，影響城市基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一建設(shè)，影響城市公共服務(wù)保障，城市工作的全局性、系統(tǒng)性、持續(xù)性將難以落實(shí)。在快速城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，無(wú)論是城市還是小城鎮(zhèn)都必定會(huì)快速發(fā)展，在這當(dāng)中，必須由政府而不可能是農(nóng)村集體，來(lái)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)和管理; 必須由政府而不可能是農(nóng)村集體，來(lái)提供秩序性公共服務(wù)( 如社會(huì)治安、公共安全、交通安全等) 和基礎(chǔ)性社會(huì)公共服務(wù)( 如學(xué)校教育、基本醫(yī)療、公共交通、水電氣暖通信供應(yīng)等) 。所謂農(nóng)民自主城鎮(zhèn)化、集體土地可以“進(jìn)城”的觀點(diǎn)主張，明顯脫離現(xiàn)實(shí)。其二，從城鎮(zhèn)建設(shè)的角度看。目前，土地財(cái)政仍然是地方政府重要的財(cái)政來(lái)源，政府通過(guò)低價(jià)征收土地和高價(jià)出讓土地從中獲取征地補(bǔ)償費(fèi)和國(guó)有土地出讓金之間的收益差額，從而有動(dòng)力也有財(cái)力進(jìn)行城鎮(zhèn)的統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)管理，并提供日益完善的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。如果純公益性用地才能征收，就意味著政府不僅沒(méi)有土地收益，還要為征收公益用地籌措巨額資金，即便不考慮城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來(lái)源，也是現(xiàn)在的許多地方政府很難負(fù)擔(dān)的。有人誤以為征收房地產(chǎn)稅可以解決城市建設(shè)費(fèi)用，其實(shí)，房地產(chǎn)保有稅主要是用于城市的日常維護(hù)的。集體土地入市過(guò)程中，政府只能按比例收取部分土地增值收益調(diào)節(jié)金，與土地征收相比，獲取土地增值收益極少，因而會(huì)缺乏對(duì)城市乃至小城鎮(zhèn)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)管理、提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的動(dòng)力和財(cái)力。
3．如何解決土地增值收益公平分配問(wèn)題
按照漲價(jià)歸公、收益共享的原則考量，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市，必然帶來(lái)土地增值分配方面的問(wèn)題。按漲價(jià)歸公原理，集體土地上的土地增值并非是當(dāng)?shù)丶w土地所有者所創(chuàng)造，因而增值收益應(yīng)由社會(huì)共享。但按照一般的所有權(quán)決定分配權(quán)的產(chǎn)權(quán)原理，在集體所有權(quán)未改變?yōu)閲?guó)家所有權(quán)的情況下，不少人特別是集體土地所有者會(huì)傾向認(rèn)為“土地是農(nóng)民集體的，農(nóng)民集體就應(yīng)該獲得大部分土地增值收益”。這種觀點(diǎn)實(shí)際上依據(jù)的是一個(gè)存在嚴(yán)重問(wèn)題的理論邏輯。在現(xiàn)有土地所有制結(jié)構(gòu)和土地實(shí)際占有的格局下，農(nóng)民集體可能會(huì)憑借土地所有權(quán)和對(duì)土地實(shí)際占有的優(yōu)勢(shì)，與政府進(jìn)行利益博弈，俘獲大量土地增值收益。目前不少試點(diǎn)縣設(shè)置的土地增值收益分配比例也是按照這樣的理論邏輯設(shè)定的，把大部分土地增值收益留給“入市”集體和農(nóng)民，政府提取少量調(diào)節(jié)金。這種分配格局，首先是造成集體利益侵占社會(huì)利益的不公平，其次是造成不同地區(qū)不同農(nóng)村集體之間分享土地增值收益不公平。因?yàn)椋煌r(nóng)村集體所占有的集體建設(shè)用地面積大小不等、地理位置不同，因而能夠享受土地增值收益的機(jī)會(huì)、條件存在很大差別。例如，城郊區(qū)、工業(yè)化發(fā)展比較好地區(qū)的農(nóng)村集體可能會(huì)獲取大量土地增值收益，而偏遠(yuǎn)地區(qū)特別是被限定土地開(kāi)發(fā)的糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民集體則難以獲得土地增值收益。再例如，由于 20 世紀(jì) 80、90 年代各地的村辦企業(yè)數(shù)量和規(guī)模不一樣，有的村有企業(yè)，有的村沒(méi)有，造成目前各村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地占有多少的極大不同。盡管政府征收調(diào)節(jié)金對(duì)土地增值收益予以調(diào)節(jié)很有必要，但面臨在收取比例問(wèn)題上的激烈利益博弈，面臨各村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地占有量的巨大差別，如何構(gòu)建比較公平的分配格局，很值得思考和探索。
4．如何解決“入市”土地使用權(quán)到期后的后續(xù)問(wèn)題
集體土地入市使用期一般都比較長(zhǎng)，有的合同約定 50 年。而這一時(shí)期正是我國(guó)城鎮(zhèn)化由快速推進(jìn)到成熟發(fā)展時(shí)期，因而土地入市使用權(quán)屆滿后的產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題就比較突出。國(guó)有土地使用權(quán)出讓到期之后自動(dòng)續(xù)期，集體土地使用權(quán)到期后如何處置尚不明確。有些地方集體土地入市在合同中約定土地使用權(quán)到期后，土地使用權(quán)及其地上建筑物無(wú)償歸村集體所有，這與現(xiàn)有國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)到期后的規(guī)定存在極大差異，對(duì)實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同地同權(quán)同價(jià)有很大影響。即使到期后歸集體所有，在 50 年的城鎮(zhèn)化過(guò)程中，農(nóng)村集體和集體成員的組成也可能會(huì)發(fā)生重大變化，村莊有可能已轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)，原集體成員有可能不在原集體社區(qū)而去別的地方工作和生活，原集體社區(qū)也可能又吸納了其他人口，由誰(shuí)來(lái)代表集體行使所有權(quán)比較難以確定，這些也都使集體土地入市使用權(quán)屆滿后的產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題難以解決。
5．如何解決土地交易和土地收益分配中的“內(nèi)部人控制”問(wèn)題
集體土地入市實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民集體和工商企業(yè)雙方的直接交易，但農(nóng)民集體人數(shù)眾多，對(duì)集體事務(wù)保持理性的無(wú)知是經(jīng)濟(jì)人也是農(nóng)民集體成員的一個(gè)可行選擇。由此很可能造成“內(nèi)部人控制”問(wèn)題。如可能出現(xiàn)農(nóng)民集體的主事者與工商企業(yè)合謀壓低土地入市價(jià)格，從而損害農(nóng)民利益現(xiàn)象; 如土地收益分配和使用中可能出現(xiàn)以權(quán)謀私現(xiàn)象。要切實(shí)保障廣大農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，就必須深入思考如何有效防止在土地交易過(guò)程中特別是在土地收益分配中可能出現(xiàn)的“內(nèi)部人控制”問(wèn)題。
6．如何有效應(yīng)對(duì)“入市”對(duì)土地規(guī)劃和監(jiān)管帶來(lái)的挑戰(zhàn)
農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，可能會(huì)對(duì)土地利用規(guī)劃和管制造成一定的沖擊。“入市”對(duì)制定好城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃特別是制定好村鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃提出了很高要求。符合土地利用規(guī)劃是“入市”的一個(gè)前提條件，而土地利用規(guī)劃又直接與土地用途進(jìn)而與經(jīng)濟(jì)利益密切相關(guān)，因而城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃特別是村鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃會(huì)成為農(nóng)村集體之間、村民之間、企業(yè)之間以及農(nóng)村集體與政府之間等多方利益矛盾的焦點(diǎn)。如何使土地利用規(guī)劃制定得更加科學(xué)化、民主化，既符合自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，又符合民意，是集體土地入市必然伴隨而且必須解決好的一個(gè)問(wèn)題。集體土地入市主要是分散入市。農(nóng)民集體對(duì)有利于自己的土地利用規(guī)劃肯定會(huì)比較好地支持并執(zhí)行，而對(duì)自己不利的規(guī)劃可能會(huì)抵制或要求利益補(bǔ)償。還有一些農(nóng)民集體可能會(huì)與企業(yè)“合謀”，為實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，尋找各種客觀理由避開(kāi)管制，突破規(guī)劃的約束，從而造成土地利用的整體效率降低。“入市”有可能會(huì)增加對(duì)農(nóng)業(yè)用地特別是耕地保護(hù)的難度。農(nóng)民作為理性經(jīng)濟(jì)人，在“入市”影響和利益驅(qū)使下，可能會(huì)增加違法占用耕地和生態(tài)用地的沖動(dòng)。政府在土地管制中也可能會(huì)出現(xiàn)“管制失靈”問(wèn)題。由于土地用途管制限制了土地用途，而相關(guān)利益方為了獲取最大利益，可能動(dòng)用各種資源請(qǐng)求政府改變土地用途。如果缺乏有效監(jiān)督制約機(jī)制，個(gè)別地方政府官員在某種利益驅(qū)動(dòng)下有可能放松土地用途管制，甚至有可能產(chǎn)生尋租行為。“入市”增加了土地監(jiān)管的難度。
三、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的若干思考建議
農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，面臨的難點(diǎn)問(wèn)題多，涉及的利益矛盾多，因此必須審慎穩(wěn)妥地探索推進(jìn)。筆者根據(jù)對(duì)“入市”面臨的理論難題、實(shí)踐難題的探討和分析，試提出以下幾點(diǎn)思考建議。
1．“入市”要適應(yīng)土地所有制結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)調(diào)整
土地所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整是我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的一種必然要求。原則性的改革思路是: 對(duì)被規(guī)劃為城市建設(shè)區(qū)或城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、已經(jīng)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化城鎮(zhèn)化的城中村、城郊村及個(gè)別農(nóng)村，不再保留土地集體所有權(quán)，應(yīng)通過(guò)征地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、整治轉(zhuǎn)制( 轉(zhuǎn)變土地所有制) 入市等多種途徑逐步推進(jìn)土地集體所有向建設(shè)用地土地統(tǒng)一國(guó)有制的轉(zhuǎn)變; 與此同時(shí)，可通過(guò)“留地”“留物業(yè)”“留房產(chǎn)”等多種途徑，安置無(wú)就業(yè)安置的農(nóng)民，讓農(nóng)民長(zhǎng)期享有部分國(guó)有土地的占用權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)。在這方面，日本的減步法、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的區(qū)段征收辦法等“分地”土地開(kāi)發(fā)模式，對(duì)我們目前的建設(shè)用地制度改革很有啟發(fā)意義。
對(duì)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為主、實(shí)行土地集體所有的農(nóng)村，在集體土地入市中，應(yīng)對(duì)土地集體所有權(quán)的權(quán)能、界線進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)制，其中，最重要的規(guī)制就是對(duì)土地處置權(quán)、收益權(quán)的規(guī)制。就處置權(quán)而言，農(nóng)民和農(nóng)民集體必須嚴(yán)格按土地利用規(guī)劃使用土地，不允許擅自改變建設(shè)用地的規(guī)定用途，更不允許擅自改變農(nóng)用地用途用于非農(nóng)化經(jīng)營(yíng)。就收益權(quán)而言，國(guó)家( 政府) 要通過(guò)征收土地增值收益調(diào)節(jié)金、契稅等途徑對(duì)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)收益特別是出讓收益進(jìn)行調(diào)節(jié)，避免不同規(guī)劃用地收益的過(guò)度懸殊，造成規(guī)劃實(shí)施困難，同時(shí)，充分照顧到主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民群體的利益。此外，要規(guī)定農(nóng)民集體的部分土地增值收益必須用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，協(xié)助國(guó)家履行相關(guān)責(zé)任。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，部分農(nóng)村土地可根據(jù)需要由集體所有制轉(zhuǎn)為國(guó)有制。
2．應(yīng)統(tǒng)籌推進(jìn)“征地”與“入市”改革
“征地”與“入市”是當(dāng)前建設(shè)項(xiàng)目用地的兩個(gè)保障途徑，二者既是互為補(bǔ)充的互補(bǔ)關(guān)系，也是此消彼長(zhǎng)的動(dòng)態(tài)關(guān)系。盡管需要改革征地制度、縮小征地范圍，但由于征地有利于滿足集中連片的大規(guī)模大面積建設(shè)用地需求，有利于城鎮(zhèn)化建設(shè)和對(duì)土地進(jìn)行多功能綜合開(kāi)發(fā)利用，因而征地依然是當(dāng)前建設(shè)用地供應(yīng)的重要途徑。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是國(guó)有用地征收體系的有效補(bǔ)充，發(fā)揮著一定的用地保障功能。從土地需求結(jié)構(gòu)上看，伴隨著新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，較大規(guī)模較大面積的土地需求依然存在。但與此同時(shí)，伴隨著第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展、大眾創(chuàng)業(yè)的開(kāi)展、農(nóng)村多業(yè)融合和多種新業(yè)態(tài)的發(fā)展，分散的、多種多樣的建設(shè)用地需求在增加。比較而言，城市和城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地以及對(duì)國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重大戰(zhàn)略意義的建設(shè)項(xiàng)目用地如國(guó)家、省市的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施重點(diǎn)工程建設(shè)、重要產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和工業(yè)園區(qū)建設(shè)，適合通過(guò)征地供應(yīng)。而規(guī)模較小的、比較分散的、用途多種多樣的建設(shè)用地需求，適合通過(guò)“入市”解決。要統(tǒng)籌銜接土地征收和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍，逐步適度縮小征地范圍，穩(wěn)妥推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，形成以征地為主體，以入市為補(bǔ)充，二者協(xié)調(diào)對(duì)接、功能互補(bǔ)的供地格局。協(xié)調(diào)“征地”與“入市”關(guān)系的一個(gè)很關(guān)鍵問(wèn)題，是要建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，保障被征地農(nóng)民與“入市”農(nóng)民所獲土地增值收益大體平衡。
3．合理分配“入市”土地增值收益
合理征收“入市”土地增值收益調(diào)節(jié)金，是集體土地入市的一個(gè)前提條件。政府收取調(diào)節(jié)金，是保障廣大人民群眾分享土地增值收益的需要。只有這樣，才能有效緩解土地集體所有帶來(lái)的用地利益矛盾。土地增值收益分配，要依循兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人利益的大原則，特別注意調(diào)節(jié)和統(tǒng)籌當(dāng)?shù)赝恋厮姓哒加姓摺⑼恋亻_(kāi)發(fā)商、邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民、農(nóng)民工群體等相關(guān)群體的利益關(guān)系。按照漲價(jià)歸公原理，土地增值收益分配比例設(shè)定的一個(gè)大原則應(yīng)該是: 國(guó)家( 政府) 代表社會(huì)利益，收取土地增值收益的大部分，并由政府主導(dǎo)進(jìn)行再分配; “入市”農(nóng)民集體應(yīng)該獲得原土地用途的價(jià)值補(bǔ)償，并適當(dāng)分享再分配中的部分增值收益。但現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題遠(yuǎn)為復(fù)雜。由于級(jí)差地租的作用，由于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民集體作為土地所有者擁有是否出讓或出租土地的決定權(quán)，因而，在與政府及社會(huì)之間的激烈利益博弈中，“入市”農(nóng)民集體可能會(huì)獲得較高的土地增值收益。這雖不公平，卻是現(xiàn)實(shí)。為妥善處理這一問(wèn)題，應(yīng)深入研究界定政府、集體、農(nóng)民個(gè)體分配比例。針對(duì)因土地位置不同、土地用途不同帶來(lái)的土地增值收益不同，為平衡不同地段、不同用途入市主體的收益差別，為保證土地規(guī)劃的實(shí)施和用途管制的實(shí)行，對(duì)不同地段的土地，對(duì)工業(yè)、商服、居住等不同用途的土地，應(yīng)設(shè)置不同幅度的比例收取調(diào)節(jié)金。政府收取調(diào)節(jié)金的支出使用要有嚴(yán)格的法規(guī)程序。政府的調(diào)節(jié)金必須首先用于對(duì)基本農(nóng)田、水利建設(shè)的支持，用于糧食生產(chǎn)的補(bǔ)貼，用于對(duì)糧食生產(chǎn)區(qū)農(nóng)村建設(shè)的扶持。
4．要區(qū)別解決“入市”中的“同責(zé)”問(wèn)題
強(qiáng)調(diào)國(guó)有土地與集體土地“同地同權(quán)同價(jià)”固然重要，而解決好“同責(zé)”問(wèn)題也是“入市”中面臨的一個(gè)特別重要的問(wèn)題。政府在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)特別是在“征地”開(kāi)發(fā)過(guò)程中，固然獲得了大量土地收益，但政府也履行了很多責(zé)任和義務(wù)，如對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)等。政府之所以能較好地“履責(zé)”，是因?yàn)閲?guó)有土地所有權(quán)的價(jià)值取向與國(guó)家的土地規(guī)劃?rùn)?quán)、管制權(quán)等行政權(quán)力的價(jià)值取向高度一致。而集體所有權(quán)則有所不同。集體所有權(quán)代表的是集體利益、局部利益，集體組織是個(gè)相對(duì)獨(dú)立的利益主體和市場(chǎng)主體，集體土地“入市”更多反映的是農(nóng)民集體的利益訴求。理論上講，土地增值收益的大部分應(yīng)該由代表社會(huì)利益的政府獲得，然后由政府進(jìn)行再分配和使用，并由政府繼續(xù)履行提供城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)建設(shè)的責(zé)任。但現(xiàn)實(shí)中，一些地方依據(jù)所有權(quán)決定分配權(quán)的理論，將大部分土地增值收益分配給了“入市”的農(nóng)民和農(nóng)民集體。這樣做帶來(lái)的一個(gè)重要問(wèn)題是集體如何“履責(zé)”。一個(gè)明顯的理論邏輯是，如果集體組織在“入市”中獲得了大部分土地增值收益，集體組織就應(yīng)該承擔(dān)幫助政府積極“履責(zé)”的責(zé)任。這些責(zé)任主要包括: 建設(shè)相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，發(fā)展公益事業(yè)，嚴(yán)格執(zhí)行土地利用規(guī)劃和用途管制，并監(jiān)督土地受讓者依法依規(guī)使用和經(jīng)營(yíng)土地。然而，由于集體組織作為一個(gè)理性經(jīng)濟(jì)人存在較高的道德風(fēng)險(xiǎn)，因此，政府有必要采取措施，通過(guò)對(duì)集體組織的所有權(quán)以及由所有權(quán)派生的使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)制，來(lái)引導(dǎo)、督促集體組織積極“履責(zé)”。
這里有一個(gè)非常重要的理論問(wèn)題必須提出來(lái)。筆者認(rèn)為，“入市”的農(nóng)民集體“履責(zé)”存在很大的能力限制和道德風(fēng)險(xiǎn)，因此比較適合在以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主、集體組織健全、新農(nóng)村建設(shè)任務(wù)比較重的地方試行。在工商業(yè)比較發(fā)達(dá)、土地利用要求非常復(fù)雜、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)要求非常復(fù)雜的地方，農(nóng)村集體組織可能沒(méi)有能力履責(zé)，這些地方的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)建設(shè)更適合由政府履責(zé)。在政府履責(zé)情況下，入市集體就不應(yīng)該獲得大部分土地增值收益，而是政府應(yīng)該獲得大部分土地增值收益。如果一定要求入市的集體使用增值收益“履責(zé)”，很可能出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)、盲目建設(shè)等浪費(fèi)資源現(xiàn)象。但如果把分給集體的增值收益用作集體經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)大投資，這同樣是一種嚴(yán)重的分配不公。
5．“入市”應(yīng)與土地利用規(guī)劃結(jié)合進(jìn)行
土地利用，必須規(guī)劃先行。要充分發(fā)揮土地利用規(guī)劃的科學(xué)性、指導(dǎo)性、控制性功能，合理布局城鄉(xiāng)空間，為充分發(fā)揮“入市”的作用提供良好的基礎(chǔ)條件。從土地利用規(guī)劃的實(shí)體內(nèi)容角度講，目前特別要注意解決好兩個(gè)問(wèn)題。一要搞好城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃與農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃的銜接。搞好城鎮(zhèn)交通設(shè)施、通信設(shè)施、水利設(shè)施以及公共服務(wù)設(shè)施與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施的有機(jī)對(duì)接，從而在整體上形成功能齊全、功能互補(bǔ)的土地利用格局。二要搞好農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃。國(guó)家和政府要出臺(tái)和完善有關(guān)法規(guī)和政策，對(duì)農(nóng)村社區(qū)和新農(nóng)村建設(shè)中的建設(shè)用地使用進(jìn)行規(guī)制和引導(dǎo)。要按照集約節(jié)約用地的總原則，對(duì)農(nóng)村社區(qū)和新農(nóng)村建設(shè)中的農(nóng)民住宅用地、公益性建設(shè)用地、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。此外，從土地利用規(guī)劃制定過(guò)程的角度講，要加強(qiáng)土地利用規(guī)劃的科學(xué)化、法治化、民主化建設(shè)。從土地利用規(guī)劃執(zhí)行的角度講，要嚴(yán)加土地監(jiān)管。
6．應(yīng)允許符合條件的農(nóng)村增量建設(shè)用地“入市”
目前農(nóng)村存量的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地比較有限，應(yīng)在符合規(guī)劃和用途管制的條件下，允許農(nóng)民集體通過(guò)村莊整治、集中居住、宅基地調(diào)整等方式整理的新增建設(shè)用地“入市”。只有這樣，才能在更大范圍挖掘農(nóng)村建設(shè)用地的潛力，促進(jìn)土地資源的有效利用，并提高農(nóng)民的收入。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地應(yīng)以現(xiàn)行規(guī)劃為準(zhǔn)。要通過(guò)增量建設(shè)用地入市，為鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，為鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，為特色鄉(xiāng)村建設(shè)等提供用地保障。要統(tǒng)籌“入市”與農(nóng)村宅基地制度改革，充分釋放農(nóng)村宅基地的活力。要推進(jìn)宅基地“三權(quán)”分置改革，落實(shí)宅基地的集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。允許農(nóng)戶利用自有宅基地和房屋從事不影響公共安全、環(huán)境和街鄰權(quán)益的小型生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，創(chuàng)辦符合環(huán)保、安全、消防條件的小型加工項(xiàng)目，允許農(nóng)民采取定時(shí)出售、出租、合作等多種形式有條件流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán); 允許城鄉(xiāng)工商資本采取租賃、限時(shí)購(gòu)買(mǎi)、合作等方式對(duì)農(nóng)村廢棄宅基地進(jìn)行整治開(kāi)發(fā)，發(fā)展鄉(xiāng)村特色旅游和文化產(chǎn)業(yè)。根據(jù)人們消費(fèi)需求結(jié)構(gòu)變化和建設(shè)用地需求結(jié)構(gòu)變化，應(yīng)允許具備特色、優(yōu)勢(shì)的村鎮(zhèn)“入市”地塊搞房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。當(dāng)然，要充分考慮社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，慎重推行，嚴(yán)格管控。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中州學(xué)刊,2019(01)
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