12月23日，《土地管理法修正案（草案）》（以下稱《修正草案》）公布，《修正草案》刪除了現(xiàn)行土地管理法關(guān)于“從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地的，必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地”的規(guī)定，提出了“對(duì)土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過出讓、出租等方式由單位或者個(gè)人使用”，這是《修正草案》中的最大突破內(nèi)容之一，意味著農(nóng)村集體建設(shè)用地入市將正式寫入法律，這也將我國鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的實(shí)施帶來眾多政策紅利，特別表現(xiàn)在以下五個(gè)方面。
一是助推產(chǎn)業(yè)興旺發(fā)展。產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的基石，當(dāng)前，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)布局、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要大量土地，土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途的農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，既彌補(bǔ)了鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)用地增量上的需求，開辟了產(chǎn)業(yè)興旺所需土地新的來源渠道；又有利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局調(diào)整，助推特色產(chǎn)業(yè)、特色旅游或特色小鎮(zhèn)發(fā)展。具體來看，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，一方面可促進(jìn)產(chǎn)業(yè)要素流動(dòng)與組合，如按傳統(tǒng)征地模式，城郊許多土地?zé)o法有效服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而農(nóng)村集體建設(shè)用地，可盤活現(xiàn)有農(nóng)村建設(shè)用地存量，優(yōu)化總量，使得一些優(yōu)勢農(nóng)村土地資源得到充分利用，實(shí)現(xiàn)連片開發(fā)，集中開發(fā)，讓土地要素資源活起來，進(jìn)而有利于產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)模化或特色化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺；與此同時(shí)，土地要素的流動(dòng)相應(yīng)帶來勞動(dòng)力資源
的流動(dòng)，進(jìn)而帶動(dòng)生產(chǎn)要素組合融合，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。另一方面，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，往往容易形成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)大投資、大項(xiàng)目落地，大額資金的流入、生產(chǎn)要素的流動(dòng)，進(jìn)而可促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈延伸，帶動(dòng)和促進(jìn)整個(gè)鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。
二是增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。鄉(xiāng)村振興，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織起著組織協(xié)調(diào)的關(guān)鍵作用，其對(duì)上做好溝通銜接，對(duì)下負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在鄉(xiāng)村振興的地位不容忽視，鄉(xiāng)村振興能否順利實(shí)施和有效推進(jìn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作用和地位非常關(guān)鍵。實(shí)踐證明，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展好，鄉(xiāng)村振興搞得好的地方，都有一個(gè)較強(qiáng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，最本質(zhì)的就是，作為農(nóng)村集體建設(shè)用地的權(quán)利人，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)組織直接成為了市場議價(jià)的主體，一方面，作為農(nóng)村集體建設(shè)用地的代表，是法律意義上的人格主體，具備農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的行為能力，行使農(nóng)村集體建設(shè)用地入市時(shí)的權(quán)利，并履行相應(yīng)義務(wù)；另一方面，通過農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，既增加了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織包括市場談判、風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知、競價(jià)議價(jià)等在內(nèi)的綜合素質(zhì)或能力，也獲取了入市對(duì)價(jià)，增加集體經(jīng)濟(jì)收入，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，從而夯實(shí)了鄉(xiāng)村振興的組織基礎(chǔ)，增強(qiáng)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。
三是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入。生活富裕是鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)。小康不小康關(guān)鍵看老鄉(xiāng)，農(nóng)民富不富關(guān)鍵看收入。當(dāng)前，城鄉(xiāng)居民收入增速之間差距在減少，但城鄉(xiāng)居民收入差距卻仍在擴(kuò)大。農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富，鄉(xiāng)村全面振興，其實(shí)施效果最終要用農(nóng)民生活富裕程度來評(píng)價(jià)。推進(jìn)鄉(xiāng)村振興過程中，必須保持農(nóng)民收入較快增長，持續(xù)降低農(nóng)村居民的恩格爾系數(shù)，不斷縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，帶領(lǐng)廣大農(nóng)民向著共同富裕目標(biāo)穩(wěn)步前進(jìn)。農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，就是通過市場議價(jià)，以出讓、租賃、入股等方式最大化實(shí)現(xiàn)土地所有人的權(quán)利，最終實(shí)現(xiàn)與國有建設(shè)用地使用權(quán)同地同權(quán)同價(jià)。和以往土地征收不同的是，作為集體成員代表，農(nóng)村集體作成為具備法律權(quán)利能力和法律行為能力的市場主體，直接面對(duì)市場，進(jìn)行議價(jià)。在土地征收中，國家先將農(nóng)村集體建設(shè)用地收歸國有，大部分收益被政府收走，集體和農(nóng)民只得到較少部分，從而引發(fā)了一系列社會(huì)問題，而農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，將有望根本上改變這一格局。農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，在盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)的同時(shí)，擴(kuò)展了農(nóng)民增收渠道，增加了農(nóng)民收入，提高了農(nóng)村民生保障水平，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的生活富裕要求。當(dāng)前，隨著農(nóng)村集體建設(shè)用地入市推進(jìn)，需要做好農(nóng)村集體建設(shè)用地入市利益收入分配制度，特別要兼顧到農(nóng)民與集體，考慮當(dāng)前和今后等因素，構(gòu)建起一套科學(xué)合理公平公正分配體系，保證農(nóng)民充分享受土地改革紅利，讓農(nóng)村集體建設(shè)用地入市這一制度，既叫好，又叫座。
四是倒逼地方政府轉(zhuǎn)型。就地方政府而言，長期形成了“從上往下”“習(xí)慣推動(dòng)”等管理思維，形成了“大政府小市場”“大而全小而全”等管理模式，長期習(xí)慣了權(quán)利和義務(wù)上的大包大攬，這樣的管理思維和管理模式，導(dǎo)致政府權(quán)力過大，容易形成與民爭利。農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施主體和主要受益者，充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，政府的主要職能就是為鄉(xiāng)村振興提供制度、政策和市場保障。長期以來，
特別是工業(yè)化、城市化、新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，城市與農(nóng)村土地雖然分屬國家和農(nóng)民集體，但地方政府壟斷建設(shè)用地一級(jí)市場，把集體所有的土地變成國家所有，然后再把土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓（招拍掛）出去，土地轉(zhuǎn)讓的收入成為地方財(cái)政收入的重要來源，在“征地-建房-賣房買房-房屋升值”的利益鏈條中，地方政府、房企，甚至購房者都通過土地的升值獲益頗豐，而作為土地使用者的農(nóng)民卻因被低價(jià)征地而沒有享受到土地升值的紅利。農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，意味著在土地一級(jí)市場，將有更多的一級(jí)市場主體，把土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，通過出讓、出租等方式實(shí)現(xiàn)土地增值和利益分享，農(nóng)村集體和農(nóng)民將可直接從城鎮(zhèn)化和土地升值中獲得財(cái)富，從而在經(jīng)濟(jì)上根本改變地方政府通過土地財(cái)政增收的辦法，減少地方政府對(duì)土地財(cái)政依賴，促進(jìn)地方政府轉(zhuǎn)型。
五是引導(dǎo)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)。鄉(xiāng)風(fēng)文明是鄉(xiāng)村振興的靈魂。在廣大農(nóng)村，有著歷史悠久的農(nóng)耕文化、傳統(tǒng)文化，有深厚的歷史積淀和歷史底蘊(yùn)，然而，伴隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，特別是城鎮(zhèn)人口迅速增加和農(nóng)村人口持續(xù)減少，帶來農(nóng)村空心化、農(nóng)業(yè)邊緣化、農(nóng)民老齡化“新三農(nóng)”問題突出。鄉(xiāng)村振興，既要塑型，也要塑魂。農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，可將鄉(xiāng)村土地制度帶來的土地紅利與加強(qiáng)鄉(xiāng)村文化建設(shè)結(jié)合在一起，促進(jìn)鄉(xiāng)村文化事業(yè)發(fā)展，樹立社會(huì)主義核心價(jià)值觀，促進(jìn)傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文明融合。入市帶來制度紅利，一方面，可在空間布局上挖掘更多優(yōu)秀傳統(tǒng)文化資源，形成文化產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)；
另一方面，可以在資金上加大投入，植入現(xiàn)代科技元素，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文明對(duì)接。此外，入市帶來制度紅利，特別是經(jīng)濟(jì)收入，可以促進(jìn)農(nóng)村文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生等事業(yè)發(fā)展，改善農(nóng)村基本公共服務(wù)；可傳承遵規(guī)守約、尊老愛幼、鄰里互助、誠實(shí)守信等鄉(xiāng)村好習(xí)俗。
作者單位：江西農(nóng)業(yè)大學(xué) 農(nóng)村土地資源利用與保護(hù)研究中心
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