摘要：農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場(chǎng)有助于打破地方政府對(duì)土地供給的壟斷, 對(duì)地方財(cái)政收入、政府債務(wù)、農(nóng)民收入等會(huì)產(chǎn)生不同程度的影響。從11個(gè)城市試點(diǎn)情況來看, 集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場(chǎng)仍面臨諸多困難和挑戰(zhàn)。為此, 必須深化土地制度改革, 實(shí)現(xiàn)由“土地財(cái)政”向“稅收財(cái)政”轉(zhuǎn)變;加強(qiáng)政府與社會(huì)資本的合作, 保障集體建設(shè)用地租賃住房的建設(shè)和運(yùn)營(yíng);加強(qiáng)監(jiān)督管理, 切實(shí)保證集體建設(shè)用地租賃住房各方利益;建立和健全集體建設(shè)用地租賃住房稅收制度;穩(wěn)步推進(jìn)集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場(chǎng), 建立房地產(chǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制。
自黨的十八屆三中全會(huì)提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng), 允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股, 實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)以來, 中央多次發(fā)文推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)。2018年1月, 國(guó)土資源部辦公廳、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳發(fā)布《關(guān)于沈陽(yáng)等11個(gè)城市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)實(shí)施方案意見的函》。2018年中央“一號(hào)文件”提出適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。2019年中央“一號(hào)文件”提出, 要全面推開農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革, 加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場(chǎng)的目的在于:嘗試打破地方政府對(duì)居住用地的壟斷, 逐步改革城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu);盤活農(nóng)村集體資源, 提高農(nóng)村集體建設(shè)用地的利用效率, 保障農(nóng)民分享土地增值收益, 增加土地財(cái)產(chǎn)性收入;加大住房供應(yīng)量, 緩解城市住房供應(yīng)緊張問題, 建立和完善房地產(chǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制, 大力構(gòu)建多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度;促進(jìn)社會(huì)資本參與住房租賃市場(chǎng)供應(yīng), 提高住房供應(yīng)效率, 提高社會(huì)效益。那么, 集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場(chǎng)如何實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)?其中又存在什么困難?現(xiàn)有的研究多集中在集體建設(shè)用地能否入市流轉(zhuǎn)和如何流轉(zhuǎn)等方面, 對(duì)租賃住房的研究則大多集中在國(guó)有建設(shè)用地上的公租房和商業(yè)性租賃住房上, 而對(duì)集體建設(shè)用地租賃住房的關(guān)注相對(duì)較少。基于此, 本文從現(xiàn)行土地制度出發(fā), 對(duì)集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場(chǎng)的相關(guān)政策進(jìn)行梳理和對(duì)比, 分析其積極作用和面臨的挑戰(zhàn), 并提出利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的相關(guān)建議。
一、集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場(chǎng)的政策演進(jìn)、政策異同與現(xiàn)實(shí)價(jià)值
為緩解地方政府壟斷土地供給引發(fā)的矛盾, 中央積極推進(jìn)土地制度改革, 逐步放開集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場(chǎng)的政策, 并在多個(gè)城市進(jìn)行試點(diǎn), 以建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度, 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
(一) 集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場(chǎng)的政策演進(jìn)
學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地能否入市以及如何入市的爭(zhēng)論與探討從未停止[1,2,3]。中央也對(duì)深化農(nóng)村土地制度改革進(jìn)行了積極的探索。從中央“一號(hào)文件”來看, 中央對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了從嚴(yán)格控制到逐漸放開的過程。2013年以來, 中央“一號(hào)文件”中關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的改革逐漸明確與深化, 從最初的“村集體非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不得進(jìn)入市場(chǎng)”, 到提出“在符合規(guī)劃和用途管制的前提下, 允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股、入市”;再到“分類實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)”, 進(jìn)而提出全面推開農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革, 政策的變化呈現(xiàn)既積極改革又慎重穩(wěn)進(jìn)的特征 (見表1) 。
農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的逐步放開, 有利于提高農(nóng)村土地利用效率, 促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 帶動(dòng)農(nóng)民致富增收。然而, 集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)也會(huì)對(duì)地方政府收入、地方土地儲(chǔ)備制度、城鎮(zhèn)化建設(shè)等方面形成沖擊[4]。正是如此, 中央選擇先進(jìn)行集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場(chǎng)的試點(diǎn)。根據(jù)中央“一號(hào)文件”關(guān)于集體建設(shè)用地入市的部署, 2017年8月, 國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)了《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》的通知, 批準(zhǔn)北京、上海、廣州、西安、鄭州等13個(gè)城市進(jìn)行試點(diǎn)工作。2018年1月, 國(guó)土資源部辦公廳、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳聯(lián)合發(fā)函, 原則同意沈陽(yáng)等11個(gè)城市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)實(shí)施方案, 自此, 集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場(chǎng)開始啟動(dòng)。
(二) 各地利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的政策異同
實(shí)行試點(diǎn)的各個(gè)城市在利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的政策上有其共同點(diǎn)。各試點(diǎn)城市的試點(diǎn)方案圍繞黨的十九大報(bào)告所提出的“房子是用來住的, 不是用來炒的”的精神, 采取多種方式利用集體建設(shè)用地發(fā)展住房租賃市場(chǎng) (見表2, 下頁(yè)) 。其主要措施包括:
第一, 建立統(tǒng)一的規(guī)劃與審批制度。對(duì)集體建設(shè)用地租賃住房進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃, 有助于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局, 減少或避免資源的錯(cuò)配以及土地的浪費(fèi)。各個(gè)城市的試點(diǎn)范圍基本上都選取了道路、醫(yī)療、教育等公共配套設(shè)施相對(duì)齊全、租賃需求較強(qiáng)的區(qū)域 (如工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、學(xué)校等) , 并且明確規(guī)定建設(shè)租賃住房不能減少耕地的保有量。
資料來源:根據(jù)各城市國(guó)土資源局網(wǎng)站資料整理。
第二, 創(chuàng)新開發(fā)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)模式。多數(shù)試點(diǎn)城市的政策都鼓勵(lì)農(nóng)民和村集體利用建設(shè)用地建設(shè)租賃住房。村集體可以自行建設(shè)運(yùn)營(yíng), 也可通過聯(lián)營(yíng)、入股等方式引入包括國(guó)有企業(yè)在內(nèi)的外部社會(huì)資本, 激活和帶動(dòng)社會(huì)力量。
第三, 建設(shè)統(tǒng)一的租賃住房平臺(tái)管理機(jī)制。統(tǒng)一將集體租賃住房納入租賃平臺(tái)建設(shè), 統(tǒng)籌住房租賃市場(chǎng)。明確租賃雙方的權(quán)利義務(wù)以及運(yùn)營(yíng)模式、租賃管理、物業(yè)服務(wù)、納稅申報(bào)、退出機(jī)制, 完善相關(guān)補(bǔ)貼政策。
第四, 嚴(yán)格登記產(chǎn)權(quán), 嚴(yán)防“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)。對(duì)利用集體建設(shè)用地建設(shè)的住房, 產(chǎn)權(quán)按照項(xiàng)目或建設(shè)的住房房屋棟數(shù)核發(fā), 不分割單元、單層、單戶、單間的產(chǎn)權(quán)證。租賃房在產(chǎn)權(quán)證上備注為租賃住房, 不能轉(zhuǎn)讓抵押、轉(zhuǎn)租以及改變土地用途。
實(shí)行試點(diǎn)的城市在集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)模式上也有所差異。沈陽(yáng)市除納入該市住房租賃信息服務(wù)與監(jiān)管平臺(tái)統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)登記管理外, 還可以由住房租賃企業(yè)運(yùn)營(yíng)。武漢市和南京市則積極探索集體經(jīng)濟(jì)組織自主運(yùn)營(yíng)和委托專業(yè)租賃機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的模式, 通過住房保障平臺(tái)整體租賃住房的方式, 形成政府整租、企業(yè)承租、個(gè)人租賃相結(jié)合的租賃方式。廈門市由集體經(jīng)濟(jì)組織與市屬、區(qū)屬國(guó)有企業(yè)開發(fā)建設(shè), 并成立合作公司運(yùn)營(yíng)管理。
(三) 集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)價(jià)值
第一, 利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房是對(duì)土地制度改革的一次初步探索, 是打破地方政府對(duì)居住用地壟斷的開端, 有利于逐步改革城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu), 從源頭上改革土地出讓制度。利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房、發(fā)展租賃住房市場(chǎng), 與國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)形成“互補(bǔ)”關(guān)系[5], 是完善“租購(gòu)并舉”長(zhǎng)效機(jī)制的重要舉措。成熟的租賃住房市場(chǎng)能夠促進(jìn)周邊產(chǎn)業(yè)和商業(yè)的發(fā)展, 帶來可觀的稅收收入。對(duì)租賃住房的統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)、登記和管理, 有利于將來征收物業(yè)稅、房產(chǎn)稅等, 使地方政府逐步擺脫對(duì)“土地財(cái)政”的依賴。
第二, 利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房能夠盤活集體資源, 保障農(nóng)民分享土地增值收益, 增加土地財(cái)產(chǎn)性收入。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展, 傳統(tǒng)農(nóng)村逐漸被不斷擴(kuò)大的城市所包圍、吞并。相對(duì)于規(guī)劃完善的國(guó)有用地, 農(nóng)村土地存在居民點(diǎn)分散、土地“空心化”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倒閉后土地大量閑置等問題。這樣的閑置土地不能參加流轉(zhuǎn)、進(jìn)行市場(chǎng)化配置, 會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)被閑置。但若按照“國(guó)有征收、補(bǔ)償出讓”的模式, 又容易產(chǎn)生“失地農(nóng)民”。利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房不需要通過地方政府的征收就能改變土地使用的性質(zhì), 使得集體建設(shè)用地的利用市場(chǎng)化, 能夠正常競(jìng)租, 從而縮小了集體建設(shè)用地收益與周邊國(guó)有土地收益的差距。且土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)仍屬于農(nóng)民, 農(nóng)民不會(huì)因?yàn)檎鞯囟ドa(chǎn)工具喪失收入。村集體通過對(duì)集體建設(shè)用地租賃住房的自主開發(fā)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng), 可使農(nóng)民獲得比較穩(wěn)定的租金收入。
第三, 集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場(chǎng)屬于土地供給側(cè)的改革, 能夠拓寬租賃房屋土地供應(yīng)渠道, 降低租賃房屋的開發(fā)安置成本, 緩解住房供應(yīng)緊張問題。其一, 每年新增的國(guó)有建設(shè)用地需要經(jīng)過國(guó)務(wù)院和國(guó)家發(fā)展改革委的報(bào)批審查, 新增指標(biāo)受到嚴(yán)格控制, 利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房不占用建設(shè)用地新增指標(biāo), 這無疑增加了租賃住房的土地供應(yīng)。其二, 集體建設(shè)用地不需要交納土地出讓金, 相對(duì)于國(guó)有建設(shè)用地的利用具有成本優(yōu)勢(shì), 有助于保障租金水平的穩(wěn)定。且利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房所帶來的生活設(shè)施、教育資源和醫(yī)療資源等配套設(shè)施的升級(jí)與改變, 也有希望深化“剛需”住房群體長(zhǎng)期租住房屋的預(yù)期, 有效地緩解短期租房的需求壓力。
第四, 利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房能夠促進(jìn)社會(huì)資本參與租賃住房市場(chǎng)建設(shè), 不僅能夠提高住房供給效率, 而且會(huì)產(chǎn)生普惠性的社會(huì)效益?，F(xiàn)有的租賃住房市場(chǎng)供給模式主要分為政府的公租房模式和社會(huì)租賃住房模式。公租房模式的房源供給主要依靠開發(fā)商的配建項(xiàng)目, 一方面配建總量不能滿足市場(chǎng)需求, 另一方面開發(fā)商在房?jī)r(jià)上漲時(shí)會(huì)對(duì)房源進(jìn)行回購(gòu), 壓縮租賃住房的供給。社會(huì)租賃住房模式則存在房源分散、缺乏較為統(tǒng)一的運(yùn)營(yíng)管理等問題, 容易產(chǎn)生租賃糾紛。在各地的試點(diǎn)方案中, 大多都明確提出了鼓勵(lì)村集體或者村經(jīng)濟(jì)組織依靠自身能力或者對(duì)外尋求地產(chǎn)商或國(guó)有企業(yè)的合作進(jìn)行土地的開發(fā)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。這不但使得租賃住房的房源供給能夠獲得保障, 而且可有效解決房源分散、租賃糾紛等方面的問題, 還有助于吸納就業(yè)。
二、集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場(chǎng)面臨的挑戰(zhàn)
集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場(chǎng)雖然得到了11個(gè)大中城市的響應(yīng)并開始了試點(diǎn)工作, 但是其具體實(shí)施仍然面臨諸多困難, 主要體現(xiàn)在四個(gè)方面。
(一) 各級(jí)政府依賴“土地財(cái)政”, 集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)任重道遠(yuǎn)
利用集體建設(shè)用地建設(shè)的租賃住房進(jìn)入租賃市場(chǎng), 有助于打破地方政府壟斷住房土地供給的既定模式, 改變以往通過改變用地性質(zhì)獲取高額土地出讓金的“土地財(cái)政”模式。在“營(yíng)業(yè)稅改增值稅”改革的大背景下, 地方政府財(cái)政收入減少, 用于償還債務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金甚至公務(wù)員工資發(fā)放、公共教育投入的財(cái)政資金更加緊張。集體建設(shè)用地直接入市和流轉(zhuǎn)會(huì)對(duì)地方土地出讓市場(chǎng)和地方財(cái)政收入造成較大影響。根據(jù)wind數(shù)據(jù)庫(kù)和鵬元資信數(shù)據(jù), 試點(diǎn)文件所批準(zhǔn)的11個(gè)城市2016年的地方債務(wù)率雖然屬于可控范圍, 但是部分城市的地方債務(wù)存量已超出一般預(yù)算性收入, 償債壓力較大, 不得不依賴土地出讓收入這一預(yù)算外收入來源。
除個(gè)別城市外, 多數(shù)試點(diǎn)城市嚴(yán)格控制國(guó)有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地入市。從各個(gè)城市具體的試點(diǎn)實(shí)施方案來看, 大多數(shù)城市并沒有詳細(xì)的實(shí)施步驟與日程時(shí)間表, 試點(diǎn)方案中規(guī)劃的租賃住房建筑面積也較為有限, 建設(shè)地塊多是存量用地。多數(shù)地方政府仍持觀望態(tài)度。地方政府、房地產(chǎn)商和集體建設(shè)用地所有者的利益平衡難度較大, 有的城市明確規(guī)定集體建設(shè)用地的開發(fā)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)必須由當(dāng)?shù)氐膰?guó)有房地產(chǎn)開發(fā)商進(jìn)行, 有一定的門檻限制[6]。
(二) 集體建設(shè)用地租賃住房的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)充滿挑戰(zhàn)
租賃住宅小區(qū)需要一定的配套設(shè)施, 包括水電煤氣、電視網(wǎng)絡(luò)、垃圾處理等基本生活相關(guān)服務(wù)設(shè)施;醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、社區(qū)服務(wù)等家庭生活相關(guān)配套設(shè)施;以及小區(qū)與城市周邊公共交通線路等設(shè)施。從目前以自籌資金建設(shè)為主的城中村建設(shè)情況來看, 僅依賴村集體或村民來進(jìn)行基本生活相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)就已經(jīng)捉襟見肘, 醫(yī)療和教育等配套設(shè)施的提供就更為困難[7]。特別是中小學(xué)校配置缺失, 難以滿足租房家庭長(zhǎng)期居住的需求, 也影響了“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”政策的實(shí)施[8]。
現(xiàn)有的租賃住房管理模式存在諸多問題。政府的公租房專門運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)易出現(xiàn)管理主體人力不足、資源錯(cuò)配、監(jiān)督滯后、退出機(jī)制不順暢、租金難繳等問題。商業(yè)租賃模式分為以出售租房信息資源為主的傳統(tǒng)中介租賃模式以及依托互聯(lián)網(wǎng)信息平臺(tái), 從房源到管理和運(yùn)營(yíng)都提供服務(wù)的互聯(lián)網(wǎng)長(zhǎng)租模式。傳統(tǒng)中介模式無統(tǒng)一租賃平臺(tái), 存在房源分散、業(yè)主放租零散、租賃登記備案率低下等問題, 導(dǎo)致政府難以對(duì)住房租賃市場(chǎng)進(jìn)行有效的監(jiān)管, 容易導(dǎo)致偷稅漏稅以及各種租賃糾紛。以廣州市為例 (見圖1) , 2017年在廣州市房屋租賃建設(shè)委員會(huì)備案登記的住房租賃平均價(jià)格為29.25元/平方米, 遠(yuǎn)低于中國(guó)房地產(chǎn)協(xié)會(huì)通過市場(chǎng)調(diào)查統(tǒng)計(jì)得到的市場(chǎng)供給價(jià)格42.83元/平方米以及租客關(guān)注價(jià)格40.16元/平方米?？梢? 現(xiàn)有登記備案數(shù)據(jù)與市場(chǎng)的真實(shí)情況產(chǎn)生了脫節(jié)。在互聯(lián)網(wǎng)長(zhǎng)租模式中, 中介機(jī)構(gòu)以高杠桿方式引入第三方信貸機(jī)構(gòu)墊付所有房租, 以租客信用為抵押, 以租戶每月租金為還款來源。其風(fēng)險(xiǎn)和危害在于:其一, 通過高杠桿融資后的中介公司容易壟斷房屋租賃市場(chǎng), 可能隨意提高房屋租金;其二, 高杠桿的融資模式成本較高, 如果房屋中介經(jīng)營(yíng)不善, 就容易造成資金鏈斷裂, 其風(fēng)險(xiǎn)將直接轉(zhuǎn)移到租客和房東身上。因此, 集體建設(shè)用地租賃住房的運(yùn)營(yíng)管理需要進(jìn)行制度上的創(chuàng)新。
(三) 集體建設(shè)用地租賃住房的利益協(xié)調(diào)與監(jiān)管機(jī)制尚未建立
保障和分配集體建設(shè)用地租賃住房帶來的增值收益, 亦存在一定困難?！独眉w建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》規(guī)定, 開發(fā)主體是以村民委員會(huì)、聯(lián)合社、土地專營(yíng)公司、土地股份合作社、村集體資產(chǎn)管理公司等為表現(xiàn)形式的集體經(jīng)濟(jì)組織, 而不是農(nóng)村居民個(gè)體。這就涉及在行使土地開發(fā)權(quán)時(shí)是否能夠體現(xiàn)土地所有人的真實(shí)意愿的問題。目前大多數(shù)涉及農(nóng)村集體土地有償使用的規(guī)范性文件并未涉及集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部如何分配資金收益, 如村民委員會(huì)、村民小組和農(nóng)民之間如何協(xié)調(diào), 權(quán)屬如何界定等[9]。用作建設(shè)租賃住房的集體建設(shè)用地畢竟只是農(nóng)村土地中的一部分, 若按照現(xiàn)有的按人頭分配處理, 就容易帶來兩方面的問題:其一, 若所獲收益按村集體所有人口平均分配, 土地真實(shí)所有者就容易認(rèn)為存在“搭便車”現(xiàn)象, 自己的利益受損, 會(huì)產(chǎn)生不滿情緒;其二, 若只分配給土地所有人所在村民小組, 而不顧及全村集體利益, 則易導(dǎo)致村民之間產(chǎn)生貧富差距。
由于缺乏監(jiān)管制度, 政府對(duì)集體建設(shè)用地租賃住房的資金收益進(jìn)行監(jiān)管存在較大困難。一般來說, 集體建設(shè)用地經(jīng)營(yíng)管理權(quán)和分配權(quán)掌握在村干部手中, 建設(shè)和運(yùn)營(yíng)租賃住房中產(chǎn)生的資金用途去向、收益等能否做到公正、公開, 村民的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)能否得到有效保障, 都有待考量[10]。由于沒有明確的土地法人代表, 在引入社會(huì)資本建設(shè)和運(yùn)營(yíng)租賃住房的過程中, 用地企業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)生的糾紛難以追責(zé), 承租方的利益亦難以得到保障。
(四) 建設(shè)租賃住房配套的稅收制度不完善
利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房屬于制度上的創(chuàng)新, 因此也需要稅收制度的創(chuàng)新。從參與開發(fā)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的社會(huì)資本來看, 租賃住房具有投資資金需求量大、回收期長(zhǎng)的特點(diǎn)。我國(guó)尚未對(duì)建設(shè)運(yùn)營(yíng)租賃住房提供完善的房地產(chǎn)信托投資基金支持。作為房地產(chǎn)企業(yè)重要融資手段的信托融資期限較短, 普通的商業(yè)房地產(chǎn)信托融資杠桿率高, 企業(yè)資金壓力較大。若沒有政府的多種稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行扶持, 就容易導(dǎo)致門檻效應(yīng)的產(chǎn)生, 不利于中小投資者參與租賃住房的建設(shè)。
圖1 2017年廣州市市區(qū)房屋租賃備案登記情況
數(shù)據(jù)來源:廣州市住建委、廣州市房地產(chǎn)協(xié)會(huì)。
租賃住房的增值收益是由地方政府投入的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所帶來的, 并非由土地所有者個(gè)人投資或勞動(dòng)投入所產(chǎn)生。我國(guó)關(guān)于土地增值收益的稅收制度還不夠完善, 容易導(dǎo)致土地增值收益歸少數(shù)個(gè)體所有的困境。以土地屬性類似的城中村租賃住房產(chǎn)生的問題為例, 部分村民依靠房屋租賃、村集體分紅等收益暴富, 依賴城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來的級(jí)差地租演化成坐享其成的食利階層, 甚至出現(xiàn)違法犯罪現(xiàn)象, 產(chǎn)生了負(fù)面社會(huì)效益。集體建設(shè)用地租賃住房是否會(huì)重蹈覆轍, 仍有待觀察。
三、結(jié)論與對(duì)策建議
綜上所述, 地方政府通過轉(zhuǎn)換土地使用性質(zhì)獲取土地出讓金的融資模式為城鎮(zhèn)化帶來了巨大的資金, 但也引致了“土地財(cái)政”依賴、地方政府債務(wù)擴(kuò)大、城市住房需求失衡、農(nóng)民失地又失業(yè)等經(jīng)濟(jì)問題和社會(huì)問題。從根本上解決這些問題, 必須徹底解決地方財(cái)政與土地“招拍掛”高度捆綁問題, 深入推進(jìn)土地制度改革。集體建設(shè)用地進(jìn)入住房租賃市場(chǎng)就是改革的一項(xiàng)舉措。11個(gè)試點(diǎn)城市的探索實(shí)踐表明, 集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場(chǎng)面臨著諸多困難和挑戰(zhàn)。應(yīng)對(duì)這些困難和挑戰(zhàn), 有效推進(jìn)集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場(chǎng)政策的落實(shí), 需重點(diǎn)從如下方面著手:
第一, 深化土地制度改革, 實(shí)現(xiàn)由“土地財(cái)政”向“稅收財(cái)政”轉(zhuǎn)變。在“土地財(cái)政”模式下, 地方政府與銀行、房地產(chǎn)商, 甚至整個(gè)房地產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)鏈條形成了高度捆綁的利益共同體。依靠土地出讓獲取城建資金的融資模式是不可持續(xù)的, 容易引發(fā)房地產(chǎn)泡沫。為此, 必須深化土地制度改革, 但若改革過于激進(jìn), 就會(huì)對(duì)政府債務(wù)償還、銀行貸款等造成影響, 引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn), 這就需要進(jìn)行漸進(jìn)式的改革。以集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場(chǎng)為土地改革的切入口, 再配合物業(yè)稅、房租稅、房產(chǎn)稅等稅制改革, 就可以讓地方政府獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的稅收, 從而更容易與“土地財(cái)政”進(jìn)行解綁[11]。更深層次上, 應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能, 強(qiáng)化預(yù)算約束機(jī)制, 做到地方政府“有多少錢辦多少事”, 防止透支地方政府信用, 引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
第二, 加強(qiáng)政府與社會(huì)資本的合作, 保障集體建設(shè)用地租賃住房的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。集體建設(shè)用地租賃小區(qū)配套設(shè)施需要地方政府進(jìn)行投資建設(shè)。因其規(guī)劃區(qū)域多屬城市郊區(qū), 公共交通、水電通信、醫(yī)療教育等配套設(shè)施相對(duì)不完善, 僅靠村民或者村集體出資建設(shè), 將難以滿足大規(guī)模租賃的需求。地方政府應(yīng)承擔(dān)這類公共服務(wù)配套設(shè)施的建設(shè), 短期內(nèi)包括建設(shè)道路、新設(shè)公交路線、建設(shè)軌道交通等方式, 以保證租賃群體出行便利。長(zhǎng)期建設(shè)上, 應(yīng)增設(shè)社區(qū)醫(yī)院、提供中小學(xué)教育等, 滿足租賃群體長(zhǎng)期生活的預(yù)期, 真正做到“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”。然而, 建設(shè)配套設(shè)施又會(huì)對(duì)地方財(cái)政支出產(chǎn)生一定的壓力, 為此, 可以考慮通過市場(chǎng)化手段, 采取PPP融資模式對(duì)公交路線等進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng), 引進(jìn)和鼓勵(lì)私人機(jī)構(gòu)進(jìn)入醫(yī)療和教育等領(lǐng)域, 作為公共服務(wù)提供的重要補(bǔ)充[12]。集體建設(shè)用地租賃住房的管理模式也需要?jiǎng)?chuàng)新?，F(xiàn)有的政府管理模式、傳統(tǒng)中介租賃模式與互聯(lián)網(wǎng)長(zhǎng)租模式均存在缺陷。政府應(yīng)為集體建設(shè)用地租賃住房設(shè)立專門的房地產(chǎn)投資信托基金 (REITs) 以及發(fā)行住房債券, 提供長(zhǎng)期的低息資金支持, 降低建設(shè)融資成本。建設(shè)、培育專業(yè)化、集團(tuán)化的租賃住房管理公司, 既可解決政府管理的資源錯(cuò)配問題, 又可嚴(yán)格控制房屋租賃管理公司以高杠桿融資手段搶占租賃房源, 哄抬租金擾亂市場(chǎng)。
第三, 加強(qiáng)監(jiān)督管理, 切實(shí)保證集體建設(shè)用地租賃住房各方利益。政府應(yīng)出臺(tái)規(guī)范性文件, 完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部利益分配的規(guī)章制度, 建立起政府、村集體、村民小組和村集體成員個(gè)體之間的協(xié)商機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制, 以解決相關(guān)糾紛, 保障農(nóng)民的利益不受集體組織侵害。應(yīng)建立起政府主導(dǎo)的租賃住房建設(shè)運(yùn)營(yíng)收益資金監(jiān)管制度, 對(duì)涉及集體建設(shè)用地租賃住房的資金設(shè)立專門的公開賬戶, 在政府和集體成員的監(jiān)督下, 定期公布賬戶收支[13]。對(duì)資金收入的支配管理方案也必須嚴(yán)格按照程序得到村民會(huì)議、村民代表會(huì)議的同意后方可實(shí)施。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看, 通過產(chǎn)權(quán)制度改革組建股份合作社或股份公司, 作為入市主體, 有利于改革的穩(wěn)步推進(jìn)。
第四, 建立和健全集體建設(shè)用地租賃住房稅收制度。利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房實(shí)際上也是房地產(chǎn)開發(fā)的一種形式。按照商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)模式, 開發(fā)商應(yīng)交的稅收包括土地出讓契稅、土地使用稅、土地增值稅、城建稅、印花稅、教育費(fèi)附加和企業(yè)所得稅等, 應(yīng)交的行政費(fèi)用包括人防費(fèi)、水電費(fèi)、煤氣費(fèi)和增容費(fèi)等, 約占開發(fā)成本的15%～20%。適當(dāng)減免這類稅費(fèi)有利于減輕社會(huì)資本參與利用租賃住房建設(shè)的資金壓力, 也有利于降低社會(huì)資本參與建設(shè)的門檻[14]。地方政府應(yīng)當(dāng)建立起統(tǒng)一的互聯(lián)網(wǎng)房屋租賃管理系統(tǒng), 對(duì)房屋租賃合同的登記、備案以及租金稅費(fèi)的繳納進(jìn)行跟蹤管理。嚴(yán)查偷稅漏稅逃稅等行為, 合理地將土地增值收益通過財(cái)政轉(zhuǎn)移用于公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)。
第五, 因地制宜, 穩(wěn)步推進(jìn)集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場(chǎng)。各地存在地域因素、經(jīng)濟(jì)水平、人口流動(dòng)、發(fā)展模式等方面的差異, 因此集體用地建設(shè)租賃住房的推廣應(yīng)因城而異。比如人口凈流出的三四線城市住房需求相對(duì)于一二線城市較低, 大力推廣租賃住房建設(shè)顯得不合適, 反而會(huì)加重庫(kù)存壓力。地方政府應(yīng)針對(duì)各地具體情況因地制宜進(jìn)行改革, 而非“一刀切”。
集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場(chǎng)試點(diǎn), 是“以構(gòu)建租購(gòu)并舉的住房體系為方向, 著力構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”精神的具體實(shí)踐, 是土地供給制度改革的重要舉措。從供給側(cè)來看, 通過對(duì)集體建設(shè)用地的開發(fā)利用, 可打破地方政府對(duì)住房用地的壟斷, 增加市場(chǎng)的房源供給、盤活土地, 能夠緩解城市居民對(duì)住房的需求。從需求側(cè)來看, 發(fā)展租賃住房市場(chǎng)有助于降低部分人群購(gòu)房預(yù)期, 穩(wěn)定房?jī)r(jià), 抑制高價(jià)“地王”的產(chǎn)生。另外, 利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房可使農(nóng)民在保存生產(chǎn)資料的同時(shí)分享土地增值收益。地方政府也能通過集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房, 配合“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”等政策發(fā)展房屋租賃市場(chǎng), 構(gòu)建房地產(chǎn)健康發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制。再配合以物業(yè)稅、房產(chǎn)稅的改革, 地方政府將獲得穩(wěn)定的稅源, 逐漸擺脫“土地財(cái)政”依賴。
作者簡(jiǎn)介： 龍志和, 華南理工大學(xué)工商管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師; *莫凡 (通信作者) , 華南理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院博士研究生。;
基金： 廣州市人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地廣州國(guó)家創(chuàng)新型城市發(fā)展研究中心2017年度研究項(xiàng)目“基于創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的珠三角城市群合作發(fā)展研究” (2017IC03);
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：改革2019年03期
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