農村集體經營性建設用地入市對于促進鄉村一二三產業融合發展、壯大新型農村集體經濟、增加農民財產性收入具有重要意義。但從改革試點工作進展來看，中西部地區進展較為緩慢。根據調研來看，主要原因有以下方面：
存量集體經營性建設用地空間分布不均，新增集體經營性建設用地難度大。存量集體經營性建設用地主要集中在長三角地區和珠三角地區，廣大的中西部地區存量集體經營性建設用地較少。如國家農村集體經營性建設用地入市改革縣江蘇省常州市武進區農村集體經營性建設用地存量11萬畝，同為國家農村集體經營性建設用地入市改革縣湄潭縣農村集體經營性建設用地存量僅為4620畝。因此，未來中西部地區推進集體經營性建設用地入市主要依靠新增集體經營性建設用地。新增集體經營性建設用地難度大主要有兩個方面的原因：其一，國家禁止通過農用地轉為新增建設用地入市。由于存量集體經營性建設用地主要集中在長三角地區和珠三角地區，如果禁止通過農用地轉為新增建設用地入市，則這項改革對于廣大中西部地區來說基本沒太大含義。其二，即使國家允許通過農用地轉為新增建設用地入市，現實的情況是廣大的鄉村地區也難以獲取新增建設用地指標。近年來，國家持續加大耕地保護力度，各地新增建設用地指標有限，筆者在湖南省多個縣（市、區）調研，反饋較多的是高質量發展過程中，建設用地指標明顯不足，導致眾多項目無法落地。受地方政府債務、工業園區發展等因素影響，地方政府往往會將有限的建設用地指標優先配置給城市和工業園區，導致鄉村地區新增集體經營性建設用地難度較大。同時，近年來，部分省份不斷推進實施“強省會”戰略，市州參照省級層面的做法，實施 “強中心城區”戰略，將新增建設用地指標主要配置在省會城市和各市州的中心城市，導致鄉村地區新增建設用地指標較少，基本農田指標較多。如筆者在湖南省某縣調研過程中，該縣自然資源局的相關同志反饋，由于省級層面實施“強省會”戰略，其所在市實施“強中心城區”戰略，導致分配給該縣的新增建設用地指標一直在減少，而基本農田指標則不斷增加，導致部分農戶過去的宅基地都被新一輪國土空間規劃納入基本農田范圍，引發農戶上訪。
地方政府積極性不高。集體經營性建設用地入市在某種程度上與地方政府實施的征地行為屬于“對手關系”。雖然國家明確集體經營性建設用地入市地方政府可以征收土地增值收益調節金，且要求被征地農民與“入市”農民所獲土地增值收益大體均衡，但在實際操作中要做到大體均衡難度很大，一不小心將導致地方政府征地行為非常被動，故部分地方政府官員認為集體經營性建設用地入市帶來的收益遠不如征地。筆者在湖南省某個國家級農村土地制度改革試點縣調研過程中，該縣自然資源部門一位工作人員表示，如果集體經營性建設用地全部可以直接入市，那地方政府的土地財政如何實現？地方政府如何正常運轉？萬一集體經營性建設用地入市農民所獲土地增值收益高于征地，地方政府如何推進征地工作？地方政府在集體經營性建設用地入市中掌握規劃編制、確權頒證、入市審查、入市公告等具體職責，如果無法調動地方政府參與農村集體經營性建設用地入市的積極性，則該項工作難以取得實質性進展。根據筆者在湖南省調研，除了個別試點縣以外，大多數縣集體經營性建設用地入市的案例處于“零狀態”。
歷史遺留問題較多。改革開放初期，由于土地管理不夠嚴格，規劃編制、規劃實施和規劃執法等落實不到位，導致目前大量存量集體經營性建設用地合法性難以得到確立。新一輪國土空間規劃過程中，地方政府往往優先將建設用地指標往中心城區和各類園區集聚，分配給鄉村地區的建設用地指標較少。
農村產權制度改革進展緩慢。近年來，各地推進農村集體產權制度改革，在行政村層面成立了村級集體經濟合作社，在村級集體經濟合作社下面成立了一些公司。然而，根據集體土地所有權現狀，絕大多數農村集體土地所有權歸屬于過去的生產隊（相當于現在的村民小組），以湖南省為例，90%左右的農村集體土地屬于村民小組級農村集體經濟組織，各地在村民小組層面并未成立相應的實體化農村集體經濟組織，農村集體經營性建設用地入市所產生的增值收益歸農村集體經濟組織的部分如何在行政村和村民小組之間進行分配也是一大現實難題，村委會在村莊基礎設施建設、集體經營性建設用地入市基礎性工作、對接集體經營性建設用地受讓主體等方面都會付出一定的成本，如果集體經營性建設用地入市歸屬于農村集體經濟組織的那部分土地增值收益全部歸屬村民小組級農村集體經濟組織，則可能出現很多行政村缺乏推進農村集體經營性建設用地入市的積極性。
基于上述情況，提出以下建議供參考。
提高鄉村建設用地留白比例。近年來，各地在鄉鎮和村莊規劃中探索實施“留白”機制，但留白比例相對偏小，如湖南省規定“各地可在村莊規劃中預留不超過規劃村莊建設用地總量的5%作為機動指標，以‘用途留白’‘點位示意’或‘項目清單’等方式納入村莊規劃管控，在不占用永久基本農田和生態保護紅線等各類紅線底線、不破壞生態環境和鄉村風貌等前提下，用于農村村民住宅、鄉村公共設施、公益事業建設和鄉村振興產業發展” 。但筆者在湖南省縣域開展調研過程中，縣級層面自然資源部門大多反饋5%的留白比例相對偏低，無法滿足鄉村新產業和新業態發展的需要。建議國家層面出臺相關政策，適當提高鄉村集體建設用地留白比例。
建議取消“禁止通過農用地轉為新增建設用地入市”這條負面清單。如果執行這條負面清單，農村集體經營性建設用地入市在廣大的中西部地區將無法全面展開，改革所期望釋放的紅利也難以出現。
建立集體經營性建設用地入市激勵與約束機制。激勵方面，對于集體經營性建設用地入市取得顯著成效的試點縣人民政府，給予新增建設用地指標獎勵和真抓實干獎勵；定期表彰一批集體經營性建設用地入市工作的先進個人。約束方面，對試點縣人民政府集體經營性建設用地入市進行專項督查，對城市規劃區以外絕大多數采取“征地-出讓”方式供地的試點縣人民政府進行約談，要求縣人民政府說明原因并制定相應的整改措施。督促試點縣人民政府盡快制定并出臺符合當地實際情況的集體經營性建設用地入市相關制度，尤其是集體經營性建設用地入市土地增值收益調節金征收辦法，對未出臺集體經營性建設用地入市相關制度的試點縣人民政府，限期出臺相應的制度規范。
制定集體經營性建設用地歷史遺留問題處理辦法。以縣為單位，鼓勵和引導縣級人民政府出臺集體經營性建設用地歷史遺留問題處理辦法，解決歷史遺留問題的集體經營性建設用地規劃合法和確權頒證問題。按照實事求是、先易后難、全面調查、尊重現實等基本原則，全面開展歷史遺留問題的集體經營性建設用地的登記發證工作，明確問題處理及登記辦法。
進一步深化農村產權制度改革。制定農村集體經濟組織實體化實施辦法，尤其是對村民小組級農村集體經濟組織的成立、運行機制和監管機制等進行明確，完善其治理機制。妥善處理好行政村級農村集體經濟組織與村民小組級農村集體經濟組織之間的關系，明確農村集體經營性建設用地入市的土地增值收益在行政村級農村集體經濟組織與村民小組級農村集體經濟組織之間的分配關系，調動村委會參與集體經營性建設用地入市的積極性。
（作者系湖南師范大學中國鄉村振興研究院副教授，博士，碩士生導師）
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