摘要：資本下鄉成為普遍趨勢，下鄉資本不僅進入農業生產領域，也開始進入農村建設用地領域。在逐利動機下，資本下鄉旨在“經營村莊”。資本采用公司化的方式對村莊外生項目資源、內生土地資源和村級組織本身進行資本化運作，使得村莊公共資源私人化、村級組織公司化。在此過程中，通過與鄉村各級主體的互動，資本重構了鄉村治理秩序：“權力—利益網絡”的壟斷秩序，由此導致村莊公共性的喪失。這一秩序產生的內在邏輯在于鄉村組織的強制性政治權力與協調性治理權力的失衡，日益弱化的鄉村治理權力使得獨立運作的鄉村政治權力與下鄉資本形成利益共謀，建構鄉村治理的“權力—利益網絡”。
關鍵詞：資本下鄉；村莊公司化；鄉村治理；權力—利益網絡
1、問題的提出
近年來,隨著市場經濟的發展,國家經濟實力不斷增強,工業化和城鎮化的發展速度也在不斷加快,與此同時,農村的發展相對滯后?為了統籌城鄉發展,國家財政資金不斷下放農村,大力支持農村發展,鄉村振興成為國家的基本發展戰略?資源不斷涌入鄉村,鄉村開始大規模地開發和建設,刺激了大量城市工商資本下鄉?資本下鄉為農村發展注入了活力,卻也帶來許多問題?
“資本下鄉”原本只是發生在農業生產領域的現象,即工商資本進入村莊大規模流轉農村耕地,種植經濟作物或者高附加值的現代農業?但是,隨著城鎮化的發展和農村建設項目的增多,比如新農村建設?增減掛鉤項目等,村集體建設用地日益成為資本瞄準的對象?尤其是地方政府基于土地財政所產生的建設用地指標的節余收益成為資本下鄉經營建設用地的推動力,部分資本開始參與到“農民上樓”等土地開發和工程建設中?因此,資本下鄉包含兩種形式:一是農業生產領域中的耕地規模化運營;二是農村建設領域中的土地綜合整治與項目運作[1]?當前學術界對第一種形式的“資本下鄉”討論得比較充分,而對后者的討論則相對不足?但是相較于第一種形式的資本下鄉,參與農村土地開發與工程建設的資本下鄉其目的和社會效應表現得更為顯著?一方面,與流轉土地發展現代農業的資本下鄉相比,利用增減掛鉤?新農村建設等項目進行農村小產權房開發推動農民上樓,對土地的資本化運作更加赤裸裸?資本下鄉的目的不在于發展農業,而在于經營土地,通過土地的資本化占有其增值收益[2]?另一方面,農業領域的資本下鄉因為流轉農民的土地而與農戶發生關系,資本就必須處理好與當地農戶的關系,否則農民就會以“拾稻穗”和雇工中的“揩油”等行為作為“弱者的武器”進行反抗[3]?而進行項目工程建設和土地開發的資本與農民卻沒有直接的聯系,農民完全被排擠出村莊建設之外[4],被動地由資本牽著走,無力表達與反抗?基于此,本文將研究對象放置在進駐農村建設領域中的資本下鄉上?
農村建設領域的資本下鄉旨在經營農村集體建設用地尤其是宅基地?集體建設用地的資本化受益于宅基地的產權制度改革?國內學者對其持兩種截然不同的觀點:一種觀點從經濟學的視角,將集體建設用地作為一種產權?通過使用權的流轉,能夠彌補農村土地制度的不足,壯大集體經濟?提升農民的財產性收入[5],而限制宅基地使用權的退出和流轉已經不適應新型城鎮化發展的需要[6],不適應農村非農化的發展和城鄉統籌的需要[7],因此,要實現宅基地使用權的有效流通,建構起產權明晰?流轉有序的宅基地產權制度[8];相反的觀點則從社會學視角出發,認為農村宅基地是農民的基本社會福利保障,倘若允許宅基地自由交易不僅損害農民的利益而且造成村莊內部的不平等[9]?這是因為農村宅基地不僅作為小農家庭再生產的機制,還作為農民應對市場經濟不穩定的保障機制,對農民和農村具有重要作用[10],而且宅基地容易復墾為耕地,可以作為耕地儲備[11]?基于宅基地性質的認識,應重新厘定宅基地的科學內涵和利用問題,理解農民住房季節性閑置的現狀,有序地規劃和管理農村宅基地[12]?對于農村建設用地資本化的討論無論是贊同觀點還是反對觀點,目前都還停留在相對抽象的解讀上,這種基于土地制度改革和性質的宏大敘事有助于我們認識農村建設用地的性質及其面臨的問題?但是對于農村建設用地實際的資本化運作過程及其所帶來的一系列影響還有待進一步考察?劉升比較詳細地呈現了資本下鄉對宅基地的資本化運作[4],為我們從微觀層面理解資本下鄉經營農村建設用地提供一個范例,但其仍是在宅基地制度屬性的框架內進行探討的?資本下鄉對農村建設用地的經營和運作的政治社會效應已遠遠超出對宅基地制度屬性本身的突破,以致對整個鄉村治理都產生了重大影響?資本經營村莊,再造了村莊的治理結構,使得公司替代村莊成為基層治理的社會基礎[13],消解了鄉村治理的公共性[14]?本文即從微觀層面探討資本下鄉經營村莊集體建設用地,推動農民上樓的實踐機制和運作邏輯,并將其納入鄉村治理的視野中,探究資本下鄉的治理邏輯,由此歸納資本下鄉形塑的基層政治社會的一般樣態?從這個意義上講,本文分析的重點是從學理上對資本下鄉的鄉村政治社會影響進行綜合?系統地考察?
本文的經驗材料來源于筆者及所在團隊于2018年3—4月對中部一農業大省省會城市的遠郊村P村的田野調研?P村位于市區東北部,原是鄉鎮政府P鎮所在地,鄉鎮撤并以后,劃歸街道統籌?目前P村下轄16個村民小組,12個自然灣,828戶,2959人,常住人口1500余人?P村作為亮點村,近幾年在政府推動下,大量招商引資,吸引資本下鄉?資本進入村莊大搞開發和建設,農民基本陸續上樓?
2、資本下鄉與村莊公司化運作
P村作為原鎮中村,交通便利,經濟基礎較好,村莊中心街區基礎設施完善,銀行?學校?超市?菜市場等一應俱全?隨著能人書記的回鄉,村莊治理也一直較為平穩?先天的區位優勢?較好的經濟基礎以及得力的村治主體使得P村成為基層政府打造政績的首選村,近幾年在鄉村振興背景下本地項目資源不斷涌入?2013年P村作為市級領導駐點村,爭取到新農村建設項目,是全市8個新農村建設示范村之一,此后資源開始不斷傾斜?當前村級項目資源主要包括:2015年獲批的增減掛鉤項目?2018年申報的美麗鄉村建設項目以及2019年的市級田園綜合體打造項目?資源輸入為村莊發展注入活力,也吸引大量資本下鄉?
P村下鄉資本主要分為兩部分,一部分是依托街道和能人書記招商引資的農業公司和商業公司,這些資本基本都是外來資本;另一部分是以P村W書記的建筑公司為主的本地資本,本文主要探討后者?P村W書記是擁有3億資產的建材?建筑公司老板,原在本地別處開廠,1998年被街道領導動員回村擔任村干部?從2002年書記主任一肩挑擔任至今,在村中積累了很強的權威?基于建筑公司老板與村書記雙重身份的重合,W書記的建筑公司包攬了村莊所有的建設項目工程,并利用新農村建設和增減掛鉤項目進入農村建設用地領域,積極開發小產權房,推動農民上樓?W書記以公司化的方式對村莊進行了全域打造?
以下從三個層面分析資本經營村莊的公司化運作?這三個層面是層層遞進的關系:項目資源是自上而下的外生資源,土地資源則是村集體的內生資源,從外生資源到內生資源,村莊所有資源基本都被資本俘獲,進行公司化運營?由此,村莊本身也被作為一種資源成為資本運作的對象,村級組織被公司替代,村集體虛化?
(一)項目工程的公司化操作
P村所在街道在2015年對項目工程進行了嚴格管理,把原本由街道與村級組織對接的項目轉變為由街道與公司直接對接?即5—50萬的項目在經管站的信息平臺招投標,由經管站與公司直接對接,項目資金也直接打到公司,不走村里的賬目?把村級組織從項目工程中擱置出來,是為了防止村干部的精英俘獲?并且為保證項目工程的質量,基層政府在項目招投標時嚴格要求承接項目工程的建筑公司具有資質認證?
但實際情況是:整個街道有資質的建筑公司只有4家,這4家公司基本都掌控在幾個富人書記手中?所以即使嚴格按照正規程序,項目工程最終還是被富人書記的建筑公司承包?而地方政府為了平衡項目工程等政策資源的分配,基本按照屬地管理的原則,由這幾個富人書記分片承包各自區域內的項目工程,如此也才能更好地調動富人書記的積極性?P村W書記的建筑公司是二級建筑公司,有資格與能力承包項目,故而P村的項目工程全部由其公司承包?
以增減掛鉤為例,P村的整個增減掛鉤項目全部委托給W書記的公司操作?建筑公司需要付出的成本主要是拆房成本?復墾成本和建房成本,其中拆房和復墾成本都很低,建房成本一棟約10萬元?但公司利用增減掛鉤可以獲得更多的土地,開發小產權房,并且通過項目資金的配套獲取宅基地的增值收益?首先,P村增減掛鉤在W書記的運營下,騰退出的土地并沒有用于安置拆遷農戶,而是利用老街區改造結余的存量建設用地面積進行安置,而騰退出的指標就可以用來開發更多的小產權房?其次,公司只付出建房成本,而整個村灣集并的街區公共基礎設施建設則全部由地方政府和村級配套,2013—2017年政府已投入此項資金不低于5000萬?恰是地方政府對基礎設施和公共服務的供給才使得資本開發的小產權房具有增值價值,W書記公司開發的小產權房目前房價已漲至20萬一棟?
(二)土地資源的公司化經營
在W書記推動下,P村的耕地面積已流轉了近2/3,而村集體建設用地在新農村建設和增減掛鉤項目支持下,也開始實行整體打造?
P村12個自然灣,其中5個自然灣在中心街區,另外7個自然灣,有2個申報了美麗鄉村建設項目,其余5個需要拆村騰地集并到街區?目前已經集并了4個自然灣,拆遷了216戶,騰退出宅基地面積120多畝?P村的建設目標是打造“兩個村灣,五個小區”,兩個村灣即是已申請美麗鄉村的兩個自然灣,五個小區則主要以中心街區為主,通過土地開發,建小產權房,推動農民上樓的形式實現?W書記旨在擴大面積,建設更多的小產權房,吸引周邊村民買房,以賺取更多土地增值收益?預計建成區占地約1300畝,但P村目前的建設用地遠遠不夠,這就需要盡可能調動土地資源?P村的建設用地指標主要來源于三個方面:一是借助項目審批的指標;二是改造老街區結余的存量建設用地指標;三是提前調歸的300畝建設用地指標?
這些建設用地的開發和利用全部交由W書記的公司來運營?一方面,因為項目工程全部由公司操作,公司即已進入建設用地領域,尤其是基層政府借助資本推動農民上樓,把小產權房的開發?建設權下放給公司操作?在政府的支持和鼓勵下,公司占用項目資源劃撥的建設用地指標就具有政治合法性?另一方面,村集體建設用地出讓給資本時需要招拍掛,但是P村基于書記與建筑公司老板雙重身份的重合,使得建筑公司無償獲取集體建設用地的經營建設權?公司通過統一建房的方式掌握了房屋所有權,村民只有買房才能享有宅基地的使用權,由此,公司也就變相掌握了村集體建設用地的支配權?公司在獲取土地建設用地指標時,并不會按照村民的需求進行房屋建設,而是按照公司的規劃與預期進行統一打造?
(三)村級組織的公司化替代
資本下鄉進入村集體建設領域,使得資本承包了幾乎所有村莊自上而下的項目資源,同時利用項目資金和政策支持進行集體建設用地的開發和利用?資本下鄉使得村莊煥然一新,也產生了資源集聚效應?一是政策資源不斷傾斜?市級打造的田園綜合體,3年計劃投入9億資金,P村是其中之一,將有幾千萬的資金投放進來?二是外來資本不斷進村?據稱2018年已簽協議的有3個公司,每個投資不少于5000萬?在此前景下,資本已不僅僅滿足于項目資源和土地資源,而是將整個村莊作為一個項目資源,進行公司化的打造?W書記目前積極投身于村莊建設中,甚至不惜借用自己公司的錢進行墊支,旨在擴大規模,“筑巢引鳳”?
對村莊進行全域打造,涉及的人員?利益眾多,所激起的矛盾沖突也會更多,如此,資本與分散農戶打交道的成本就高?為降低這些成本,資本必須調動村級組織的積極性,利用村級組織這種由社會準則?社會關系網絡等組成的非正式制度,將村企之間的交易內部化[15]?W書記主要通過利益吸納的方式把村組干部和村莊精英吸納進公司?P村主要村干部基本都在書記公司入股,每年分紅收益5—20萬不等,少數村組干部還在書記公司任職?P村的在村精英主要以包工頭為主,這部分人也通過掛靠書記公司承包小項目而依附于公司?如此,W書記就把P村在村的政治?經濟精英統合起來,為公司運作村莊提供便利?
在具體的項目落地過程中,組織?協調等交易成本以及項目申報?驗收材料等程序成本全部轉嫁給村級組織,公司只負責拆和建?通過內嵌于熟人社會中的村組干部和起帶頭作用的經濟精英,村莊的大拆大建基本順利完成?然而村干部作為公司“職員”,積極參與村莊建設的目的不在于集體責任,而在于公司分紅?村干部服務于公司而非村民,村級組織也變成公司的代理機構,成為公司對接村民的工具?村集體資源的支配權全部掌握在公司手中,村莊如何建設?發展也全部由公司主導,與村干部無關,與村民也無關,公司替代村莊,成為村莊實際的治理和經營主體,村集體被虛化?
3、“權力—利益網絡”的壟斷秩序與鄉村治理重構
資本下鄉通過村莊的公司化運作,完成項目落地的同時,實現了村莊集體資源變資產的增值,尤以農村建設用地的盤活?增值和農民房屋財產化為主?資本的這一運作方式重構了鄉村治理秩序,鄉村治理呈現為“權力—利益網絡”的壟斷秩序?
“權力—利益網絡”源于杜贊奇的“權力—文化網絡”[16],但不同的是,“權力—利益網絡”更強調權力與利益的關系,它是由相互關聯的權力叢與利益叢交錯形成的一種新型的結構網絡,處于網絡中的各個主體為滿足各自利益訴求,相互之間基于各自所擁有的權力?經濟等資本量進行博弈,在博弈中所達成的均衡秩序及其所形塑的結構樣態組成權力—利益的網絡?其中,“權力”不僅僅指政治?制度權力,也指組織?個體等具備的支配他人的權勢與力量;“利益”也不僅僅指金錢等物質利益,還包括附著在人情?面子等工具性價值之上的?能給人帶來潛在收益的象征性資本?
“權力—利益網絡”涉及兩方面:一是作為鄉村治理的社會結構和秩序基礎,形塑鄉村治理的整體樣態;二是表現為鄉村治理實踐中各方主體的互動關系及其再生產的關系[17]?后者是前者的基礎,“權力—利益網絡”正是基于權力各方的互動所產生的?當行動主體的互動關系趨于穩定時,就產生了嵌入互動關系之中的社會秩序,這一秩序在不斷的變動中結成了秩序的網絡,也即權力—利益的秩序網絡,基于網絡的結構性力量反過來又制約著互動主體的行為?這也是吉登斯結構化理論的內涵?這種行動與結構的相互作用就構成了鄉村治理的基本樣態?
基于此,結合P村經驗可以看出,P村的村莊開發建設主要涉及四大群體,即基層政府?下鄉資本?村級組織與村民?其中下鄉資本作為外生力量發揮重要作用,恰是這一外生力量的介入改變了國家—村莊—村民三者之間的既定關系?所以在具體分析中,把資本當作變量,把其他三者作為常量,分析資本這一變量是如何與其他三個常量進行互動,并改變其關系,重塑鄉村治理秩序的?
(一)基層政府與資本:權力主導下的利益共謀
基層政府作為科層體制的末端,承接自上而下的行政和政治任務,在壓力型體制下,基層政府必須有效完成這一任務,才能出政績?被提拔?基于此,基層政府積極推動資本下鄉?而資本基于低價獲取農村土地賺取土地增值收益也積極響應政府號召,資本與基層政府由此形成利益共謀關系?這一利益共謀建立在雙方各自的利益訴求上,通過共謀形成利益共贏?
政府借助資本完成政治訴求和治理任務,就需要讓渡一部分利益給資本?P村所在街道讓渡利益的方式是采用項目包干制,即把自上而下的項目資源全部打包交由公司或者村莊支配,只要程序合法,驗收合格即可,具體資金和具體實施過程基層政府并不過多干預?包干制本質是一種權力下放,即基層政府通過下放權力,給予資本一定的自主權,資本由此具有謀利的自主空間?此外,基層政府也為資本的開發?建設行為提供政治庇護,比如,P村的土地指標基本都被合法化,這也是W書記公司可以運籌整個村莊的原因?
顯然,在基層政府與資本的這組關系中,基層政府的權力資本占絕對主導,因為資源的使用和支配權掌握在基層政府手中?但為調動資本的積極性,基層政府進行利益讓渡,而資本為獲取這部分讓渡收益,就必須積極完成基層政府的任務?基層政府與資本就形成了以基層政府權力為主導的利益共謀關系?
(二)村級組織與資本:利益吸納下的權力依附
資本與村級組織的關系主要表現在兩個層面:其一,資本積極運營村莊以攫取村莊利益;其二,資本經營村莊的過程中又必須依賴村級組織,以降低與分散農戶打交道的成本?因此資本與村級組織之間形成一種利益連帶關系?
不同于基層政府與資本的利益共謀關系,村級組織與資本之間的利益連帶關系完全是以資本對利益的壟斷展開的,村級組織處于依附性地位?這與P村村級組織成員的特殊性有關,以村書記為代表的村級組織代理人身份與資本企業的持有者身份高度重合,使得村書記把控整個村莊?一方面基于書記的政治權威統攝村民,另一方面基于經濟實力把在村政治和經濟精英吸納進公司?在村莊公共性弱化?在村精英的引領示范以及資本的趨利取向下,村級組織成為為資本服務的中介機構?由此,村級組織的公共權力就依附于資本的經濟權力,村級組織與資本形成以資本權力主導的利益分配秩序?
村集體被公司替代,村民與村集體原本基于公共性的制度聯結被虛化為村民與公司的私人化的利益聯結?這無疑打破了村莊的公共性,也沖擊了國家與農民的關系,資本成為橫亙在國家與農民之間的一級實體,這級實體基于資本的逐利性而侵蝕基層政權的合法性?
(三)村民與資本:權力支配下的利益排斥
資本與村民的關聯點在土地上,但這種關聯卻極為松散?P村作為城郊村,雖是遠郊村,但相較于一般村莊就業機會更多,村民從分田到戶以后就開始外出務工?在務工收入遠高于務農收入的前提下,本地中青年群體基本退出土地耕種?P村在2010年以后除少數口糧田以外,其他田?地基本拋荒,拋荒率近80%?所以資本下鄉流轉土地阻力不大,除少數老人和種田大戶以外,大多不種地的村民在保證流轉費的前提下并不關心土地如何利用?另一方面,恰是遠郊村,土地的財產屬性并不凸顯,村民的土地權利意識也不強,所以對資本運作土地沒有概念?而W書記公司在推動農民上樓時,利用政策資金給予農民騰退宅基地以足夠補償,農民上樓超出面積的只需自費1—4萬元即可,大部分村民都比較滿意?此外,市場經濟的興起,使得農民專注于賺錢實現家庭向上流動,并不關心村集體資源的開發和建設,也就不關心資本運作村集體土地?這就進一步加劇資本對村集體資源的利益壟斷?
高度嵌入市場體系中的村民,對土地的依賴度不高?財產權利意識也不強,與村集體的制度和利益聯結也極為松散,這就為資本運作村莊資源提供極大便利?市場經濟帶來的農民之間的分化也使得原子化的村民很難聯結起來,資本運用利益?暴力等手段很容易瓦解這部分村民?因而資本與村民之間呈現出以資本對權力—利益的絕對支配所形成的對普通村民的利益排斥?
簡言之,基層政府基于自身利益訴求,采用包干制把權力和利益下放給資本,而資本通過利益吸納籠絡村組干部和經濟精英,中介村級組織,使其為公司服務?資本由此實現了權力—利益的壟斷秩序,政治庇護下的選舉制度以及市場經濟吸附下的無意識的村民為這種壟斷秩序提供制度和社會基礎?但是就村莊而言,資本所主導的壟斷秩序通過利益吸納和分化本質上排斥普通村民,導致村級治理資源被私人支配,私人在分配公共資源時按照關系的親疏遠近和能力的大小進行分配,作為集體成員的村民無法享有土地增值收益的普惠性成果,村民利益受損?而這反過來也在一定程度上侵蝕著基層政權的合法性?
4、“權力—利益網絡”形成的基本邏輯
下鄉資本以公司化的方式經營村莊,實現土地增值收益,在此增值過程中基層政府的權力資本與工商企業的經濟資本合謀形成了鄉村治理的“權力—利益網絡”?權力與利益具有天然的親和性,在同一場域內,權力的大小往往取決于其所擁有的資本量,同時,權力越具有壟斷性,所獲取的利益也就越大[18]?此時,權力與利益呈現出一種赤裸裸的交換關系,即權力為利益提供信息渠道和制度保障,利益為權力穩固和再生產提供物質基礎?這種交換關系通常呈現為以權力所主導的利益分配秩序[19]?只要權力各方在利益博弈中達至均衡,“權力—利益網絡”即是穩定的,所以這一網絡是以利益為核心,以權力為主導展開的?
在鄉村社會場域中,鄉村組織的政治和行政權力與鄉村社會的外生和內生利益形成天然的“權力—利益網絡”,這種“權力—利益網絡”既是鄉村治理的社會結構,也是其秩序基礎,成為鄉村治理重構的基本樣態?但要理解由資本下鄉所導致的鄉村治理重構,就需探索形塑這一治理樣態的“權力—利益網絡”是如何生成的?
由此,首先要界定“權力—利益網絡”的生成主體?結合P村經驗,可以發現,隨著資本下鄉,村集體被資本替代,村民被資本排斥在外,在村莊場域中,資本壟斷了權力與利益?但是村級組織作為基層政府的對接機制,其行政權力來自基層政府,資本若要取代村級組織成為村莊經營主體,必須獲取基層政府的支持?因此,在鄉村場域內,“權力—利益網絡”主要是圍繞基層政府與資本之間的權力—利益博弈展開的,理解基層政府與資本之間的深層關系也即理解重構鄉村治理的“權力—利益網絡”的生成邏輯?以權力主導的利益分配秩序,使得掌握資源支配權的基層政府成為“權力—利益網絡”的主導者?
(一)基層政府助推資本下鄉的內在邏輯
基層政府基于自身政績晉升的動力?土地財政的利益激勵,在鄉村振興背景下積極推動資本,與資本合力打造亮點村?
1.壓力型體制下的“政績”競爭推動資本下鄉
中國是壓力型體制[20],在此壓力型體制下,基層政府為了獲得政治認可和晉升激勵,競相把自上而下分解的任務進行層層加碼,制定高指標,并動員地方社會經濟資源來完成,地方政府在區域之間形成激烈的錦標賽競爭體制[21]?
對于基層政府而言,發展與創新最容易獲取上級的青睞,尤其是經濟增長?因此,基層政府不斷的招商引資,吸引資本到本地區以推動經濟增長[22]?當前,隨著“工業反哺農業,城市支持農村”的國家戰略轉型,尤其是中央一號文件明確把鄉村振興作為國家的一項發展戰略,農村的發展與建設提上日程,也成為各級政府部門的一項重要政治任務?但是農村的發展和建設依靠弱質性的農民和治理能力弱化的村級組織很難有效實現,而資本基于其經濟能力和社會資源能有效完成政府的政績工程?一方面下鄉資本有力實現項目的有效落地,解決項目落地的最后一公里問題;另一方面,資本下鄉把農村閑置土地有效整合起來,實現了農民整體上樓?這既改善了村莊面貌,也實現了農民的在地城鎮化,完成基層政府的政治目標?
2.土地財政的利益實現依賴資本下鄉
基層政府作為一級相對獨立的行政組織,在壓力型體制和錦標賽競爭下,基于地方發展和政績需求,難免會產生自利傾向?在財政包干制下,基層政府大多“藏富于企業”,通過經營企業截留收入滿足本級財政需要;分稅制改革之后,中央和地方所共享的企業增值稅已不區分企業隸屬關系,經營企業就愈發無利可圖,地方政府轉而通過經營土地獲取新的生財之道[23]?基于對稀缺性土地指標的壟斷,基層政府通過低價征收農業用地,平整開發后再高價出讓,由此獲取巨額的土地出讓收入[24]?
在這種趨利動機下,基層政府積極展開對農村建設用地的開發和利用?但是基層政府與分散小農打交道的成本較高,為節約成本,基層政府一般都讓利給資本,借助資本力量開發農村土地資源,推動農民上樓?
(二)“權力—利益網絡”形成的根本原因
基層政府與資本組成“權力—利益網絡”是基層政府基于自身利益需求積極推動的結果?但基層政府之所以要借助資本之手完成政治任務與利益訴求,根本還在于基層政府與農民打交道的能力弱化?
基層政府與農民打交道一般是借助村級組織,村級組織作為嵌入村莊社會的自治組織,通過村干部這種內生于熟人社會中的“半正式官員”實現了一種“集權的簡約治理”[25]?但是隨著項目下鄉,項目制作為一種自上而下的資源改變了基層政府與農民的對接方式?為了防止村干部在項目資源中的貪腐等問題,國家在輸入項目資源過程中通過一系列嚴密的規范程序懸置村級組織?這種把村集體排除在外的形式改變了基層政府與農民打交道的方式,使得原本通過村級組織與農民對接的間接治理模式轉變為基層政府與農民直接對接的直接治理模式[26]?但是隨著打工經濟的興起,農戶之間出現分化,不同農戶具有不同的需求?對于農戶多元化的個性需求國家很難用項目制統一化的標準一刀切,而單獨對接分散農戶的多元需求成本又極高?由此,基層政府積極推動資本下鄉,把項目資源下放給資本,由資本與分散的農戶對接?
更進一步講,基層政府治理能力弱化,無力與分散農戶打交道,與稅費改革之后鄉村治理轉型有關?農業稅費時期,基層要完成收糧派款和計劃生育等政治任務,在壓力型體制下,鄉村干部就必須與農民打交道,調動農民的積極性?鄉村干部有求于農民,農民就有與鄉村干部討價還價的資本?基層組織要完成政治任務就必須解決農民的合理需求,尤其是農田水利維修等公共品供給需求?這種自上而下的行政壓力和自下而上的社會壓力,使得鄉村組織與村民之間形成“連帶式制衡”的權利與義務關系[27],基層治理責任較強,回應農民需求的治理能力也較強,鄉村治理相對有效?但是稅費改革之后,鄉村治理發生轉型,國家取消農業稅,沒有強制任務的下壓,鄉村組織與農民之間沒有直接的利益連帶關系,也就沒有積極回應農民需求的動力,基層政權由此“懸浮”?同時,農業稅的取消與分稅制改革基本控制了地方政府的財權,雖然中央通過項目制的方式對下級政府進行轉移支付,但是項目資金通常是專款專用,實行嚴格的目標管理和過程控制[28],對基層政府來說是死錢,這也進一步削弱基層政府的治理能力?
就鄉村公共權力而言,鄉村基礎性權力被極大消解,而強制性權力雖隱匿卻仍有很大自主性,容易成為基層權力組織的謀利工具[29]?現階段,國家實行鄉村振興戰略,以自上而下的資源反哺方式解決基層公共品供給困境,同時調動基層組織的積極性?但是鄉村振興作為一項新的政治任務層層分解到基層時,要求基層政府將項目資源和政治任務落實下去,基層政府在治理權力弱化的前提下很難完成,也很難調動起已被市場經濟高度分化的分散農戶?在此背景下,基層政府要完成政治任務就必須借助第三方力量也即資本,基層政府基于其具有絕對權威的政治權力將自上而下的項目資源下放給資本,借助資本與農民打交道的能力完成項目落地和政治任務?基層政府的政治力量與下鄉資本的經濟力量合謀完成了弱化的鄉村治理權力所不能完成的任務,基層政府與下鄉資本由此實現了權力—利益的共謀?
但是鄉村治理權力作為其政治權力的合法性來源,是基層組織與鄉村社會尤其是與農民打交道的基礎性權力,是在滿足農民基本利益訴求的基礎上發揮作用的,形塑著鄉村組織與村民之間的制度—利益聯結?基層政府基于自身政績和利益訴求,用外生資本力量補充衰弱的治理權力,雖然可以有效完成治理任務,但并不能真正提升鄉村治理能力,反而會進一步弱化鄉村治權,侵蝕基層政權的合法性?因為二者的性質不同,鄉村治理權力是公共性權力,是國家政權的外生性結果,具有國家公共權力和公共意識的特性?因此鄉村治理權力在與村民打交道過程中遵循的是公共性邏輯,在為村民提供公共品或者完成自上而下的任務時會顧及村民的公共性利益?它通過重塑鄉村公共性提升鄉村治理能力,增強基層政權的合法性?但外生資本作為私人性的第三方,其進村治理的目的在于利用項目資源攫取巨額增值收益,所以資本進入村莊采用的并不是公共性的治理方式,而是通過利益收買?暴力威脅等手段來實現其目標?這就不僅無法重塑村莊的公共性,反而會進一步惡化鄉村組織與村民之間的關系?
5、結論與討論
在資本下鄉越來越成為普遍趨勢的情況下,如何理解資本下鄉是關鍵?本文將資本下鄉放置在以鄉村振興為背景的鄉村治理視閾中,分析資本下鄉的運作機制?產生樣態及其內在邏輯?首先,以農村建設用地領域的資本下鄉為研究對象,結合增減掛鉤項目分析資本是如何運作村莊的?資本經營村莊主要表現在:作為外生資源的項目工程由公司進行操作?作為村莊內生資源的土地開發與建設由公司進行經營?作為村莊公共組織的村級組織本身被公司替代,資本通過對項目?土地和村級組織的公司化運作重構了鄉村治理秩序?鄉村治理秩序表現為權力—利益的壟斷秩序,這一壟斷秩序是基層政府通過權力下放與資本進行利益合謀形成的,而村級組織在其中以村組干部被利益吸納為方式成為資本壟斷權力的附庸物;村民基于市場經濟的分化和公共意識的減弱并不關心資本運作村莊,也自然成為資本壟斷權力—利益的邊緣人?這一權力—利益的壟斷秩序在一定程度上消解了村級組織的集體性和自治性,損害農民的基本利益,同時進一步弱化基層政府的社會基礎?資本下鄉重構了鄉村治理的基礎,即從規范型的“權力—文化網絡”轉變為贏利型的“權力—利益網絡”?這一轉變與鄉村的治理權力弱化有關,鄉村治理權力的弱化為鄉村政治權力提供獨立運作空間,具有強制性和壟斷性的鄉村政治權力與資本進行利益共謀,組成“權力—利益網絡”,重塑了整個鄉村治理的樣態?
然而值得關注的是,資本運作村莊所塑造的鄉村治理是以“權力—利益網絡”為核心的,它獲取的鄉村治理秩序是一種無正義的秩序?基層政府借助資本力量進行鄉村打造,不僅不能真正提升鄉村的治理能力和治理績效,相反這種以利益為導向的私人化治理方式會進一步消解治理的公共性意涵,侵蝕基層政權的合法性?因此,政府在吸引資本下鄉的過程中,應對資本進行嚴格把控,保持警惕,尤其警惕資本替代村莊成為村莊利益的蠶食者?同時應該調動起在村村民的積極性,激活村級組織,以村民公共參與的村級組織為依托,真正發揮村級組織的作用,進行契合村民需求的鄉村建設和鄉村振興?
作者簡介：盧青青（1991—），女，河南信陽人，武漢大學社會學系博士研究生，主要研究方向為農村社會學。
中國鄉村發現網轉自：《華南農業大學學報（社會科學版）》2019年05期
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