——以汝城縣為例
近年來，國家相繼出臺了一系列重大支農、強農、惠農政策，直接投向農村的財政資金規模和種類逐年增加，鄉鎮財政特別是鄉鎮財政的職能隨著農村綜合改革的不斷深化、脫貧攻堅工程的持續實施、鄉村振興戰略的強力推進及財政支農政策的逐步完善而發生了重大改變。各級財政部門在鄉鎮財政資金監督管理上逐年加大力度，圍繞加強惠民惠農資金和重大項目資金等政策執行以及資金管理使用情況的專項監督檢查，促進相關政策貫徹落實和資金安全、規范、有效使用，推動建立健全改善民生的長效機制，取得了明顯成效。為進一步推進財政科學化精細化管理，更好地發揮鄉鎮財政職能作用，落實好中央各項民生政策，提高財政資金使用效益，我們抽調人員組成聯合調研組，重點對鄉鎮財政體制、職能定位、資金監管和機構隊伍建設等進行調研剖析，提出了新形勢下完善鄉鎮財政體制、充實鄉鎮財政職能的政策建議和保障措施，力爭經過幾年的努力，初步建立起“職責明晰、順暢有序、管理規范、監督有力、運轉高效”的鄉鎮財政管理體制和運行機制，把鄉鎮財政干部鍛造成服務群眾的聯絡員、資金安全的督查員、財務核算的監管員，發揮鄉鎮財政就地就近監管優勢，確保財政性資金安全、規范、有效運行，為財政科學化精細化管理奠定堅實基礎。
一、當前鄉鎮財政監管的現狀及存在的問題
（一）我縣鄉鎮財政的成立與發展
按照“一級政權、一級財政”的原則，我縣于1984年成立了鄉鎮財政實體。當時確定職責及服務范圍主要是：負責鄉鎮財政預決算編制、預算執行、預算調整和預算內外收支管理；負責本鎮的農業稅、農業特產稅、教育事業附加、鄉鎮統籌費的征管，保證鄉鎮行政經費、教育經費的供給。2002年農村稅費改革進一步規范了鄉鎮財政的收支和管理，將鄉鎮的非預算收入、支出全部納入預算管理。鄉鎮財政收入和支出就只有預算一塊，不再存在預算外和自籌資金部分。2005年，我縣在全國率先進行“鄉財縣管鄉用” 改革，其主要內容是“核算統一、賬戶統設、工資統發、采購統辦、票據統管”，實現了鄉鎮財政的資金所有權、使用權與管理權、監督權相分離，規范了鄉鎮財政資金收支行為，嚴格了鄉鎮支出順序，增強了鄉鎮財政保障能力。2015年，我縣實施了“鄉鎮財政國庫集中支付”改革，在不改變預算管理權、資金所有權、資金使用權和會計核算權的前提下，根據國庫單一賬戶和資金直達的總要求，將鄉鎮視同縣級預算單位實施國庫集中支付改革。鄉鎮財政國庫集中支付提高了鄉鎮財政公共保障能力和財政支出管理水平，確保了鄉鎮財政資金安全、高效、規范運行。
（二）鄉鎮財政機構和隊伍建設情況
我縣鄉鎮財政機構按照“一鄉（鎮）一所”設置，其機構性質為行政機構，實行“縣鄉共管、以縣為主”的管理模式，縣財政局具體負責鄉鎮財政人員配置和業務管理工作。全縣鄉鎮財政所共有省定編制101個，其中行政編制68個，事業編制33個。截至2019年9月底，實有在編職工80人，其中公務員（含參公管理人員、占用行政編）61人，占76.25%，事業編人員29人，占23.75%；按年齡結構劃分，30歲以下43人，占55%，30-45歲5人，占6%，45歲以上32人，占40%，呈明顯的兩極分化現象；按學歷層次劃分，第一學歷本科以上學歷的35人，占44%，大專文化程度的12人，占15%，高中、中專及以下文化程度的33人，占41%。
鄉鎮財政機構和隊伍建設存在的主要問題：一是人員隊伍不穩定。我縣從2012年公開招開公務員以來，先后錄用了70人，目前仍在鄉鎮財政所工作的僅剩40多人，流失率接近40%。一方面，很多新招錄的公務員到基層工作不久，剛剛積累一點工作經驗，就被上級機關抽調或者借用、考錄，干部人才被上級“截留挪用”的現象比較普遍。鄉鎮基層年輕干部就像剛長出的韭菜，長一茬割一茬，成熟一個，挖走一個。另一方面，鄉鎮財政干部不但要承擔本職的財政工作，同時還要承擔鄉鎮政府日常中心工作，如脫貧攻堅結對幫扶，網格化服務等等，造成“上面千根線，下面一根針”的局面，鄉鎮財政干部疲于應付，無法安心工作，想方設法調離或到縣直機關工作。二是綜合素質有待提高，年齡較大的職工在參加工作時僅為專科及以下學歷，而且后續深造的極少，隊伍整體學歷的“含金量”較低；而有些年輕公務員雖然學歷較高，但處理鄉村復雜問題的能力和經驗不足。
（三）、鄉鎮財政監管存在的問題
當前鄉鎮財政監管工作實踐中，主要存在以下六大問題，這也是未來鄉鎮財政法制化管理必須破解的命題所在。
一是監管意識不主動。一些鄉鎮財政干部主要精力放在財政資金的分配支付上，資金在使用和運行過程中的監管意識不夠強，精細化管理還做得不夠到位，在一定程度上存在“重資金分配，輕使用監管”的現象。同時，隨著“鄉財縣管”“村賬鄉代理”“國庫集中支付”等鄉鎮財政管理模式改革制度的實施，財政惠農補貼項目和資金量不斷增加，鄉鎮財政所工作量不斷增大，分散了鄉鎮財政干部開展財政資金就近就地監管精力，導致鄉鎮財政監管乏力。
二是監管責權未理順。鄉鎮財政所的工作職責和義務未賦予相應監管的處理處罰職權，鄉鎮財政資金監管的內容、重點、環節和責任不夠細化，監管缺乏執紀的剛性保障和業務主管部門的協同支持。一些專項資金的申報、實施、監督、驗收等環節未要求基層鄉鎮財政部門參與，基層鄉鎮財政所對項目資金“看得見、管不著”，只能按程序撥款，責任風險大，影響鄉鎮財政人員對資金監管工作積極性的發揮。
三是資金信息不通達。鄉鎮財政資金信息上下級溝通不暢，鄉鎮財政所對部分資金尤其是業務主管部門管理資金來源性質不明，上下信息脫節，資金管理無章可尋，造成核算信息缺失。此外，還存在信息未達共享的問題。有媒體報道，某些地區如耕地地力保護補貼資金涉及核實種植面積，退耕還林補貼涉及核實還林面積，農村低保涉及核實農村符合低保標準的人員數量等資料信息，在鄉鎮財政所與主管部門之間未實現資源共享，導致鄉鎮財政監督管理職能缺位，一些項目資金游離于鄉鎮財政監督之外。
四是跟蹤監管不到位。一是惠農補貼資金基礎數據存在信息審核不嚴格、不完整、不真實等問題，甚至存在虛報冒領和“二次分配”的現象。如耕地地力保護補貼資金，糧食種植面積由各村組統計上報，農業主管部門根據村組上報面積檢查核實，財政通過“一卡通”撥付補貼資金到農戶。但從近年來監管部門的調查以及媒體報道來看，有些村組虛報糧食種植面積，套取國家財政資金，出現“種糧不補”或“沒種有補”的問題。退耕還林補貼、農村低保、農村五保、優撫撫恤等財政補助性資金也在一定程度上存在類似問題。
五是農村征地拆遷資金監管存在“盲區”。大量村級征地拆遷資金直接撥付到村組，“村賬鄉代理”后，村民小組沒有單獨設置賬戶，龐大的征地拆遷款幾十萬甚至幾百萬資金撥付到私人存折上，脫離了鄉鎮財政監管，存在很大的資金安全隱患。
六是縣級以上財政對鄉鎮財政所的檢查監督力度不夠深，嚴肅財經紀律、打擊違規違紀行為方面還不夠強。對發現的問題處理一般都較為寬松，導致財政監督權威性不高。
二、加強鄉鎮財政監管的措施、對策和建議
為加強財政資金監管，打造陽光財政，為政府當好家，理好財，推進財政科學化精細化管理，更好地發揮鄉鎮財政職能作用，落實好中央各項民生政策，使老百姓充分體會到黨和國家的溫暖，確保財政資金最大效益的發揮。現就加強鄉鎮財政資金監管工作提出如下措施、對策和建議。
（一）、明確鄉鎮財政資金監管工作目標
一是要將所有財政資金納入監管范圍。鄉鎮財政要將各級政府安排和分配用于鄉鎮以下的各種財政資金，以及部分鄉鎮組織的集體經濟收入等，全部納入鄉鎮財政監管范圍。包括：對人員和家庭的補助性資金,支農惠農的項目建設資金；鄉鎮財政本級安排資金，上級財政部門、主管部門下達到鄉鎮的資金。二是要提高財政資金使用績效。做好預算執行工作，加快預算支出進度，促進資金及時足額撥付。提高資金項目的安全性，防止數據不實、虛假立項、騙取套取、擠占挪用財政資金等行為。推進資金使用的績效評價工作，不斷提高農民受益程度。
（二）進一步加強對補助性資金的監管
一是明確補助性資金監管工作的重點。財政補助性資金，是指以人口、耕地面積、糧食產量、牲畜頭（只）數、購買行為等為分配依據，直接或間接補助到農民的財政資金。包括鼓勵農民發展農業生產、增加農民收入、建立農村社會保障和支持農村教育、文化、衛生事業運轉方面的財政補助資金。及時公開、公示補助政策和補助對象。鄉鎮財政要聯系或配合有關站所、單位，及時公開各種補助政策，要把有關《公開信》和“一折通”（或一卡通）等及時發放到農戶，確保農民群眾的知情權。要聯系或配合有關站所、單位，將村委會上報的補貼對象、補貼依據、補貼標準、補貼金額、聯系電話等信息通過“村務公開欄”或“財務公開欄”進行公示，加強社會監督。認真核實補助信息。鄉鎮財政對公示中有舉報、有反映的案例，要派人及時到當地核實真偽。對比較容易發生變化的在校學生人數、寄宿生生活補助人數、農村貧困家庭大學生補助人數、五保戶供養人數、優撫對象人數、低保救助人數、農業保險補貼面積等，在向縣級財政或主管部門匯總上報補貼名冊前，鄉鎮財政要有重點地派人到現場進行清點抽查，并將抽查結果及時向上級財政和主管部門報告。切實將補助資金落實到戶。要按照各項補助資金管理辦法的規定，結合本地區實際情況，采取國庫集中支付與“一折通”（或“一卡通”）相結合等有效的資金發放制度，保證補助資金及時、安全、便捷地落實到戶，避免多卡發放，不得以任何理由克扣農民補貼資金。扎實做好補助信息的基礎管理工作。鄉鎮財政要與有關站所一起，認真做好本鄉鎮范圍內補助資金相關基礎數據信息的收集、整理、分類、報告和建檔等臺賬工作，適時對有關信息進行補充和更新，確保基礎信息完整、真實、準確。二是協調做好上級安排補助性資金的監管。對于由上級財政或主管部門發放的補助性資金，上級財政部門應協調同級主管部門，及時向鄉鎮財政提供相關補助政策文件，并提出監管要求。鄉鎮財政根據上級財政的委托，做好監管工作。三是抽查審核單位經費預算。對于教育、衛生等按照生均、人均標準安排公用經費等支出的單位，鄉鎮財政要積極配合縣級財政落實有關資金管理辦法，加強對補助對象實有人數等情況的抽查，及時發現和糾正問題，并報告上級財政和主管部門。
（三）進一步嚴格項目資金監管
一是要把握項目資金監管的關鍵環節。項目資金是指用于改善農村生產生活條件、自然生態環境、教育、醫療、文化條件和基礎設施項目建設的財政補助資金。嚴把項目申報關。鄉鎮財政要對項目申報的真實性、可行性進行實地察看，并向縣級財政提出意見建議。做好項目公示。鄉鎮財政要對項目的實施范圍、責任人和受益人等情況進行公示，鼓勵農民參與，加強群眾監督。跟蹤項目實施。實地檢查項目的開工建設和進展情況，定期或不定期向縣級財政報告，按照縣級財政委托，做好項目支出審核和資金撥付工作。及時評估驗收。做好項目評估驗收和檔案管理工作，提出項目運轉和維護管理建議等。二是要細化納入鄉鎮財政預算管理的項目資金監管。細化預算編制。鄉鎮財政要按照部門預算編制要求，進一步細化項目預算編報，嚴格審核有關申報項目的真實性、可行性，對符合要求的項目納入年度預算。加強預算執行管理。項目預算執行過程中，要確保資金及時撥付到位，并對項目實施進度進行跟蹤管理。項目完成后要組織評審驗收和績效考核。完善“鄉財縣管”制度。縣級財政部門要負責對鄉鎮納入預算管理的項目進行審核把關，組織好資金撥付和跟蹤監控工作。三是要協作監管項目建設資金。對于上級財政與主管部門共同支持或上級主管部門直接下達到本鄉鎮的資金，鄉鎮財政要建立與各專業站所、村委會的日常信息聯絡制度，及時掌握上級主管部門下達到各站所、村、組、農場、企業、合作社、專業協會等的項目資金信息，建立項目檔案，及時納入監管范圍。要主動收集縣級財政各業務股室下發的項目資金文件，了解下達到本鄉鎮范圍內的項目資金，及時實施監管。要實地察看或抽查項目開工建設情況，檢查資金使用情況，評估項目運行效果，并向上級有關部門報告。四是夯實項目建設資金的基礎管理工作。鄉鎮財政要按照本鄉鎮的經濟社會發展規劃，搞好本鄉鎮范圍內的農林水利、鄉村道路、學校醫院、集鎮村莊、環境保護等項目庫建設。對項目申報和項目安排提出合理化建議，避免隨意申報和重復申報項目。對建設項目要進行公示，避免虛假立項、套取項目資金現象。對已完工項目要進行檔案管理，跟蹤項目效益。
（四）進一步規范鄉鎮本級、村級資金和財務的監管
一是要加強鄉鎮財政預算管理。要將稅收收入、非稅收入、上年結余資金等所有收入全部納入預算管理，實行綜合預算。要積極清理預算外收入，嚴格基金收入管理。要加強收入征管工作，對鄉鎮負責征收的財政收入，按照規定及時、足額繳入國庫，嚴格執行“收支兩條線”的規定，不得截留、坐支、挪用和私設“小金庫”。要逐步完善鄉鎮基本支出定員定額管理，建立項目庫管理制度。要及時報送預算，按規定程序報送人大批復，并強化預算執行管理。要進一步推進“鄉財縣管”改革，完善有關制度措施，嚴格鄉鎮財政支出和會計核算管理，加強縣級財政對鄉鎮的監督檢查。二是要健全鄉村財務管理。要逐步建立鄉村債務動態監控制度，及時、全面地掌握鄉村債務變化情況，建立健全債務控制和化債工作規章制度。鄉鎮財政既要尊重村級組織資金安排使用的自主權，也要加強對村級組織財務的管理，積極探索村賬鄉代管等管理方式。要對上級部門補助村級組織的專項工作經費進行專賬核算。要加強對鄉村資產的管理，建立健全鄉村資產購建、驗收、保管、使用、處置等管理制度，做到資產實物管理和價值管理相統一。
（五）進一步加強指導和督促鄉鎮財政開展資金監管
一是加強工作指導。各級財政要加強組織領導，指導督促鄉鎮財政有效開展監管工作。明確鄉鎮財政監管工作的職責，加強工作指導。要加強與相關部門的協調，全面掌握其他部門下達到鄉鎮的各類資金的政策信息。要推進專項資金整合工作，研究對性質相同的資金進行適當歸并和統籌使用，更好地調動和發揮基層政府和部門的積極性、主動性，提高財政資金使用效益。二是要建立信息通報和反饋機制。上級財政在有關資金和項目管理的文件中要明確規定鄉鎮財政的監管責任。要明確信息通報制度，將下達的資金管理辦法和撥款文件等逐級抄送傳達到鄉鎮財政，使其掌握開展監管工作所必需的信息。對于鄉鎮財政在監管工作中發現的問題和情況，要建立反饋渠道，逐級上報至負責資金和項目分配、管理的財政部門，以利于完善有關政策，規范財政管理。三是規范補助資金分配和管理。上級財政要規范有關補助資金分配辦法，加強資金管理和對鄉鎮財政的政策指導。要根據鄉鎮財政反饋的實際情況，調整和完善有關專項資金管理辦法，逐步實現資金分配與績效考評掛鉤。財政監督檢查部門要積極參與鄉鎮財政資金監管工作，及時了解情況，反映問題，提出政策建議，配合開展好相關工作。四是建立健全監管工作監督管理機制。建立鄉鎮財政直接聯系點制度，及時分析、研究監管工作中遇到的困難和問題，提出解決辦法。建立財政資金監管工作日常考核制度和激勵約束機制，對工作開展得好、監管工作成效明顯、信息反饋及時的鄉鎮財政部門，予以表揚；對工作開展不力的，要強化責任追究，并責令整改。五是加強鄉鎮財政監管能力建設。健全鄉鎮財政職能，完善機構人員管理，選擇作風正派、責任心強、業務素質高的干部充實到鄉鎮財政隊伍中來。加強鄉鎮財政人員培訓工作，制定培訓規劃，建立健全分級培訓機制，逐步提高鄉鎮財政所人員法律法規意識。保障鄉鎮財政實施監管工作的必要經費，改善工作條件。六是發揮縣級財政的作用。縣級財政是強化鄉鎮財政資金監管工作的關鍵，是上級部門與鄉鎮財政間監管信息反饋交流的樞紐，擔負著承上啟下和橫向協調的重要任務。縣級財政要明確鄉鎮財政的具體監管范圍，要量化、細化監管任務和責任。要把上級財政或主管部門下發的項目資金文件、制度辦法、監管重點和具體要求等及時下發、抄送鄉鎮財政，以便其開展監管工作。
作者單位：汝城縣縣財政局
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